Neste kapittel

Forrige kapittel

4 Luftfartsloven § 7 – 24 om bruk, adgang til og ferdsel på landingsplass m.v. og § 7 – 25 om kontroll av personer m.v.

4.1 Gjeldende rett

I henhold til luftfartsloven § 7 – 24 kan departementet gi forskrifter om adgangen til og ferdselen på landingsplasser, og om luftfartøyers opphold på disse. I slike forskrifter kan departementet også stille krav om vandel. Adgangen til å kunne stille krav om vandel ble tilføyd ved lov 11. juni 2004 nr. 35, som har vært gjeldende siden 24. september 2004. Departementets myndighet i henhold til § 7 – 24 er delegert til Luftfartstilsynet, se vedtak 10. desember 1999 nr. 1273 om delegering av myndighet til Luftfartstilsynet etter luftfartsloven.

Det er Luftfartstilsynet som står for vandelskontrollen av personer som vurderes å få tilgang til såkalt flyside på en landingsplass. Et ledd i denne vandelskontrollen er å innhente uttømmende politiattest. Hjemmelen for kravet om slik politiattest er forskrift 20. desember 1974 nr. 4 om strafferegistrering § 12 nr. 1, sammenholdt med luftfartsloven § 7 – 24 første ledd annet punktum, jf. forskrift 30. april 2004 nr. 715 (BSL A 2 – 1) § 24.

Luftfartsloven § 7 – 25 første ledd gir departementet myndighet til å fastsette forskrifter om kontroll av personer, reisegods og gods som befinner seg på landingsplasser. Videre gir § 7 – 25 annet ledd departementet myndighet til å gi forskrifter om at innehavere av landingsplass til allmenn bruk samt flyselskaper og andre som driver virksomhet «i tilknytning til lufthavnen», skal utarbeide og gjennomføre en sikkerhetsinstruks. Deler av departementets myndighet etter § 7 – 25 er delegert til Luftfartstilsynet, se vedtak 10. desember 1999 nr. 1273 om delegering av myndighet til Luftfartstilsynet etter luftfartsloven.

Myndigheten til å fastsette forskrifter etter §§ 7 – 24 og 7 – 25 er begrenset til å gjelde landingsplasser. Andre typer luftfartsanlegg faller utenfor.

4.2 EU/EØS-rett

Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 2320/2002 av 16. desember 2002 om fastsettelse av felles bestemmelser om sikkerhet i sivil luftfart trådte i kraft i EU-landene 19. januar 2003. Forordningen ble utarbeidet som en følge av hendelsene knyttet til 11. september 2001. Forordningen (endret ved europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 849/2004) ble med virkning fra 5. mai 2004 gjennomført i norsk rett ved forskrift 30. april 2004 nr. 715 om forebyggelse av anslag mot sikkerheten i sivil luftfart (BSL A 2 – 1). Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 2320/2002 gjelder for enhver landingsplass i EU/EØS-området som er åpen for kommersielle operasjoner (jf. artikkel 3 pkt. 1 sammenholdt med artikkel 2 pkt. 1).

I bilaget til europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 2320/2002 artikkel 2.2, pkt. 2.2.1 ii) fremgår det at alt personale som skal ha adgang til sikkerhetsområde omfattes av bakgrunnskontroll: « All staff requiring access to security restricted areas shall be subjected to a minimum 5-year background check. The check shall be repeated at regular intervals not exceeding 5 years».

Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 2320/2002 gir også regler om kontroll av personer, håndbagasje, reisegods, frakt og andre gjenstander på landingsplasser.

4.3 Endringsforslaget

4.3.1 Luftfartsloven § 7 – 24

Luftfartsloven § 7 – 24 gjelder for landingsplasser. Luftfartsrelaterte installasjoner som ikke er landingsplass eller er lokalisert uten tilknytning til en landingsplass, faller utenfor virkeområdet til § 7 – 24. Myndighetene mangler derfor i dag klar hjemmel til å foreta kontroll av vandel til personer som skal gis tilgang til luftfartsanlegg som er lokalisert uten tilknytning til en landingsplass. Som eksempler på slike anlegg nevnes kontrollsentraler og navigasjonsinstallasjoner.

Luftfartsloven § 7 – 4 tredje ledd gir rett nok myndighetene hjemmel til å stille krav om vandel for personell som er eller skal være «tjenestegjørende i flysikringstjenesten». Begrepet «tjenestegjørende» er imidlertid ikke entydig. Videre gir ikke § 7 – 4 hjemmel for vandelskontroll av personell som faller utenfor det relativt klart avgrensede begrepet «flysikringstjenesten» (som kun omfatter personell innen lufttrafikkledelse, meteorologi og navigasjon). Andre typer personell som ofte vil være innleid (rengjøringspersonale, kantine-/ cateringpersonale mv.) antas i dag å falle utenfor bestemmelsens virkeområde.

Med bakgrunn i et skjerpet trusselbilde og det klare behov samfunnet har for et velfungerende luftfartssystem som holder et høyt sikkerhetsnivå, ser departementet behov for å kunne skjerme viktige luftfartsinstallasjoner selv om disse ikke er lokalisert på en landingsplass. For departementet fremstår beskyttelsesbehovet å være uavhengig av om installasjonen er en landingsplass eller en annen type luftfartsanlegg. Slik sett kan virkeområdet til § 7 – 24 med angivelsen av «landingsplass», i dag virke som en noe tilfeldig og for snever avgrensning.

Departementet foreslår derfor en utvidelse av anvendelsesområdet til § 7 – 24 til å gjelde landingsplasser « og andre luftfartsanlegg». Forslaget om å kunne kreve vandelsopplysninger for personell ved andre luftfartsanlegg enn ved landingsplasser, innebærer at forskrifter som gis i medhold av den foreslåtte § 7 – 24 vil kunne gis et videre anvendelsesområde enn forskrift av 30. april 2004 nr. 715 om forebyggelse av anslag mot sikkerheten i luftfarten (BSL A 2 – 1) som gjennomfører bl.a. europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 2320/2002 i norsk rett. Slike nye forskrifter vil i noen grad kunne få karakter av et nasjonalt tilleggskrav. Departementet anser et slikt nasjonalt tileggskrav om sikkerhetsregler som uproblematisk med hensyn til EU/EØS-regelverket.

4.3.2 Luftfartsloven § 7 – 25

Paragraf 7 – 25 første ledd har sin opprinnelse i § 96a i den tidligere luftfartsloven av 16. desember 1960. Denne bestemmelsen (§ 96a) ble tilføyd 1960-loven ved lov 18. juni 1971 nr. 81 som gjennomførte flere lovendringer (i straffeloven o.a.) med sikte på å forebygge flykapring og sabotasje mot luftfartøyer. Paragraf 7 – 25 annet ledd skriver seg fra vedtagelsen av gjeldende luftfartslov 11. juni 1993 nr. 101. Siktemålet med § 7 – 25 annet ledd var å klargjøre hjemmelen for gjennomføring av enkelte tiltak for sikkerhetskontrolltjenesten ved norske lufthavner.

Myndigheten til å kontrollere personer mv. etter § 7 – 25 første ledd er begrenset til å gjelde landingsplasser, mens andre typer luftfartsanlegg faller utenfor. Tilsvarende er § 7 – 25 annet ledd begrenset til å gjelde for innehaver av eller andre som driver virksomhet tilknyttet landingsplass til allmenn bruk.

Vurderingene som gjelder § 7 – 24 om skjerpet trusselbilde og den noe tilfeldige avgrensing av bestemmelsens virkeområde, gjelder tilsvarende kontroll av personer, gods mv. i henhold til § 7 – 25 første og annet ledd. Departementet foreslår derfor at også anvendelsesområdet til § 7 – 25 første og annet ledd utvides til å gjelde landingsplasser « og andre luftfartsanlegg».

En utvidelse av luftfartsloven §§ 7 – 24 og 7 – 25 til også å omfatte andre luftfartsanlegg vil medføre at man også kan gi andre forskrifter med hjemmel i de to bestemmelsene i luftfartsloven, som da vil få anvendelse på luftfartsanlegg. Det er i første omgang bare tenkt en utvidelse for så vidt gjelder krav til vandel. Forskrifter gitt med hjemmel i disse bestemmelsene må sendes på alminnelig høring.

Forslaget om å kunne kontrollere personer og gjenstander samt kreve utarbeidet sikkerhetsinstruks ved andre luftfartsanlegg enn ved landingsplasser, innebærer at forskrifter som gis i medhold av den foreslåtte § 7 – 25 vil kunne gis et videre anvendelsesområde enn forskrift av 30. april 2004 nr. 715 om forebyggelse av anslag mot sikkerheten i luftfarten (BSL A 2 – 1) som gjennomfører bl.a. europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 2320/2002 i norsk rett. Slike nye forskrifter vil med andre ord i noen grad kunne få karakter av et nasjonalt tilleggskrav. Også for den foreslåtte § 7 – 25 anser departementet et slikt nasjonalt tileggskrav vedrørende sikkerhetsregler som uproblematisk overfor EU/EØS.

Videre er det i § 7 – 25 foreslått å tilføye at det i tillegg til kontroll av; «personer, reisegods og gods», også kan foretas kontroll av «øvrige gjenstander» som befinner seg på landingsplasser og andre luftfartsanlegg. Dette følger av vedlegget til europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 2320/2002 av 16. desember 2002 om fastsettelse av felles bestemmelser om sikkerhet i sivil luftfart, der det blant annet er bestemt at «Alt personale, inklusive flybesetninger, og medbrakte gjenstander skal gjennomsøkes før de får innpassere til sikkerhetsbegrensede områder.» Dette vil for eksempel være aktuelt der man skal ha taxfree-varer og andre varer inn i butikkene som ligger på sikkerhetsområdet på lufthavnen. Forordningen er implementert i norsk rett gjennom forskrift 30. april 2004 nr. 715 om forebyggelse av anslag mot sikkerheten i luftfarten. Forslaget til endring innebærer derfor ingen endring av dagens regelverk og praksis men en tydeliggjøring av at det også kan gis forskrifter om kontroll av «øvrige gjenstander» som befinner seg på landingsplasser.

Det har vært vurdert om luftfartsloven § 7 – 25 annet ledd burde endres slik at den omfatter alle landingsplasser, ikke bare de til allmenn bruk. I følge bestemmelsen kan departementet «gi forskrifter om at innehaver av landingsplass til allmenn bruk (etter § 7 – 5), flyselskaper, fraktagenter eller andre som driver virksomhet i tilknytning til lufthavnen, skal utarbeide og gjennomføre en sikkerhetsinstruks.»

Ved lov 4. mai 2001 nr. 18 ble skillet mellom landingsplass til allmenn og ikke-allmenn bruk i luftfartsloven § 7–5 fjernet. Skillet mellom landingsplass til allmenn og ikke-allmenn bruk er imidlertid velkjent i luftfartsmiljøet og har lang tradisjon. Det ble blant annet benyttet i luftfartsloven av 1923 og det er også lagt til grunn i Chicagokonvensjonen, se artikkel 15 («open to public use»). Det er fortsatt noen bestemmelser i luftfartsloven som er knyttet opp til begrepet «allmenn bruk», for eksempel § 7 – 26 om fastsettelse av avgifter.

Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 2320/2002 av 16. desember 2002 om fastsettelse av felles bestemmelser om sikkerhet i sivil luftfart, heretter kalt rammeforordningen, ble utarbeidet som en følge av hendelsene knyttet til 11. september 2001. Kommisjonsforordning (EF) nr. 622/2003 av 4. april 2003 om fastsettelse av tiltak for gjennomføring av felles grunnleggende standarder for luftfartssikkerhet inneholder detaljerte sikkerhetskrav. Det er vedtatt diverse kommisjonsforordninger etter dette for å utfylle rammeforordningen. Erfaringene over tid har vist at rammeforordningen er for detaljert og det er behov for en strukturell endring. Forslaget til ny/revidert rammeforordning representerer derfor primært en opprydning og forenkling av forordningsteksten i (EF) nr. 2320/2002. Regelverk som er av mer detaljert grad vil bli overført til ny/revidert forordning som vil erstatte kommisjonsforordning (EF) nr. 622/2003 om fastsettelse av tiltak for gjennomføring av felles grunnleggende standarder for luftfartssikkerhet.

I følge gjeldende rammeforordning skal tiltakene som er fastlagt i forordningen gjelde for alle lufthavner som ligger på territorier i medlemsstatene der traktaten får anvendelse. Videre er en «lufthavn» definert som ethvert område i en medlemsstat som er åpen for kommersiell lufttransport. En medlemsstat kan imidlertid på bakgrunn av en lokal risikovurdering vedta nasjonale tryggingstiltak for lufthavner med begrenset trafikk eller som utelukkende har allmennflyginger, idet det tas hensyn til de spesielle forutsetningene i slike små lufthavner. I forslaget til ny rammeforordning er virkeområdet for forordningen utvidet til å gjelde alle lufthavner med sivil luftfart innenfor EU/EØS-området, uten at det er definert tilsvarende unntak som i gjeldende regelverk. I utkast til ny rammeforordning er det imidlertid inntatt en bestemmelse som gir hjemmel til å gjøre unntak fra rammevilkårene i forordningen. Hvordan disse unntakene eventuelt vil bli utformet er ennå ikke avklart.

Departementet har vurdert om luftfartsloven § 7 – 25 annet ledd, på bakgrunn av ovennevnte, burde endres slik at bestemmelsen omfatter landingsplass generelt og ikke bare til allmenn bruk. En eventuell endring av luftfartsloven på dette punktet ville bare ha omfattet departementets hjemmel til å gi forskrifter om at innehaver av landingsplass til ikke-allmenn bruk skal utarbeide og gjennomføre en sikkerhetsinstruks. Luftfartsloven §§ 7 – 24 og 7 – 25 første ledd omfatter i dag alle typer landingsplasser, også de til ikke-allmenn bruk.

I og med at luftfartsloven §§ 7 – 24 og 7 – 25 første ledd omfatter alle typer landingsplasser foreslo ikke departementet en endring av § 7 – 25 annet ledd.

4.4 Høringsinstansenes syn

Luftfartstilsynet bemerker:

«I forslaget til ny rammeforordning som skal erstatte forordning (EF) nr. 2320/2002, er virkeområdet for forordningen foreslått utvidet til å gjelde alle lufthavner med sivil luftfart innenfor EU/EØS-området. Det er samtidig foreslått en bestemmelse som gir hjemmel for unntak fra rammevilkårene, uten at omfanget av eventuelle unntak per i dag er klart. Ut fra hensynet til harmoni og sammenheng i lovverket mener Luftfartstilsynet luftfartsloven bør endres med tanke på en mulig utvidelse av rammeforordningens virkeområde. En endring i luftfartsloven på dette punktet vil kun innebære at Samferdselsdepartementet gis hjemmel til å gi forskrifter i den grad det senere inntas i EØS-avtalen forordninger som etter sin ordlyd favner videre enn i dag. I dag regulerer forordningen som kjent kun lufthavner åpen for kommersiell lufttransport.»

Datatilsynet har forståelse for viktigheten av et høyt sikkerhetsnivå, en entydig begrepsbruk og at det i enkelte sammenhenger kan være naturlig å behandle de ansatte på luftfartsanleggene likt. Tilsynet er imidlertid ikke positiv til at bruk av vandelsattester utvides som foreslått. Det mener at det i de senere årene har utviklet seg en svakt begrunnet tillit til at vandelsattester har en dramatisk forebyggende effekt, og at det også i dette forslaget er svakt begrunnet. Tilsynet peker på at det ikke fremstår som innlysende at det er behov for å innhente vandelsattest fra for eksempel rengjøringspersonale og cateringpersonell. Videre er det lett å få det inntrykk at departementet har en overdreven tro på at krav om vandelsattest vil kunne hindre ansettelse av personer med uærlige hensikter.

Norske Flyspeditørers Forening viser til at det er viktig at sikkerheten ivaretas.

Avinor uttaler at:

«Begrepet «andre luftfartsanlegg» er omfattende og kan romme alt fra mindre navigasjonsanlegg ute i terrenget til kontrollsentraler eller bygg og anlegg som ikke ligger innenfor sikkerhetskontrollert sone. Det forutsettes at det i forskrift gitt i medhold av bestemmelsen foretas en nærmere avgrensning av hva som skal regnes som «andre luftfartsanlegg». Dette slik at det ikke oppstår uklarhet mht. hvilke områder som omfattes av vandelskravet.
Avinor antar for sin del at lovendringen kun er ment å skulle inkludere rene operative luftfartsanlegg, og at administrative enheter som ligger enten i tilknytning til operative anlegg eller for seg selv ikke omfattes.
Det bør i denne sammenheng nevnes at det finnes en rekke anlegg både innenfor og utenfor en lufthavns område som eies av andre enn «landingsplassens innehaver», og som vil kunne omfattes av lovforslagets ordlyd. Som eksempel kan nevnes bygg for flycatering, installasjoner for leveranse av drivstoff til fly, leveringsanlegg for duty-free etc. Det vil representere en utvidelse av bestemmelsens virkeområde dersom slike anlegg som i dag ligger utenfor en lufthavns sikkerhetskontrollerte område, undergis tilsvarende krav vedr. adgang og vandel som innenfor landingsplassen.»

Når det gjelder luftfartsloven § 7 – 25 første ledd viser Avinor til at en forskrift vil måtte avklare krav til sikkerhetskontroll for anlegg nevnt ovenfor som ikke eies av lufthavnens innehaver, men som likevel vil kunne ha karakter av et anlegg som omfattes av bestemmelsens ordlyd. Avinor sier videre at:

«Det vil representere meget kostbare og kompliserte tiltak dersom nevnte anlegg (og gods til og fra disse) skal omfattes av de samme kontrolltiltak som de rene operative anlegg. Avinor anser ellers at endringsforslaget rettslig sett gir mulighet for skjerpede krav i forhold til gjeldende mht. fysisk kontroll både på landingsplass og luftfartsanlegg. Et eventuelt utvidet krav til sikkerhetskontroll for «andre luftfartsanlegg» vil kunne få omfattende operative, økonomiske og administrative konsekvenser. Avinor mener en forskrift bør gi åpning for en konkret vurdering av hvilke luftfartsanlegg (utenfor sikkerhetskontrollert sone) som evt. har behov for spesielle beskyttelsestiltak utover for eksempel en adgangskontroll. I en slik vurdering vil en risiko- og sårbarhetsanalyse være relevant.»

4.5 Departementets vurdering

Departementet er enig med Datatilsynet i at et krav om politiattest ikke alltid vil kunne hindre ansettelse av personer med uærlige hensikter. I enkelte tidligere anslag mot luftfarten har det vist seg at personene som har utført dette ikke har hatt merknader på politiattesten. Luftfartsmyndigheten har imidlertid kun mulighet for å kontrollere en persons utvidede politiattest for å foreta en vandelsvurdering av vedkommende. Avhengig av eventuelt antallet forhold som er registrert på politiattesten samt hvilke typer straffebud som er overtrådt vil dette kunne gi en viss indikasjon på personens skikkethet til å gis adgang til et sikkerhetsområde. Departementet mener at i mangel av andre og bedre vurderingskriterier er en persons utvidede politiattest fortsatt det som bør benyttes ved vurderingen av om vedkommende skal gis adgang til et sikkerhetsområde.

Avinor har vist til at «andre luftfartsanlegg» kan være et svært vidt begrep og kan romme alt fra mindre navigasjonsanlegg ute i terrenget til kontrollsentraler eller bygg og anlegg som ikke ligger innenfor sikkerhetskontrollert sone. Departementet er enig i at det må foretas en avgrensning av hva som er luftfartsanlegg i forbindelse med utarbeidelse av forskrifter. Det vil imidlertid ikke være slik at hvis man leverer varer til en lufthavn er bygningen pr. definisjon et luftfartsanlegg. Det er for øvrig gitt EU/EØS-regelverk som regulerer kontroll av varer og frakt som leveres på en lufthavn.

I første rekke er det tenkt å gi forskrifter som omfatter kontrollsentraler. Røyken kontrollsentral er et godt eksempel på et luftfartsanlegg som ikke er tilknyttet en lufthavn. I luftfartsloven er det i dag hjemmel til å foreta vandelskontroll av de som tjenestegjør i flysikringstjenesten. Det er imidlertid ikke anledning til å vurdere vandelen til de øvrige ansatte eller personer som har tilgang til de samme områdene i en kontrollsentral. Departementet mener at dette er en svakhet og ønsker å få et mer helhetlig regelverk på dette området.

Departementet foreslår at paragrafene blir endret i tråd med høringsforslaget.