4 Bruk av biometrisk informasjon i pass

4.1 Innledning

Forfalskning og misbruk av pass utgjør et alvorlig problem både internasjonalt og nasjonalt. Pass brukes ofte ved såkalte identitetstyverier, for eksempel som ledd i internasjonale bedragerier eller ved hvitvasking av penger. Behovet for å hindre forfalskning og misbruk av pass som ledd i utførelsen av alvorlig kriminalitet, har således stått sentralt i det internasjonale samarbeid for å utvikle passet til et sikrere og mer effektivt instrument for identitetskontroll. Gjennom det internasjonale politisamarbeidet Interpol er det etablert et system for informasjonsutveksling, blant annet knyttet til en økende utbredelse og bruk av falske pass.

4.2 Formålet med biometriske kontrollelementer i pass

Formålet med bruk av biometrisk informasjon i passet er først og fremst å øke sikkerheten ved grensekontroll, særlig gjennom de muligheter dette gir for å hindre kriminelle i å krysse grenser under falsk identitet. Dette oppnås ved at bruk av pass med biometrisk informasjon vil kunne etablere en sterk forbindelse mellom passet og dets innehaver gjennom en automatisert sammenligning mellom den biometriske informasjonen som er lagret i passet og tilsvarende fysiske egenskaper hos personen som presenterer passet for kontroll (ansiktsbilde eller fingeravtrykk). Dette vil kunne hindre at et ekte pass blir misbrukt av en annen enn den passet er utstedt til.

Bruk av biometriske data i kombinasjon med tilpasset leserutstyr åpner dessuten for en mer automatisert passbehandling, med tilsvarende mulighet til å opprettholde en mer effektiv grensekontroll. For den enkelte reisende vil dette kunne føre til at passkontrollen blir raskere og mindre inngripende. For passmyndigheten vil forenkling av kontrollen av bona fide reisende føre til en mer kosteffektiv personkontroll, og slik at kontrollen kan gjøres mer målrettet mot kriminalitetsbekjempelse og ulovlig immigrasjon.

Endelig vil pass med elektronisk lagret personinformasjon gi mulighet for å kontrollere passinnehaveren mot eksterne registre som er koblet opp mot grensekontrollstedet, for eksempel ved at det foretas en automatisk kontroll mot registre for etterlyste personer. På tilsvarende måte kan informasjon om at vedkommende person har passert gjennom grensekontrollen lagres automatisk i eksterne registre, for eksempel der dette utgjør en del av den alminnelige kontroll med utlendingers opphold i et land. Utstyr for automatisert lesing av elektronisk pass er ennå ikke tatt i bruk på norske grenseovergangssteder, men det legges opp til at utplasseringen kan starte i 2009-2010. Slikt utstyr skal også kunne brukes ved kontroll av visum.

4.3 Nærmere om virkningen for den enkelte passinnehaver

For det enkelte individ vil innføring av fingeravtrykk i passet bli merket ved endrede rutiner for behandling av søknad om pass, idet det blir behov for å ta opp to avtrykk av to fingre (ett fra hver hånd). Utstyr for opptak av biometri, såkalte biometrikiosker, er nå under utplassering på politistasjoner og norske utenriksstasjoner. I et prøveprosjekt utført høsten 2007, viste biometrikioskene seg å være svært brukervennlige i forhold til den enkelte passøker.

Ved grensekontrollen vil bruken av biometri i sin alminnelighet kunne få en viss positiv effekt for den enkelte reisende, særlig når kontrollen blir automatisert og ulempene ved kødannelse og behovet for mer inngående personlige undersøkelser under passkontrollen blir redusert. Gjennomføringen av en automatisert kontroll vil imidlertid også avhenge av andre faktorer så som kvaliteten på de biometriske data som er opptatt ved passutstedelsen, samt kvaliteten på det utstyr og den programvare som benyttes på grensekontrollstedet. Sviktende kvalitet vil kunne resultere i at en andel av de reisende blir «avvist» i den automatiserte kontrollen, og må gjennom en ytterligere kontroll for å få verifisert sin identitet i forhold til passet.

Bruk av biometrisk informasjon lagret elektronisk i passet, åpner for muligheter for kopiering og bruk av personinformasjon utenfor formålet, blant annet ved at uautoriserte aktører kan «fjernavlese» innholdet i chipen. Dette hindres ved at informasjonen i chipen er sikret med tilgangskontroll, samt at det er etablert løsninger som skal sikre at avlesing av passet i situasjoner som ikke er under kontroll av passinnehaver ikke er mulig.

4.4 Særlig om formålet med registrering av biometrisk informasjon (fingeravtrykk) i et sentralt register (passregisteret)

Det sentrale passregisteret er opprettet med hjemmel i passloven § 8. Politidirektoratet er behandlingsansvarlig for registeret, jf. blant annet personopplysningsloven § 2 nr. 3 og 4.

Det sentrale passregisteret inneholder i dag all personinformasjon som er lagt inn i passet. Dette omfatter også ansiktsfoto og signatur. Ansiktsfoto og signatur er imidlertid ikke lagret for direkte sammenligning og verifisering av identiteten on-line.

Ved lagring av biometrisk informasjon i form av fingeravtrykk åpnes muligheter for en verifisering av passinnehavers identitet mot passregisteret. Dette vil være særlig aktuelt der den elektronisk lagrede biometrien i passet ikke bekrefter passinnehaverens identitet, eller der den av en eller annen grunn er ulesbar, for eksempel på grunn av skader på passet. Det må kunne påregnes at slike situasjoner kan oppstå i grensekontroller.

I tilfeller der sammenligning med passet gir negativt utslag for passinnehaver, samtidig som denne fremholder å være rett innehaver av passet, vil en kontrollmulighet mot passregisteret være en ytterligere mulighet for å verifisere biometrien som er lagret i passet, samt eventuelt mot passinnehaver.

Der passet er tapt eller stjålet i utlandet vil muligheten for å verifisere identiteten mot passregisteret også være aktuelt. Verifisering av identitet vil da kunne skje ved at utenriksstasjon foretar en identitetskontroll mot registrert fingeravtrykk i passregisteret. For det tilfellet at utenriksstasjonen ikke innehar nødvendig utstyr for å ta opp biometrisk personinformasjon, kan fingeravtrykk sendes til nærmeste utenriksstasjon med nødvendig utstyr og tilgang til passregisteret. Utenriksstasjon med tilgang til passregisteret kan deretter sende informasjon tilbake til den utenriksstasjon hvor vedkommende passinnehaver melder seg. Ved utstedelse av nytt pass med biometri må imidlertid passøker alltid møte personlig for å få opptatt den biometriske personinformasjonen.

Det er kun passmyndigheten, Kripos og norsk grensekontroll som vil ha tilgang til passregisteret. Andre lands grensekontrollmyndigheter vil ikke få direkte tilgang til registeret, men kan ta kontakt med Kripos for å få kontrollert et pass mot registeret.

4.5 Nærmere om prosessen for søknad, lagring og utstedelse av pass

Utstedelse av pass skjer ved at passøker møter personlig hos vedkommende passmyndighet. Dette vil være en politistasjon, et lensmannskontor eller en norsk utenriksstasjon. Det utplasseres nå teknologisk utstyr for opptak av både foto, fingeravtrykk og signatur, såkalte biometrikiosker. Dette vil representere en betydelig kvalitetsøkning i forhold til dagens situasjon hvor passøker leverer et foto for skanning.

I forbindelse med søknadsbehandlingen blir passøkers identitet kontrollert, samtidig som vedkommendes persondata blir kontrollert mot passregisteret og folkeregisteret. På samme tid undersøkes det om vedkommende har passhindringer.

Når all nødvendig personinformasjon er tatt opp og kontrollert, overføres denne informasjonen til passprodusent, det vil si til det firma som har kontrakt for produksjon og personalisering av passet. Samtidig sendes den informasjon som skal inngå i passregisteret til registeret. All overføring skjer elektronisk på kryptert nett.

Etter at passet er produsert og kontrollert av passprodusenten, blir dette sendt i nøytral konvolutt, men som ordinær a-post, til passøker. Passøker kan selv velge om han vil få passet sendt til en annen adresse enn boligadressen, eventuelt at passet skal utleveres ved passøkerstedet. Ved utstedelse av pass til personer bosatt i utlandet vil det personaliserte passet normalt bli returnert til vedkommende utenriksstasjon pr. post for utlevering til passinnehaver.

I den utstrekning personinformasjon, herunder biometri, blir lagret hos passprodusent eller hos søknadsbehandlende myndighet, slettes dette når passet er overlevert passøker.

Under henvisning til at en av høringsinstansene reiser spørsmål ved om ikke passet skulle vært utlevert ved passøkerstedet, vil departementet bemerke at dette har vært vurdert tidligere, og at man har lagt avgjørende vekt på publikumsservice, blant annet med tanke på at passøker ikke skal måtte oppsøke passøkerstedet to ganger. Det ville dessuten forsinke utlevering av passet. Utsendelse ved a-post innebærer at passinnehaver i dag vil ha passet i hende 3-4 dager etter at passøknad er innlevert til passøkerstedet.

En innvending mot utsendelse av passet i posten er faren for at pass vil komme på avveie og havne i urette hender. På årsbasis forsvinner det i dag et lite antall pass i posten. De senere år har det blitt borte om lag 250 pass i postutsendelse mot at det utstedes mellom 500.000 og 600.000 pass årlig. I forhold til at det hvert år blir meldt tapt eller stjålet opp mot 25.000 pass, er antallet som blir borte i postgangen forsvinnende liten. Også pass som blir borte i postgangen skal meldes tapt, og vil bli registrert som ugyldige i passregisteret og gjennom Interpol.

Spørsmål om utsendelse og overlevering av pass vurderes imidlertid løpende av Justisdepartementet.

I mer enn ti år har alle norske politi- og lensmannskontorer, samt norske utenriksstasjoner med vanlige konsulære funksjoner kunnet utstede pass. Utstedelse av de nye passene med blant annet fingeravtrykk lagret elektronisk i passet forutsetter bruk av kostbart utstyr samt opplæring av personell som skal betjene dette. Av denne grunn er det besluttet å redusere antall passutstedelseskontorer i Norge. Ved utplassering av dette utstyret er det blant annet tatt hensyn til kriterier som antall søknader pr. søkersted og nærhet til publikum før utplasseringen av biometrikiosker. Nærheten til publikum vil medføre at enkelte søkersteder med et lavt antall passøknader må opprettholdes fordi reiseavstanden til publikum ellers vil bli svært lang. I utlandet vil det kun være anledning til å søke om ordinære pass på ambassader og generalkonsulater, ikke ved honorære konsulater. Dette vil for noen søkere innebære lengre reiseavstand til passøkerstedet.

Totalt er det bestilt 358 ordinære biometrikiosker, samt tre mobile løsninger, for utplassering på politistasjoner og lensmannskontorer. I tillegg kommer biometrikiosker på norske utenriksstasjoner.

I tillegg til ordinære pass blir det utstedt nødpass. Disse har kort gyldighetstid og benyttes der det ikke vil være tid til å utstede et ordinært elektronisk pass. Nødpass vil kunne utstedes ved alle passutstedende myndigheter, herunder honorære konsulater som ikke har utstyr til utstedelse av alminnelige pass.

Utrullingen av nødvendig utstyr startet i 2008, og forventes å være på plass før lovendringen trer i kraft. Det er opplyst av Politiets data- og materielltjeneste at nødvendig utstyr for lagring av fingeravtrykk i pass vil være på plass i september 2009.