4 Forslaget fra FNH og Sparebankforeningen

4.1 Sammenslåing av sikringsfondene

4.1.1 Høringsforslaget

FNH og Sparebankforeningen viser i sitt brev 15. august 2003 til at i henhold til banksikringsloven er sikringsfondene egne rettsubjekter. Medlemmene har ikke eiendomsrett til noen del av fondene. Det følger direkte av dette at en bank som forlater et fond, ikke får ta med seg noe av egenkapitalen. Dette gjelder også når en bank skifter medlemskap fra ett fond til et annet.

Når en bank skifter medlemstilknytning, så øker kravet til ansvarlig kapital i det mottakende fondet uten at den faktiske kapitalen øker tilsvarende. Fordi differansen mellom kapitalkravet og faktisk kapital i fondet skal dekkes gjennom garantier fra medlemmene, mener FNH og Sparebankforeningen at dette ikke uten videre vil svekke fondets økonomiske evne til å håndtere en krisesituasjon. Derimot vil det ubetinget medføre forlenget avgiftplikt for medlemmene i det mottakende fondet. Slike avgiftsmessige utslag oppfattes generelt som tilfeldige og urimelige. Det påpekes at utslaget blir særlig stort ved en fusjon mellom DnB og Gjensidige NOR.

FNH og Sparebankforeningen mener også at plassering av DnB NOR Bank i ett av dagens fond, er problematisk i forhold til et overordnet mål om risikospredning.

FNH og Sparebankforeningen underbygger behovet for en sammenslåing ved å påpeke sannsynlige fremtidige utviklingstrekk som tilsier betydelig mobilitet i sikringsfondenes medlemsmasse. Blant annet bidrar muligheten for omdanning til aksjeselskap til å forenkle en prosess med fusjon mellom en forretningsbank og en sparebank.

4.1.2 Høringsinstansenes merknader

Barne- og familiedepartementethar forståelse for mange av argumentene som fremføres i forslaget, og ser at sammenslåing til ett fond kan være naturlig. Barne- og familiedepartementet anfører imidlertid at konsekvensene for enkeltkunder ikke er omtalt særskilt i høringsnotatet, og finner det vanskelig å kommenterer forslaget ut fra en forbrukerpolitisk vinkling.

Finansforbundet mener det i lys av fusjonen mellom Gjensidige NOR ASA og DnB Holding ASA er viktigere enn noen gang at fondene fusjoneres.

FNH og Sparebankforeningen mener det vil være urealistisk å videreføre systemet med to fond etter fusjonen mellom Gjensidige NOR Sparebank og DnB. Dette begrunnes både ut fra risikospredningshensyn og de skjevheter mellom fondene og mellom avgiftsbelastningen for bankene, som vil oppstå.

Forbrukerrådet forutsetter at sammenslåingen av de to sikringsfondene og endringene i beregningsgrunnlaget for medlemmenes avgift til det nye fondet ikke må få negative konsekvenser for innskuddsgarantien eller det beskyttelsesnivå den enkelte forbruker/bankkunde for øvrig har i dag.

Kredittilsynet viser til sin høringsuttalelse 21. februar 1996 til NOU 1995:25, til støtte for en sammenslåing av banksikringsfondene. Tilsynet mener de tidligere fremførte argumentene for sammenslåing er styrket, blant annet ved at forskjellene mellom spare- og forretningsbankene i de senere årene er ytterligere utvisket. I likhet med forslagsstillerne, mener tilsynet at også den forventede filialiseringen av de utenlandske bankene er et argument for sammenslåing.

Kredittilsynet drøfter i høringsuttalelsen virkningen av å plassere den fusjonerte DnB NOR Bank enten i Sparebankenes sikringsfond eller i Forretningsbankenes sikringsfond. Bankens garanterte innskudd ville utgjort 45 prosent og 64 prosent av samlede garanterte innskudd i henholdsvis Sparebankenes sikringsfond og Forretningsbankenes sikringsfond. Den fusjonerte banken vil altså bli totalt dominerende uansett hvilket av de to fondene den plasseres i. Tilsynet konkluderer med at:

«Sammenslåingen til ett fond vil, gjennom den risikoutjevning som følger av en større medlemsmasse, etter Kredittilsynet mening føre til en vesentlig forbedring i fondets evne til å oppfylle sitt lovsatte garantiansvar overfor innskytere i norske banker.»

Også Norges Bank viser til sine tidligere fremførte argumenter til fordel for sammenslåing av sikringsfondene, herunder økt risikospredning og bedre kapitalisering. Norges Bank mener den økte konsentrasjonen i banksektoren har gitt disse hensynene økt betydning. Det vises også til den økte likheten mellom forretnings- og sparebanker med hensyn til virksomhetsprofil og balansestruktur, samt anledningen til omdanning av sparebanker til aksjeselskaper.

OBOS er enig i at fusjonen mellom DnB og Gjensidige NOR taler for at de to banksikringsfondene bør slås sammen, ved at en slik sammenslåing sannsynligvis er den beste måten å ivareta de hensyn som ligger til grunn for banksikringsloven.

4.1.3 Departementets vurdering

Etter en helhetsvurdering vil departementet tilrå en sammenslåing av fondene. Dette er særlig fordi sammenslåing vil gi en bedre risikospredning, og derfor økt slagkraft. En sammenslåing vil øke sikringsordningenes slagkraft i forhold til økonomiske problemer i alle banker. Økningen i slagkraft i forhold til DnB NOR Bank kan illustreres ved at denne bankens andel av garanterte innskudd i et sammenslått fond vil utgjøre om lag 37 prosent, mot henholdsvis 45 og 64 prosent ved innplassering i Sparebankenes sikringsfond eller Forretningsbankenes sikringsfond. I tillegg vil ett fond (når perioden med avgiftsfrihet for sparebankene er over, jf. nedenfor) føre til likere rammevilkår for forretnings- og sparebanker ved at de på samme tidspunkt vil stå overfor den samme plikten til å svare avgift.

Sikringsfondene er selvstendige rettssubjekter, og medlemsbankene har som nevnt foran ikke noe eierskap til fondsmidlene. Departementet konstaterer at det er bred støtte til sammenslåing, og at en gjennom en slik løsning også unngår de skjevheter med hensyn til avgiftsbelastning som oppstår når en bank skifter medlemskap.

4.2 Reduksjon i kravet til fondets ansvarlige kapital

4.2.1 Høringsforslag

FNH og Sparebankforeningen foreslår at kravet til sikringsfondets størrelse nedjusteres ved at innskuddselementet i beregningsgrunnlaget kun skal omfatte garanterte innskudd. Foreningene begrunner dette blant annet slik:

«FNH og Sparebankforeningen mener at det samtidig med sammenslåingen av de to banksikringsfondene, må gjennomføres en revisjon av reglene om beregningsgrunnlag for fondets ansvarlige kapital. Dette er nødvendig for å unngå at reglene er strengere enn det som er nødvendig i forhold til formålet med dagens lovgivning. I den stadig skjerpede internasjonale konkurransesituasjon er det viktig å holde et kontinuerlig øye på denne balansegang.»

FNH og Sparebankforeningen underbygger dette synet ved å sammenlikne sikringsordningene i Norge med liknende ordninger i andre nordiske land, og oppsummerer på følgende måte:

«Sammenligningen viser at man i Norge ligger svært høyt både når det gjelder innbetalte midler og tilleggskapital i form av garantier fra bankene. (...) På avgiftssiden ser man at Norge særlig skiller seg ut ved at man i beregningsgrunnlaget baserer seg på de totale innskudd, mens man i Sverige og Finland kun benytter garanterte innskudd.»

FNH og Sparebankforeningen mener at reduksjonen i kravet til fondets ansvarlige kapital (som følger av at bankinnskudd som ikke omfattes av innskuddsgarantien tas ut av beregningsgrunnlaget) bør være akseptabel. Det vises her blant annet til den økte forsikringsdekningen man oppnår gjennom sammenslåingen til ett fond. I denne forbindelse vises det til Norges Banks høringsuttalelse til Banklovkommisjonens utredning om sikringsordninger (NOU 1994:25), der det argumenteres for at ett felles fond vil kunne gi samme forsikringsdekning som to separate fond, selv med en «relativt betydelig» reduksjon i fondsstørrelse.

FNH og Sparebankforeningen foreslår på denne bakgrunn at beregningsrunnlaget for fondets ansvarlige kapital endres slik at innskuddselementet kun omfatter garanterte innskudd. Beregningsgrunnlaget for kapitaldekningen - som er et uttrykk for den kredittrisiko bankene er eksponert overfor - videreføres som et viktig grunnlag for beregning av fondets samlede ansvarlige kapital.

4.2.2 Høringsinstansenes merknader

Finansforbundet ser positivt på den foreslåtte endringen av beregningsgrunnlaget for fondets størrelse. Forbundet skulle imidlertid gjerne sett at det var blitt gjort større endringer i beregningsgrunnlaget, ikke minst knyttet til størrelsen på det garanterte beløpet.

FNH og Sparebankforeningen viser til at forslaget om reduksjon i grunnlaget for beregning av størrelsen på sikringsfondet (og avgift) er ett av to premisser 1 for forslaget om sammenslåing:

«Det andre premisset er at innskudd (fra kunder) blir erstattet med garanterte innskudd både ved beregning av avgift og ved beregning av størrelsen på sikringsfondet. Dette innebærer, som Finansdepartementet peker på i sitt høringsbrev, at det vil bli en reduksjon både i avgiften og størrelse på minste ansvarlig kapital med anslagsvis 20 prosent. Fondet vil likevel være vesentlig større enn det som er vanlig i andre land. Risikospredningen og evnen til å bære tap vil dessuten bli større enn om en hadde valgt å fortsette med dagens system med to fond.

FNH og Sparebankforeningen vil understreke betydningen av at begge premisser blir fulgt opp. De to næringsorganisasjoners forslag er resultat av en bred diskusjon blant bankene i begge næringsorganisasjoner. Det har i denne sammenheng vært nødvendig med en avveining av synspunktene til forskjellige grupper av banker. Vi vil derfor på denne bakgrunn understreke betydningen av at de forslag som er fremmet av Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen ses i sammenheng og vedtas i sin helhet.»

Kredittilsynet vurderer spørsmålet om redusert fondsstørrelse separat. Tilsynet henviser innledningsvis til behandlingen av dagens banksikringslov:

«Ved fastsettelsen av dagens regler la Kredittilsynet vekt på at den forutgående bankkrisen hadde vist at fondene i hvert fall ikke hadde vært for store. De nye reglene ble utarbeidet i 1994 og 1995, relativt kort tid etter bankkrisen. En vektla da sterkt behovet for å signalisere at bankene hadde et sikringsfondsnett i ryggen som bidro til å skape tillit og ro. En sluttet seg likevel til forslaget til beregningsmetode fra flertallet i banklovkommisjonen, da en mente dette fremstod som et godt kompromiss mellom på den ene side å ha tilstrekklige midler til å dekke en fallitt i en liten eller mellomstor bank, og på den annen side ikke gi et signal til markedet om at det var kapitalisert opp for å dekke en kommende systemkrise.»

Når de gjelder forslaget om å unnta ikke-garanterte innskudd fra beregningsgrunnlaget, tar Kredittilsynet utgangspunkt i en sammenlikning med andre land. Det synes å fremgå at fondsstørrelsen i Norge er høyere enn i de øvrige nordiske landene, både når den relateres til garanterte innskudd, og til medlemsbankenes forvaltningskapital og egenkapital.

Kredittilsynet påpeker likevel nødvendigheten av å se fonderingen i sammenheng med sikringsfondsgarantiens omfang:

«Kredittilsynet er i utgangspunktet av den oppfatning at den norske sikringsfondsgarantien, som er meget omfattende når en sammenligner med utenlandske ordninger, tilsier et behov for en sterk fondering for å unngå at det reises spørsmål ved ordningens troverdighet. Beregningene inntatt i vedlegg 2 i forslaget viser at kravet til kapitalen i et samlet fond reduseres med omlag 23%, mens årlige innbetalinger reduseres med 20% i forhold til dagens regler. Anslaget var basert på at 66,5% av innskuddene i medlemmene i et samlet fond ville være omfattet av innskuddsgarantien. Kredittilsynet undersøkelse som viser at 69% av innskuddene vil være dekket, endrer ikke etter vår oppfatning vesentlig på det grunnlag som ligger til grunn for forslaget, verken hva gjelder krav til fondets størrelse eller årlig avgiftsbetaling.»

Kredittilsynet påpeker at det ikke er foretatt noen analyse for å underbygge om reduksjonen i fondets størrelse kan forsvares ut fra redusert risiko siden nivået på dagens ordning ble fastsatt. Tilsynet viser til at bankfusjonen medfører økt konsentrasjon og risiko for sikringsfondet, men at også andre forhold må tas i betraktning:

«Etter Kredittilsynets oppfatning vil vurderingen av fondets størrelse uansett være svært følsom for hvilke forutsetninger som ligger til grunn, hvorav den viktigste variabel vil være hvilken av medlemmene som får problemer, og hvorvidt bankene er uavhengige av hverandre ut fra en risikovurdering. (...) Verken fondene hver for seg eller et samlet fond vil være i stand til å gi full dekning hvis for eksempel DnB eller Sparebanken NOR skulle settes under offentlig administrasjon med en underdekning av betydning. For det store antall medlemsbanker vil ett sammenslått fond være i stand til å ivareta en risikoutjevnende effekt, slik at et sammenslått fond vil være bedre rustet til å dekke opp flere små og mellomstore banker enn i dag, selv med en redusert kapital i fondet. Etter en samlet vurdering vil Kredittilsynet således ikke reise innvendinger mot den foreslåtte senking av kravet til sikringsfondets kapital.»

Også Norges Bank drøfter spørsmålet om fondets størrelse separat. Norges Bank mener dette generelt bør vurderes ut fra sannsynligheten for finansielle problemer i banker, problemenes alvorlighet, og bankenes størrelse. Norges Banks synes å mene at utviklingen innen regulering og tilsyn har redusert sannsynligheten både for at problemer oppstår, og for at de blir alvorlige dersom de likevel skulle oppstå. Den økte konsentrasjonen er imidlertid problematisk:

«Større grad av konsentrasjon i banksektoren vil for gitt sannsynlighet for insolvens i den enkelte bank kunne øke sannsynligheten for større utbetalinger og tap fra fondet. Videre viser erfaringene fra Norge og andre land at finansielle problemer i bankene som oftest oppstår på en og samme tid.»

Norges Bank gjengir i denne forbindelse også deler av sin høringsuttalelse til dagens banksikringslov om fordelene ved sammenslåing av de to fondene:

«Dersom det var to fond med identiske og uavhengig normalfordelte risiki som skulle slås sammen, ville et felles fond kunne gi samme forsikringsdekning med en fondsstørrelse på om lag 70 prosent av summen av de to opprinnelige fondene. Her er ikke risikoene identiske eller uavhengig fordelte, og reduksjonen i fondsstørrelse vil derfor være mindre. Det er likevel grunn til å tro at den er relativt betydelig.»

Norges Bank mener imidlertid det er vanskelig å veie denne fordelen mot ulempen knyttet til den faktiske konsentrasjonsøkningen i banksektoren, og utsiktene til ytterligere økninger. Norges Bank konkluderer slik:

«Etter Norges Banks oppfatning bør en være varsom med å redusere størrelsen på et sammenslått sikringsfond før en har foretatt en bredere gjennomgang av sikringsfondssystemet. Inntil videre kan for eksempel samlede innskudd beholdes som grunnlag for beregning av fondets størrelse eller satsen på garanterte innskudd økes.»

OBOS slutter seg til forslaget om at beregningsgrunnlaget for fondets ansvarlige kapital endres slik at det kun er garanterte innskudd som omfattes.

4.2.3 Departementets vurdering

Departementet vil vise til at fondets evne til å sikre innskudd som forutsatt i banksikringsloven § 2-4, avhenger av fondets ansvarlige kapital. I visse tilfeller vil det også ha betydning hvordan den ansvarlige kapitalen fordeler seg på egenkapital og på garantier fra medlemsbankene, dvs. av hvor mye som er innbetalt. Fondets sikringsevne må vurderes mot de krav som kan rettes mot fondet. Dette avhenger av samlede innskudd i den eller de bankene som måtte komme i økonomisk vanskeligheter, hvor stor andel av innskuddene som omfattes av innskuddsgarantien, og graden av underdekning i banken(e).

Som Kredittilsynet påpeker vil et sammenslått fond, ha en risikoutjevnende effekt som setter det bedre i stand til å ivareta oppgaven med å sikre innskudd i bankene, selv med redusert kapital i fondet. Etter departementets vurdering vil kunder i mindre og mellomstore banker være rimelig godt sikret med forslaget om nedjustering minstekravet til fondsstørrelse. Det forutsettes her at det ikke handler om en krise som omfatter mange slike banker og med betydelige underdekning i de bankene som omfattes.

Det som særlig kan komme til å stille fondets sikringsevne på prøve, er en krise i en av de større medlemsbankene, som imidlertid da kan forplante seg til store deler av banksystemet. Kapitalen i et fullt oppkapitalisert fond 2 i prosent av samlede garanterte innskudd i største medlemsbank (her omtalt som dekningsprosent), kan illustrere fondets sikringsevne i forhold til en krise i en slik bank. Denne dekningsprosenten påvirkes både av en eventuell sammenslåing av forretnings- og sparebankenes sikringsordninger, av fusjonen mellom DnB og Gjensidige NOR, og av forslaget om reduksjon i beregningsgrunnlaget for det sammensatte fondets ansvarlige kapital.

I følge Kredittilsynets høringsuttalelse var minstekravet til ansvarlig kapital i Sparebankenes sikringsfond og Forretningsbankenes sikringsfond på henholdsvis 7,5 og 8,2 milliarder kroner i 2003, det vil si totalt 15,7 milliarder 3. Det siste tallet antas å gi et uttrykk for minstekravet til ansvarlig kapital i et sammenslått fond med dagens beregningsgrunnlag. Med en nedjustering som foreslått i høringsnotatet vil minstekravet til ansvarlig kapital for et sammenslått fond være 12,4 milliarder (tilsvarende en reduksjon på 21,3 prosent i tråd med tilsynet uttalelse). Av tilsynets undersøkelse av bankenes innskudd fordelt etter sektorer, innskytere og beløp per første halvår 2003, fremgår det at Gjensidige NOR Sparebanks garanterte innskudd beløp seg til 81 milliarder, mens tallet for DnB var 116 milliarder. Departementet legger til grunn at DnB NOR Banks samlede garanterte innskudd omtrent tilsvarer summen av innskuddene i de fusjonerende bankene, det vil si 197 milliarder.

Departementet har på bakgrunn av ovenstående tall beregnet at Sparebankenes sikringsfond og Forretningsbankenes sikringsfond ville gitt en dekningsprosent i forhold til Gjensidige NOR Sparebank og DnB på henholdsvis 9,3 og 7,1, basert på dagens krav til ansvarlig kapital. 4 Basert på samme kapitalkrav vil et sammenslått fond ha en dekningsprosent i forhold til DnB NOR Bank på 8. Med en nedjustering av minstekravet til ansvarlig kapital i henhold til høringsforlaget, blir dekningsprosenten om lag 6.

Et sammenslått fond med redusert kapitalkrav vil altså være noe mindre slagkraftig i forhold til DnB NOR Bank, enn hva Sparebankens sikringsfond har vært i forhold til Gjensidige NOR og hva Forretningsbankenes sikringsfond har vært i forhold til DnB. Situasjonen i dag er imidlertid at DnB NOR - uten en lovendring som foreslått - vil måtte bli permanent medlem av Sparebankenes sikringsfond. Departementet har gjort en grov beregning av hvilken dekningsprosent Sparebankenes sikringsfond vil ha i forhold til DnB NOR, og har kommet til om lag 5,6. Departementet konkluderer på denne bakgrunn med at et sammenslått fond, selv med redusert kapitalkrav, vil være mer slagkraftig i forhold til DnB NOR Bank enn hva Sparebankenes sikringsfond vil være med dagens krav til ansvarlig kapital.

Departementet vil vise til at krav til fondering av en sikringsordning med et gitt dekningsomfang, uansett må fastsettes noe skjønnsmessig. Dette har særlig sammenheng med problemet med å anslå risikoen eller sannsynligheten for kriser av ulike omfang. Vesentlige økonomiske problemer i banker oppstår forholdsvis sjeldent, og man har et svakt grunnlag for å gjøre konkrete anslag på risiko.

Når det gjelder fordeler ved et redusert krav til ansvarlig kapital, vil departementet særlig vise til virkningen for medlemsbankenes muligheter til å konkurrere med banker som står utenfor den norske sikringsordningen. Dette er utenlandske banker i utlandet og utenlandske filialer i Norge. 5 Et redusert minstekrav til ansvarlig kapital innebærer automatisk en reduksjon i det antall år medlemmene skal svare avgift til fondet. I tider med god stabilitet i finansmarkedene, er det grunn til å anta at innskuddskunder legger relativt større vekt på ulempen ved lavere innskuddsrente (som en indirekte virkning av bankenes avgiftsbelastning) enn fordelen av en omfattende innskuddsgaranti. Departementet foreslår etter en samlet vurdering, der man også har lagt vekt på den forholdsvis brede støtten forslaget har fått i høringen, at ikke-garanterte innskudd unntas fra beregningsgrunnlaget for minstekravet til fondets ansvarlig kapital.

FNH og Sparebankforeningen har i høringsforslaget konkret foreslått at teksten i gjeldende § 2-6 endres fra «samlede innskudd hos medlemmene» til «samlede garanterteinnskudd hos medlemmene». Etter departementets oppfatning er det flere forhold som bør hensyntas når man skal avgrense nøyaktig hvilke innskudd som skal inngå beregningsgrunnlaget for minstekravet for fondets ansvarlige kapital. Gjeldende § 2-10 gir bestemmelser om hvilke innskudd sikringsfondet plikter å dekke, hvilke innskudd det ikke plikter å dekke, og hvilke innskudd det ikke har adgang til å dekke. Ved fastsettelse av nærmere regler om hvilke innskudd som skal inngå beregningsgrunnlaget for minstekravet for fondets ansvarlige kapital, legger departementet til grunn at det kan være forhold som tilsier enkelte avvik fra denne definisjonen. Blant annet bør forhold som kostnader knyttet til beregning og rapportering for medlemsinstitusjonene og for kontroll fra sikringsfond og tilsynsmyndigheter, tas hensyn til. Finansdepartementet foreslår på denne bakgrunn at nærmere bestemmelser om hvilke innskudd som skal inngå i beregningsgrunnlaget for fondets størrelse, inntas i § 2-5 nytt annet ledd. I denne bestemmelsen foreslås garanterte innskudd definert som samlet innskudd inntil 2 millioner kroner. Beløpsgrensen gjelder for den enkelte innskyter i en medlemsinstitusjon. Bestemmelsen innebærer at en ved beregning av kravet til fondets ansvarlige kapital i hovedsak vil tilsvare de innskudd skal dekkes fra fondet når en bank er i økonomisk krise, jf. banksikringsloven § 2-10, men likevel slik at en unngår å måtte ta stilling til de mer detaljerte og til dels også skjønnsmessige spørsmål som kan oppstå ved en fullstendig vurdering av fondets forpliktelser overfor innskuddet etter lovens § 2-10. Departementet presiserer at definisjonene av garanterte innskudd etter § 2-5 nytt annet ledd ikke skal ha betydning for fondets forpliktelser og adgang til å dekke innskudd etter banksikringsloven § 2-10.

4.3 Reduksjon i kravet til årlig medlemsavgift

4.3.1 Høringsforslag

På samme måte som for minstekravet til fondets ansvarlige kapital, foreslår FNH og Sparebankforeningen at den årlige avgiftsplikt skal nedjusteres ved at innskuddselementet i beregningsgrunnlaget kun skal omfatte garanterte innskudd, i høringsforslaget omtalt som innskudd opp til to millioner kroner. FNH og Sparebankforeningen drøfter i høringsforslaget nedjustering av den årlige avgiftsplikten sammen med nedjustering av minstekravet til fondets ansvarlige kapital, jf. punkt 4.2.2. Det generelle argumentet for nedjustering av avgiftsgrunnlagene er at:

«Dette er nødvendig for å unngå at reglene er strengere enn det som er nødvendig i forhold til formålet med dagens lovgivning. I den stadig skjerpede internasjonale konkurransesituasjonen er det viktig å holde et kontinuerlig øye på denne balansegangen.»

Når det gjelder avgiftsplikten, gjøres det en sammenlikning med de andre nordiske landene:

«På avgiftssiden ser man at Norge særlig skiller seg ut ved at man i beregningsgrunnlaget baserer seg på de totale innskudd, mens man i Sverige og Finland kun benytter garanterte innskudd.»

4.3.2 Høringsinstansenes merknader

Kredittilsynet drøfter spørsmålet om redusert avgift med utgangspunkt i dagens regler og tilsynets høringsuttalelse til gjeldende banksikringslov. I forhold til det aktuelle forslaget skriver tilsynet blant annet at:

«En antar at det her er lagt vekt på at det fremstår klarere i dag enn da loven ble fastsatt at banksikringsordningen primært er en innskuddsgaranti, og at det må regnes som mindre sannsynlig at fondets midler benyttes til å dekke annet enn garanterte innskudd. Dette må bl.a. sees i lys av utviklingen i EU-retten der det i flere saker er fremkommet kritiske merknader til støttetiltak for banker som sådanne.»

Kredittilsynet kommenterer også problemet med senere oppkapitalisering:

«Kredittilsynet er enig med Finansdepartementet i at garantier fra medlemmene ikke er en fullgod erstatning for innbetalte midler. Kredittilsynet vil dog bemerke at etter forslaget reduseres også størrelsen på fondets minimumskrav. Allikevel vil den ulike vektlegging av innskuddenes betydning i de to beregningsnøklene for hhv. fondets størrelse og medlemmenes avgiftsinnbetaling gjøre at det vil ta lenger tid å fylle opp en eventuell underdekning enn hva det vil være etter dagens regler.»

Kredittilsynet påpeker avslutningsvis at virkningen av forslaget for den enkelte bank avhenger av hvor stor andel de ikke-garanterte innskuddene utgjør av bankens samlede innskudd. Mens de store bankene har en andel ikke-garanterte innskudd på 40 prosent og mer, utgjør slike innskudd så lite som 14 prosent for små sparebanker.

Kredittilsynet vurderer dette slik:

«Sparebankene, og da særlig de mindre sparebankene ser ut til å ha forhandlet seg frem til et kortsiktig avgiftsfritak, mot at de i fremtiden sannsynligvis vil måtte stå for en større relativ andel av avgiftsinnbetalingen. Kredittilsynet ser dog at dagens ordning innebærer at særlig de mindre sparebankene betaler en forholdsvis lavere sikringsfondsavgift i forhold til garanterte innskudd enn hva som er tilfellet for de større bankene. Motsatt betaler de større bankene vesentlig mer for de garanterte innskudd, fordi samlede innskudd er større. Det nye systemet vil være direkte knyttet til de garanterte innskudd og således mer rettferdig. Etter en samlet vurdering vil Kredittilsynet derfor støtte forslaget.»

Norges Bank mener at overgang til garanterte innskudd som avgiftsgrunnlag vil gi bedre samsvar mellom avgift og risikoen for tap for sikringsfondet, og derfor redusere faren for atferdsrisiko. Norges Bank påpeker at redusert avgift forsinker oppkapitaliseringstakten, men finner etter en samlet vurdering å ville støtte forslaget:

«Ulempen med garanterte innskudd som avgiftsgrunnlag er at det vil ta lenger tid å nå en bestemt fondsstørrelse. Differansen mellom kravet til ansvarlige kapital og egenkapitalen i sikringsfondet vil være dekket av garantier. Norges Bank er enig med Finansdepartementet i at egenkapital har den fordel fremfor garantier at banker som får finansielle problemer også vil ha vært med på å betale inn til fondet. Hensynet til likere konkurransevilkår med andre nordiske banker tilsier imidlertid etter vårt syn at det er akseptabelt at oppbyggingen av fondet vil ta lenger tid. Dette gjelder også dersom størrelsen på fondet ikke reduseres som foreslått av foreningene.»

OBOS slutter seg til forslaget om at beregningsgrunnlaget avgiftsplikten endres.

4.3.3 Departementets vurderinger

Departementet vil først vise til at med vekst i innskuddsmarkedet vil kravet til fondets ansvarlige kapital øke. Reglene for beregning av avgift må derfor i det minste sikre at kapitaliseringsgraden kan opprettholdes også i perioder med sterk innskuddsvekst. Reglene må imidlertid også ta høyde for behovet for oppkapitalisering etter at fondene er blitt påført tap gjennom utbetalinger knyttet til innskuddsgarantien. Raskere oppkapitalisering innebærer at kapitaliseringsgraden på et hvert tidspunkt vil være høyere, og at fondet derfor vil være bedre i stand til å oppfylle innskuddsgarantien i en alvorlig krisesituasjon.

Departementet mener samtidig det er naturlig å se reglene om avgiftsbetaling i sammenheng med reglene om fondets størrelse. Departementet foreslår som nevnt foran at kravet til fondets ansvarlige kapital reduseres ved at ikke-garanterte innskudd unntas fra beregningsgrunnlaget. Et vesentlig hensyn bak dette forslaget er ønsket om bedret konkurranseevne for medlemmer av den norske sikringsordningen. En senkning av kravet til ansvarlig kapital, innebærer - alt annet like - en reduksjon i det antall år medlemmene må betale avgift.

I de årene det likevel skal svares avgift, er det grunnlaget og satsene for avgiftsberegning som påvirker muligheter for å konkurrere om innskuddsmidler med banker som står utenfor den norske banksikringsordningen. Departementet foreslår at ikke-garanterte innskudd unntas fra grunnlaget for avgiftsberegning. Departementet har lagt vekt på hensynet til konkurranseevnen, og til den brede støtten forslaget har fått i høringen. For en nærmere vurdering av reglene for beregning av avgiftsplikt vises til drøftelsen av den parallelle problemstillingen om å unnta ikke-garanterte innskudd ved beregning av minstekravet til fondets størrelse, jf. punkt 4.2.3.

Når det gjelder fordelingen av avgiftsbyrden, legger departementet ellers vekt på at beregningsgrunnlaget for kapitaldekningen gir et uttrykk for kredittrisikoen til de ulike bankene og fortsatt vil være et grunnlag for innkreving av avgift. Bankens soliditet, dvs. hvorvidt den har en kjernekapital over eller under 8 prosent, vil også inngå ved beregningen av avgift, og belønne banker med god soliditet.

4.4 Avgiftsfrihet i en overgangsperiode for dagens medlemmer av Sparebankenes sikringsfond

4.4.1 Høringsforslag

FNH og Sparebankforeningen viser til at det allerede under behandlingen av banksikringsloven ble pekt på problemer med å utvikle overgangsregler ved sammenslåing av to fond som ville kunne oppfattes som rettferdige av alle parter. FNH og Sparebankforeningen legger til grunn at sparebankene, ved sammenslåing av fondene, må kompenseres for høyere kapitaliseringsgrad. Om begrunnelsen for denne løsningen heter det blant annet at:

«FNH og Sparebankforeningen ser det (derfor) som urealistisk å foreslå lovbestemmelser som innebærer tilbakebetaling av avgift til sparebankene. Selv om fondet hadde vært fullt innbetalt, ville slik tilbakebetaling innebære vesentlig brudd på sikringsordningens oppbygging. Helt urealistisk vil det også være å tenke seg ekstraordinære innbetalinger fra forretningsbankene ut over det som følger av gjeldende lovbestemmelser. Belastningen av den høye sikringsfondsavgiften er allerede i dag større enn den vi finner i sammenlignbare land.»

FNH og Sparebankforeningen foreslår at perioden med avgiftsfrihet for sparebankene fastsettes til tre år fra tidspunktet for sammenslåing. Forslaget om tre års avgiftsfrihet for sparebankene er basert på en forutsetning om samtidig nedjustering av beregningsgrunnlagene for fondets ansvarlige kapital og medlemmenes avgiftsplikt. Det fremgår av høringsforslaget (beregninger i vedlegg 2) at Sparebankenes sikringsfond ville hatt overdekning per 30. juni 2003 dersom man la til grunn at bankinnskudd som ikke omfattes av innskuddsgarantien ble tatt ut av beregningsgrunnlaget for fondets ansvarlige kapital. Det fremgår videre at Forretningsbankenes sikringsfond, under visse tilleggsforutsetninger knyttet til omdanning av Nordea Bank Norge til filial, kan påregne overdekning innen utgangen av 2006. Forslaget om tre års avgiftsfrihet for sparebankene er altså begrunnet med at Sparebankenes sikringsfond, under forutsetning av at innskudd som ikke omfattes av garantien (innskudd utover to millioner kroner) tas ut av beregningsgrunnlaget for fondets ansvarlige kapital, vil være fullt kapitalisert tre år tidligere enn Forretningsbankenes sikringsfond.

4.4.2 Høringsinstansenes merknader

Finansforbundet mener at man ved å gi banker som har vært medlemmer av Sparebankenes sikringsfond avgiftsfrihet i en treårsperiode, kompenserer disse medlemmene på en fornuftig måte.

FNH og Sparebankforeningen understreker i høringsuttalelsen at det å sikre sparebankene en rimelig kompensasjon som følge av at Sparebankenes sikringsfond i dag er atskillig bedre kapitalisert enn Forretningsbankenes sikringsfond, er ett av to viktige premisser for forslaget om å slå sammen de fond. De to organisasjonene har her blitt enige om at denne forskjellen kan løses ved at sparebankene blir innvilget tre års avgiftsfrihet.

Kredittilsynet mener det viktigste i forhold til en overgangsordning er at den er basert på en forståelse mellom de ulike grupperingene innen de to foreningene. Tilsynet har imidlertid en merknad med hensyn til hvordan avgiften for DnB NOR Bank skal beregnes i denne tre års overgangsperioden:

«Avgiftsfritaket vil etter forslaget ikke gjelde den delen av en sammenslått DnB NOR Sparebank som stammer fra DnB. Kredittilsynet legger til grunn at det er størrelsesforholdet mellom DnB og Sparebanken NOR på tidspunktet for fusjon mellom de to bankene som skal være utgangspunktet for den forholdsmessige avgiftsfrihet som vil gjelde for DnB NOR. Kredittilsynet vil foreslå at det er de tallstørrelser som ville ligget til grunn for ordinær avgiftsinnbetaling for fusjonsåret som legges til grunn for størrelsesforholdet mellom de to fusjonsbankene. Basert på at fusjonen gjennomføres i løpet av 2004 vil det bli lagt til grunn et gjennomsnitt av 3. og 4. kvartal 2002 og 1. og 2. kvartal 2003. Med dette grunnlag vil man unngå at bankene foretar spesielle tilpasninger for å unngå avgiftsinnbetaling.»

Norges Bank har ingen motforestillinger mot prinsippet bak den løsning som foreslås av foreningene, og mener at forslaget tar hensyn til den ulike finansielle stillingen i de to fondene. Norges Bank viser imidlertid til at avgiftsfrihet i tre år må sees i sammenheng med forslaget om reduksjon i beregningsgrunnlaget for fondets størrelse:

«FNH og Sparebankforeningen foreslår at sparebankene gis avgiftsfrihet i tre år som kompensasjon for at Sparebankenes sikringsfond er vesentlig bedre kapitalisert enn Forretningsbankenes sikringsfond. Avgiftsfrihet i tre år forutsetter at garanterte innskudd innføres som grunnlag for beregning av sikringsfondets størrelse. Uten en slik reduksjon i sikringsfondets størrelse, vil sparebankene måtte ha en lengre overgangsperiode.»

OBOS, som er medlem av Sparebankenes sikringsfond, mener det er en forutsetning for sammenslåingen at medlemmene av Sparebankenes sikringsfond innvilges avgiftsfrihet til fondet for en periode. OBOS mener imidlertid at forslaget om tre års avgiftsfrihet ikke er en tilstrekkelig kompensasjon:

«Begrunnelsen for forslaget om 3 års avgiftsfrihet er at Forretningsbankenes sikringsfond ihht. de nye reglene vil være fullt kapitalisert etter 3 år, mens Sparebankenes sikringsfond allerede er fullt kapitalisert. Da Sparebankenes sikringsfond allerede ved en sammenslåing vil ha en overkapitalisering på mellom 1,5 og 2 ganger årsavgiften ihht. de nye reglene (kr. 823 mill. ifht. avgiften på kr. 514 mill.), mener OBOS at medlemmene av Sparebankenes sikringsfond bør gis en kompensasjon tilsvarende avgiftsfrihet i 4,5 - 5 år.»

OBOS forutsetter at dersom det skulle bli aktuelt å slå sammen fondene uten at beregningsgrunnlaget endres, så må det foretas nye beregninger og vurderinger av lengden på avgiftsfriheten for nåværende medlemmer av Sparebankenes sikringsfond.

4.4.3 Departementets vurdering

Medlemmene av sikringsfondene har som nevnt ovenfor ikke eiendomsrett til fondene. Det er derfor ikke selvsagt at dagens medlemmer av Sparebankenes sikringsfond - ved en eventuell sammenslåing av sikringsfondene - skal kompenseres for at deres fond er høyere kapitalisert. Rimelighetshensyn kan likevel tale for at sparebankene gis en viss kompensasjon, selv om denne må fastsettes ut fra en skjønnsmessig vurdering.

FNH og Sparebankforeningen har forslått at dagens medlemmer av Sparebankenes sikringsfond kompenseres gjennom et midlertidig fritak fra avgiftsplikt. Departementet vil i her peke på at en slik kompensasjonsform har den ulempe at det sammenslåtte fondet vil oppkapitaliseres senere enn det som ellers ville vært tilfelle. Andre former for kompensasjon, for eksempel at forretningsbankene oppkapitaliserer sin sikringsordning før ordningene fusjoneres eller at de innbetaler mer enn ordinær avgift i en overgangsperiode, ville ikke medført denne ulempen. Slike alternativer har imidlertid ikke vært på høring.

Departementet har etter en samlet vurdering kommet til at dagens medlemmer av Sparebankenes sikringsfond likevel bør kompenseres i form av et særskilt tidsbegrenset unntak fra plikten til å betale avgift. I likhet med Kredittilsynet har departementet lagt avgjørende vekt på den enighet som er oppnådd mellom de ulike grupperingene innen de to foreningene. Departementet foreslår at perioden med unntak fra avgiftsplikt fastsettes til tre år, og har dette i lovforslaget.

Departementet deler Kredittilsynets vurdering av hvordan man bør fastsette den andelen av virksomheten til DnB NOR ASA som skal gis midlertidig fritak fra avgiftsplikt på linje med de øvrige av dagens medlemmer av Sparebankenes sikringsfond. Andelen bør reflektere størrelsesforholdet mellom DnB og Sparebanken NOR på fusjonstidspunktet, og vil i praksis måtte beregnes ut fra de tallstørrelser som ville ligget til grunn for ordinær avgiftsinnbetaling for 2004, det vil si et gjennomsnitt av 3. og 4. kvartal 2002 og 1. og 2. kvartal 2003. Departementet legger til grunn at den andelen eller fordelingsbrøken man her kommer frem til skal benyttes gjennom hele treårsperioden. Departementet antar at en tilsvarende metode vil kunne benyttes i forhold til beregning av avgiftsplikt for Sandnes Sparebank, etter en innfusjonering av Acta Bank. 6

4.5 Reglene for valg av fondets styre

4.5.1 Høringsforslag

FNH og Sparebankforeningen foreslår at det inntas en bestemmelse i banksikringsloven om at det ved sammensetningen av styret skal legges vekt på hensynet til en balansert representasjon fra banker av forskjellig størrelse og karakter.

FNH og Sparebankforeningen foreslår videre at dagens ordning med personlige varamedlemmer for styremedlemmer valgt av generalforsamlingen opphører, og at varamedlemmene i stedet velges i rekkefølge. FNH og Sparebankforeningen mener det er mest hensiktsmessig at dette fastslås i fondets vedtekter.

4.5.2 Høringsinstansenes merknader

Det har ikke innkommet høringsmerknader til denne delen av forslaget.

4.5.3 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til forslaget om at om at det inntas en kvalitativ bestemmelse i banksikringsloven om at det ved sammensetningen av styret skal legges vekt på hensynet til en balansert representasjon fra banker av forskjellig størrelse og karakter. Departementet er også langt på vei enig med forslagsstillerne om at varamedlemmer skal velges etter rekkefølge, og at dette kan reguleres i fondets vedtekter. Departementet mener imidlertid at dette kun bør gjelde varamedlemmer for de styremedlemmene som oppnevnes av generalforsamlingen. Det bør fortsatt være egne varamedlemmer for Kredittilsynets og Norges Banks styremedlemmer.