1 Innledning

1.1 Innledning

Arbeidsgivere kan, i tillegg til å betale lønn til sine ansatte som motytelse for arbeidsinnsatsen, også gi dem et løfte om ytterligere ytelser i fremtiden. Løfte om ytelser etter at den ansatte har nådd en viss alder eller har arbeidet i et visst antall år omtales ofte som et løfte om pensjon. Fremtidige ytelser fra arbeidsgiver til arbeidstaker kan arrangeres på forskjellige måter, med ulike skattemessige virkninger, og med varierende grad av sikkerhet for at arbeidstager faktisk vil motta ytelsene.

Et viktig skille går mellom på den ene siden ordninger der arbeidsgiver påtar seg å sørge for at arbeidstager får en fast periodisk ytelse (ytelsespensjon) fra oppnådd pensjonsalder (foretakspensjon), og på den annen side ordninger hvor arbeidsgiver påtar seg å betale et visst innskudd hvert år som, sammen med oppnådd avkastning, bestemmer hva de periodiske ytelsene vil bli etter oppnådd pensjonsalder (innskuddspensjon).

Gjennom foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven har Stortinget fastsatt nærmere krav til organisering av såkalte skattefavoriserte pensjonsordninger, det vil si krav som må oppfylles for at arbeidsgiverforetaket skal få inntektsfradrag for premie eller innskudd betalt til ordningen. Et viktig krav er at ordningen opprettes i forsikringsselskap eller pensjonskasse. Innskuddspensjonsordning uten forsikringselement kan også opprettes i bank og forvaltningsselskap for verdipapirfond, og innskuddspensjonsordning uten tilstrekkelig forsikringselement kan ikke opprettes i livsforsikringsselskap. De to pensjonslovene regulerer som nevnt vilkår for at pensjonsordningen skal gis en skattemessig gunstig behandling. Lovene stiller derfor krav som sikrer at kun pensjonsordninger med ønsket sosial og solidarisk profil gis en slik gunstig skattemessig behandling. Både foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven stiller krav om at ordningen må omfatte alle ansatte, og innbærer således et forbud mot forskjellsbehandling i så henseende.

Arbeidsgiverforetak står imidlertid fritt til å organisere pensjon til ansatte på andre måter enn gjennom ordninger som tilfredsstiller kravene til skattefavorisering. Det kan for eksempel være aktuelt å ha pensjonsordning for noen utvalgte ansatte, enten som eneste ordning i foretaket, eller som et tillegg til en generell ordning som oppfyller kravene i foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven.

I kommunal sektor krever tariffavtalen at pensjonsordningen tilfredsstiller nærmere angitte krav, herunder at den er i livselskap eller pensjonskasse.

Pensjonsordning opprettet i et livsforsikringsselskap eller i en pensjonskasse innebærer at livselskapet eller pensjonskassen mottar premieinnbetaling fra arbeidsgiver mot å påta seg å betale ut pensjon til arbeidstagerne når vilkårene for utbetaling inntreffer. En hovedforskjell mellom livsforsikringsselskap og pensjonskasse er at et livselskap typisk vil ha mange forskjellige arbeidsgiverforetak som kunder, mens en pensjonskasse typisk bare vil overta kollektive pensjonsforsikringer for ansatte i det foretaket/konsernet som har opprettet pensjonskassen.

Livselskaper og pensjonskasser er underlagt regelverk og tilsyn som skal bidra til at de er i stand til å betale ut de avtalte pensjonene. Livselskaper og pensjonskasser tilbyr begge pensjonsforsikringer, og vil således i mange sammenhenger være konkurrenter. Etter gjeldende rett er regelverket for livsforsikringsselskaper og pensjonskasser i store trekk sammenfallende. Viktige elementer i disse reglene er krav til fondering av fremtidige forpliktelser, krav om å ha ansvarlig kapital, og krav til hvordan midlene forvaltes. Mens viktige regler for livselskaper er fastsatt i lov, er pensjonskasser hovedsakelig regulert gjennom forskrift, med hjemmel i forsikringsvirksomhetsloven.

Ved utgangen av 2004 var 95 private og 30 kommunale pensjonskasser registrert i Kredittilsynet. De 95 private pensjonskassene omfatter blant annet 8 såkalte supplerende pensjonskasser (dvs. pensjonskasse for ordning som ikke oppfyller kravene for skattefavorisering). Tallet for de kommunale pensjonskassene omfatter 9 pensjonskasser som er etablert av kraft- og strømnettselskaper, og altså ikke av kommuner. Den samlede forvaltningskapitalen i pensjonskassene var ved utgangen av 2003 på 102,7 milliarder kroner. Vel 72 milliarder kroner av det totale beløpet ble forvaltet av de private pensjonskassene, mens de kommunale pensjonskassene forvaltet 30,7 milliarder kroner. Den største private pensjonskassen forvaltet 15 milliarder kroner, og den minste 2,4 millioner kroner. Blant de kommunale pensjonskassene forvaltet den største kassen 4,3 milliarder kroner og den minste 19 millioner kroner. De private og kommunale pensjonskassene hadde til sammen 268 619 medlemmer (yrkesaktive og pensjonister) ved utgangen av 2003. Av disse var 171 352 medlemmer i de private pensjonskassene, og 97 267 medlemmer i kommunale pensjonskasser.

Både pensjonskassenes viktige rolle og likhetstrekkene mellom pensjonskassers virksomhet og virksomheten til livselskaper tilsier at viktige regler for pensjonskasser fastsettes i lov, jf. vedlagte forslag til nye lovregler for pensjonskasser.

I Ot.prp. nr. 74 (2003-2004) ga departementet bl.a. en redegjørelse for pensjonsordninger med begrenset forsikringselement. Innskuddspensjonsordninger som ikke inneholder tilstrekkelig forsikringselement kan ikke tilbys av forsikringsselskaper. For å utvide mulige tilbydere av denne type produkter, foreslås det i den foreliggende proposisjonen regler om innskuddspensjonsforetak, som er en ny type foretak som kan tilby innskuddspensjonsordning uten forsikringselement, og som kan være eiet av livsforsikringsselskap, bank eller forvaltningsselskap for verdipapirfond.

Som samlebetegnelse for pensjonskasse og innskuddspensjonsforetak foreslås begrepet pensjonsforetak.

EU vedtok 3. juni 2003 det såkalte pensjonskassedirektivet (direktiv 2003/41/EF om virksomhet i og tilsyn med yrkesbaserte pensjonskasser), som stiller minimumskrav til nasjonal regulering av pensjonskasser. Gjennomføringsfristen i EU er 23. september 2005. Direktivet er EØS-relevant, men EØS-komiteen har hittil ikke truffet vedtak om å ta direktivet inn i EØS-avtalen. Det er ved utforming av lovforslaget tatt hensyn til direktivet, og det antas at det ikke vil være behov for ytterligere lovendringer på bakgrunn av EØS-regler som svarer til dette direktivet dersom lovforslaget vedtas.

Stortinget har nylig vedtatt flere viktige endringer i forsikringsvirksomhetsloven. Mange lovendringer har ført til behov for en lovteknisk oppdatering av loven. I tillegg til forslag til nye lovregler for pensjonsforetak inneholder derfor denne proposisjonen også et forslag til en konsolidert og teknisk oppdatert forsikringslov.

1.2 Oversikt over lovforslagene og innholdet i proposisjonen

Proposisjonen inneholder forslag til nye lovregler for pensjonsforetak, og forslag til en ny forsikringslov som er en konsolidering av forsikringsvirksomhetsloven med de endringer som nylig er vedtatt. Lovforslagene bygger på utredning nr. 12 fra Banklovkommisjonen, NOU 2004: 24, som ble avgitt 11. november 2004, og den etterfølgende høringen.

Forslaget til nye regler for pensjonsforetak er inntatt som kapittel 7 og 8 i forslaget til ny forsikringslov. Pensjonsforetak omfatter både pensjonskasser og innskuddspensjonsforetak. Begge typer institusjoner foreslås underlagt regler som svarer til regelverket for livsforsikringsselskaper. Mange av de foreslåtte reglene for pensjonskasser innebærer en videreføring av gjeldende rett, men viktige regler foreslås fastsatt i lov. Reglene for pensjonskasser skal gjelde for både private og kommunale pensjonskasser. Innskuddspensjonsforetak er en ny type foretak som skal kunne tilby innskuddspensjon uten forsikringselement. Det foreslås ingen endring i adgangen for banker og forvaltningsselskap for verdipapirfond til å tilby innskuddspensjon uten forsikringselement.

En pensjonskasse skal etter lovforslaget være en selveiende institusjon som kan tilby kollektiv pensjonsordning til det arbeidsgiverforetaket/kommunen som har opprettet pensjonskassen. Pensjonskassen kan for øvrig også drive virksomhet som naturlig henger sammen med denne virksomheten. Hovedregelen om at virksomheten må være knyttet til én arbeidsgiver foreslås videreført i lovforslaget. Spørsmålet om flere uavhengige foretak som har hver sin pensjonsordning skal kunne gå sammen om å opprette en felles pensjonskasse, vil etter departementets syn kunne vurderes i forbindelse med, eller i forlengelsen av oppfølgingen av Pensjonsmeldingen (St. meld. nr. 12 (2004-2005)) med hensyn til behandlingen av spørsmålet om obligatoriske supplerende tjenestepensjonsordninger. Eventuelle supplerende pensjonsordninger som ikke omfattes av pensjonslovene (og herunder skatteloven), kan etter lovforslaget etableres i samme pensjonskasse som pensjonsordninger i samsvar med de to pensjonslovene som arbeidsgiveren har opprettet. I henhold til lovforslaget skal også såkalte kombinerte og parallelle pensjonsordninger kunne opprettes i pensjonskasse.

I forbindelse med Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 11 (2003-2004) om kommunale pensjonsordninger, ba finanskomitéen om at arbeidet med utredning av spørsmålet om interkommunale pensjonskasser ble prioritert. Departementet foreslår nå at én pensjonskasse kan forvalte flere forskjellige kommuners separate pensjonsordninger. Forslaget om å tillate at interkommunale pensjonskasser forvalter flere pensjonsordninger for forskjellige kommuner, må sees i sammenheng med reglene om premieutjevning i fellesordning, jf. gjeldende forsikringsvirksomhetslov § 8b-6.

Utover dette vil de som ønsker felles forvaltning av flere pensjonsordninger kunne oppnå dette gjennom å etablere et livsforsikringsselskap eller et innskuddspensjonsforetak.

Spørsmålet om adgangen for flere foretak til å gå sammen om å opprette én felles pensjonsordning er, for skattefavoriserte ordninger, regulert i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven. For kommunale pensjonsordninger er spørsmålet regulert i gjeldende forsikringsvirksomhetslov § 8b-2. Adgangen for flere foretak i samme konsern, eller med konsernlignende tilknytning, til å ha felles skattefavorisert pensjonsordning, foreslås ikke endret. Dette spørsmålet vil etter departementets syn kunne vurderes i forbindelse med, eller i forlengelsen av oppfølgingen av Pensjonsmeldingen (St. meld. nr. 12 (2004-2005) med hensyn til behandlingen av spørsmålet om obligatoriske supplerende tjenestepensjonsordninger. Adgangen for en kommune og dens tilknyttede foretak til å ha felles pensjonsordning foreslås også videreført. For øvrig foreslås det at foreningspensjonsordning (for selvstendig næringsdrivende) skal kunne opprettes i pensjonskasse. I forhold til gjeldende regler om foreningspensjonsordninger er det imidlertid nytt at lovforslaget åpner for at også arbeidstakere hos selvstendig næringsdrivende kan omfattes av ordningen.

For pensjonsordninger som ikke omfattes av foretaks- og innskuddspensjonslovene, foreslås det allikevel at reglene i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven om hvilke foretak som kan ha felles pensjonsordning skal gjelde tilsvarende.

I tråd med forholdsmessighetsprinsippet inneholder foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven krav om at alle ansatte, med visse unntak, skal være medlem av ordningen. Det foreslås ikke endringer i dette.

Etter gjeldende rett skal en pensjonskasses vedtekter godkjennes av Kredittilsynet. I lovforslaget foreslås det i stedet konsesjonsplikt for pensjonskasser. Videre foreslås det at vedtektene innholdsmessig begrenses til institusjonelle forhold.

Forsikringsavtalerettslige forhold skal etter lovforslaget følge av regelverket for pensjonsordningen, og fastsettes ved avtale mellom pensjonskassen og arbeidsgiveren (foretaket eller kommunen).

Etter lovforslaget skal pensjonskassen ha en minste grunnkapital på minimum 10 ganger folketrygdens grunnbeløp (G). Pensjonskassene foreslås også underlagt kapitaldekningsregelverket og solvensmarginregelverket. Det foreslås en bestemmelse som presiserer at minstekravene til grunnkapital, solvensmarginkapital og ansvarlig kapital skal være oppfylt til enhver tid, og at arbeidsgiver, foretak, forening eller annen institusjon med pensjonsordning i pensjonskassen kan skyte inn kapital i pensjonskassen for å sikre soliditeten.

Lovforslaget inneholder også krav til antall styremedlemmer og styresammensetning. Det foreslås at styret skal bestå av minst tre styremedlemmer, og minst fem dersom forvaltningskapitalen er 100 millioner kroner eller mer. Minst ett medlem skal være eksternt, det vil si uten tilknytning til pensjonskassen, arbeidsgiver, foretak eller forening eller annen institusjon som har pensjonsordning i pensjonskassen. I tillegg følger det av lovforslaget at medlemmene i pensjonsordningen skal være representert i styret. Departementet foreslår videre at daglig leder skal utpekes av styret, samt at daglig leder ikke kan være medlem i styret. Nytt i forhold til gjeldende rett er at det foreslås innført krav om at revisor og ansvarshavende aktuar skal møte samtidig i minst to styremøter i året. For øvrig er det foreslått enkelte bestemmelser som definerer styrets nærmere arbeidsoppgaver, som for eksempel plikt til å sørge for forsvarlig organisering av virksomheten.

I tråd med pensjonskassedirektivet artikkel 8 foreslås det å lovfeste at pensjonskassens virksomhet og økonomiske forhold skal holdes rettslig atskilt fra virksomheten til arbeidsgiver, foretak, forening eller annen institusjon som har pensjonsordning i pensjonskassen.

I henhold til pensjonskassedirektivet artikkel 11 skal medlemmene få visse opplysninger enten på anmodning eller på årlig basis. Lovforslaget inneholder en bestemmelse om informasjonsplikt med sikte på å gjennomføre disse informasjonskravene.

Det foreslås at pensjonskasser skal være underlagt de samme reglene om pristariffer, kapitalforvaltning, avsetningskrav, kontoutskrift, krav om ansvarshavende aktuar og om flytting av pensjonsforsikringskontrakter som livsforsikringsselskaper. For øvrig er forsikringsvirksomhetslovens bestemmelser om forbud mot annen virksomhet, eierandeler og innflytelse i andre selskaper, kapitalforvaltning, forsikringsvilkår og gjenforsikring foreslått gjort tilsvarende gjeldende for pensjonskasser.

Departementet foreslår i denne proposisjonen også endringer i innskuddspensjonsloven som åpner for at det i pensjonsordninger etter loven kan fastsettes at arbeidstaker skal betale innskudd. Dette må i tilfelle fastsettes i ordningens regelverk og gjelde for alle medlemmene i ordningen. Etter gjeldende regler er det adgang til slikt arbeidstakerbidrag i pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon, men ikke i pensjonsordninger etter innskuddspensjonsloven. Det foreslås om lag tilsvarende bestemmelser i innskuddspensjonsloven som i foretakspensjonsloven.