4 Økt bruk av adopsjon som barneverntiltak

4.1 Gjeldende rett

Barnevernloven § 4-20 gir hjemmel for fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker til å frata foreldre foreldreansvaret og for å gi samtykke til adopsjon mot foreldrenes vilje. For at samtykke til adopsjon skal kunne gis, må for det første foreldreansvaret være fratatt foreldrene. I tillegg framgår at «samtykke kan gis dersom

1. det må regnes som sannsynlig at foreldrene varig ikke vil kunne gi barnet forsvarlig omsorg eller barnet har fått slik tilknytning til mennesker og miljø der det er, at det etter en samlet vurdering kan føre til alvorlige problemer for barnet om det blir flyttet og

2. adopsjon vil være til barnets beste og

3. adoptivsøkerne har vært fosterforeldre for barnet og har vist seg skikket til å oppdra det som sitt eget og

4. vilkårene for å innvilge adopsjon etter adopsjonsloven er til stede».

Etter barnevernloven § 6-3 og adopsjonsloven § 6 første ledd skal et barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelse i sak som berører ham eller henne. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet. Etter adopsjonsloven § 6 annet ledd framgår det at den som har fylt 12 år ikke kan adopteres uten eget samtykke. Etter § 7 siste ledd skal foreldre så vidt mulig høres selv om de ikke har foreldreansvaret.

FNs barnekonvensjon med tilleggsprotokoller og Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) ble inkorporert gjennom menneskerettsloven 21. mai 1999 nr. 30 § 2, og skal dermed legges til grunn ved vurderingen av om et samtykke til adopsjon skal gis eller ikke.

I FNs barnekonvensjon artikkel 7 gis barnet «så langt det er mulig» rett til å kjenne og få omsorg fra sine foreldre. Etter konvensjonens artikkel 8 beskyttes det mot «ulovlig innblanding» i barnets identitet. Artikkel 9 gir beskyttelse mot at barnet blir skilt fra sine foreldre, med mindre dette skjer etter visse prosessuelle regler og er nødvendig ut fra hensynet til barnets beste. Videre gir artikkel 16 i konvensjonen beskyttelse mot «vilkårlig eller ulovlig» innblanding i familielivet. Retten til respekt for familielivet er ansett som en av de grunnleggende menneskerettighetene, og kommer også til uttrykk i EMK artikkel 8 nr. 1. Det går fram at inngrep av offentlige myndigheter krever hjemmel i lov, samt skal ha relevante og tilstrekkelige grunner.

I artikkel 20 i barnekonvensjonen går det fram at et barn som midlertidig eller permanent er fratatt sitt familiemiljø, eller som i egen interesse ikke kan tillates å bli værende i et slikt miljø, skal ha rett til særlig beskyttelse og bistand fra staten. Videre går det fram at slik omsorg f.eks. kan omfatte plassering i fosterhjem eller adopsjon. Når mulige løsninger overveies, skal det tas tilbørlig hensyn til ønskeligheten av kontinuitet i barnets oppdragelse og til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn.

I konvensjonens artikkel 21 framgår at parter som anerkjenner og/eller tillater adopsjon, skal sikre at barnets beste skal være det overordnede hensynet, og de skal:

«...sikre at tillatelse til adopsjon bare blir gitt av kompetente myndigheter som i samsvar med gjeldende lover og saksbehandlingsregler og på grunnlag av alle relevante og pålitelige opplysninger beslutter at adopsjon kan tillates på bakgrunn av barnets situasjon i forhold til foreldre, slektninger og verger og at de berørte personer, om nødvendig, har gitt sitt samtykke til adopsjonen etter å ha fått full informasjon og den rådgivning som måtte være nødvendig...».

Også i følge konvensjonens artikkel 3 skal barnets beste være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. Etter barnekonvensjonen artikkel 12 skal det legges vekt på barnets eget ønske.

Etter det norske systemet er det kommunens barneverntjeneste som forbereder og fremmer saken om samtykke til adopsjon for fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker. Fylkesnemndas avgjørelse kan bringes inn for domstolen. Når fylkesnemndas vedtak om samtykke til adopsjon er endelig eller rettskraftig, utsteder den aktuelle region i Barne-, ungdoms- og familieetaten adopsjonsbevillingen til fosterforeldrene uten forutgående prøving.

Ved adopsjonen får adoptivbarnet samme rettsstilling som om det hadde vært adoptivforeldrenes egnefødte barn, jf. adopsjonsloven § 13. Samtidig faller rettsforholdet til de biologiske foreldrene og deres slekt bort. Biologiske foreldre og barnet vil etter en adopsjon for eksempel ikke har rett til samvær med hverandre. I motsetning til de øvrige tiltakene etter barnevernloven, er adopsjon et varig tiltak. En adopsjon kan ikke endres eller oppheves. En adopsjon kan kun endres ved en ny adopsjon.

Ordningen med adopsjon mot foreldrenes vilje er ikke ny ved barnevernloven av 1992. Også barnevernloven av 1953 ga hjemmel for adopsjon selv om foreldrene ikke ga sitt samtykke. Dette gikk ikke fram av ordlyden i loven, men ble slått fast av Høyesterett i 1982 (Rt. 1982 s. 1687).

Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har lagt til grunn at barneverntiltak, også de mest inngripende, kan være nødvendig i et demokratisk samfunn for å ivareta barnets behov for omsorg. I dommen Adele Johansen mot Norge konkluderte domstolen med at norske myndigheter ikke overtrådte art. 8 da omsorgen for barnet ble overtatt og senere opprettholdt. Domstolen fastslo at omsorgsovertakelsen normalt skal anses som et midlertidig tiltak, og at det skal være et mål å gjenforene foreldrene og barnet. Fratakelse av foreldreansvar med sikte på adopsjon og nektelse av samvær er i følge domstolen bare berettiget «in exceptional circumstanses» og kan bare rettferdiggjøres hvis tiltakene er motivert av et dominerende hensyn til barnets beste. Domstolen fant at de hensyn som hadde blitt tillagt vekt ved vurderingen av spørsmålet om fratakelse av foreldreansvar og nektelse av samvær var relevante, men at de etter en konkret vurdering ikke var tilstrekkelige til å bryte kontakten mellom moren og barnet i denne saken. Dommen gjaldt med andre ord ikke eksplisitt spørsmålet om adopsjon.

Høyesterett har flere ganger tatt stilling til spørsmålet om adopsjon mot foreldrenes vilje. En høyesterettsdom fra april 2007 (Rt. 2007 s. 561) konkluderte enstemmig med at adopsjonssamtykke skulle gis. Spørsmålet gjaldt først og fremst om adopsjonen ville være til barnets beste. Høyesterett viste til at den sakkyndige i den konkrete saken hadde uttalt som en generell erfaring «at fosterhjemsforhold ikke er å foretrekke når det gjelder langvarig plassering av barn som er kommet til fosterhjemmet før de har etablert tilknytning til noen biologisk forelder; her er adopsjon det beste for barnets utvikling».

Høyesterett bemerket at det ikke kan utledes mer av EMDs praksis, enn at adopsjon krever særlige tungtveiende grunner. Det ble lagt til grunn at langvarige fosterhjemsplasseringer gjerne vil forekomme nettopp når barnet er i en situasjon som man ellers vil betegne som ekstraordinær.

Høyesterett uttalte videre at verken lovens ordlyd eller Høyesteretts praksis taler for at adopsjon er utelukket selv der samvær med biologiske foreldre er ønskelig. Høyesterett bemerket at spørsmålet om samvær er et moment blant flere i helhetsvurderingen av barnets beste. Høyesterett kom i saken til at adopsjon kunne gjennomføres selv om det var ønskelig med fortsatt kontakt og samvær mellom barnet og barnets biologiske familie. Det ble vist til at fosterforeldrene hadde vært klare på at samvær ville fortsette. Høyesterett viste også til at EMD legger vekt på barnets eget ønske og på barnets spesielle behov for sikre og rolige livsbetingelser i fosterfamilien.

I Norden er Norge det land som i størst utstrekning bruker adopsjon som barneverntiltak. Sverige har i henhold til sin lovgivning ikke hjemmel til å gjennomføre tvangsadopsjoner, men har en ordning med varige fosterhjemsplasseringer. Både Island og Finland har hjemmel for adopsjon uten foreldrenes samtykke, men i visse begrensede tilfelle. I Danmark er det en unntaksvis adgang til å gjennomføre slike adopsjoner, men den er nesten ikke blitt benyttet. Det pågår imidlertid i dag diskusjoner i Danmark om å endre den danske lovgivningen slik at det kan åpnes for en utvidet adgang til tvangsadopsjon.

Av SSB-statistikken framgår at antallet adopsjoner av fosterbarn under 18 år i året 2006 var totalt 23. For året 2007 ble det gjennomført 27 adopsjoner av fosterbarn under 18 år. Statistikken skiller ikke mellom antall adopsjoner gjennomført med samtykke fra barnets foreldre og antallet adopsjoner gjennomført mot foreldrenes vilje.

Antall barn under omsorg etter barnevernloven har økt fra nesten 6000 på slutten av 1980-tallet, til i overkant av 7200 i løpet av 2006. Antallet fosterbarnsadopsjoner av barn under 18 år utgjør i 2006 dermed 0,3 pst av antallet barn og unge som var under omsorg dette året. Det må legges til grunn at saker om adopsjon mot foreldrenes vilje utgjør enda færre saker. Hvor stor andelen fosterbarnsadopsjoner var på slutten av 80-tallet er vanskelig å fastsette fordi det på den tiden ikke fantes statistikk på dette.

Departementet mener imidlertid at det er grunnlag for å slutte av statistikkmaterialet at adopsjon av fosterbarn skjer i mindre grad i dag enn på slutten av 80-tallet.

4.2 Forslaget i høringsnotatet

Barne- og likestillingsdepartemenet viste i høringsnotatet til bekymringer fra ulike fagmiljø her i landet over at adopsjon er et lite benyttet tiltak. Flere har hevdet at undersøkelser, særlig utenlandske, konkluderer med at det går bedre med adoptivbarn enn fosterbarn, og at det derfor bør legges til rette for at flere barn som er langvarig fosterhjemsplassert, kan bli adoptert av sine fosterforeldre. Det blir også pekt på at antallet adopsjoner etter barnevernloven har gått ned, samtidig som antallet barn under offentlig omsorg har økt betraktelig de siste årene. I høringsnotatet ble det vist til at enkelte har hevdet at dette skyldes at praksis i kommunene har blitt mer restriktiv etter blant annet avgjørelsen i Den Europeiske Menneskerettsdomstolen (EMD) Adele Johansen mot Norge i 1996.

I St.meld. nr. 40 (2001-2002) Om barne- og ungdomsvernet la departementet til grunn at det hadde skjedd en tydelig nedgang i tallet på slike saker. Departementet viste til et forskningsprosjekt om fratakelse av foreldreansvar og samtykke til adopsjon der slike avgjørelser i fylkesnemndene for årene 1994 og 1998 ble gjennomgått. Departementet vurderte det likevel slik at det ikke var grunnlag for å si at det var behov for endringer som ville føre til en økning i antallet slike adopsjoner. Departementet ga imidlertid uttrykk for at en ville følge utviklingen nøye. I Innst. S. nr. 121 (2002-2003) Om barne- og ungdomsvernet sluttet Familie-, kultur- og administrasjonskomiteens flertall seg til departementets vurderinger, men ba Regjeringen følge utviklingen nøye og eventuelt komme tilbake til Stortinget dersom utviklingen skulle tilsi at loven burde endres.

I høringsnotatet ble det også vist til en sammenligning mellom Norge, og England og USA. Antallet adopsjoner i Norge er svært beskjedne i forhold til disse to landene. Det må imidlertid tas høyde for at en adopsjon etter norsk lovgivning innholdsmessig er forskjellig fra adopsjon i England og USA. Det er også store forskjeller i lovgivningens utgangspunkter. I England har det for eksempel vært en klar uttalt målsetning at tallet på adopsjoner fra slutten av 1990-årene og fram til 2006 skulle økes med 50 prosent. 1 I 2006 ble det gjennomført adopsjon av 3700 barn under offentlig omsorg i England, hvilket utgjorde ca. 5 prosent av alle «looked after» barn i England det året. 2 I Norge bygger barnevernloven på det utgangspunktet at det anses som en egenverdi for barn å få vokse opp med sine foreldre. Barnevernloven bygger på det mildeste inngreps prinsipp, med satsning på hjelpetiltak og foreldrestøttende tiltak. Det legges vekt på at barn og foreldre kan opprettholde kontakt også etter at barnet er plassert utenfor hjemmet.

Videre viste departementet i høringsnotatet til at det er forskning som viser at adopsjon kan gi tryggere og mer forutsigbare oppvekstrammer enn fosterhjemsplassering, på grunn av muligheten foreldrene har til å kreve tilbakeføring etter barnevernloven § 4-21. Barns uvisshet om varigheten av fosterhjemsplasseringen kan ha stor betydning for deres utvikling. Departementet uttalte at særlig utenlandske undersøkelser konkluderer med at tidlig adopsjon generelt gir det beste utfallet hva angår barnets tilknytning og dets kognitive, emosjonelle og atferdsmessige utvikling, sammenlignet med barn som plasseres i fosterhjem eller institusjon. 3 Undersøkelsene gir grunnlag for å argumentere med større bruk av adopsjon som barneverntiltak. Departementet understreket imidlertid at det er en del begrensninger i det foreliggende materialet og resultatene kan derfor ikke direkte overføres til vårt barnevernsystem.

Departementet ga i høringsnotatet også uttrykk for at spørsmål om bruk av adopsjon som barneverntiltak henger sammen med spørsmålet om adopsjon med samværsrett, såkalt «åpen adopsjon». Ved «åpen adopsjon» vil barn og opprinnelige foreldre ha et rettslig grunnlag for å kunne gjennomføre samvær eller annen form for kontakt også etter adopsjon. Departementet viste imidlertid til at åpen adopsjon reiser mange ulike problemstillinger og at departementet ville komme tilbake til dette på et senere tidspunkt.

Departementet kom etter en helhetlig vurdering til at det bør skje en dreining av praksis, slik at adopsjon som barneverntiltak blir benyttet i større grad enn hva som er tilfellet i dag. Departementet mente at en slik utvidelse kunne skje innenfor gjeldende regelverk. Departementet uttalte at det bør utarbeides retningslinjer til bruk for kommunene ved vurderingen av vilkåret om barnets beste etter barnevernloven § 4-20 tredje ledd b).

4.3 Høringsinstansenes syn

I alt 107 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget. 104 av høringsinstansene støtter i det vesentligste departementets forslag om å legge til rette for økt bruk av adopsjon som barneverntiltak. Flere av disse instansene uttaler seg ikke om hvorvidt det bør utarbeides retningslinjer, mens andre har hatt innspill til hva retningslinjene bør inneholde. Av de som støtter forslaget er det 25 instanser som mener at loven bør endres for at praksis skal gå i denne retning. Av de som har kommentert forslaget om økt bruk av adopsjon som barneverntiltak, er 3 instanser direkte uenige i forslaget.

De instansene som går i mot forslaget er Sivilorganet for kontroll og overvåkning av rettssikkerhet - SIVORG, Familiestiftelsen 15. mai og fellesuttalelsen fra Gruppen til Familiens Selvstendige Rett, Redd Våre Barn og BarnasRett.no,

Gruppen til Familiens Selvstendige Rett, Redd Våre Barn og BarnasRett.no påpeker at det å være adoptert ikke er uproblematisk for barn og uttaler blant annet i sin fellesuttalelse:

«...Det er ingen grunn til å anta at barn får en mer stabil oppvekst dersom de rettslige båndene til den biologiske familien blir kuttet over...»

Familiestiftelsen 15. mai uttaler blant annet følgende:

«Dette er et forslag som bryter mot prinsippet om mildest mulig inngripen. Familiestiftelsen mener at adopsjon er et så endelig tiltak at en bør unngå det i det lengste. En adopsjon er ikke en reversibel handling, om foreldrene til barn ikke har omsorgsevne på det tidspunktet et barn blir plassert i fosterhjem eller lignende kan ingen forutsi hvordan foreldrenes omsorgsevne vil være over flere år (...)»

Sivilorganet for kontroll og overvåkning av rettssikkerhet - SIVORG uttaler følgende:

«Økt bruk av adopsjon (kapittel 6) kan som man forstår ikke lovhjemles. Det er BLDs ideologiske syn som her får forrang fremfor en mer redelig gjennomgang av rettspraksis og relevant litteratur. SIVORG kjenner en god del saker på nært hold gjennom flere års befatning med utsatte familier. Vi har sett på nært hold hvordan diverse tiltak ikke blir fulgt opp og det er også tale om tiltak som ikke har vært nødvendige men som er satt i verk for at barnevernet skal ha makt og kontroll over familiene. Barnevern er blitt industri. Når tiltakene viser seg ikke å fungere, etter intensjonene, eller rett og slett virker mot sin hensikt, kan det like meget tenkes at det er barnevernets tenkemåte og gjennomføringsevne som svikter...»

Av de instansene som er enige i forslaget om økt bruk av adopsjon som barneverntiltak, men som også ønsker lovendringer er Barneombudet, Malvik kommune, Skien kommune (uttaler seg på vegne av alle kommunene i Telemark dvs. 18 kommuner), Norsk Fosterhjemsforening, Norsk Sykepleieforbund, Høgskolen i Oslo og Stine Sofies stiftelse.

Barneombudet uttaler følgende:

«...Adopsjon er et lite brukt, men i noen sammenhenger et viktig tiltak for å skape større trygghet og stabilitet for et barn som er plassert i fosterhjem etter en omsorgsovertakelse. Adopsjonen gjelder også utover fylte 18 år og vil derfor kunne føre til større stabilitet enn det for eksempel et vanlig fosterhjem kan gi. Samtidig er tiltaket et inngripende tiltak, fordi det kan ha store konsekvenser for barn og familier som er involvert. Tiltaket er irreversibelt og fører til at biologiske foreldre mister alle sine rettslige forpliktelser og rettigheter overfor barnet. Ombudet ønsker å bemerke at dersom det er slik at nye retningslinjer vil bidra til en økning av adopsjoner, vil dette fortsatt være et barnevernstiltak som vil gjelde for en svært liten gruppe barn.

Nedgangen i bruken av adopsjon kan ha flere mulige årsaker. Ombudet ønsker å peke på at begrepsbruken i loven kan ha innvirkning på dette. Hvordan begrepene tolkes ute i barneverntjenestene, kan ha betydning for om en vurderer at det er nødvendig å legge opp en sak for fylkesnemnda om adopsjon(...)

(...)Dersom adopsjon er til barnets beste, er det viktig at barneverntjenesten fremmer sak for fylkesnemnda. Hvis det er slik at nedgangen i adopsjonssaker blant annet følger av usikkerhet knyttet til når dette er til barnets beste, er det viktig at regelverk og retningslinjer presiseres.

Ombudet støtter departementet i å gi momenter til barnets beste-vurderingen.

(...)Det følger av ordlyden i § 4-20 tredje ledd at samtykke til adopsjon kan gis, dersom det blant annet regnes som sannsynlig at foreldrene varig ikke vil kunne gi barnet forsvarlig omsorg.

Rettspraksis viser at det er vanskelig å dokumentere at foreldre varig ikke vil kunne gi barnet forsvarlig omsorg. Etter Ombudets oppfatning bør departementet se på om ordlyden varig bør endres til noe som indikerer at foreldre over lang tid ikke kan gi barnet forsvarlig omsorg.»

Også Høgskolen i Oslo foreslår at uttrykket «varig» i § 4-20 tredje ledd bokstav a) erstattes med uttrykket «i lengre tid». Høgskolen uttaler:

«...Høgskolen støtter (derfor) departementet i at man i større grad legger til rette for at barn som trenger det får nyte godt av adopsjon som barnevernstiltak. Høgskolen er imidlertid uenig med departementet i at det ikke er nødvendig med lovendring for å oppnå økt bruk av adopsjon. Vilkårene i bvl. § 4-20 er svært strenge, og rettspraksis har i tillegg formulert et vilkår om at det må foreligge 'sterke grunner'. Praksis fra EMD har formulert et krav om 'exceptional circumstances' (Adele-saken). Videre legger EMDs praksis også sterke føringer i forhold til gjenforening av barn og biologiske foreldre etter en omsorgsovertakelse, også i de tilfellene der barn og foreldre ikke kjenner hverandre fordi de ikke har bodd sammen (Görgülü mot Tyskland 2004). Det legges her fra EMD til grunn at EMK omfatter en rett til et framtidig familieliv.

På denne bakgrunn mener Høgskolen i Oslo at det ikke er tilstrekkelig å endre praksis, da de rettslige rammene for en utvidet adgang til å bruke adopsjon som barneverntiltak er svært begrenset. Høgskolen vil i stedet foreslå en oppmyking av vilkårene for vedtak etter § 4-20...»

Norsk Fosterhjemsforening uttaler:

«...Det er riktig at muligheten har vært til stede etter loven. Men 'den biologiske vinden' har vært sterk. Erfaring fra dette, er at advokater og sakkyndige har frarådet barnevernet å ta opp saker om adopsjon for fylkesnemnda, fordi de ikke har hatt tro på å få igjennom sakene, selv om grunnlaget har vært tilstede.

Norsk Fosterhjemsforening mener at departementet bør gå sterkere ut og foreslår at det gjøres endring i loven som viser at man ønsker mer bruk av adopsjon...»

Malvik kommune uttaler:

«...Dette handler i stor grad om et prioriteringsspørsmål av kapasiteten og hva som er godt nok for barnet. En bestemmelse hvor barnevernet skal vurdere fratakelse av foreldreansvar og å fremme sak om samtykke til adopsjon, vil sørge for at barneverntjenesten må gjøre sine vurderinger og begrunne et valg om å ikke fremme sak. Barneverntjenesten tenker at det kan knyttes vurderingsplikt i loven knyttet til saker hvor plasseringen er antatt langvarig og hvor kontakten mellom barn og biologisk foreldre går på tvers av hva som er til barnets beste.»

Blant de instansene som støtter forslaget er blant annet Norsk psykologforening, som uttaler:

«Langvarige fosterhjemsplasseringer gir rom for gode rammer og omsorg for barn. Samtidig er det en utrygghet i at biologiske foreldre kan prøve saken hvert år, og at en omsorgsovertakelse bare gjelder til barnet er 18 år. For barn med komplekse og sammensatte problemer er stabilitet, tilhørighet og forutsigbarhet sentralt. Det er en stor belastning for barn å ikke kunne vite sikkert hvor og hos hvem de skal vokse opp. Forskning fra flere land viser at adopsjon som barnevernstiltak har positiv effekt for barnet på en rekke sentrale utviklingsområder.

Adopsjon som tiltak kan sikre barnet trygghet og kontinuitet i dets sosiale og familiære roller, samt gi barnet rettigheter som tilkommer andre barn generelt, herunder økonomiske, sosiale og psykologiske rettigheter(...)

(...)Det anses som svært viktig med klare retningslinjer i forbindelse med økt bruk av adopsjon som barneverntiltak.»

Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) uttaler:

«NOVA støtter avslutningsvis forslaget om praksisendring når det gjelder adopsjon som barnevernstiltak. Adopsjon gir en mulighet for å tenke framover, og ha et livsløpsperspektiv på oppveksten til en del barn som gjerne tas under omsorg som svært små, og som alternativt kan risikere å være 12-15 år under offentlig omsorg. Vi vil imidlertid knytte en bemerkning til departementets vektlegging av at barna skal ha uttrykt ønske om adopsjon. Små barn kan ikke uttale seg om dette spørsmålet, men deres atferd kan gi gode holdepunkter for å vurdere deres tilknytning, utvikling og tilpasning. Vi går ut fra at det i de retningslinjene som skal utformes satses på en helhetsvurdering av barnets situasjon som uttrykk for tilhørighet i fosterhjemmet og ønske om adopsjon. For eldre barn stiller situasjonen seg selvsagt annerledes når det gjelder å uttrykke sin mening.»

Barnevernets utviklingssenter på Vestlandet uttaler:

«Utviklingssenteret mener det er riktig og viktig å justere praksis i kommunene når det gjelder å fremme saker om samtykke til adopsjon av barn. Forskning fra flere land viser entydig at adopsjon er det enkelttiltaket i barnevernet som har størst dokumentert effekt for barnets utvikling på en rekke sentrale utviklingsområder. Utviklingssenteret er videre enig i at det bør utarbeides retningslinjer som kommunene skal bruke i sin vurdering av barnets beste i saker hvor plasseringen forutsettes å måtte bli langvarig...»

Barne-, ungdoms- og familieetaten uttaler:

«...Bufetat er enig med departementet i at det er behov for retningslinjer til bruk for kommunene ved vurderingen av om en sak om adopsjon mot foreldrenes vilje bør fremmes for fylkesnemnda. Bufetat er positiv til at slike retningslinjer både kan sikre at adopsjon blir vurdert i saker der det er klart at fosterhjemsplasseringen blir langvarig, og at de kan lette kommunenes vurdering av om sak om adopsjon bør fremmes...»

Sola kommune uttaler:

«Sola kommune ser det som ønskelig at det utarbeides retningslinjer for kommunene til bruk ved vurderingen av barnets beste i saker om fratakelse av foreldreansvar og adopsjon (jf. § 4-20, 2. ledd bokstav b). I dette ligger at Sola kommune er enig med departementet i at det er nødvendig 'å justere praksis' (jf. s. 40 i høringsnotatet), i første rekke forstått som en oppfordring til i større grad å vurdere adopsjon i de saker hvor forholdene ligger til rette for det, og dessuten sørge for at spørsmålet i større grad blir prøvet av fylkesnemnda og domstolene for dermed å bidra til rettsutvikling og rettsavklaring. Økt bruk av adopsjon bør imidlertid ikke være et mål i seg selv. Den enkelte sak må fortsatt vurderes konkret. Som innspill til overordnede føringer, kan imidlertid følgende sies: Spørsmålet om adopsjon som barneverntiltak avstedkommer vanskelige vurderinger som har elementer av både juss, fagskjønn (psykologfaglig og barnevernfaglig tenkning og empiri) og etikk....»

Landsforeningen for barnevernsbarn uttaler:

«Vi er opptatt av at barn som trenger barneverntjenester skal få de beste oppnåelige tjenester så tidlig som mulig. Dette innebærer også at tiltakene i størst mulig grad sikrer barn stabilitet og forutsigbarhet, trygg tilknytning til gode og langvarige voksenrelasjoner, og et best mulig grunnlag for en god utvikling og et godt voksenliv. Basert på den forskning vi er kjent med synes det klart at adopsjon gir bedre prognose for de barna som uansett vil skulle vokse opp i fosterhjem, enn det et varig fosterhjemsforhold gir.»

Redd Barna uttaler:

«...I høringsforslaget er det henvist til de relevante internasjonale forpliktelsene Norge har påtatt seg. Redd Barna ønsker å understreke barnekonvensjonens bestemmelser om adopsjon i artikkel 20 og 21, som begge framhever vurderingen av barnets beste, jf. barnekonvensjonen artikkel 3. Ved økt bruk av denne type adopsjon vil barnets beste prinsippet styrkes og det biologiske prinsipp svekkes noe. En slik forskyvning vil imidlertid etter vårt syn ikke stride mot barnekonvensjonens bestemmelser.

Trygghet og stabilitet i omsorgssituasjonen er et mål. Sammenlignet med fosterhjemsplassering er det grunn til å tro at følelsen av tilhørighet og stabilitet for barnet sikres gjennom den varige løsningen adopsjon innebærer...

... De foreslåtte retningslinjene til kommunene om barnets beste i adopsjonssaker bør også presisere hvordan barnets rett til å bli hørt og delta i egen sak skal sikres. Redd Barna støtter departementets vurdering av behovet for retningslinjer til kommunene i adopsjonssakene. Disse er nødvendig for å sikre at det ikke utvikler seg ulik praksis. Retningslinjene vil videre bidra til å sikre innholdet og kvaliteten av de skjønnsmessige vurderingene som ligger til grunn.»

Den norske Advokatforening uttaler:

«Advokatforeningen kan gi sin tilslutning til forslaget, så lenge de strenge vilkårene for tvangsadopsjon etter lov og rettspraksis, opprettholdes.»

Dommerforeningen uttaler:

«Dommerforeningens lovutvalg tar til etterretning at det er uttalt vilje i departementet til praksisendring med det formål at det i større grad enn i dag bør legges til rette for at barn som trenger det, får nyte godt av adopsjon som barneverntiltak. Lovutvalget er betenkt med hensyn til departementets forslag om at det utarbeides retningslinjer til bruk for kommunene ved vurdering av om en sak om samtykke til adopsjon bør fremmes for fylkesnemnda. Av hensyn til kommunenes selvstendige ansvar på barneverntjenestens område og forvaltningens frie skjønn på dette nivå, vurderer lovutvalget det som et riktigere virkemiddel for å oppnå praksisendring at det utarbeides en veiledning. Hva det gis rom for innen gjeldende regelverk, bør det først og fremst bli opp til domstolene å bedømme.»

Enkelte instanser gir uttrykk for at saker om samtykke til adopsjon er så ressurskrevende og kompliserte saker for kommunene, at de derfor bør bistås av statlig regionalt barnevern, eventuelt at sakene behandles på statlig nivå.

KS uttaler følgende:

«Departementet ønsker en praksisendring som kan øke antallet adopsjoner. KS er positiv til den vektleggingen av barnets rett som departementet legger til grunn i sin argumentasjon. Med en fordobling av antall fosterbarnadopsjoner i forhold til dagens nivå, vil det likevel være et fåtall kommuner som kommer til å fremme saker om adopsjon. Det vil være avgjørende at det blir utarbeidet gode retningslinjer for kommunenes saksbehandling, og kommuner som ønsker det må kunne forvente bistand av statlig regionalt barnevern.»

Flere av de instansene som er for forslaget peker på at fosterforeldrene ved adopsjon av barnet ikke lenger har krav på godtgjørelse, og heller ikke oppfølging av barneverntjenesten på samme måte som de ville hatt som fosterforeldre. Flere av disse instansene mener at det derfor vil kunne være vanskelig å finne fram til fosterforeldre som ønsker å adoptere. Mange mener det er viktig med fortsatt oppfølging og støtte av adoptivfamilien også etter adopsjon, og at det bør være lav terskel for å få hjelp.

Norsk psykologforening uttaler:

«...Barn som plasseres i fosterhjem har ofte svært omfattende og kompleks problematikk. Det å adoptere et fosterbarn vil ofte være en svært krevende jobb som krever langvarig oppfølging og veiledning. Dersom adopsjon skal benyttes i større grad, anses det som svært viktig at fosterhjemmene som da blir adoptivhjem får nødvendig oppfølging. Som fosterhjem får man oppfølging både gjennom økonomisk støtte, veiledning og andre tiltak, nettopp fordi barn i fosterhjem ofte har særskilte behov. Disse behovene vil ikke bli borte ved adopsjon, men retten til slik oppfølging vil falle bort...»

Norsk Fosterhjemsforening uttaler:

«...Noen barn i fosterhjem har store behov. Også noen av disse barna kan trenge den tryggheten som adopsjon gir. Noen fosterforeldre kunne ønske å adoptere barnet, men er litt engstelige for å bli stående alene og over å miste den støtten de har i barnevernet når barnet har store ekstra behov.

Norsk Fosterhjemsforening vil også bemerke at vi er redd for at adopsjon skal bli en lettvint løsning for barnevernet, der de kan spare mye ressurser. Fosterforeldre ønsker å beholde mulighet til veiledning, avlastning og frikjøp. Direkte økonomisk kompensasjon er ikke så viktig.»

Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker i Oslo og Akershuspeker på forholdet til forslaget i § 4-21, og uttaler:

«Etter gjeldende rett er det samsvar mellom vilkårene for tilbakeføring i § 4-21 og grunnvilkåret for adopsjon i barnevernloven § 4-20 tredje ledd bokstav a. Det fremgår ikke av høringsnotatet om og hvordan det endrede vilkåret i § 4-21 skal ha betydning for den vurdering som skal foretas i medhold av § 4-20.»

En rekke instanser sier seg enige med departementet i at det er viktig å utrede nærmere spørsmålet om åpen adopsjon der barnet og opprinnelige foreldre får rett til samvær og kontakt også etter adopsjon.

Landsforeningen for barnevernsbarn uttaler:

«Videre bør det dermed utredes om det skal brukes åpen adopsjon slik at kontakt med biologiske foreldre og familie/slekt kan opprettholdes hvis det er til barnets beste. En slik utredning bør ikke la vente på seg om føringen fra departementet er at adopsjon skal brukes i større grad som tiltak i barnevernet.»

4.4 Departementets vurdering

Departementet viser til at gjeldende lovgivning, og internasjonale konvensjoner som Norge har forpliktet seg til, innebærer en erkjennelse av at det i visse tilfeller er nødvendig ut fra hensynet til barnet å benytte et så vidt inngripende tiltak som adopsjon. På denne bakgrunn legger departementet til grunn at adopsjon er et relevant og viktig tiltak etter barnevernloven. Det spørsmål forslaget reiser er således ikke om adopsjon skal være et tiltak etter barnevernloven, men om tiltaket bør benyttes i større grad enn i dag.

Departementet har registrert at forslaget om å legge til rette for økt bruk av adopsjon som tiltak etter barnevernloven, har fått bred støtte blant høringsinstansene. Departementet er derfor også etter høringen av den oppfatning at praksis bør justeres, slik at flere barn som trenger det får mulighet til å bli adoptert av sine fosterforeldre. Selv om adopsjon mot foreldrenes vilje er et inngripende tiltak ved at alle rettslige bånd mellom barn og foreldre brytes, er det på den annen side svært viktig for et barn at det får vokse opp under forhold som i minst mulig grad er preget av usikkerhet med hensyn til framtiden. Departementet legger også vekt på at det er forskning som viser at for enkelte barn kan adopsjon gi tryggere og mer forutsigbare oppvekstrammer enn langvarige fosterhjemsplasseringer. Etter en helhetlig vurdering mener departementet det derfor bør legges bedre til rette for at barn som trenger det får nyte godt av adopsjon som barneverntiltak.

Departementet mener også etter høringen at det ikke er nødvendig å foreta en endring i loven for å endre praksis. Departementet viser til sakens inngripende karakter og til at EMK og EMDs praksis setter rammer for bruken av adopsjon som barneverntiltak. Det er derfor i første omgang viktig å se på hvilke muligheter som foreligger innenfor gjeldende lovgivning, og om man ved presiseringer overfor kommunene kan endre praksis. Departementet viser for øvrig også til at vi i dag har bedre muligheter til å følge utviklingen av praksis, da blant annet statistikkgrunnlaget er blitt mer nyansert og forbedret. Spørsmål om bruk av adopsjon som barneverntiltak henger også sammen med spørsmålet om adopsjon med samværsrett mellom barnet og opprinnelige foreldre etter adopsjon, såkalt «åpen adopsjon». Departementet ønsker derfor å vurdere adopsjon som barneverntiltak også i sammenheng med åpen adopsjon, og vil komme tilbake til dette.

Departementet mener det er viktig å legge til rette for at flere saker blir fremmet og prøvet av fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker. En forutsetning for at sak om adopsjon blir behandlet av fylkesnemnda er at barneverntjenesten i kommunen mener adopsjon vil bli til det beste for barnet. De øvrige grunnvilkårene i barnevernloven og adopsjonsloven må også være oppfylt. Det er med andre ord barneverntjenesten som foretar den første vurderingen av om forholdene ligger til rette for adopsjon av barnet i den konkrete saken. Dette innebærer at barneverntjenesten må utøve et faglig godt skjønn når det skal vurderes om saken bør fremmes for fylkesnemnda. Om adopsjon er til barnets beste beror på en samlet vurdering, der ulike momenter skal vektlegges. Vurderingen skal skje konkret, og beror på opplysningene i den enkelte sak. Det vil derfor ikke være mulig å gi en endelig og uttømmende oversikt over alle momenter som kan være relevante i barnets beste-vurderingen, ei heller si noe generelt om hvordan de ulike momentene skal veies mot hverandre. Selv om dette ikke er mulig, mener departementet at en nærmere presisering overfor kommunene vil være nyttig. En nærmere presisering av hva som er til barnets beste, vil bedre kunne sikre at kommunen, i saker der det er klart at fosterhjemsplasseringen blir langsiktig, vurderer om sak om samtykke til adopsjon bør fremmes. En slik mer samlet framstilling av relevante momenter, vil også kunne bidra til å lette kommunens vurdering av om en sak om adopsjon mot foreldrenes vilje bør fremmes.

Departementet ser ikke grunn til nå å gå nærmere inn på selve innholdet i en slik presisering overfor kommunene, men er enig med de instansene som har pekt på at det samtidig blir viktig å presisere hvordan barnets rett til å få informasjon og uttale seg om saken, skal sikres. Departementet vil for øvrig ta med de nyttige innspillene fra høringsinstansene til bruk i det videre arbeidet.

Departementet er enig med Dommerforeningen i at det er opp til domstolen å avgjøre hva det gis rom for innenfor gjeldende regelverk og at en slik framstilling av momenter i barnets beste-vurderingen først og fremst er rettet mot kommunene. Det skjønnsmessige spørsmålet om adopsjon vil være til barnets beste, vil uansett kunne prøves fullt ut av domstolene. Departementet mener det derfor ikke er avgjørende å ta stilling til om retningslinjer eller veileder overfor kommunene skal benyttes.

Når det gjelder spørsmålet om det i barnevernloven bør nedfelles en vurderingsplikt for kommunen, for å sikre at sak om fratakelse av foreldreansvar og samtykke til adopsjon fremmes, viser departementet til barnevernloven § 4-15 tredje ledd om utarbeidelse av omsorgsplan og § 4-16 om oppfølging av vedtak om omsorgsovertakelse. Den sistnevnte bestemmelsen pålegger kommunens barneverntjeneste en fortløpende plikt til å følge med i hvordan det går med barn og foreldre når det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse. Oppfølgingsansvaret gjelder så lenge vedtaket består. Ut fra oppfølgingsansvaret har barneverntjenesten også et ansvar for å foreta eller foreslå for fylkesnemnda de endringer som eventuelt viser seg nødvendige etter at omsorgsovertakelsen har vart en tid. I dette ligger at barneverntjenesten har en fortløpende vurderingsplikt med hensyn til barnets situasjon i tiltaket. Dersom barneverntjenesten skulle komme til at det er til barnets beste å bli adoptert av sine fosterforeldre, skal barneverntjenesten fremme sak om dette for fylkesnemnda. Departementet ser derfor ikke grunn til å foreta noen endringer i loven for å presisere en vurderingsplikt slik Malvik kommune foreslår i høringen.

Etter gjeldende barnevernlov er grunnvilkåret for å samtykke til adopsjon etter § 4-20 tredje ledd a) tilnærmet det samme som vilkåret for å opprettholde omsorgen for barnet i henhold til § 4-21 første ledd. Departementet foreslår i proposisjonens kapittel 3 en endring i § 4-21 som innebærer et strengere krav til når en omsorgsovertakelse kan oppheves og barnet tilbakeføres til sine foreldre. Departementet legger til grunn at den foreslåtte endringen av § 4-21 innebærer at flere barn vil bli værende i fosterhjem, og at flere av disse derfor vil kunne falle inn under det alternative vilkåret i § 4-20 tredje ledd a) om at samtykke til adopsjon kan gis når barnet har fått slik tilknytning til mennesker og miljø der det er at det etter en samlet vurdering kan føre til alvorlige problemer for barnet om det blir flyttet. Adopsjon kan da gjennomføres under forutsetning av at de øvrige vilkårene foreligger.

Departementet er enig med de høringsinstansene som påpeker et behov for god oppfølging av adoptivfamilien. Det vil imidlertid variere hvilket hjelpebehov barnet og adoptivforeldrene eventuelt måtte ha. Det vil også variere hva de selv ønsker hjelp til. Noen kan ønske fortsatt avlastning eller støttekontakt for barnet. Andre vil ønske samtaler for å sikre et godt samspill mellom seg og barnet. Barnets behov kan ofte være sammensatte og omfattende. En god og helhetlig oppfølging kan derfor kreve at flere etater og hjelpeinstanser involveres og gjør sin del i forhold til adoptivfamilien. Departementet kan ikke se at det skulle være noe i veien for at kommunale tjenester følger opp adoptivfamilien med tiltak når barnet eller familien har særlig behov for det.

Departementet har forståelse for at saker om samtykke til adopsjon er ressurskrevende og kompliserte saker for kommunene. Departementet legger imidlertid til grunn at det statlige regionale barnevernet vil kunne gi god faglig bistand til kommunene også i disse sakene.

Etter dette har departementet kommet til at det er nødvendig å justere praksis i kommunene når det gjelder å fremme saker om samtykke til adopsjon av barn etter barnevernloven § 4-20 for fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker. Departementet mener at en lovendring ikke er nødvendig for en slik praksisendring. Det bør imidlertid utarbeides retningslinjer eller en veileder for kommunene til bruk ved vurderingen av barnets beste i disse sakene.