9 Regulering av sentre for foreldre og barn

9.1 Gjeldende rett

Opphold i senter for foreldre og barn (kalt mødrehjem før 1. januar 2006) er et frivillig hjelpetiltak hjemlet i barnevernloven § 4-4 femte ledd. Foreldrene (og de barna som er gamle nok, jf. § 6-3) skal avgi et informert samtykke til oppholdet, det vil si at de må ha den informasjon som er nødvendig for å kunne avgi et slikt samtykke. Hovedvilkåret for opphold i et senter for foreldre og barn framgår av § 4-4 annet ledd: Barnet må ha et særlig behov for hjelp som følge av forholdene i hjemmet eller av andre grunner. I tillegg er det et vilkår etter femte ledd at behovet ikke kan løses ved andre hjelpetiltak.

I utgangspunktet skulle sentrene først og fremst drive forebyggende virksomhet med tanke på at foreldrene skulle beholde omsorgen. Flere forhold kan tyde på at de senere års utvikling har dreid mot en større grad av utredningsvirksomhet med tanke på omsorgsovertakelse fordi målgruppen oftere enn tidligere har problemer av en slik karakter at det knytter seg stor bekymring til barnets nåværende og framtidige omsorgssituasjon. Likevel definerer de fleste sentrene det fortsatt som sin «kjernevirksomhet» å arbeide for å styrke foreldrekompetansen med tanke på at foreldrene fortsatt skal ha omsorgen for barnet, gjennom «langvarig utviklings- og endringsarbeid i et døgntiltak».

Det treffes også vedtak om plassering i senter for foreldre og barn etter sosialtjenesteloven § 6-1 og straffegjennomføringsloven § 12. Av totalt 491 vedtak i 2005, ble 41 truffet etter sosialtjenesteloven og fem etter straffegjennomføringsloven.

Dagens sentre for foreldre og barn er en nokså heterogen gruppe institusjoner, selv om de i stor grad retter seg mot samme målgruppe og tilbyr samme slags tjenester. Til sammen finnes i dag 19 sentre rundt i landet. Ni av sentrene er statlige, tre er kommunale og syv er private. I motsetning til andre former for institusjonsplassering av barn under barnevernloven, er det foreldrene selv som ivaretar omsorgen for barnet under oppholdet i sentre for foreldre og barn. Det er stor variasjon i hvordan familiene bor på de ulike sentrene. Noen bor i hovedhus med egne leiligheter, fra 1-2 roms til større leiligheter. Noen har eget kjøkken, andre ikke. Foreldrene deltar da i en felles husholdning. I andre sentre bor familiene i småhus eller leiligheter som en integrert del av et større boligområde. Felles for sentrene er at de har en gunstig og barnevennlig beliggenhet, og er tilpasset skole- og barnehagetilbud.

Flere av sentrene er spesialiserte i forhold til konkrete områder, for eksempel rusrelaterte problemstillinger. På sentrene kan foreldrene få hjelp til å kartlegge barnets emosjonelle, fysiske og sosiale utvikling, vurdere barnets og familiens hjelpebehov, vurdere foreldrenes funksjonsnivå, herunder samspill, tilknytning og endringspotensiale sett opp mot sentrale foreldrefunksjoner. Enkelte sentre tilbyr utredning av familien som helhet, herunder samspillsvurderinger, igangsetting av behandling av ruseksponerte barn, sakkyndige utredninger mv. Sentrene gir videre tilbud om botrening, veiledning og opplæring i foreldrerollen, tilbud om hjemmebaserte tjenester etter at familien har hatt opphold på senteret, eller som selvstendig tilbud (gjelder alle unntatt ett av sentrene).

I forbindelse med den statlige overtakelsen av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet, ble det innført godkjenningsordning for private og kommunale barneverninstitusjoner, og det ble gitt en forskrift om kvalitetssikring av statlige, kommunale og private institusjoner. I tillegg ble det utarbeidet en forskrift om tilsyn med barneverninstitusjoner. Departementet la til grunn at sentre for foreldre og barn ikke var omfattet av lovens kapittel 5 om institusjoner og dermed ikke behøvde godkjenning i henhold til barnevernloven § 5-8 om godkjenning av private og kommunale institusjoner. Som følge av dette omfattes sentre for foreldre og barn etter dagens regler ikke av forskriftene til lovens kapittel 5 om krav til kvalitet i barneverninstitusjoner, om godkjenning av private og kommunale institusjoner, om tilsyn med barn i barneverninstitusjon og om rettigheter ved bruk av tvang under opphold i barneverninstitusjon.

9.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

9.2.1 Innledning

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) foretok i 2006 en landsomfattende gjennomgang av sentrene for foreldre og barn. Direktoratet understreket behovet for de tiltak sentrene tilbyr, og anså sentrene som et viktig tilbud i barnevernets tiltaksapparat.

Etter å ha innhentet informasjon fra fylkesmennene, konkluderte Bufdir med at det er behov for nærmere regulering av forhold knyttet til sentre for foreldre og barn, og påpekte at forskriftene som gjelder for barneverninstitusjoner på mange måter ikke egner seg som rammeverk for sentrene hovedsaklig fordi det eksisterende regelverket er for omfattende og detaljert. Bufdir understreket betydningen av det mangfold og den fleksibilitet som sentrenes tiltak i dag inneholder.

9.2.2 Behov for rettslig regulering

Departementet var enig med direktoratet i behovet for en rettslig regulering av sentrene. Departementet så det slik at en del av det regelverket som i dag regulerer barneverninstitusjoner, også kan anvendes på sentre for foreldre og barn, mens andre deler av dette regelverket ikke passer like godt. Departementet fremmet derfor et forslag med utgangspunkt i gjeldende regelverk, med de særlige tilpasninger som er nødvendige ut fra sentrenes karakter og behov.

9.2.3 Lovteknisk utforming

Departementet vurderte det i hovedsak slik at reguleringsmodellen for sentre for foreldre og barn bør svare til den for barneverninstitusjoner, og foreslo sentre for foreldre og barn inntatt i kapittel 5 i en tilpasset form. Dette vil, slik departementet så det, gi det beste rettslige grunnlag for et likeverdig tilbud ved de ulike sentrene. Regler om godkjenning, krav til kvalitet og tilsyn ble foreslått inntatt i forskrifter, som for barneverninstitusjoner.

Opphold i senter for foreldre og barn er i dag hjemlet i barnevernloven § 4-4 femte ledd. Det er et vilkår at barnet har et særlig behov for hjelp, jf. § 4-4 annet ledd, og at problemene ikke kan løses ved andre hjelpetiltak, jf. § 4-4 femte ledd. Sentre for foreldre og barn skiller seg fra de øvrige plasseringsalternativene i § 4-4 femte ledd ved at de tar imot både barnet og foreldrene. Det skjer dermed ikke noen atskillelse mellom barn og foreldre, og det er en slik atskillelse som er grunnlaget for det skjerpede vilkåret i § 4-4 femte ledd i forhold til bestemmelsens andre ledd. Dette vilkåret og det minste inngreps prinsipp har først og fremst relevans i forhold til plassering av barnet i fosterhjem eller annen institusjon utenfor hjemmet. På et senter for foreldre og barn bor familien sammen og det er da mindre naturlig at det skal være et vilkår for slik plassering at andre tiltak skal prøves først.

Sentre for foreldre og barn vil også ofte fungere som en mellomstasjon i tilknytning til fødsel, slik at familiene ikke har bodd hjemme med barnet overhodet. I slike tilfeller blir det unaturlig å skulle vurdere tiltak «i hjemmet» før plassering i senter for foreldre og barn. Det framgår av forarbeidene at plassering etter § 4-4 femte ledd tar sikte på situasjoner der «foreldrene forbigående er ute av stand til å ivareta den daglige omsorgen for barnet» (Ot.prp. nr. 44 (1991-92) s. 32). Foreldre som benytter tiltak i sentre for foreldre og barn kan ikke være (forbigående) helt ute av stand til å ha daglig omsorg, da faller de utenfor målgruppen. Noe av hovedpoenget med tiltakene sentrene tilbyr er jo at foreldrene selv utøver omsorgen, men med bistand og veiledning.

Også tidsperspektivet skiller plasseringer i senter for foreldre og barn fra andre plasseringer etter § 4-4 femte ledd. Viktigheten av å begrense tidsperioden barnet plasseres i fosterhjem eller institusjon, ble understreket både i forarbeidene, i NOU 2000:12 (Befring-utvalget) og i St. meld. nr. 40 (2001-2002). I sentre for foreldre og barn vil det noen ganger være formålstjenlig med mer langvarige plasseringer. Siden barnet er sammen med foreldrene, foreligger ikke de samme rettssikkerhetsmessige hensyn for å begrense oppholdsperioden til et minimum. Tvert imot kan det være viktig for tiltakets vellykkethet at oppholdet varer så lenge det er ønskelig ut fra en faglig vurdering og barnets behov. Departementet foreslo på denne bakgrunn å plassere sentrene for foreldre og barn i bestemmelsens annet ledd i stedet for som i dag i bestemmelsens femte ledd.

9.2.4 Krav til kvalitet og godkjenning

Departementet foreslo at sentre for foreldre og barn blir omfattet av barnevernloven § 5-10 hvor det stilles generelle krav til institusjonene og åpnes for at det kan gis forskrifter med nærmere krav til kvalitet. Departementet foreslo videre at sentre for foreldre og barn blir omfattet av barnevernloven § 5-8 hvor det framgår at det stilles krav om godkjenning av private og kommunale institusjoner. Sentrene vil da også bli omfattet av en forskriftshjemmel hvor det kan gis nærmere regler for slik godkjenning. Departementet ga utrykk for at det i forskrifter blant annet bør gis nærmere regler om vilkår for godkjenning, regnskapsplikt og revisjon, godkjenningsmyndighet, klage og etterfølgende kontroll.

9.2.5 Rettigheter ved opphold i senter for foreldre og barn

Siden rettigheter og plikter fortrinnsvis skal reguleres i lov, foreslo departementet en egen bestemmelse om beboernes rettigheter under opphold i senter for foreldre og barn. Det sentrale her var å sikre at foreldre og barns rett til familie- og privatliv respekteres og at foreldrenes rett til å ta beslutninger i kraft av den daglige omsorgen for barnet sikres. Departementet foreslo også en egen hjemmel til å fastsette utfyllende forskrifter om barns og foreldres rettigheter og plikter under oppholdet.

9.2.6 Tilsyn

Departementet mente at det er behov for en egen tilsynsordning for sentrene, i tillegg til rutiner for internkontroll. Selv om enkelte sentre har gode rutiner for internevaluering, gjelder dette ikke alle. Det er derfor nødvendig med et overordnet tilsynsansvar som omfatter alle sentrene. Det mest nærliggende er derfor å overlate tilsynsansvaret til fylkesmennene, som da vil få utvidet sine tilsynsoppgaver.

Ifølge undersøkelsen til Bufdir var en gjennomgående tilbakemelding fra fylkesmennene at regelverket knyttet til barneverninstitusjonene ikke var direkte anvendelig for tilsynsvirksomheten med sentrene. Blant annet kunne ikke individtilsynet gjennomføres slik det blir gjort i barneverninstitusjoner. I praksis har en del av fylkesmennene hatt oppmerksomheten rettet mot rammene foreldrene hadde i sentrene, for eksempel om det forelå tiltaks- og handlingsplaner for barna, vedtak om opphold og samtykkeerklæringer fra foreldrene, fysiske forhold ved sentrene og personalmessige forhold. Fylkesmennene forholdt seg gjennomgående til foreldrene og har i liten grad snakket med barna. Praksis viser at fylkesmennene har gitt få merknader og pålegg til sentrene. Departementet mente det vil være behov for mer detaljerte regler om utøvelsen av tilsynet, og at det bør kunne gis forskrifter om dette. Departementet foreslo på denne bakgrunn at sentrene omfattes av barnevernloven § 2-3 fjerde ledd pkt c) og § 5-7.

9.2.7 Betalings- og refusjonsordninger

I rundskriv om statlig og regional barnevernmyndighets rett til å kreve refusjon fra kommunen for opphold i institusjon (Q-06/2007), er det forutsatt at også sentre for foreldre og barn er omfattet av de betalings- og refusjonsordningene som gjelder mellom stat og kommune. I rundskrivet framgår det at opphold i sentre for foreldre og barn følger den alminnelige ansvarsfordelingen mellom stat og kommune, selv om formålet med oppholdet først og fremst er utredning. Dette innebærer at staten skal dekke utgiftene ved tiltaket utover kommunens egenandel.

Departementet mente det var riktig å opprettholde denne ordningen, slik at betalings- og refusjonsordningen for sentre for foreldre og barn følger ordningen for institusjoner. Det ble for øvrig foreslått at sentrene omfattes av barnevernloven §§ 9-4 og 9-5 som regulerer økonomisk ansvar og refusjon mellom statlige og kommunale myndigheter.

9.2.8 Plikt for statlig regional myndighet til å bistå kommunen

Utgangspunktet etter gjeldende rett er at statens oppgaver omfatter bistand i forbindelse med plassering av barn utenfor hjemmet, jf. barnevernloven § 2-3 annet ledd a). Dette omfatter også frivillige plasseringer etter § 4-4 femte ledd. Det er ikke lovhjemlet noen tilsvarende bistandsplikt hva gjelder sentre for foreldre og barn. I tillegg til tildelingsbrev til Bufdir av 21. april 2008 har departementet likevel uttalt at det også eksisterer en bistandsplikt for statlig regional barnevernmyndighet overfor kommunen i forhold til sentre for foreldre og barn, men departementet understreker at bistandsplikten ikke innebærer at Barne-, ungdoms- og familieetaten har plikt til å bygge ut det eksisterende tilbudet av slike sentre.

Når sentre for foreldre og barn blir underlagt statlig godkjenning og kontroll, mente departementet at det er naturlig at bistandsplikten opprettholdes for så vidt gjelder bistand til å fordele eksisterende plasser i sentre for foreldre og barn. Hvis det viser seg at behovet for plasser i sentre for foreldre og barn er større enn tilbudet, kan det ut fra en faglig og økonomisk vurdering være hensiktsmessig å styrke tilbudet. Hvorvidt dette skal gjøres, er en vurdering som Bufetat skal foreta.

9.3 Høringsinstansenes syn

89 instanser har uttalt seg til forslaget om regulering av sentre for foreldre og barn.

De langt fleste av høringsinstansene støtter forslaget i sin helhet. En del av instansene som støtter forslaget har dog enkelte innvendinger mot eller bemerkninger til deler av forslaget. Bare to høringsinstanser, Familiestiftelsen og Gruppen til Familiens Selvstendige Rett, Redd Våre Barn og BarnasRett.no, går i mot forslaget i sin helhet. Disse begrunner sitt syn enten med at sentrene ikke bør reguleres ytterligere for ikke å miste sitt lavterskelpreg, eller med at tiltaket har et sterkt preg av tvang og ikke fungerer godt.

Blant de som støtter forslaget er Voksne for Barn, Redd Barna, Barneombudet, Sebbelows stiftelse - senter for foreldre og barn, Frelsesarmeens Barne- og familievern, Samarbeidsforum for norske kollektiver, Kirkens Bymisjon, Advokatforeningen, Organisasjonen for Private barneverntiltak, Oslo Barnevernsamband, Norsk Psykologforening, Norsk Sykepleierforbund, Norges Kvinne- og familieforbund, fylkesmennene i Oslo og Akershus, Vestfold, Vest-Agder, Rogaland, Buskerud og Hordaland, Høgskulen i Volda, Fagrådet innen Rusfeltet i Norge, RVTS Sør, Vest og Øst, Barnevernets utviklingssenter på Vestlandet, mange kommuner - herunder Drammen, Dovre, Oslo, Horten, Vestvågøy, Bærum, Gloppen, Trondheim og Hyllestad, Askvoll, Fjaler og Solund.

Flere av disse høringsinstansene vektlegger blant annet at den foreslåtte reguleringen i større grad vil synliggjøre sentrene som et tiltak og styrke rettssikkerheten for brukerne. En del instanser framhever at forslaget vil kunne sikre at barn og foreldre får et faglig forsvarlig tilbud, veiledning og oppfølging, under og etter oppholdet. Mange instanser understreker betydningen av at det innføres kvalitetskrav og krav om tilsyn med sentrene.

Landsforeningen for barnevernsbarn støtter også forslaget i høringsnotatet, men understreker at barns rett til å bli hørt må sikres. Stiftelsen Vilde gir sin tilslutning til forslaget og påpeker at foreldrenes opplevelse av retten til familie- og privatliv kan gå på bekostning av barnets sikkerhet og utvikling. Dette bør derfor etter stiftelsens mening vurderes ytterligere og beskrives i forskrifter. Norsk Barnevernsamband er positiv til forslaget og understreker at foreldrene skal ha informasjon om at utredningen er en del av tilbudet ved sentrene i de tilfeller utredningen fortsetter etter at foreldre og barn har flyttet inn. Likestillings- og diskrimineringsombudet påpeker at familier med innvandrerbakgrunn representerer en spesiell utfordring. Det samme gjelder andre familier med spesielle behov. Ombudet understreker viktigheten av at myndighetene legger til rette for familier med barn med nedsatt funksjonsevne. Muslimske familier vil på sin side ha behov for tilrettelegging for tilberedning av egen mat, og for bønn.

Enkelte instanser som støtter forslaget om lovregulering av sentrene har særskilte bemerkninger til forslaget om å hjemle sentrene i § 4-4 annet ledd. Malvik kommune frykter at alvorligheten ved et slikt opphold svekkes ved at tiltaket sidestilles med andre foreldrestøttende tiltak. Ringerike kommune anfører at dersom tiltaket hjemles i § 4-4 annet ledd vil det ikke kunne fattes vedtak om tilbakehold etter § 4-8, og at dette vil medføre flere uheldige flyttinger for barnet. Når det gjelder ordlyden i § 4-4 annet ledd bemerker Barne-, ungdoms- og familieetaten at opphold på sentrene er frivillig og at utrykket plassert derfor bør erstattes med utrykket opphold i både i § 4-4 annet ledd og i § 9-4.

Flere høringsinstanser har framholdt at det er ønskelig at gravide voksne kan få tilbud om plass på sentrene og at mindreårige foreldre som selv er under barnevernets omsorg kan få plass. Dette gjelder også mindreårige som er under barnevernets omsorg og som er gravide. KS ber departementet vurdere en endring av § 4-4 annet ledd som kunne gitt hjemmel for bruk av tiltaket for gravide. Departementet bes dessuten om å vurdere om hjemling av tiltaket også kan skje etter § 4-4 femte ledd for gravide/foreldre under 18 år. Bergen kommune ønsker å presisere at sentre for foreldre og barn må kunne tilpasses inntak av gravide, samt inntak av mindreårige gravide og mindreårige foreldre. Også Norsk Barnevernsamband er opptatt av at gravide ungdommer bør kunne få tilbud om plass.

Fylkesmannen i Nordland støtter forslaget i høringsnotatet, men mener behovet for tilsyn er svakt begrunnet. Fylkesmannen uttaler:

«Fylkesmannen i Nordland støtter forslaget, men mener at behovet for tilsyn er svakt begrunnet. Herfra synes vi det er vanskelig å se hvordan et tilsyn skal designes all den tid foreldrene er sammen med barna på disse institusjonene og utøver den daglige omsorgen. Til dette kommer at foreldrene vanligvis har foreldreansvaret og at institusjon og/eller tilsynsmyndighet ikke kan gripe inn i dette.»

Også andre høringsinstanser har merknader til forlaget om å lovfeste fylkesmannens tilsynsplikt overfor sentrene. Fylkesmannen i Hordaland presiserer at det er viktig å ha på plass nødvendig regelverk før tilsynsansvar blir krevd satt i verk. Seksjon for medisinsk etikk ved Universitetet i Oslo gir utrykk for at tilsyn er et utrykk for mistillit fra myndighetenes side, og at økt tilsyn kan - hvis det utføres på feil måte - få motsatt effekt av den ønskede. Seksjonen ber derfor departementet vurdere om tilsyn er nødvendig og eventuelt hvilken form som best kan tjene samfunnets og barnets interesser. Høgskolen i Lillehammer understreker at fokus på barneperspektivet blir viktig i forhold til tilsynet på sentrene. Fylkesmannen i Oslo og Akershus støtter forslaget i sin helhet, men ber departementet avklare nærmere om det skal innføres en klageadgang til fylkesmannen over forhold på sentrene.

Flere av høringsinstansene har også særskilt kommentert Barne-, ungdoms- og familieetatens bistandsplikt i forhold til kommunene. KS uttaler:

«KS er fornøyd med departementets anerkjennelse av sentrenes viktige plass i barnevernets tiltaksapparat, og det er positivt at tilbudet skal videreutvikles. Forslaget om rettslig regulering virker i hovedsak hensiktsmessig, men det er et problem at Bufetats bistandsplikt ikke er sterkere hjemlet. Senter for foreldre og barn er det eneste barneverntiltaket som på døgnbasis tilbyr systematisk arbeid med samspillet mellom barn og foreldre, og som tidlig kan bidra til å dokumentere et barns behov for en endret omsorgssituasjon. Likevel strekker ikke statens plikt seg lenger enn til å fordele eksisterende plasser i sentrene (...)»

Høgskolen i Oslo ser positivt på departementets forslag, men mener bistandsplikten til Bufetat bør utvides til også å gjelde en plikt til å utvide det eksisterende tilbudet dersom behovet tilsier dette. Ringerike kommune påpeker at Bufetat bør ha bistandsplikt til barneverntjenesten dersom slike sentre skal bli fullverdige institusjoner. Fellesorganisasjonen (FO) mener det er statlig barnevernmyndigheters ansvar å sikre god nok tilgjengelighet til dette tilbudet i kommunene. Fylkesmannen i Rogaland støtter også forslaget og etterlyser en klarere plikt for Bufetat til å styrke tilbudet. Når det gjelder departementets kommentar i høringsbrevet vedrørende Bufetats bistandsplikt, bemerket Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) følgende:

«Bufetat vil til dette bemerke at etaten vil fortsette å følge utviklingen av tilbudet om plasser ved sentre for foreldre og barn både når det gjelder innhold og kapasitet. I arbeidet med å følge opp sentrene vil Bufetat også se på om det ut fra faglige og økonomiske hensyn burde innføres en bistandsplikt tilsvarende den som gjelder for plassering i barneverninstitusjon, for å sikre barn og foreldre plass i sentre for foreldre og barn når det er behov for det.»

9.4 Departementets vurdering

9.4.1 Innledning

Departementet mener at sentre for foreldre og barn har høy kompetanse og utgjør et viktig alternativ i barnevernets tiltaksapparat. Tilbudet er differensiert og fleksibelt, noe som blant annet innebærer at man kan tilpasse tilbudet til familiens behov. Det er slik sett ikke spørsmål om hvorvidt sentre for foreldre og barn fortsatt skal være en del av barnevernets tiltak. Spørsmålet gjelder reguleringsform og innhold i et rettslig rammeverk for sentrene. Departementet vurderer det som viktig å opprettholde og videreutvikle tilbudet sentrene i dag gir.

Bufdirs undersøkelse viser at det er behov for det tilbudet sentrene gir. Sentrene er det eneste tiltaket under barnevernloven som gir et døgnbasert tilbud hvor det systematisk fokuseres på og arbeides med samspillet mellom barn og foreldre. Ingen andre barnevernstiltak retter seg i en slik grad mot å forbedre/utvikle foreldrenes omsorgsevne. Slik sett står sentre for foreldre og barn også i en særstilling i barnevernets forebyggende arbeid, selv med familier som det knytter seg alvorlig bekymring til. Samtidig pekes det fra enkelte av sentrene på at man ser en utvikling mot en tyngre brukergruppe med mer sammensatt problematikk enn tidligere, og at utredning av omsorgsevnen ikke sjelden resulterer i sak om omsorgsovertakelse. Slik sett vil et opphold på senteret bidra til å dokumentere barnets behov for endret omsorgssituasjon.

9.4.2 Behov for rettslig regulering

Både Bufdir og sentrene selv etterlyser et klarere regelverk for godkjenning og drift av sentrene, samt regler for tilsyn. Bufdir har samtidig pekt på at de forskriftene som i dag gjelder for barneverninstitusjonene, er for omfattende til at de lar seg anvende direkte på sentrene. Det har videre vært pekt på at en for omfattende regulering kan hindre sentrenes mangfold og den fleksibilitet tiltakene representerer.

Bufdirs gjennomgang viser at sentrene er tiltak som er i stadig utvikling. Det vises for eksempel til utviklingen av hjemmebaserte tjenester i tilknytning til sentrene, og til at regioner med flere sentre arbeider med videreutvikling av det hjemmebaserte tilbudet, og med å differensiere tilbudet ved de ulike sentrene.

Departementet vurderer det som viktig å videreutvikle tilbudet sentrene gir. Av de høringsinstanser som har uttalt seg til forslaget, har alle bortsett fra to instanser gitt sin støtte til forslaget om at sentrene for foreldre og barn bør undergis rettslig regulering. Departementet vil derfor foreslå at det gis nærmere regler om sentrene i barnevernloven. Departementets forslag til regulering av sentrene gjelder den delen av sentrenes tilbud som omfatter heldøgnstjenester og ikke hjemmebaserte tjenester i senterets regi.

Departementet vurderer det slik at tiltakene som tilbys i sentre for foreldre og barn, ikke i vesentlig grad griper inn i foreldres eller barns rettigheter og plikter. Dette utgangspunkt bygger på at tiltaket er frivillig, og at foreldrene (og barnet) når som helst kan avslutte tiltaket ved å trekke sitt samtykke tilbake. Det erkjennes likevel at foreldre i noen tilfeller kan oppleve at det er en flytende overgang mellom det frivillige tiltaket og senere sak om omsorgsovertakelse. Dette vil særlig gjelde familier der det knytter seg stor bekymring til barnets omsorgssituasjon. Foreldrene vil derfor kunne oppleve at de ikke har et reelt valg og at tiltaket får et element av tvang. Imidlertid mener departementet at det må gjelde tilsvarende vurderinger i forhold til dette som i forhold til de øvrige frivillige tiltakene: Det at de kan ha elementer av tvang er ikke nødvendigvis urimelig overfor foreldrene. Det må forutsettes at alle foreldre (og barn) ved inntak i sentrene gjøres oppmerksomme på grunnleggende saksbehandlingsregler og klagemuligheter, samt informeres om tiltakets innhold og formål, samt formålet med en eventuell utredning. Alle beboere bør, på linje med andre hjelpetiltak, undertegne en skriftlig samtykkeerklæring hvor det framgår at man står fritt til å trekke sitt samtykke tilbake.

Dersom det allerede før plasseringen er stor sannsynlighetsovervekt for at barnet vil bli tatt under omsorg, vil plassering i senter for foreldre og barn ofte være et mindre egnet tiltak. I slike tilfeller vil også plasseringens dominerende formål være å forberede en omsorgsovertakelse. Dette kan rokke ved hovedgrunnlaget for tiltaket, som er frivillighet. For at tiltaket skal kunne hjemles i barnevernloven § 4-4 bør utgangspunktet være at det foreligger en reell mulighet for at foreldrene kan få hjelp til å klare omsorgen for barnet alene i etterkant av plasseringen. Det er i alle tilfeller viktig at formålet med tiltaket gjøres klart i tiltaksplanen og at foreldrene samtykker i tiltaksplanen.

9.4.3 Lovteknisk utforming

Etter departementets vurdering bør reguleringsmodellen i hovedsak svare til reguleringen av barneverninstitusjoner og det er ikke naturlig med et eget kapittel om sentre for foreldre og barn. Høringsrunden har vist at det er støtte for dette forslaget og departementet vil derfor foreslå å innpasse sentrene i barnevernloven kapittel 5 gjennom tilføyelser, samt endringer i andre bestemmelser i loven som gjelder institusjoner. En slik regulering vil etter departementets oppfatning gi det beste rettslige grunnlaget for et faglig forsvarlig og likeverdig tilbud ved de ulike sentrene.

Sentrene for foreldre og barn er i dag hjemlet i barnevernloven § 4-4 femte ledd. Det er et vilkår for formidling av plass ved sentrene at barnet har et særlig behov for hjelp, jf. § 4-4 annet ledd, og at problemene ikke kan løses ved andre hjelpetiltak, jf. § 4-4 femte ledd. Som det ble redegjort nærmere for i høringsforslaget, mener departementet at sentrenes spesielle karakter sammenlignet med de øvrige plasseringsalternativene i § 4-4 femte ledd, gjør det naturlig å flytte sentrene opp i bestemmelsens annet ledd, som en del av eksemplifiseringen av hjelpetiltakene der, jf. punkt 9.2.3 ovenfor. En slik rettslig plassering av sentrene vil føre til større synlighet av sentrene som et eget tiltak. Ved en slik plassering vil man også unngå det skjerpende vilkåret i bestemmelsens femte ledd med hensyn til at det bare kan formidles plass i et senter for foreldre og barn «dersom ikke behovet kan løses ved andre hjelpetiltak». Før formidling av plass i et senter for foreldre og barn er det nettopp ofte ikke naturlig å prøve andre hjelpetiltak først. De absolutt fleste høringsinstansene støttet forslaget om å flytte sentrene for foreldre og barn fra femte ledd og til annet ledd i § 4-4, og departementet vil derfor fremme forslag om en slik rettslig plassering av tiltaket.

Ringerike kommune foreslår imidlertid at tiltaket fortsatt plasseres i § 4-4 femte ledd for at det skal kunne fattes vedtak om forbud mot flytting av barn eller vedtak om omsorgsovertakelse etter § 4-8 og Fylkesmannen i Buskerud ber departementet avklare hvorvidt § 4-8 kan brukes i forhold til et barn på et senter for foreldre og barn. Barnevernloven § 4-8 regulerer fylkesnemndas adgang til å treffe vedtak om forbud mot flytting, eller vedtak om omsorgsovertakelse når barnet bor utenfor hjemmet. Bestemmelsen kommer til anvendelse når foreldrene selv, uten bistand fra barneverntjenesten, har plassert barnet hos andre og der barnet er plassert utenfor hjemmet etter at det er truffet vedtak om frivillig plassering utenfor hjemmet etter § 4-4 femte ledd. Bestemmelsens overskrift når barnet bor utenfor hjemmet kan gi grunn til å tro at bestemmelsen kommer til anvendelse i alle tilfeller hvor et barn ikke bor i familiens hjem. Det framgår imidlertid av selve lovteksten at bestemmelsen bare kommer til anvendelse i de tilfeller der barnet bor hos og får sin omsorg av andre enn foreldrene. Når foreldre og barn bor sammen på et senter for foreldre og barn, har foreldrene fortsatt omsorgen for barnet og et slikt tilfelle omfattes således ikke av § 4-8.

Flere av høringsinstansene har argumentert for at sentrene kan være et godt og egnet tiltak for en ung jente allerede mens hun er gravid, både når jenta er under og over 18 år. Flere høringsinstanser tar også til orde for at mindreårige foreldre bør kunne få plass på et senter for foreldre og barn.

Ved opphold i et senter for foreldre og barn forutsettes det at foreldrene er i stand til å ha omsorg både for seg selv og barnet. En særlig problemstilling har derfor også tidligere vært reist i forhold til mindreårige gravide eller småbarnsforeldre som selv er under omsorg fra barneverntjenesten. Barn som er under omsorg fra barneverntjenesten, er i behov av omsorg fra andre for sin egen del. Et opphold i senter for foreldre og barn må derfor innebære at både foreldrenes og barnets behov for omsorg ivaretas. I forhold til dette har departementet blant annet uttalt at dersom et slikt tiltak skal anses hensiktsmessig for en mindreårig som er under omsorg fra barneverntjenesten, bør det vurderes om vedtaket om omsorgsovertakelse overfor den mindreårige forelderen kan oppheves og avløses ved et hjelpetiltak (opphold i mødrehjem eller lignende) etter § 4-4 femte ledd. Departementet har lagt til grunn at det bare unntaksvis vil være aktuelt med opphold i mødrehjem for en mor som selv er under omsorg av barneverntjenesten.

Når det gjelder gravide under 18 år som er under omsorg fra barneverntjenesten, uttalte departementet i 2006 at man ikke kan se noe prinsipielt i veien for at gravide under 18 år plasseres i senter for foreldre og barn forutsatt at vedkommende har en godkjent omsorgsbase i tillegg (brev til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet av 29. juni 2006).

Barnevernloven gjelder for fødte barn i den forstand at det etter barnevernloven ikke kan settes inn undersøkelser og tiltak overfor et ufødt barn mot morens samtykke. I forarbeidene til barnevernloven i Ot. prp.nr. 44 (1991-92) uttaler departementet at det selvsagt ikke er noe i veien for at det iverksettes frivillige hjelpetiltak overfor gravide kvinner. Departementet vil imidlertid bemerke at dette vil være et kommunalt tiltak som ikke utløser noe økonomisk ansvar for staten.

Til det rent lovtekniske ved plasseringen av senterne i § 4-4 annet ledd, har Bufetat i høringsrunden foreslått at utrykket plassert erstattes med uttrykket opphold i både i § 4-4 annet ledd og i § 9-4 om statlig regional barnevernmyndighets økonomiske ansvar for barneverntjenesten. Et opphold ved et senter for foreldre og barn er frivillig og departementet er enig med Bufetat i at uttrykket opphold i et senter for foreldre og barn er bedre enn uttrykket plassert i et senter for foreldre og barn. Departementet vil derfor foreslå en ordlyd i § 4-4 annet ledd og i § 9-4 i tråd med forslaget til Bufetat.

9.4.4 Krav til kvalitet og godkjenning

For å sikre brukerne et tilbud som holder et høyest mulig kvalitetsmessig mål, mener departementet at det er nødvendig å stille krav til kvalitet i sentrene. Slike krav kan omfatte både krav til fagplaner, metode og formål, materielle krav, lokalisering og fysisk utforming, bemanning, herunder døgnbemanning, og kompetanse. Sentrene skal ha en definert målgruppe og en formulert målsetting for sin faglige virksomhet, herunder utredningsvirksomhet.

De høringsinstansene som har uttalt seg til forslaget har i all hovedsak støttet departementets forslag. Departementet vil derfor foreslå at sentre for foreldre og barn blir omfattet av § 5-10 hvor det stilles generelle krav til institusjonen og åpnes for at det kan gis forskrifter med nærmere krav til kvalitet. Formålet med å gi slike regler vil være å sikre at sentre for foreldre og barn har tilstrekkelige faglige, fysiske, personalmessige og ressursmessige forutsetninger for utøvelse av ansvaret etter loven, slik at barn og foreldre får et faglig forsvarlig tilbud, veiledning og oppfølging under og etter oppholdet.

Departementet vurderer det videre som nødvendig og viktig at det innføres en godkjenningsordning for sentrene, etter mønster av godkjenningsordningen for barneverninstitusjoner. Dette innebærer at private og kommunale sentre for foreldre og barn bare kan benyttes ved vedtak etter barnevernloven dersom de er godkjent for dette formålet. Slik vil man kunne sikre et mest mulig likeverdig tilbud til familiene. Det skal ikke innvirke på tilbudets kvalitet hvor den aktuelle familien får plass, og det skal heller ikke ha betydning hva slags eierforhold sentrene har.

Høringsrunden har vist at høringsinstansene i all hovedsak støtter dette forslaget, og departementet vil derfor foreslå at sentre for foreldre og barn blir omfattet av § 5-8 hvor det framgår at det stilles krav om godkjenning av private og kommunale institusjoner.

Ved at senteret skal godkjennes etter § 5-8, følger det også av § 6-10 at den som skal ansettes skal legge fram tilfredsstillende politiattest, noe som blir framhevet som positivt av høringsinstansene. Sentrene vil da også bli omfattet av en forskriftshjemmel hvor det kan gis nærmere regler for slik godkjenning. Det bør blant annet gis nærmere regler om vilkår for godkjenning, regnskapsplikt og revisjon, godkjenningsmyndighet, klage og etterfølgende kontroll. Enkelte av høringsinstansene som støtter forslaget har gitt utrykk for at en godkjenningsordning ikke må føre til at man mister gode eksisterende tilbud. Departementet understreker derfor at det er viktig å utforme godkjenningskriteriene slik at man samtidig ikke avskjærer det mangfoldet og det fleksible tilbudet som eksisterer i dag.

9.4.5 Rettigheter ved opphold i senter for foreldre og barn

Departementet mener at det er viktig å sikre at foreldre og barns rett til familie- og privatliv respekteres på sentrene for foreldre og barn. Opphold i sentre for foreldre og barn er basert på frivillighet og foreldrene kan når som helst flytte hjem igjen med barnet. Under oppholdet forutsettes det også at foreldrene er i stand til å ha omsorg både for seg selv og barnet. Barnevernloven § 5-9 omhandler rettigheter og bruk av tvang for barn og unge som oppholder seg på barneverninstitusjon. Denne bestemmelsens formål er først og fremst å sikre at retten til alminnelig livsutfoldelse ikke begrenses på en vilkårlig måte og utover det som er nødvendig. Videre skal bestemmelsen sikre forsvarlige rutiner i situasjoner som nødvendiggjør tvangsmessige inngrep. Dette gjør at bestemmelsen ikke passer så godt på sentre for foreldre og barn. Departementet foreslo derfor en egen kortfattet bestemmelse i ny § 5-9 a om rettigheter ved opphold i sentre for foreldre og barn med hjemmel for utfyllende forskrifter om barns og foreldres rettigheter og plikter i sentre for foreldre og barn.

Flertallet av høringsinstansene som kommenterte forslaget var positive til den foreslåtte løsningen. Departementet vil derfor foreslå at det fastsettes en ny § 5-9 a om rettigheter ved opphold i sentre for foreldre og barn i samsvar med forslaget i høringsnotatet.

Den foreslåtte bestemmelsen inneholder en forskriftshjemmel for utfyllende regler om barns og foreldres rettigheter og plikter i sentre for foreldre og barn. Forskrift om bruk av rettigheter og tvang under opphold i barneverninstitusjoner (rettighetsforskriften) fastsatt 12. desember 2002 med hjemmel i barnevernloven § 5-9, er ikke så godt egnet for opphold i sentre for foreldre og barn. Departementet tar derfor sikte på å fastsette en egen forskrift for sentrene med hjemmel i ny § 5-9 a. Departementet vil ved fastsettelse av en slik forskrift ta med seg det som er framkommet om dette punktet under høringen. En slik forskrift vil videre bli sendt på alminnelig høring på vanlig måte.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus har i sin høringsuttalelse bedt departementet klargjøre fylkesmannens rolle i forhold til en eventuell klage fra beboerne under opphold på sentre for foreldre og barn. I rettighetsforskriften som gjelder ved barneverninstitusjoner er det i kapittel 5 fastsatt egne regler om klage til fylkesmannen over bruk av tvang og henvendelser til fylkesmannen vedrørende andre brudd på forskriften. Departementet vil ved fastsettelse av forskrift til ny § 5-9 a om rettigheter ved sentre for foreldre og barn ta stilling til om det skal gis klagerett til fylkesmannen over brudd på forskriften. Fylkesmennenes erfaringer og synspunkter vil bli vektlagt ved utarbeidelsen av en slik forskrift.

9.4.6 Tilsyn

Departementet mener at det er behov for en egen tilsynsordning som omfatter alle sentrene. Regulering i form av kontroll, tilsyn og revisjon utgjør en betydelig del av statlig virksomhet og man ser i de fleste vestlige land en stadig økende vektlegging av ekstern kontroll. Tilsyn kan defineres som et virkemiddel som iverksettes for å følge opp regelverkets intensjoner, og kjernen i tilsynsrollen er den konkrete kontrollen av pliktsubjektets etterlevelse av den fastsatte normen, og reaksjoner ved avvik.

Fylkesmannen fører i dag tilsyn med barnevernvirksomheten i kommunene, med statlige og private barneverninstitusjoner, og med omsorgssentrene for enslige mindreårige asylsøkere. Det mest nærliggende er derfor å overlate tilsynsansvaret for sentrene for foreldre og barn til fylkesmennene. De fleste høringsinstansene som har uttalt seg til forslaget er enige i at tilsynsoppgaven bør legges til fylkesmannen, og departementet vil derfor foreslå at fylkesmennene får utvidet sine tilsynsoppgaver til også å omfatte tilsyn med sentrene for foreldre og barn. Fylkesmennene kan da bygge på sin kompetanse og erfaring fra tilsyn med barneverninstitusjoner og eventuelt også omsorgssentrene for mindreårige. Departementet vil derfor fremme forslag om at fylkesmannens tilsynsoppgaver etter § 2-3 tredje ledd bokstav c) og § 5-7 også skal omfatte sentrene for foreldre og barn.

Fylkesmennene har i følge undersøkelsen til Bufdir gitt en gjennomgående tilbakemelding om at regelverket knyttet til barneverninstitusjonene ikke er direkte anvendelig for tilsynsvirksomheten med sentrene. Blant annet kunne ikke individtilsynet gjennomføres slik det blir gjort i barneverninstitusjoner der kjernen i individtilsynet er at tilsynsmyndighetene skal påse at det enkelte barn får forsvarlig og respektfull omsorg og behandling, og at eventuell bruk av tvang ikke skjer i strid med gjeldende regler. Departementet mener derfor det vil være behov for mer detaljerte regler om utøvelsen av tilsynet ved sentrene, og at det bør kunne gis forskrifter om dette. Høringsinstansene har i hovedsak gitt sin tilslutning til dette, og departementet vil i forskrift fastsette egne regler for fylkesmannens tilsyn med sentrene. Departementet vil i dette arbeidet ta med seg de synspunkter som er framkommet under høringen vedrørende innholdet i et slikt tilsyn. Forslag til slik forskrift vil bli sendt på alminnelig høring på vanlig måte.

9.4.7 Betalings- og refusjonsordninger

Rundskriv Q-06/2007 regulerer oppgave- og ansvarsfordeling mellom kommuner og statlige barnevernmyndigheter - herunder om betalingsordninger i barnevernet. Det er i rundskrivet forutsatt at sentre for foreldre og barn er omfattet av de betalings- og refusjonsordningene som gjelder mellom stat og kommune. Det legges til grunn at opphold i sentrene følger den alminnelige ansvarsfordeling mellom stat og kommune selv om formålet med oppholdet først og fremst skulle være utredning. Det presiseres i rundskrivets pkt. 2.2.2 at utredning/undersøkelse av om et barn har behov for et tiltak eller ikke er kommunens ansvar etter barnevernloven § 4-3. Det kan imidlertid være en flytende overgang mellom utredning og hjelpetiltak:

«Sentrene benyttes som hjelpetiltak til vanskeligstilte foreldre og barn med tanke på styrking av foreldrefunksjonen, men benyttes også i forbindelse med kartlegging og utredning av foreldrenes omsorgsevne og videre hjelpebehov. I mange tilfeller vil formålet med oppholdet på slike sentre inneholde elementer av både utredning og hjelpetiltak, og det kan være både problematisk og lite hensiktsmessig å foreta en slik grensedragning. Det legges til grunn at opphold i sentre for foreldre og barn følger den alminnelige ansvarsfordelingen mellom stat og kommune selv om formålet med oppholdet først og fremst er utredning. Den enkelte region må imidlertid foreta en konkret vurdering av nødvendigheten av at utredningen foretas i institusjon i hvert enkelt tilfelle.»

Departementet foreslo i høringsnotatet at denne ordningen skulle videreføres og de høringsuttalelsene som har kommentert dette har støttet forslaget. Departementet mener derfor det er riktig å opprettholde denne ordningen, slik at betalings- og refusjonsordningen for sentre for foreldre og barn følger ordningen for institusjoner. Departementet foreslår også at sentrene omfattes av barnevernloven §§ 9-4 og 9-5 som regulerer økonomisk ansvar og refusjon mellom statlige og kommunale myndigheter.

9.4.8 Plikt for statlig regional myndighet til å bistå kommunen

Barnevernloven § 2-3 har nærmere regler om de statlige myndigheters oppgaver og ansvar på barnevernområdet. Bestemmelsens annet ledd omhandler statlig regional myndighets oppgaver. Statlig regional myndighets oppgaver tilsvarer de oppgaver som var lagt til fylkeskommunen fram til 2004. § 2-3 er ikke uttømmende når det gjelder statlig regional myndighets oppgaver og ansvar etter barnevernloven. Den mest sentrale oppgaven gjelder ansvaret for etablering og drift av barneverninstitusjoner. Det nærmere innholdet i dette ansvaret er regulert i barnevernlovens kapittel 5, se særlig § 5-1.

Etter § 2-3 annet ledd bokstav c) skal statlig regional myndighet etter anmodning fra kommunen bistå barneverntjenesten med plassering av barn utenfor hjemmet. Dette gjelder også for frivillige plasseringer av barn utenfor hjemmet etter § 4-4 femte ledd. Det er ikke lovhjemlet noen tilsvarende bistandsplikt hva gjelder sentre for foreldre og barn. I tillegg til tildelingsbrev til Bufdir av 21. april 2008 har departementet likevel uttalt at det også eksisterer en bistandsplikt for statlig regional barnevernmyndighet overfor kommunen i forhold til sentre for foreldre og barn, men departementet understreker at bistandsplikten ikke innebærer at Barne-, ungdoms- og familieetaten har plikt til å bygge ut det eksisterende tilbudet av slike sentre.

Flere høringsinstanser har tatt til orde for at bistandsplikten utvides til å omfatte en plikt til å sørge for at det er tilstrekkelig tilbud av sentre i forhold til behovet, dvs. en plikt for Bufetat til å sørge for at det etableres et tilstrekkelig antall sentre. Departementet vil vise til at vi i høringsnotatet la til grunn at det er naturlig at bistandsplikten opprettholdes for så vidt gjelder bistand til å fordele eksisterende plasser i sentre for foreldre og barn når sentre for foreldre og barn blir underlagt statlig godkjenning og kontroll. Hvis det viser seg at behovet for plasser i sentre for foreldre og barn er større enn tilbudet, kan det ut fra en faglig og økonomisk vurdering være hensiktsmessig å styrke tilbudet. Departementet uttalte at Bufetat må vurdere hvorvidt dette skal gjøres. Departementet finner ikke grunn til å innføre en mer utvidet bistandsplikt for Bufetat, og vil vise til at Bufetat i sin høringsuttalelse uttaler at Bufetat vil fortsette å følge utviklingen av tilbudet ved sentre for foreldre og barn når det gjelder både innhold og kapasitet. Bufetat uttaler videre at de i arbeidet med å følge opp sentrene også vil se på om det ut fra faglige og økonomiske hensyn burde innføres bistandsplikt tilsvarende den som gjelder for plassering i barneverninstitusjon, for å sikre barn og foreldre plass i sentre for foreldre og barn når det er behov for det. Departementet vil følge nøye med på utviklingen.

Departementet vil etter dette i det vesentligste opprettholde forslaget i høringsnotatet, jf. utkast til §§ 2-3 fjerde ledd bokstav c), 2-3 syvende ledd, 4-4 annet ledd, 4-4 femte ledd første punktum, 5-7, 5-8, ny 5-9 a, 5-10, 6-1 fjerde ledd, 6-2, 6-7 første ledd første punktum, 6-7 annet ledd annet punktum, 6-7 tredje ledd første punktum, 6-10 annet ledd, 9-4 og 9-5.