3 Erverv av statsborgerskap for barn med norsk far
3.1 Bakgrunnen for forslaget
Etter gjeldende rett får ikke barn med norsk far og utenlandsk mor automatisk norsk statsborgerrett etter sin far med mindre barnets foreldre er gift ved barnets fødsel eller barnets foreldre gifter seg før barnet er fylt 18 år.
I Innst. S. nr. 61 (1995-96) rår Justiskomiteen Stortinget til blant annet å gjøre følgende vedtak:
«Barn av foreldre der mor eller far er norsk, innvilges automatisk norsk statsborgerskap.»
I komiteens merknader fremgår det at det etter flertallets oppfatning må være et rådende prinsipp at barn aldri skal lide under foreldrenes valg av sivil status. Flertallet mener at farskapet må være klart før statsborgerskap innvilges, men påpeker at denne prosessen må gjøres minst mulig tidkrevende.
Stortinget behandlet innstillingen 14.12.1995 og gjorde vedtak i samsvar med innstillingen.
Forslaget til ny § 2 a i statsborgerrettsloven ble sendt på høring 8 oktober 1997 med høringsfrist 8 januar 1998. Høringsbrevet følger som vedlegg til proposisjonen sammen med en liste over høringsinstansene.
Høringsbrevet ble sendt ut til 149 høringsinstanser, og departementet har mottatt 47 høringsuttalelser vedrørende forslag til ny § 2 a. Majoriteten av disse gir enten forslaget sin tilslutning eller har ikke kommentarer til forslaget.
3.2 Gjeldende rett
I medhold av statsborgerrettsloven får barn født av norsk mor automatisk norsk statsborgerskap ved fødselen, mens barn født av utenlandsk mor og norsk far bare får automatisk norsk statsborgerskap etter sin far i de tilfeller hvor foreldrene er gift ved barnets fødsel eller gifter seg før barnet fyller 18 år. Statsborgerrettslovens bestemmelser vedrørende et barns mulighet til å få norsk statsborgerskap etter sin far forskjellsbehandler følgelig barn født i og utenfor ekteskap.
Et barn med utenlandsk mor og norsk far, hvis norske far ikke er gift med barnets mor, kan få norsk statsborgerskap etter søknad i medhold av lovens § 6 annet ledd annet punktum dersom «andre serlege grunnar er for det». I henhold til praksis innvilges norsk statsborgerskap i medhold av denne bestemmelsen til barn under 18 år med norsk far, dersom faren bor sammen med barnet og har foreldreansvaret helt eller delvis. Det kreves videre at barnet er bosatt i Norge og at det foreligger samtykke fra foreldrene. For barn som kommer til Norge etter at de har fylt 12 år stiller man i tillegg krav til at barnet skal ha bodd en viss tid i Norge før man innvilger norsk statsborgerskap i medhold av § 6 annet ledd. Botidskravet øker gradvis med alderen.
3.3 Andre lands rett
3.3.1 Sverige
Barn får automatisk svensk statsborgerskap etter sin far dersom faren er gift med moren på fødselstidspunktet. Dersom faren er død ved barnets fødsel, får barnet automatisk statsborgerskap etter faren dersom faren ved sin død var svensk statsborger og gift med barnets mor. Barnet får videre svensk statsborgerskap etter faren dersom faren gifter seg med barnets mor.
Barn av svensk far, som ikke ble svensk ved fødselen, kan ifølge loven bli svensk statsborger dersom faren, eller begge foreldrene dersom foreldreansvaret er delt, inngir melding om at barnet skal bli svensk statsborger. Faren må ha vært svensk statsborger på det tidspunkt barnet ble født og melding må inngis innen barnet fyller 18 år. Det kreves at faren har fått dom for farskapet eller har fått farskapet registrert. Videre kreves det at faren har del i foreldreansvaret helt eller delvis. Det kreves at moren samtykker dersom hun har del i foreldreansvaret. Barn over 15 skal samtykke.
3.3.2 Danmark
Barn får automatisk dansk statsborgerskap etter sin far dersom faren er gift med moren på fødselstidspunktet. Dersom faren er død ved barnets fødsel, får barnet automatisk statsborgerskap etter faren dersom faren ved sin død var dansk statsborger og gift med barnets mor. Barnet får videre dansk statsborgerskap etter faren ved at faren gifter seg med barnets mor.
Barn født utenfor ekteskap av utenlandsk mor og dansk far kan få dansk statsborgerskap dersom faren har del i foreldreansvaret og barnet har bopel i Danmark.
3.3.3 Finland
Barn får automatisk finsk statsborgerskap etter sin far dersom faren er gift med moren på fødselstidspunktet. Dersom faren er død ved barnets fødsel får barnet automatisk finsk statsborgerskap etter sin far dersom faren ved sin død var finsk statsborger og gift med barnets mor. Barnet får videre finsk statsborgerskap etter faren ved at faren gifter seg med barnets mor.
Barn får finsk statsborgerskap ved at det inngis melding dersom far var finsk ved barnets fødsel, barnet er bosatt i Finland og barnet er under 18 år og ugift. Videre er det et krav at faren har foreldreansvaret helt eller delvis.
3.3.4 Island
Barn får automatisk islandsk statsborgerskap etter sin far dersom faren er gift med moren på fødselstidspunktet. Dette gjelder imidlertid ikke dersom ektefellene ble separert før barnet ble unnfanget.
Barn født på Island av ugift, utenlandsk kvinne, får islandsk statsborgerskap dersom islandsk statsborger i medhold av barneloven er å anse som barnets far.
Barn født i utlandet av ugift, utenlandsk kvinne og islandsk far, kan etter søknad fra barnets far bli islandsk statsborger dersom det legges frem tilfredsstillende dokumentasjon på farskapet. Barn over 12 år skal konsulteres.
3.3.5 Lovutkastets forhold til Europarådets europeiske konvensjon av 1997 om statsborgerskap
Europarådets konvensjon om statsborgerskap ønsker å heve nivået på statsborgerskapsreglene. Utgangspunkt er tatt i det som springer ut av forpliktelser av andre konvensjoner og allment anerkjente rettsprinsipper.
Konvensjonen vil fremme likestilling mellom barn født i og utenfor ekteskap, jf artikkel 6 pkt 1 bokstav a. Dette med den begrensning som følger av nasjonal lov når det gjelder barn født utenfor riket, jf bokstav a i.f. Når det gjelder barn født i riket, bestemmer konvensjonen at barn født utenfor ekteskap, skal erverve statsborgerskap ex lege. Der hvor foreldreskapet skjer ved vedtagelse (typisk vedtagelse av/domsfastsettelse av farskapet)legger konvensjonen opp til at det kan stilles prosedyrekrav, men ikke at det stilles vilkår. Hva som er prosedyrekrav og hva som er vilkår går ikke klart frem av konvensjonsteksten. Heller ikke Explanatory report og øvrige forarbeider for konvensjonen gir klare holdepunkter for fortolkning på dette punkt. Skriftlig melding anses ikke som spesielt byrdefull og vil også kunne bidra til en rask avklaring av barnets statsborgerrettslige stilling. Departementet er derfor foreløpig kommet til at kravet om å inngi melding må anses å være et akseptabelt prosedyrekrav.
3.4 Departementets forslag
3.4.1 Høringsbrevet
Departementet foreslo i høringsbrevet av 8 oktober 1997 at statsborgerrettsloven får en ny bestemmelse - § 2 a -, som fastsetter de nærmere vilkårene for når et barn av foreldre som ikke er gift og hvor far er norsk, får norsk statsborgerskap.
Departementet foreslo følgende ordlyd:
«Ugift barn under 18 år med norsk far får norsk borgarrett når det vert gjeve inn skriftleg melding, såframt:
faren var norsk borgar då barnet kom til,
faren har vedteke farskapet eller farskapet er fastsett ved dom og
mora samtykkjer når hun har foreldreansvar.
Skriftleg melding skal gjevast inn til den tenestemakta som Kongen fastsett. Har barnet fylt 15 år, må det samtykkje i at melding vert gjeve inn.»
Legal farskapspresumpsjon foreligger i de tilfeller der barnets mor er gift med barnets far eller er enke etter ham. Dersom barnets foreldre ikke er gift, må farskapet fastslås ved vedtagelse eller en rettslig avgjørelse. Departementet finner det ikke hensiktsmessig å knytte automatiske statsborgerrettslige virkninger alene til farskap fastslått ved vedtagelse eller rettslig avgjørelse, og foreslår isteden at barnet kan få norsk statsborgerskap ved melding etter nærmere vilkår.
3.4.2 Høringsinstansenes syn og departementets bemerkninger
Blant de høringsinstansene som har uttalt seg er et klart flertall positive til departementets forslag. Enkelte av høringsinstansene har imidlertid synspunkter på forslagets utforming, og noen har kommentarer til forslagets innhold.
Høringsinstansenes kommentarer og departementets bemerkninger til disse presenteres fortløpende etter emne.
3.4.2.1 Høringsforslagets vilkår om at barnet skal være ugift
Forslaget til ny § 2 a setter som vilkår at barnet skal være ugift.
Juss Buss mener at gift barn under 18 år bør stilles likt med ugift barn under 18 år:
«Juss Buss finner det urimelig at gift barn under 18 år er avskåret fra å erverve sin fars statsborgerskap kun grunnet sin sivilstatus, og vil dessuten påpeke at dette strider mot nedstammingsprinsippet.»
Departementet bemerker:
Lovutkastets vilkår om at barnet må være ugift er ikke forenlig med Europarådets nye konvensjon om statsborgerskap av 1997 artikkel 6 nr 1 a. Ved en eventuell ratifikasjon av denne konvensjonen vil Norge måtte reservere seg på dette punktet dersom vilkåret opprettholdes, noe som anses lite heldig. Departementet foreslår på denne bakgrunn å sløyfe vilkåret om at barnet må være ugift.
3.4.2.2 Høringsforslagets vilkår «faren var norsk då barnet kom til»
Juss Buss mener at formuleringen i vilkåret i bestemmelsens første ledd nr. 1 åpner for tolkingstvil rent språklig sett, idet «kom til» både kan forstås som fødselstidspunktet og unnfangelsestidspunktet.
«Juss Buss antar at departementet har ment fødselstidspunktet, og legger dette til grunn. Statsborgerskapsloven § 1 første ledd litra c underbygger en slik fortolkning av «kjem til».
Juss Buss mener imidlertid at forslaget i likhet med § 1 må fange opp unnfangelsestidspunktet og foreslår derfor følgende:
«..1. faren var norsk borgar då barnet kom til, eller, dersom faren er død før barnet blei født, faren var norsk borgar då barnet vert avla..»
Begrunnelsen for vårt forslag er hensynet til likestilling av barn født i og utenfor ekteskap ivaretas med denne formulering. Barn født i ekteskap får automatisk norsk statsborgerskap selv om far dør før fødselstidspunktet, jf § 1 første ledd litra c. Med vår foreslåtte endring vil også barn utenfor ekteskap kunne erverve norsk statsborgerskap selv om far er død før barnet er født.»
Departementet bemerker:
Et av formålene bak lovforslaget er å likestille barn født i og utenfor ekteskap så langt det er mulig. Juss Buss har påpekt at departementets valg av ordlyd i forslaget skaper en utilsiktet og unødvendig forskjell mellom barn født i og utenfor ekteskap dersom far dør før barnet blir født.
Regelen i statsborgerrettsloven § 1 første ledd bokstav c er en naturlig følge av at det foreligger en legal farskapspresumpsjon i de tilfeller hvor barnets mor er enke.
Dersom mor og far ikke er gift foreligger det ingen legal farskapspresumpsjon, og farskapet må fastslås gjennom vedtagelse eller rettslig avgjørelse. Dersom barnets far dør før barnet blir født, men hadde tatt på seg farskapet under svangerskapet, jf barneloven § 4, eller farskapet senere blir fastsatt ved dom, bør det være avgjørende om faren var norsk borger da han døde. Forslaget endres tilsvarende.
3.4.2.3 Høringsforslagets vilkår om barnets samtykke
Det er i forslaget satt som vilkår at barn over 15 år skal samtykke til at melding gis. Flere av høringsinstansene har stilt spørsmål ved om ikke 15 års grensen bør senkes til 12 år.
Oslo Politikammer stiller spørsmål ved
«om det ikke burde innhentes samtykke fra barnet allerede fra fylte 12 år, fordi barnet ved å få norsk statsborgerrett vil kunne miste sitt tidligere statsborgerskap. ... Videre synes en aldersgrense på 12 år å være i overensstemmelse med de endringer som gjelder etter ny bestemmelse § 1a.»
Kristiansand Politidistrikt:
«er klar over 15 årsgrensen i andre lovverk, men er av den oppfatning ut fra samfunnsutviklingen at aldersgrensen for så vidt gjelder samtykke i nærværende tilfelle bør settes lavere, og en vil fremme forslag om at «har barnet fylt 12 år, må det samtykkje i at melding vert gjeve inn.»
Nord-Hålogaland Biskop uttaler:
«Et spørsmål til overveielse er om aldersgrensen for barnets samtykke til at det gis skriftlig melding om statsborgerskap, bør senkes fra 15 til 12 år. I forslaget til ny § 1 a i statsborgerskapsloven er 12 år satt som grense for automatisk norsk statsborgerskap ved adopsjon... Det synes rimelig at man opererer med samme aldersgrense i begge tilfeller.»
Barneombudet uttaler at:
«Vi meiner at alle barn over 12 år skal samtykke for å kunne bli norsk riksborgar da det er ei inngripande endring. Vi ber departementet om å vurdere dette, det vil også gi ei betre harmonisering med reglane i adopsjonslova § 6. Barneombodet meiner vidare at barn som er yngre enn 12 år skal få seie kva dei meiner om endringa av borgarretten og bli hørt etter prinsippa i barnelova § 31.»
Oslo Biskop uttaler imidlertid:
«...at barn over 15 år må samtykke, samsvarer med alminnelig rettspraksis.»
Departementet bemerker:
På bakgrunn av at flere høringsinstanser har anbefalt at forslagets 15 års grense bør senkes til 12 år, har departementet påny vurdert ved hvilken alder barnets samtykke bør kreves.
Det følger av barneloven at barn over 12 år skal gis anledning til å si sin mening i alle spørsmål som gjelder personlige forhold og at det skal legges stor vekt på hva barnet mener. Barn over 12 år må videre antas å ha en mening om valg av eget statsborgerskap.
Departementet foreslår på bakgrunn av dette å senke grensen for barnets samtykke fra 15 år til 12 år.
At også barn under 12 år skal høres og få anledning til å si sin mening i forbindelse med personlige forhold, følger av de alminnelige prinsippene i barneloven § 31, og det bør derfor ikke være nødvendig å presisere dette i statsborgerrettsloven.
3.4.2.4 Presisering av hvem som kan inngi melding, og hvem som skal samtykke i at slik melding gis.
Departementet ønsker å presisere lovforslagets ordlyd slik at det går klart frem at det er «den eller dei som har foreldreansvaret» som kan inngi melding. Det tas her høyde for at det kan være andre enn mor eller far som har foreldreansvaret for barnet. I de tilfeller hvor flere har del i foreldreansvaret må partene være enige i at melding gis.
3.4.2.5 Klagerett /klageinstans
Det følger av høringsbrevet at man tenker seg at melding gis til fylkesmannen for personer bosatt i Norge, mens melding gis til utenriksstasjonen for personer bosatt i utlandet. I meldinger sendt fylkesmannen utsteder fylkesmannen attester om statsborgerskap der vilkårene foreligger, mens meldinger sendt utenriksstasjonene videresendes til Utlendingsdirektoratet for behandling.
Regjeringsadvokaten etterlyser en redegjørelse for om det skal være klagerett for avgjørelser i medhold av ny § 2 a, og hvem som i tilfelle skal være klageinstans.
Regjeringsadvokaten uttaler:
«Det fremgår ikke hvorvidt avgjørelsen skal innvilges, dvs om vilkårene foreligger, er å anse som et enkeltvedtak. I og med at dette er en avgjørelse av stor betydning for søker, er det grunner som taler for å anse beslutningen om å innvilge norsk statsborgerskap for å være et enkeltvedtak. Det fremgår heller ikke av høringsnotatet hvorvidt det skal være klagerett for en slik avgjørelse og hvem som i så fall skal være klageinstans. Hvis det skal være klageadgang, er det nærliggende å legge kompetansen til Justisdepartementet som ved andre avgjørelser tatt av Utlendingsdirektoratet. Dersom det innføres klageadgang, vil også dette forhold føre til økt ressursbruk for departementet.»
Departementet bemerker:
En avgjørelse vedrørende statsborgerskap er av stor personlig betydning og med betydelige konsekvenser. Dette taler for å anse avgjørelsen som et enkeltvedtak med klageadgang.
Når det gjelder spørsmålet om hvem som skal være klageinstans anviser forvaltningsloven § 28 første ledd at nærmeste overordnede (fagrelevant) organ skal være klageinstans. Det er her naturlig å se hen til en annen meldingsordning på statsborgerrettens område; den såkalte «mødremeldingsordningen» som ble innført som en overgangsordning i forbindelse med en lovendring i statsborgerrettsloven i 1979. Ordningen innebar at barn under 18 år født av norsk mor før lovendringen trådte i kraft, ble norsk borger når moren innleverte melding til fylkesmannen eller norsk utenriksstasjon. Fylkesmannen fikk i denne type saker kompetanse til å utferdige statsborgerskapsattest hvis vilkårene forelå, men ikke til å avslå, jf Justisdepartementets rundskriv 115/79. Tvils- og avslagssaker ble oversendt Utlendingsdirektoratet for førsteinstansbehandling, med Justisdepartementet som klageinstans.
Det er et overordnet mål å redusere antall klagesaker i departementet. Dette kan oppnås ved å delegere klagebehandlingskompetansen til Utlendingsdirektoratet. Dette forutsetter at fylkesmannen blir gitt full førsteinstanskompetanse. Statsborgerretten er imidlertid meget innfløkt og tildels uoversiktlig, og en full førsteinstansbehandling vil kreve en omfattende kompetanseoppbygging hos fylkesmannen. Det synes således mest hensiktsmessig å fortsette praksisen fra «mødremeldingsordningen»; hvor tvils- og avslagssaker blir sendt Utlendingsdirektoratet for førsteinstansbehandling, med Justisdepartementet som klageinstans.