7 Departementets vurderingar

7.1 Innføring av klausul og fastsetjing av gjengs lønn

Fleire av høyringsinstansane påpeiker at ein bør vere varsam med å påleggje oppdragsgivarar å nytte kontraktsklausular som varetek andre formål enn det som er formålet med regelverket for offentlege anskaffingar. Departementet viser til at Noreg har ei forplikting etter ILO-konvensjon nr. 94 til å påleggje sentrale statlege styresmakter å nytte arbeidarklausular i sine kontraktar. Sosial dumping kan vere eit problem òg ved kontraktar som andre offentlege verksemder inngår, som kommunane og offentlegrettslege organ. Mange kommunar har òg innført klausular i tråd med krava konvensjonen set. Departementet meiner det er mest formålstenleg å ha eit felles rettsleg grunnlag og felles reglar for slike klausular.

KS meiner at forslaget er uproporsjonalt fordi problemet med sosial dumping er avgrensa til særskilde bransjar og geografiske område. Departementet meiner at det kan takast omsyn til dette under utforminga og praktiseringa av forskrifta. Det vil vere naturleg at det oftare blir ført kontroll i område og bransjar der ein er kjend med at sosial dumping er eit problem, og at det tilsvarande blir brukt mindre ressursar der for eksempel oppdragsgivaren er kjend med at leverandøren er ei seriøs og lovlydig verksemd.

Fleire høyringsinstansar reiser òg spørsmål ved om forslaget vil få noka særleg praktisk betydning, sidan det allereie er vedteke allmenngjering av tariffavtalar i den bransjen der problemet med sosial dumping er størst. Departementet viser til at det offentlege som oppdragsgivar har eit særskilt ansvar for å opptre seriøst og motverke sosial dumping. Lovforslaget omfattar dessutan tenestekontraktar, og dekker såleis bransjar der det per i dag ikkje er vedteke allmenngjering av tariffavtalar. Dette gjeld eksempelvis kontraktar med verksemder innanfor reinhald og hotell- og restaurantbransjen, der ein òg har sett tilfelle av sosial dumping. Departementet meiner derfor at forslaget kan ha effekt i kampen mot sosial dumping, som eit supplement til dei tiltaka som kan setjast i verk ut frå arbeidsmiljøloven og allmenngjeringsloven. Elles viser ein til utgreiinga om forholdet mellom ILO-konvensjon nr. 94 og allmenngjeringloven i kap. 3.3.

Justisdepartementet meiner at forslaget kan vere i strid med EØS-avtalen. Det blir særleg peikt på at det generelle lønnsnivået i Noreg ligg godt over det minimum som er nødvendig for å sikre at arbeidstakarar ikkje blir utnytta, og at kravet til gjengs lønn derfor kan vere problematisk i forhold til proporsjonalitetsprinsippet. Som nemnt i kapittel 4.1, er departementet innforstått med at det ikkje er rettsleg avklart om ei gjennomføring av ILO-konvensjon nr. 94 er i tråd med Noregs forpliktingar etter EØS-avtalen. Ein viser vidare til at ein ved vurderinga av kva som er gjengs lønn, må sjå på formålet med ordninga, som er å hindre utnytting av arbeidskraft. Forslaget legg såleis ikkje opp til at det skal krevjast lønn i samsvar med det gjennomsnittlege norske lønnsnivået i vedkommande bransje og geografiske område, men at dei samla lønns- og arbeidsvilkåra skal haldast på et normalt nivå for samanliknbart arbeid i vedkommande bransje og geografiske område. Det er for eksempel tilstrekkeleg at lønns- og arbeidsvilkåra ikkje er dårlegare enn det minimumsnivået som følgjer av ein aktuell tariffavtale eller ei føresegn om allmengjering.

Det er fleire høyringsinstansar som har innvendingar mot bruken av omgrepet gjengs lønn og at det skal vere opp til oppdragsgivar å vurdere kva nivå dette er. Departementet er einig i at omgrepet gjengs ikkje er presist. Forslaget til lovtekst er derfor endra på dette punktet slik at den ligg nærmare den ordlyden som er nytta i omsetjinga av ILO-konvensjon nr. 94. Elles viser departementet til at der det ligg føre ein aktuell tariffavtale eller ein allmenngjort tariffavtale, vil det vere lønnsnivået i denne avtalen som blir lagt til grunn for kva som er akseptabelt. Utanfor desse områda må det gjerast meir skjønnsmessige vurderingar. Det ligg likevel ikkje i forslaget at oppdragsgivaren skal fastsetje eit bestemt lønnsnivå, men at han i ein konkret situasjon må ta stilling til om lønns- og arbeidsvilkåra i ei verksemd ligg på eit normalt nivå for vedkommande stad og yrke.

7.2 Kontroll og tilsyn

Dei fleste som uttaler seg, har innvendingar mot å påleggje oppdragsgivaren ansvar for kontroll og tilsyn med at klausulane blir overhaldne. Mange peiker i staden på Arbeidstilsynet som eit naturleg tilsynsorgan.

Departementet ser at effektivitetsomsyn kan tale for at ansvaret for tilsyn og kontroll blir lagt til andre enn oppdragsgjevar. Spesielt ser vi at det vil kunne være vanskelig for oppdragsgjevar å ha kompetanse og ressursar til å avgjøre kva som er å anse som ein normal lønn, og avgjere om klausulen er overhalden i det enkelte tilfelle.

Ein har likevel kome til at det ikkje vil vere føremålstenleg å gje Arbeidstilsynet eller Petroleumstilsynet ansvar for å kontrollere om leverandørar overheld klausular om å ha norske lønns- og arbeidsvilkår, på områder der det ikkje gjeld forskrifter om allmenngjering. I denne vurderinga har departementet lagt følgjande til grunn:

Utafor verkeområde til slike forskrifter gjeld det ingen lovbestemte krav til lønn som kan vere grunnlag for tilsyn. Ein har ingen allmenn lovregulering av lønn i Noreg, og lønnsvilkår regulerast av tariffavtaler og/eller individuelle arbeidsavtaler. Arbeidstilsynet har såleis ingen særleg kompetanse når det gjeld spørsmål om lønn.

Etter lovframlegget skal ILO-konvensjonen gjennomførast med ein modell der oppdragsgivar er pliktsubjekt og plikten til leverandøren følgjer av kontraktstilhøvet mellom oppdragsgivar og leverandør. Det vil vere vanskeleg å tilpasse rolla til tilsynsetatane til ein slik kontraktsrettsleg modell. Det verkar lite naturleg å pålegge offentlege tilsynsmyndigheiter å kontrollere om det ligg føre eit kontraktsbrot mellom to kontraktspartar. Det er i tillegg vanskeleg å sjå korleis etatane effektivt skal kunne følgje opp denne problemstillinga. Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet fører kontroll med verksemder på grunnlag av risikovurderingar, det vil seie at dei prioriterar dei verksemdene der risikoen for lovbrot er størst. Spørsmålet blir blant anna korleis tilsynsetatane skal kunne vite om arbeidstakarane i ei verksemd er dekte av ein kontraktsklausul om lønns- og arbeidsvilkår.

Etter ein totalvurdering har departementet kome til at ansvaret for tilsyn og kontroll må liggje hos oppdragsgivaren aleine. Arbeidstilsynet eller Petroleumstilsynet kan likevel bringast inn i saka, der oppdragsgivaren i samband med sin kontroll oppdagar brot på arbeidsmiljølova eller allmenngjøringslova.»

7.3 Sanksjon

Det har komme få motførestellingar mot forslaget om å oppretthalde dagens ordning i statleg sektor, med høve til å halde tilbake heile eller delar av kontraktsvederlaget. Departementet opprettheld derfor forslaget om at oppdragsgivar skal kunne påleggjast å gjennomføre tiltak ved manglande etterleving av klausulane. Den nærmare utforminga blir fastsett i forskrift.