3 Spørsmålet om hurtig tilslutning til Konvensjonen. Særlov?

3.1 Forslaget i høringsbrevet

I høringsbrevet ble det redegjort for at det er ønskelig at Norge kan ratifisere Konvensjonen om klaseammunisjon så snart den åpner for undertegning i Oslo den 3. desember 2008. Konvensjonen vil tre i kraft seks måneder etter at 30 stater har ratifisert. Det er ønskelig at Norge som vertskap for undertegningsseremonien kan formidle det tydelige politiske signal som ligger i en hurtig ratifikasjon av konvensjonen. Dette vil kunne føre til at også andre land prioriterer en rask tilslutning til konvensjonen. Men samtidig krever dette at forslag til nødvendige lovbestemmelser til gjennomføring av konvensjonen fremmes hurtig, slik at Stortinget kan behandle forslag til gjennomføringslov og forslag til samtykke til inngåelse av konvensjonen før undertegningsseremonien finner sted.

I høringsbrevet ble det videre påpekt at hensynet til god struktur i lovverket kan tilsi at en søker å samle likeartede regler i lovgivningen framfor å gi små særlover om atskilte temaer. Da lov om gjennomføring av Konvensjonen om forbud mot bruk, lagring, produksjon og overføring av antipersonellminer og om ødeleggelse av slike miner ble lagt fram, jf. Ot.prp. nr. 72 (1997-98) og lov 17. juli 1998 nr. 54, valgte man å samle bestemmelser som sikrer oppfyllelse av denne konvensjonen i en egen lov framfor å spre gjennomføringsbestemmelsene i annet lovverk. Det samme ble gjort i forbindelse med gjennomføringen av Konvensjonen om forbod mot utvikling, produksjon, lagring og bruk av kjemiske våpen samt øydelegging av dei, jf. Ot.prp. nr. 25 (1993-94) og lov 6. mai 1994 nr. 10. I lys av utviklingen av den internasjonale humanitærretten og nye internasjonale forbud mot våpentyper som anses uakseptable, kan det være grunnlag for å vurdere å samle gjennomføringsbestemmelser i norsk rett i en samlet lov om forbud mot ulovlige stridsmidler.

Det ble likevel foreslått fremmet forslag til en egen lov om gjennomføring av Konvensjonen om klaseammunisjon, nettopp på grunn av ønsket om at Norge skal kunne undertegne og ratifisere konvensjonen i forbindelse med undertegningsseremonien i Oslo 3. desember 2008. Departementet la avgjørende vekt på at hurtig norsk ratifikasjon av konvensjonen vil gi et sterkt politisk signal om hvor viktig det er at forbudet mot klaseammunisjon kan tre i kraft så raskt som mulig. Samtidig er det klart at arbeidet med en eventuell samlet lovgivning med ulike bestemmelser om ulovlige stridsmidler ville kreve en grundigere utredning. Tiden tillater ikke at en slik utredning gjennomføres i denne omgang, dersom målet om hurtig ratifikasjon skal kunne oppnås.

3.2 Høringsinstansenes syn

Følgende høringsinstanser har synspunkter på forslaget om hurtig tilslutning til konvensjonen: Landsorganisasjonen i Norge, Norges Røde Kors, Norsk Folkehjelp og Norsk senter for menneskerettigheter.

Landsorganisasjonen i Norge uttaler bl.a.:

«LO er positive til initiativet om å sende gjennomføringsloven raskt på høring slik at Norge kan undertegne og ratifisere Konvensjonen når undertegningsseremonien finner sted i Oslo 3. desember. LO er opptatt av og engasjert i internasjonalt freds- og nedrustningsarbeid. Et forbud mot klaseammunisjon vil bety store positive forbedringer for sivile, særlig kvinner og barn, under krigshandlinger og etter at disse har opphørt. LO har vært bekymret for hvordan udetonert klaseammunisjon i lang tid utgjør en risiko for liv og helse, og i tillegg hemmer gjenoppbyggingen av det sivile samfunn. LO mener at Norge må fortsette innsatsen for at flere stater tiltrer og etterlever konvensjonen.»

Norges Røde Kors uttaler bl.a.:

«Røde Kors en positive til Norges målsetting om å ratifisere Konvensjonen i forbindelse med undertegningsseremonien i Oslo 3. desember 2008. En slik ratifisering vil imidlertid kreve at Norge oppfyller de krav som stilles til statspartene i Konvensjonen. Skal Konvensjonen løse de humanitære utfordringene verden er vitne til når det gjelder bruken av klaseammunisjon er det ikke tilstrekkelig at stater undertegner og ratifiserer Konvensjonen. Konvensjonen må også implementeres. Norges ledende rolle i arbeidet med Konvensjonen om klaseammunisjon har bidratt til en positiv utvikling. Norsk ratifisering av Konvensjonen allerede 3. desember vil være med å støtte opp om denne utviklingen.»

Norsk Folkehjelp uttaler bl.a.:

«Det er meget positivt at Utenriksdepartementet så raskt etter fremforhandlingen i Dublin av Konvensjonen om klaseammunisjon allerede har lagt frem forslag til norsk gjennomføringslov. Det er av stor betydning at Norge som initiativtakeren til Konvensjonen om klaseammunisjon er blant de aller første som ratifiserer den, dvs. at undertegning og ratifisering må skje samtidig under signeringskonferansen i Oslo 3. desember. For å få dette til er det helt nødvendig med forsert behandling av lovsaken og det parallelle forslag om å innhente Stortingets samtykke til å undertegne og ratifisere konvensjonen. Norsk Folkehjelp forventer derfor at Stortinget behandler saken raskt og tidsnok. Hurtig norsk ratifikasjon vil gi et sterkt norsk politisk signal om hvor viktig det er at forbudet mot klaseammunisjon trer i kraft så raskt som mulig.»

Norsk senter for menneskerettigheter oppfordrer til fortsatt aktiv innsats i denne saken ved å sikre virkeliggjøring av konvensjonens bestemmelser gjennom lovverket og sterk praktisk gjennomføring av bestemmelsene. Det at Norge prioriterer arbeidet med denne konvensjonen, for eksempel gjennom umiddelbar ratifikasjon og gjennom synliggjøring i norsk lov, gir et viktig signal til andre stater.

Generaladvokaten uttaler bl.a. at for at Norge skal kunne ratifisere konvensjonen om forbud mot klaseammunisjon, må det åpenbart gis lovbestemmelser som gjør det mulig å oppfylle konvensjonens bestemmelser fra det tidspunkt konvensjonen trer i kraft. Selv om det tidligste tidspunkt dette teoretisk kan skje er 1. juni 2009, er det ingen grunn til å vente med å gi slike lovbestemmelser. Lovforslaget støttes derfor.

Følgende høringsinstanser har gitt merknader til spørsmålet om lovstruktur: Justis- og politidepartementet, Landsorganisasjonen i Norge, Norges Røde Kors, Norsk Folkehjelp og Norsk senter for menneskerettigheter.

Justis- og politidepartementet understreker bl.a. at det er uheldig at lovverket inneholder flere særlover med likeartede regler. Synspunktet gjelder også i dette tilfellet som omfatter ulike lover som forbyr bestemte stridsmidler. Bestemmelsene i lovforslaget, lov 17. juli 1998 nr. 54 om gjennomføring av Konvensjonen om forbud mot bruk, lagring, produksjon og overføring av antipersonellminer og om ødeleggelse av slike miner, og lov 6. mai nr. 10 1994 om gjennomføring av Konvensjon om forbod mot utvikling, produksjon, lagring og bruk av kjemiske våpen samt øydelegging av dei, bør derfor samles. Arbeidet bør prioriteres, også fordi det bør ses i sammenheng med arbeidet med ny straffelov (straffeloven 2005).

Landsorganisasjonen i Norge uttrykker det generelle syn i forhold til lovstruktur at det i utgangspunktet er mer oversiktlig med en samling av bestemmelser innen et tema i en lov. LO tar til etterretning Utenriksdepartementets begrunnelse. LO mener det senere kan være aktuelt å initiere en prosess for å samle bestemmelser om ulovlige stridsmidler i en lov.

Norges Røde Kors støtter forslaget om å foreta en vurdering av om det er mulig å samle konvensjoner som omhandler ulovlige stridsvåpen i henhold til internasjonal humanitærrett i en felles lov.

Norsk Folkehjelputtaler bl.a. at nettopp av hensyn til at Norge må sørge for å kunne undertegne og ratifisere Konvensjonen i Oslo 3. desember støtter Norsk Folkehjelp beslutningen om å foreslå en egen lov om gjennomføring av Konvensjonen. Kun med en egen lov vil det være praktisk mulig å få til hurtig ratifisering, da alternativet - en samling av bestemmelser i lovverket om ulovlig stridsmidler - ville være en mer tidkrevende prosess.

Norsk senter for menneskerettigheter ønsker velkommen departementets signal om å samle alle bestemmelser om forbud mot ulovlige stridsmidler i en egen lov. Ønsket om en hurtig ratifisering av den nye konvensjonen gjør dette vanskelig i denne omgang, men det oppfordres til å komme tilbake med forslag til en samlet lovgivning på området.

3.3 Departementets vurdering

Departementet noterer at alle de høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget til fremgangsmåte for å sikre at konvensjonen kan inngås av Norge allerede i desember 2008, er positive til dette.

Departementet viser for øvrig til høringsnotatet og til begrunnelsen her for i første omgang å fremme en ny særlov om gjennomføring av Konvensjonen om klaseammunisjon som muliggjør inngåelse av konvensjonen. Departementet er videre enig med høringsinstansene i at det er behov for å utrede om ulike bestemmelser om forbud mot ulovlige stridsmidler kan organiseres mer hensiktsmessig for å ivareta hensynet til god struktur i lovverket. Det vil på denne bakgrunn bli igangsatt et arbeid med sikte på en senere proposisjon om felles gjennomføringslov for aktuelle konvensjoner om forbud mot ulovlige stridsmidler.