4 Regler om godkjenning av eierendringer i selskap som eier fiskefartøy - deltakerloven § 9
4.1 Gjeldende rett
Deltakerloven - lov av 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta i fiske og fangst - fastsetter i § 4 at et fartøy ikke kan nyttes til ervervsmessig fiske uten at det er gitt ervervstillatelse.
Tillatelsen kan gis til fysisk eller juridisk person, og et hovedkrav for å kunne få tillatelse er at vedkommende har drevet ervervsmessig fiske eller fangst på eller med norsk fartøy i minst tre av de siste fem årene, jf. § 6. For selskap eller sammenslutning gjelder at ervervstillatelse bare kan gis dersom personer som oppfyller dette aktivitetskravet, innehar mer enn 50% av eierinteressene og faktisk har tilsvarende kontroll over virksomheten, jf. § 6 annet ledd. I visse tilfeller kan det gis dispensasjon fra dette 50%-kravet, jf. tredje ledd.
For å unngå at aktivitetskravet blir omgått etter at tillatelsen er gitt, er det gitt følgende bestemmelse i lovens § 9:
«Aksje eller part i selskap eller sammenslutning som eier merkeregistrert fartøy, må ikke overdras til annen eier uten at departementet på forhånd har gitt tillatelse til endring i eiersammensetningen.»
Det har vært reist kritikk mot denne bestemmelsen og saksbehandlingsrutinene i tilknytning til bestemmelsen. Eierskapsutvalget ble derfor bedt om å vurdere muligheten for å etablere mer smidige løsninger.
4.2 Eierskapsutvalgets behandling av § 9
Eierskapsutvalget skriver følgende i NOU 2002:13:
«Eierskifte i børsnoterte selskap reiser særlige spørsmål. Dette gjelder eierbegrensningene for selskap som eier fiskefartøy og i saksbehandlingen ved omsetning av aksjer i slike selskap. Et klart problem ligger i dagens bestemmelse i deltakerloven om at eierendringer i selskap skal forhåndsgodkjennes av myndighetene, noe som i praksis er vanskelig for selskap med mange aksjonærer. Dette gjelder også for selskaper som ønsker å børsnoteres.
Deltakerloven krever at enhver overdragelse av aksjer skal godkjennes på forhånd av departementet. Men i praksis har myndighetene lagt til grunn at det for børsnoterte selskap som har dispensasjon til å eie fiskefartøy, er nok med kvartalsvise meldinger om aksjeoverdragelser.
Eierskifter i selskap blir etter loven saksbehandlet som søknader om ny ervervstillatelse. Saksbehandlingen kan være omfattende og har i enkelttilfeller tatt forholdsvis lang tid.
Dagens saksbehandlingspraksis vurderes til å være lite hensiktsmessig. I første rekke gjelder dette lovens krav om forhåndsgodkjenning av aksjeoverdragelser som i praksis vanskelig kan etterfølges. Eierskifte i større børsnoterte selskap skjer hyppig. Enhver eierendring innebærer i dagens system i prinsippet en ny ervervssøknad. Utvalget mener at denne praksis må endres.
Utvalget ser det slik at saksbehandlingstiden i forbindelse med eierskifte og ervervssøknader fra selskap kan reduseres ved å legge om til et system med egenmelding, slik som i forslag om dispensasjonsforskrift.
Utvalget har lagt vekt på følgende hensyn ved utarbeidelse av forslagene:
Generelle og nøytrale ordninger:
Det er ønskelig at ordninger som gjelder for selskap er generelle, og ikke avhengig av at selskapet er børsnotert. Det er ikke noe poeng at et selskap skal stimuleres til å søke om børsnotering, for å få en smidigere ordning for godkjenning av aksjeoverdragelser.
Forenkling av saksbehandlingen:
Det bør være en målsetting å spare ressurser, kostnader, tid og arbeid, for næring og myndigheter, samtidig som ordningen ivaretar de reelle hensyn.
Forutsigbarhet, likebehandling av søkere og trygghet i søknadsprosessen:
Det er et mål å redusere usikkerheten for aktørene ved å fastsette konkrete vilkår. Usikkerhet for næringsaktører kan være knyttet til frykt for forskjellsbehandling og hvilke vilkår som «egentlig gjelder».
Krav til søker og søknad:
Det bør i større grad legges vekt på søkerens egeninnsats i å dokumentere at vilkårene er oppfylt. Dette vil også i større grad sikre at søknaden er reell.
Informasjonskrav til søknad:
Opplysninger som er relevante i en behandling av søknaden må kreves vedlagt. Hvilke opplysninger som kreves, må klart fremgå av bestemmelsene.
Fleksibilitet og nøytralitet:
Samfunn og næring er i vedvarende endring. Hensiktsmessige retningslinjer i dag trenger ikke være det i morgen. Retningslinjer bør endres i samsvar med de til enhver tid reelle behov for regulering og kontroll.
.........
Utvalget foreslår en dispensasjonsadgang fra aktivitetskravet for trålere med leveringsvilkår i ferskfisktrålergruppen basert på egenmelding og etterfølgende kontroll.
Tilsvarende foreslår utvalget at en går over fra en ordning med krav om forhåndsgodkjenning ved aksjeoverdragelser til meldeplikt og etterfølgende kontroll.
Kontrollen tenkes gjennomført på stikkprøvebasis eller når det foreligger grunn til å tro at kontroll kan avdekke overtredelser. Ved overtredelser forutsettes det brukt sanksjoner som har tilstrekkelig avskrekkende virkning.
De som har fått ervervstillatelse, er gitt en særrett fra samfunnet til å drive fiske. Selskap som har fått ervervstillatelse må påse at vilkårene angående eiersammensetningen til enhver tid er tilfredsstilt. Selskapet risikerer å miste ervervstillatelsen, dersom eierforholdene ikke er i samsvar med lovens krav. Selskapet forutsettes derfor å informere sine aksjonærer om hvilke regler som gjelder.
...
Utvalget foreslår følgende ny tekst i deltakerloven § 9: Overdragelse av aksjer m.v.
«Selskap som eier merkeregistret fartøy skal gi melding til Fiskeridirektoratet om erverv av aksjer i selskapet.
Opplysningsplikten skal også omfatte stiftelse av eller overføring av rettigheter til kjøp av aksjer (opsjoner) og rettigheter knyttet til aksjer om utøvelse av stemmerett.
Aksjonærer er forpliktet til å gi selskapet opplysninger som nevnt og til Fiskeridirektoratet etter anmodning.
Likestilt med aksjonær er nærstående, som fastsatt i aksjeloven av 13.6.1997, § 1-5.
Fiskeridepartementet kan ved forskrift gi nærmere bestemmelser om meldeplikten.
Fiskeridepartementet kan ved forskrift gjøre erverv av aksje i selskap som eier merkeregistrert fiskefartøy, avhengig av departementets forhåndssamtykke.
Tilsvarende bestemmelser gjelder for andre sammenslutninger enn aksjeselskap.»
.........
Bakgrunnen for forslaget er at det i dag finner sted en forholdsvis omfattende saksbehandling ved aksjeoverdragelser, også når det ikke kreves av vesentlige fiskerimessige forhold. Spesielt når det gjelder selskap med mange aksjonærer, herunder børsnoterte, er det i praksis svært problematisk å foreta en forhåndsgodkjenning av aksjeoverdragelser. Utvalgets forslag innebærer at kravet om slik godkjenning erstattes av en ordning med meldeplikt. Ved den foreslåtte ordningen basert på meldinger fra selskapet, vil Fiskeridirektoratet få meldinger om aksjeoverdragelser, når fiskerimessig relevante terskler overstiges og for de største aksjonærene.
I følge utvalgets lovforslag vil ervervstillatelse anses for fortsatt å gjelde etter meldte aksjeoverdragelser, med mindre Fiskeridirektoratet gir nærmere melding. Dersom selskapet har gitt feil eller ufullstendige opplysninger, vil tillatelsen kunne bli inndratt og andre sanksjoner kan bli aktuelle. For at ordningen skal fungere, må det foretas effektive kontroller. Ved overtredelser forutsettes det at det blir brukt avskrekkende sanksjoner. For øvrig kan det minnes om at alle fiskerier av betydning er underlagt konsesjons- og andre adgangsbegrensninger. Fiskerimyndighetene vil ved overdragelse av aksjer legge til grunn distriktsmessige og andre fiskerimessige hensyn når en skal vurdere om de nye eiere skal få beholde selskapets konsesjoner.
I likhet med den nåværende bestemmelsen i deltakerlovens § 9 vil den nye regelen også gjelde for sammenslutninger. I praksis vil partrederi her være mest aktuelt.
Dersom eierformen for et rederi skal omgjøres fra personlig eie til et selskap eller sammenslutning, må det innsendes søknad om det etter deltakerlovens § 4 og § 6. Slike endringer i den juridiske eierformen faller altså ikke inn under den forenklede ordningen med meldeplikt, som nå foreslås for aksjeoverdragelser etter § 9.
Når det gjelder de nærmere reglene om opplysningsplikten, kan behovet for informasjon variere for fartøy i ulike fartøygrupper og til ulike tidspunkt. Det vil derfor være hensiktsmessig at bestemmelsene fastsettes av Fiskeridepartementet ved forskrift.
......
(Utvalget foreslo videre følgende forskrift om meldeplikt ved aksjeoverdragelser:)
«Om meldeplikt for eier av fiskefartøy.
Selskap som eier fiskefartøy, skal gi Fiskeridirektoratet melding når en aksjonær oppnår minst 2/10 og deretter minst 5/10 av eierselskapets aksjekapital. Ved beregning av andelene skal tas med opsjoner til kjøp av aksjer og rettighet til å stemme for aksjer.
Selskapet skal uansett gi melding når det skjer endring i antall aksjer som eies av de til en hver tid fem største aksjonærene i selskapet.
Meldingen skal gis innen 14 dager etter overdragelsen av aksjene.
Likestilt med aksjonær er nærstående, som fastsatt i aksjeloven av 13.6.1997, § 1-5.
Meldeplikten kan også gjøres gjeldende for bakenforliggende eierselskap (indirekte eier).»
.......
Angående ervervstillatelsens lovlighet vil det være avgjørende at kravet om aktiv fisker er tilfredsstilt for mer enn 50 % av aksjene. Videre må den utenlandske eierandelen ikke overstige 40 %. Endelig må konsentrasjonsbestemmelsene som er fastsatt for ulike fiskerier overholdes. For alle disse begrensningene vil det være opp til selskapet og eventuelt de berørte aksjonærene enkeltvis å påse at bestemmelsene følges.
Det foreslås meldeplikt hver gang en aksjonær oppnår andeler på minst 2/10 og deretter minst 5/10. I neste ledd foreslås det en bestemmelse om at selskapet uansett skal gi melding om endring i antall aksjer til de 5 største aksjonærene. En aksjonær med 2/10 av aksjene i selskapet vil automatisk være blant de 5 største aksjonærene. Meldeplikten følger derfor av begge bestemmelsene.
Når det gjelder bestemmelsene om at aktiv fisker skal ha minst 50 % av aksjene i selskapet, vil det her kunne være skjønnsmessige og andre forhold som tilsier at Fiskeridirektoratet må kontrollere forholdene nærmere. Tilsvarende gjelder for regelen i konsentrasjonsbestemmelsene om at beregning av kvotefaktor for eierandeler mellom 20 % og 50 % skal skje forholdsmessig. For direkte og indirekte eierandeler under 20 % skal det ikke beregnes kvotefaktor. Ved at det kreves melding om aksjeendringer for de til en hver tid fem største aksjonærene, vil Fiskeridirektoratet kunne kontrollere bestemmelsene om konsentrasjon.
Også i tilfelle der aksjene selges til flere aksjonærer, og uten at det er noen som har eller vil få en dominerende aksjepost, vil det være hensiktsmessig at meldeplikten om overdragelser gjelder for de fem største aksjonærene. På denne måten vil Fiskeridirektoratet kunne danne seg et bilde av hvem som kontrollerer eierinteressene i selskapet.
Det er ikke foreslått særlig melding når den utenlandskeide andelen av aksjene overstiger 40 %, da denne eierbegrensningen er så klar at selskapet selv må sikre at den blir overholdt. Som nevnt i foregående avsnitt, vil Fiskeridirektoratet for øvrig motta rapporter som også vil vise om 4/10-grensen for utenlandsk eie skulle bli overskredet.
De som erverver aksjer i selskap som eier fiskefartøy, må antas normalt å ville ha innsikt i hvilke bestemmelser som gjelder for slikt eierskap. Utvalget vil likevel anbefale at Fiskeridirektoratet sender selskapet oversikt, gjerne på standard meldingsskjema, over de relevante eierbegrensningene for fiskeflåten. Det må så være opp til selskapet å informere aksjonærene om bestemmelsene.»
4.3 Fiskeridepartementets høringsnotat
Fiskeridepartementet sendte den 30. juni 2003 Eierskapsutvalgets forslag på høring, med høringsfrist 15. september 2003. I høringsnotatet uttalte departementet følgende:
«Som Eierskapsutvalget påpeker, følger det av deltakerloven § 9 at enhver endring i eiersammensetningen i selskap som eier fiskefartøy, eller selskap som direkte eller indirekte eier slikt selskap, i prinsippet krever søknad til fiskerimyndighetene.
For så vidt gjelder spørsmålet om en endring medfører søknadsplikt, har det således ikke blitt skilt mellom endringer som har medført at det reelt har kommet inn nye eierinteresser, endringer som bare innebærer justeringer av eierandelene mellom eksisterende eiere og endringer som utelukkende har vært endringer i en intern selskapsstruktur og dermed ikke har medført verken at det har kommet inn nye eierinteresser eller forskyvninger mellom eksisterende eiere. Det har heller ikke blitt skilt mellom eierendringer som berører større eller mindre deler av eierinteressene.
Fiskeridepartementet er generelt innstilt på å endre bestemmelser og rutiner i tilfeller hvor det ikke lenger er tilstrekkelig behov for den ordning som tidligere er etablert. Slike forenklinger skal bidra til å frigjøre ressurser for næringen. Rutineforenkling er nødvendig også for å frigjøre ressurser for forvaltningen, med sikte på å kunne videreutvikle andre deler av arbeidsområdet. Fiskeridepartementet ber på denne bakgrunn om høringsinstansenes synspunkter på de forslag som fremmes av Eierskapsutvalget.»
Fiskeridepartementet la i tillegg frem et forslag om en midlertidig ordning:
«Med utgangspunkt i Eierskapsutvalgets vurderinger, har departementet vurdert om det er mulig å gjennomføre forenklinger i forhold til dagens praksis, innenfor ordlyden av deltakerloven § 9 og formålet med bestemmelsen slik dette fremgår av lovproposisjonen, Ot.prp. nr. 67 (1997-98) «Om lov om retten til å delta i fiske og fangst». Det er her gitt følgende begrunnelse (proposisjonens side 47):
«Det fremgår av bestemmelsen at overføring av aksje eller part i selskap eller sammenslutning som eier merkeregistrert fartøy, forutsetter tillatelse fra fiskerimyndighetene. Dette forslaget er motivert av behovet for å føre kontroll med at kravene i § 5 og § 6 første ledd ikke gjøres illusorisk ved salg av aksjer eller parter etter at det er gitt ervervstillatelse. Forslaget er en videreføring av dagens ordning.»
Det vises her til bestemmelsene i § 5 om at ervervstillatelse bare kan gis til den som er norsk statsborger eller likestilt med norsk statsborger etter fiskerigrenseloven § 2 første og annet ledd, samt i § 6 om at ervervstillatelse bare kan gis til den som har drevet ervervsmessig fiske eller fangst på eller med norsk fartøy i minst tre av de siste fem årene og fortsatt er knyttet til fiske- og fangstyrket.
Det påhviler den enkelte fartøyeier selv å overholde fiskerigrenselovens og sjøfartslovens krav for at fartøyet skal anses som norsk. Videre følger av deltakerloven § 11 første ledd at en ervervstillatelse skal tilbakekalles når fartøyeieren ikke lenger fyller vilkårene i § 5 eller § 6 første ledd.
Vurderingen av hva som er en «annen eier» i forhold til ordlyden i § 9 må ta utgangspunkt i det formålet som angis i proposisjonen og det som således er fartøyeierens egne plikter. Departementet legger videre til grunn at det ikke følger av lovens krav om «tillatelse» at det formelt må fremmes den samme type søknad for enhver eierendring. Det vil ikke være i strid med lovens ordlyd at tillatelsen gis i form av et stilltiende samtykke, dersom myndighetene faktisk har sikret seg adgang til å prøve for eksempel en melding fra selskapet eller sammenslutningen om endringer i eiersammensetningen.
Man vil likevel innenfor gjeldende lovbestemmelse ikke kunne gå så langt som Eierskapsutvalget foreslår, idet kravet om samtykke ikke kan begrenses til visse terskler eller til å gjelde bare de største av selskapets eiere. Man bør likevel kunne etablere en modell som særlig ivaretar muligheten for justeringer mellom eierne, eller at det kommer inn nye eiere med mindre andeler, i selskaper med forholdsvis spredt eierstruktur. Erfaringen viser at det i enkelte selskaper har vært behov for slike justeringer mv. for eksempel i forbindelse med kapitalutvidelser.
Det bør også være mulig å gjøre endringer i selskapsstruktur uten at det utløser full saksbehandling hos fiskerimyndighetene. Det siktes her for eksempel til situasjoner hvor en person eier et selskap A 100 %. Dette selskapet eier igjen et selskap B 100 %, som i sin tur eier fiskefartøy. Om vedkommende i dette tilfellet velger å oppløse selskap A og eie selskap B direkte, så bør det kunne etableres smidige saksbehandlingsrutiner for slike tilfeller uten at det går på bekostning av den nødvendige myndighetskontroll.
Departementet foreslår derfor følgende som en midlertidig ordning, inntil det er tatt stilling til Eierskapsutvalgets forslag og disse eventuelt er gjennomført:
Eierendringer som ikke medfører at det reelt kommer inn nye eierinteresser til vedkommende fiskefartøy, foreslås heretter bare underlagt en meldeplikt. Det siktes her til tilfeller som nevnt i foregående avsnitt, hvor det gjennomføres formelle endringer i selskapsstruktur e.l. som verken innebærer at det kommer inn nye personer som indirekte eiere av fartøy eller at fordelingen av eierandelene mellom flere personer som indirekte eier fartøy sammen, blir endret.
Eierendringer som medfører reelle endringer i eierinteressene til vedkommende fiskefartøy, men hvor endringene berører en andel på mindre enn 20 % av aksjene eller partene i selskapet eller sammenslutningen, foreslås heretter bare underlagt en meldeplikt.
Andre endringer skal fortsatt være underlagt søknadsplikt og behandles etter gjeldende rutiner.
Det må presiseres at en tillatelse etter deltakerloven § 4, jf. § 15, er gitt «fartøyets eier for ett bestemt fartøy». «Fartøyets eier» kan være en fysiske eller en juridisk person. Det innebærer at det direkte eierskapet til et fartøy ikke kan flyttes fra ett selskap til et annet, uten at det blir utstedt nye tillatelser. Slike saker kan derfor ikke behandles etter et meldingssystem basert på at stilltiende samtykke er å betrakte som tillatelse fra myndighetene.»
Det ble bedt om høringsinstansenes synspunkter på en slik ordning, i tillegg til synspunkter på Eierskapsutvalgets forslag.
4.4 Høringsuttalelser
Fiskeridepartementets høringsnotat ble sendt til følgende institusjoner og organisasjoner:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Fylkeskommunene
Fiskeridirektoratet
Norges Fiskarlag
Norge Kystfiskarlag
Sør-Norges Trålerlag
Norsk Sjømannsforbund
Norsk Sjøoffisersforbund
Fiskeri- og Havbruksnæringens Landsforening.
Av de høringsinstansene som har uttalt seg, har Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Møre og Romsdal fylkeskommune, Norges Fiskarlag, Sør-Norges Trålerlag og Fiskeri- og Havbruksnæringens Landsforening støttet forslaget uten særlige merknader.
Nærings- og handelsdepartementet har påpekt at forslaget kan bidra til å frigjøre administrative ressurser både i næringen og ved forvaltningen av loven, samt at forslaget bør innebære en forenkling.
Fiskeridirektoratet er i likhet med de øvrige høringsinstansene positive til forenkling av regelverket.
Direktoratet har likevel reist en del spørsmål knyttet til mulighetene for å gjennomføre den nødvendige kontroll med eierforholdene i fiskeflåten, dersom forslagene fra høringsnotatet gjennomføres. Kontrollbehovet er særlig knyttet til spørsmålet om hvem som reelt eier og utøver eierbeføyelser over fiskefartøy, og dette knytter seg opp til både prinsippet om en fiskereid flåte og til det å ivareta distriktspolitiske hensyn. Det fremholdes at man i den senere tid har avdekket uregelmessigheter med hensyn til eierforhold i et større omfang enn man hadde fryktet, og direktoratet antar at dette ikke vil bedre seg ved en meldingsordning.
Direktoratet stiller også spørsmålstegn ved om Eierskapsutvalgets forslag til nye regler i særlig grad vil være ressursbesparende for forvaltningen, idet meldinger vil måtte underlegges kontroll samt at det vil kreve mye tid å veilede næringen. Direktoratet påpeker også at en meldingsordning kan være mer komplisert enn nåværende ordning ved at en eierendring i selskap kan være meldepliktig i forhold til ett fartøy (minoritetsinteresser) og søknadspliktig i forhold til et annet fartøy, og således kreve behandling etter to ulike spor. Disse innvendingene gjelder også forslaget om en midlertidig ordning, slik dette ble skissert i høringsnotatet, og reduserer effektiviseringsgevinsten både for næring og for forvaltning.
Det påpekes også at det kan oppstå vanskelige spørsmål, dersom en eierendring medfører at vilkår for å delta i visse fiskerier ikke lenger er oppfylt. Det kan stilles spørsmål om forvaltningen i slike tilfeller skal ha plikt til umiddelbart å reagere ved å informere om dette og sende en form for forhåndsvarsel om bortfall av deltakeradgang når man mottar en melding som har slike konsekvenser, eller om man er villig til å overlate ansvaret for å se slike konsekvenser helt og fullt til fartøyeier og dermed uten videre anse deltakeradgangen for bortfalt.
Direktoratet opplyser for øvrig i sin uttalelse at saker vedrørende fartøy med adgang til å delta i adgangsbegrensede fiskerier nå behandles med saksbehandlingstider helt ned mot en uke, etter at vedtaksmyndigheten i slike saker er delegert til direktoratets regionkontor. En meldingsordning vil i disse sakene således ikke nødvendigvis være tidsbesparende, dersom meldingsordningen skal være basert på at eierendringen kan gjennomføres først en viss tid etter at meldingen ble avsendt, dersom vedkommende ikke får motsatt beskjed fra forvaltningen i løpet av denne tiden.
Fiskeridirektoratet konkluderer på denne bakgrunn med følgende:
«Ved å beholde plikten til å søke på forhånd, vil næringsutøverne få en tilbakemelding fra fiskeriforvaltningen om hvilke virkninger en omsøkt eierendring vil kunne ha for adgangen til å delta i fiske eller for konsesjonene for de enkelte fartøy før de velger å gjennomføre endringen. Fartøyenes driftsgrunnlag vil være av avgjørende betydning for de vurderinger som selskapene må foreta før eierendring gjennomføres. Etter Fiskeridirektoratet sin vurdering vil dette være en klar fordel, både for næring og for forvaltning blant annet i forhold til forutberegnlighet.»
Norges Kystfiskarlaggår mot forslagene, og uttaler at § 9 er «et klart og nødvendig hinder, samt et funksjonelt verktøy for at regelen og prinsippet om fiskereide fartøy ikke uthules og blir illusoriske». Kystfiskarlaget kan derfor ikke «se at noen av Eierskapsutvalgets fremførte hensyn alene kan forklare behovet for regelendring som nevnt. Det samme vil etter vårt syn gjelde selv om man ser hensynene i sammenheng.» Kystfiskarlaget påpeker at hovedregelen kan bli «at det er lettere å få tilgivelse enn tillatelse», dersom man går over fra forhåndsgodkjennelse til et meldingssystem.
Når det gjelder departementets forslag til en midlertidig ordning, anser Kystfiskarlaget at en slik ordning vil «være direkte i strid med lovens ordlyd og uttalelser i motivene til loven». Kystfiskarlaget mener derfor at man ikke har hjemmel for å innføre en slik ordning.
4.5 Fiskeridepartementets vurdering
Fiskeridepartementet har ikke innført den midlertidige ordningen som ble skissert i høringsnotatet. Dette skyldes dels praktiske årsaker, og dels at departementet har ønsket å gå gjennom ordningen på ny i lys av utviklingen i saksbehandlingstid, etter at Fiskeridirektoratets regionkontor i 2003 ble delegert myndighet til å fatte vedtak i første instans i en rekke saker vedrørende ervervstillatelse og adgang til å delta i adgangsbegrensede fiskerier.
Departementet er enig i de hensyn som Eierskapsutvalget pekte på som bakgrunn for sitt forslag om å innføre en meldingsordning, jf. foran i kapittel 4.2. Videre viser høringsuttalelsene generelt oppslutning omkring prinsippet om å innføre en meldingsordning til erstatning for dagens krav om forhåndsgodkjenning av alle eierendringer. Departementet foreslår derfor endringer i § 9 i samsvar med dette.
Departementet har imidlertid kommet til at meldingsordningen bør innføres gradvis for ulike typetilfeller, etter en vurdering både av i hvilken grad en meldingsordning vil innebære en forenkling for næringen, det faktiske kontrollbehovet i ulike typetilfeller og tilgjengelige saksbehandlingsressurser til oppfølging ved stikkprøvekontroller. En slik skrittvis innføring gir mulighet for å sikre at de hensyn loven skal ivareta, fortsatt blir ivaretatt.
Departementet har derfor valgt å omarbeide Eierskapsutvalgets forslag til lovbestemmelse, og foreslår å videreføre hovedregelen om at aksje eller part i foretak som eier merkeregistrert fartøy, ikke kan overdras til ny eier uten at eierendring er godkjent på forhånd. I tillegg foreslås imidlertid en hjemmel for å innføre en meldingsordning ved forskrift.
Departementets intensjon er at man på sikt skal kunne gjennomføre en meldingsordning som fanger opp de fleste saker. Dette vil, når rutinene legges til rette for det, innebære administrative besparelser både for forvaltningen og næringen. Inntil man har kommet dit, bør imidlertid lovteksten gjenspeile den faktiske situasjonen, slik departementets forslag gjør ved en slik hovedregel.
Departementet vil i denne forbindelse påpeke at man vurderer det som en svakhet ved Eierskapsutvalgets forslag at myndighetene dersom dette ble gjennomført, ikke ville ha oppdatert og uttømmende kunnskap om eiersammensetningen i ulike fartøyeiende foretak. Så lenge man har en hovedregel om at fiskeflåten skal være eid av aktive fiskere, og så lenge eierskap til fiskefartøy fortsatt i en del sammenhenger nyttes som et distriktspolitisk redskap, er denne kunnskapen viktig. Slik kunnskap er viktig blant annet for å holde oversikt over graden av «eksternt» eierskap i fiskeflåten, i betydningen direkte eller indirekte eierskap som ligger hos personer som ikke er aktive fiskere. Det er også viktig å holde oversikt for eksempel over tendenser til forskyvning av eierskap mellom fylker og landsdeler.
Det må også påpekes at en så vidt fri ordning som skissert av Eierskapsutvalget, ville gjøre det vanskeligere å følge opp problematikken omkring «postkasserederier». «Postkasserederier» er foretak som formelt er etablert på det sted hvor myndighetene gjennom individuelle vilkår eller generelle regler krever at rederiet skal være lokalisert for å oppebære en viss konsesjon eller deltakeradgang, kanskje med lokale personer som formelt fremstår som eiere, men hvor det reelle eierskapet og den reelle styringen er lokalisert andre steder. Når man først har regler som skal sikre en viss geografisk spredning på fiskeflåten, bør det ikke gjøres endringer i regelverket som innebærer at det blir vanskeligere å kontrollere at slike regler etterleves.
Departementet tar i første omgang sikte på å fange opp i hvert fall følgende typetilfeller i en meldingsordning:
For det første de tilfellene hvor det ikke dreier seg om reelle eierendringer, men om omorganisering av foretak uten at det kommer inn nye personer som eiere av fartøy(ene). Det kan for eksempel være tilfeller hvor en person har organisert eierskapet til fiskefartøy gjennom flere foretaksledd - person A eier selskap B som eier selskap C som eier fartøyet. Om man i et slikt tilfelle ønsker å endre organiseringen slik at person A eier selskap C direkte, og ikke via selskap B, så reiser det som regel ingen kontrollmessige problemstillinger sett fra myndighetenes side. En meldingsordning vil i slike tilfeller representere en forenkling i forhold til dagens søknadsprosedyrer, særlig der hvor omorganiseringen berører flere fartøy.
For det andre mindre eierendringer i foretak som har et spredt eierskap. Det finnes eksempler på familieselskap som har et stort antall familiemedlemmer som eiere. Dersom en eierandel på for eksempel 5% blir delt mellom eierens barn i to eller flere deler, bør det ikke være behov for å behandle denne eierendringen etter dagens søknadsprosedyrer. I slike saker, definert ut fra visse terskler for omfanget av eierskapet, bør det kunne innføres meldingsordninger som ivaretar myndighetenes behov for informasjon om hvem som eier fiskefartøy uten at forvaltningen må gjennomføre den samme type søknadsbehandling som i saker hvor det dreier seg om salg av fartøy eller overføring av majoritetsinteresser i fiskefartøy.
For det tredje kan det ligge til rette for en meldingsordning i tilfeller hvor eierne gjør endringer som innebærer en mindre forskyvning av forholdet dem i mellom, uten at det kommer inn nye eiere. Man kan for eksempel tenke seg en kapitalutvidelse, hvor en eller noen av eierne ikke ønsker eller kan gå inn med ny kapital i det omfang som ville være nødvendig for å opprettholde eksisterende fordeling av aksjer dem i mellom. Etter departementets vurdering ligger det også i en del slike tilfeller til rette for å erstatte dagens søknadsordning med en meldingsordning.
Dette typetilfellet kan likevel reise problemstillinger med kontrollmessige sider, både for så vidt gjelder behovet for å kontrollere at det ikke oppstår for stor eierkonsentrasjon innenfor vedkommende fartøygruppe, og i de tilfellene hvor tillatelsene til å drive fiske er gitt nettopp på grunnlag av at en viss person eller et visst foretak skal være majoritetseier. Man kan også tenke seg at tillatelsene er knyttet til at et foretak med en viss distriktsmessig tilknytning eller for eksempel en kommune, deltar som eier med en viss andel.
Adgangen til å gjennomføre eierendringer på grunnlag av en melding til myndighetene bør derfor være begrenset til en viss forskyvning mellom eierne når denne ikke medfører endringer i hvem som har majoriteten i foretaket. Meldingsordningen må videre utformes slik at myndighetene har adgang til å gi kontramelding om at eierendringen må søknadsbehandles på vanlig måte.
Departementet antar at det også kan foreligge andre typetilfeller som etter hvert kan behandles gjennom en meldingsordning. Den konkrete utformingen av en slik ordning vil således bli drøftet i et høringsnotat med forslag til forskrift, når lovendringen er gjennomført. Det vil bli lagt vekt på å finne frem til ordninger som innebærer en reell forenkling for de næringsdrivende og for forvaltningen, og som gir klare regler for hvilke endringer som kan meldes og hvilke som inntil videre vil være søknadspliktige.
Det må presiseres at det uansett vil være eiernes ansvar å påse at de vilkår som gjelder for tillatelsene som er gitt fra fiskerimyndighetene, enten det er vilkår som følger av loven eller som er individuelt fastsatt for den enkelte tillatelse, fortsatt er oppfylt etter eierendringer som bare blir meldt og ikke søknadsbehandlet av myndighetene. Det innebærer for eksempel at dersom fartøyet skal delta i et fiskeri hvor det er et krav at majoritetseieren er oppført på blad B i fiskermanntallet, og eierendringer medfører at dette kravet ikke lenger er oppfylt, så vil dette være eiernes eget ansvar.
Andre eierendringer vil man fortsatt måtte søke om tillatelse til.
Departementet har vurdert om det kan være grunn til å åpne for at alle eierendringer kan gjennomføres før tillatelsen er gitt, men da på vedkommendes eget ansvar slik at eierendringen måtte reverseres dersom den ikke ble godkjent.
Praktisk erfaring fra tilfeller hvor eierendringer har vært gjennomført i strid med regelverket, viser imidlertid at det vil være vanskelig å få dette til i praksis. Selv om man kunne anta at adgangen til å ilegge tvangsmulkt ville hjelpe i en slik situasjon, jf. forslaget i kapittel 5 om hjemmel for tvangsmulkt, vil departementet ikke anse det for ønskelig at regelverket tillater overføring før godkjennelse. Problemene oppstår fordi man er avhengig av å finne noen som er interessert i å kjøpe eierandelen og som kan godkjennes av myndighetene. Dette vil ikke nødvendigvis være enkelt. Dernest oppstår spørsmålet om pris, hvor selger åpenbart vil stå i en svak posisjon i forhandlinger med en potensiell kjøper, og hvor kreditorer/panthavere på selgers side vil kunne representere et ytterligere kompliserende moment.
Kravet om godkjennelse, enten gjennom søknad eller gjennom en meldingsordning, gjelder ikke bare det fartøyeiende foretaket. Kravet gjelder også bakenforliggende foretak, og i prinsippet helt til personnivå. Bakgrunnen for dette er at man ikke ville kunne sikre at de ulike vilkår som måtte være stilt reelt fortsatt er oppfylt, dersom man ikke stiller krav om godkjennelse av eierendringer i bakenforliggende foretak.
Kravet om godkjennelse av eierskapet til bakenforliggende foretak har tidligere ikke kommet tydelig frem i lovteksten. Departementet foreslår derfor nå at det presiseres i § 9 at kravet om godkjennelse gjelder foretak som direkte eller indirekte eier merkeregistrert fartøy.
I praksis er det ikke mulig å gjennomføre dette fullt ut. Det finnes for eksempel fiskeriforetak hvor eierskapet er delt mellom private eiere og en bank. Det sier seg selv at man her må tolke lovens krav med fornuft, slik at det i et slikt tilfelle blir krevd godkjennelse forut for eierendringer blant de private eierne, men ikke forut for enhver endring i eierskapet til banken, som kanskje er et børsnotert foretak. Hvis derimot banken vil øke sitt eierskap i fiskeriforetaket, vil det måtte godkjennes av myndighetene.
Fiskerimyndighetene bør her således ha et visst rom for konkret å avgjøre hvorvidt det skal kreves godkjennelse av eierendringer i de ulike foretakene.
Det har også vært slik at kravet om godkjennelse av eierendringer i bakenforliggende foretak har blitt avgrenset i tilfeller hvor man har et foretak som har en rekke eiere, som igjen har svært spredt eierskap. Ett tilfelle av denne typen har vært et foretak som har hatt investeringsfond, banker, offentlige organ samt en lang rekke større og mindre private bedrifter blant sine eiere. I dette tilfellet har man krevd at fiskerimyndighetene skal godkjenne endringer i eiersammensetningen i foretaket, som gjennom forskjellige andre foretak har vært indirekte eier til en rekke fiskefartøy. Man har derimot ikke krevd at eiersammensetningen i hver enkelt av de bakenforliggende foretakene skal godkjennes.
I slike typetilfeller som nevnt ovenfor, bør fiskerimyndighetene ha anledning til å avgjøre hvor langt bakover plikten til å søke godkjenning av eierendringer skal strekkes.
Departementet ser på denne bakgrunn ikke behov for å endre denne måten å praktisere deltakerloven § 9 på.