5 Forslag om innføring av overtredelsesgebyr og tvangsmulkt som sanksjoner ved overtredelse av lovens bestemmelser - nye bestemmelser i lovens § 28 og § 29

5.1 Gjeldende rett

Deltakerlovens sanksjonssystem inkluderer i dag tilbakekall av ervervstillatelse og konsesjon (permanent eller midlertidig) og straff i form av bøter eller fengselsstraff.

Adgangen til å tilbakekalle en ervervstillatelse, eventuelt for en kortere periode, er lovfestet i deltakerloven § 11, jf. § 18 for så vidt gjelder konsesjoner (omtalt som «spesiell tillatelse» i loven). I denne bestemmelsen er det fastsatt at ervervstillatelsen skal tilbakekalles når fartøyeieren ikke lenger oppfyller nasjonalitetskravet i § 5 eller ikke lenger tilfredsstiller kravet om å være aktiv fisker og heller ikke er knyttet til fiske- og fangstyrket. Videre kan ervervstillatelsen tilbakekalles når:

1. fartøyet ikke har vært benyttet i ervervsmessig fiske eller fangst en nærmere bestemt tid fastsatt av departementet i forskrift eller i ervervstillatelsen,

2. fartøyet eller fartøyeieren ikke lenger fyller vilkår som er fastsatt i eller i medhold av deltakerloven,

3. forutsetningene som tillatelsen bygger på er vesentlig endret,

4. fartøyeieren mot bedre vitende har gitt uriktige opplysninger eller fortiet forhold av vesentlig betydning for vedtaket om å gi slik tillatelse,

5. fartøyeieren eller andre som har drevet fartøyet, grovt eller gjentatte ganger har overtrådt bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov eller annen fiskerilovgivning, eller når

6. adgangen til tilbakekall følger av alminnelige forvaltningsrettslige regler.

Deltakerloven § 29 inneholder en ordinær straffebestemmelse, som fastsetter at den som overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av deltakerloven, straffes med bøter. Både forsettlig og uaktsom overtredelse rammes. Fengselsstraff inntil 6 måneder kan idømmes dersom den skyldige tidligere er dømt til straff etter deltakerloven, eller det foreligger andre skjerpende omstendigheter.

Det er understreket i deltakerlovens forarbeider at de fleste tilfeller av overtredelse av loven vil bli gjenstand for administrativ forfølgning, ikke strafferettslig. Av forarbeidene fremgår det at en permanent inndragning eller en midlertidig suspensjon av en tillatelse i de fleste tilfeller vil være den mest nærliggende reaksjonsformen, og også ramme overtrederen hardere, idet vedkommende hindres i sin næringsutøvelse.

Deltakerloven gir i tillegg også hjemmel for inndragning av fangst i § 27. Dersom et fartøy overskrider den fangstmengde pr. tur som er fastsatt i den enkelte tillatelse skal merfangsten eller dens verdi uten videre tilfalle den aktuelle salgsorganisasjon. Inndragning skjer på objektivt grunnlag, slik at merfangsten eller dens verdi uten videre tilfaller salgsorganisasjonen dersom det rent faktisk foreligger en slik merfangst, uten hensyn til de subjektive forhold på overtreders side. Slik inndragning har altså ikke et pønalt formål, og er ikke å betrakte som en straffesanksjon.

5.2 Eierskapsutvalgets forslag om nye sanksjonsregler

Eierskapsutvalget foretok i NOU 2002:13 først en vurdering av dagens sanksjonsordning i deltakerloven, og påpekte at sanksjonsbestemmelsene er lite brukt. Eierskapsutvalget foreslo at:

«... det bør innføres en ordning der myndighetene kan ilegge gebyr ved overtredelser av regelverket. Dette gjelder både såkalt overtredelsesgebyr og tvangsmulkt. Overtredelsesgebyr finnes i flere ulike lover, men ikke på fiskeriområdet. Fiskeoppdrettsloven hjemler for sitt område bruk av tvangsmulkt som kan løpe inntil et pålegg blir respektert. Når det gjelder overtredelser av reglene knyttet til ervervstillatelse, vil det muligens være mer aktuelt å bruke overtredelsesgebyr enn tvangsmulkt. Det er viktig at en ordning med overtredelsesgebyr er slik utformet, og blir slik praktisert, at krav til fullgod rettssikkerhet ivaretas. Hovedregelen om slikt gebyr må inntas i loven. Nærmere enkeltheter kan fastsettes ved forskrift.

Overtredelsesgebyr bør bli anvendt når det foreligger klare brudd på bestemmelsene. Men det bør ikke være krav om at overtredelsen økonomisk sett er betydelig. Overtredelser av relativt mindre økonomisk omfang må også kunne føre til bruk av gebyr. Også uaktsomme brudd på bestemmelser og vilkår må kunne resultere i gebyr. Her må det kunne være nok at det foreligger alminnelig uaktsomhet, det bør ikke kreves grov uaktsomhet.

Overtredelsesgebyr må stå i forhold til overtredelsene. De må ikke være så lave at de nærmest stimulerer til overtredelser. Nivået på gebyrene må ta utgangspunkt i, men bør også kunne ligge noe over, antatt økonomisk gevinst ved overtredelsen.

Saker knyttet til brudd på deltakerloven kan være komplisert. Det vil i noen tilfelle kunne være nødvendig med forholdsvis omfattende saksbehandling, for å få brakt faktiske forhold på det rene. Mulige kapasitetsproblemer hos myndighetene må ikke forhindre at saker blir kontrollert nærmere. Myndighetene kan i slike tilfelle eventuelt finne det hensiktsmessig å engasjere ekstern bistand, for eksempel av revisor. Dersom kontrollen ender med utferdigelse av et overtredelsesgebyr, bør det i slike tilfelle kunne være aktuelt at overtrederen også gjøres ansvarlig for særlige kostnader ved saken.

Tvangsmulkt er et virkemiddel som kan brukes for å tvinge gjennom at en bestemmelse blir etterfulgt. Det bør innføres adgang for bruk av tvangsmulkt også i deltakerloven.»

Eierskapsutvalget la frem et forslag til lovbestemmelser i henhold til dette.

5.3 Fiskeridepartementets høringsnotat

Fiskeridepartementet sendte den 5. mai 2003 Eierskapsutvalgets forslag på høring, i et høringsnotat som også inneholdt forslag til nye bestemmelser om leveringsvilkår for torsketrålere. Høringsfristen ble satt til 15. august 2003. De fleste høringsinstansene har uttalt seg om sanksjonsbestemmelsene sett i forhold til forslaget om leveringsvilkår. I høringsnotatet uttalte departementet følgende:

«I det foregående er det diskutert hvordan departementet vil praktisere ordningen med leveringsvilkår for fremtiden. Departementet legger stor vekt på at disse reglene og retningslinjene skal følges. Dette krever blant annet hensiktsmessige sanksjonsmidler.

Eierskapsutvalget har i NOU 2002:13 videre diskutert ulike endringer i fiskerilovgivningen, for å forenkle forvaltningen av eierskap til fiskefartøy. En del foreslåtte endringer, blant annet når det gjelder bestemmelsene om eierendringer i selskap som eier fiskefartøy, vil innebære at en fra ordninger som krever forhåndsgodkjenning, vil gå mer over til ordninger basert på egenerklæringer og meldinger. Dette forutsetter etterkontroll fra myndighetenes side, og det er da et behov for å kunne anvende effektive sanksjoner ved overtredelser av regelverket.

Deltakerloven gir i dag hjemmel for ordinær bøtestraff, og i visse tilfeller fengselsstraff. Videre gir loven hjemmel for visse administrative sanksjoner, det vil si sanksjoner som innebærer å frata den enkelte retten til å utøve sin næringsvirksomhet, eventuelt for en kortere periode.

En del momenter, blant annet hensynet til mannskapet, tilsier at det er behov for et enklere og mer fleksibelt system enn det man i dag har hjemmel til. Dette vil gi myndighetene bedre mulighet for raske og effektive sanksjoner, også ved brudd på leveringsplikten. Eierskapsutvalget har i denne forbindelse foreslått at det i tillegg til dagens sanksjonsordninger, innføres hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr og tvangsmulkt ved overtredelser av bestemmelser fastsatt i medhold av deltakerloven.

Departementet er enig med Eierskapsutvalget i at det er behov for et enklere og mer fleksibelt system enn det man i dag har hjemmel til. Det er behov for en god og effektiv kontroll med at deltakerlovens regler blir fulgt, og ulovlig aktivitet skal ikke lønne seg. Eierskapsutvalget har foreslått en ordning der myndighetene kan ilegge overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt, i tillegg til de sanksjonsmulighetene som allerede ligger i deltakerloven.

Fiskeridepartementet ser at det kan være behov for hjemmel for begge sanksjonstypene. Såvel av hensyn til reglenes preventive virkning som til oppfølgingen ved eventuelle overtredelser, er det viktig at reglene blir praktisk anvendelige, samt passende og effektive i forhold til overtredelsen. Dette må gjelde både med hensyn til det nærmere innhold av sanksjonene, hvem som skal kunne utferdige dem, og hvem de skal kunne rettes mot. Tvangsmulkten eller gebyret må settes så høyt at det ikke vil lønne seg økonomisk å overtre lovgivningen.

Hovedformålet er med andre ord at ordningen skal virke preventivt på mulige lovovertredere. Det å forhindre at overtredelser finner sted er således det egentlige formålet for sanksjonsmidlene.

Slike administrative sanksjoner kan kun ilegges av et forvaltningsorgan dersom det har uttrykkelig hjemmel til det i lov. Hovedregelen må derfor inntas i deltakerloven, mens nærmere detaljer vil bli fastsatt i forskrift.

Overtredelsesgebyr

Overtredelsesgebyr er en sanksjonsmulighet som bør være tilgjengelig som reaksjon på enkeltstående overtredelser av lovverket, som for eksempel en fangst levert i strid med pålagte leveringsvilkår. Et annet eksempel hvor overtredelsesgebyr kan være en hensiktsmessig reaksjonsform, er i tilfeller hvor det er gjennomført en eierendring før det er gitt tillatelse til endring i eiersammensetningen etter deltakerloven § 9.

Overtredelsesgebyret vil således i slike tilfeller være en alternativ reaksjonsform til øvrige muligheter til administrative sanksjoner i deltakerloven.

Det er for øvrig grunn til å reise spørsmål ved om ikke overtredelsesgebyret også bør kunne ilegges ved overtredelse av annen fiskerilovgivning, slik det er hjemmel til ved bruk av deltakerloven §§ 11 og 18. Et eksempel her er overtredelse av reglene gitt i medhold av saltvannsfiskeloven § 9 om føring av fangstdagbok. Det kan også her være behov for mer fleksible sanksjonsmuligheter enn det man har hjemmel til i dag.

Eierskapsutvalget har ikke foreslått at overtredelsesgebyret bør kunne ilegges ved overtredelse av annen fiskerilovgivning, men departementet ser ingen grunn til at denne reaksjonsformen ikke skulle kunne nyttes også ved overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av annen fiskerilovgivning.

Overtredelsesgebyr vil kunne ha visse fellestrekk med en straff, og det må påses at ordningen ikke kommer i strid med Grunnloven § 96 om at ingen kan straffes uten etter dom. For å sikre dette, har Eierskapsutvalget foreslått at overtredelsesgebyret skal skrives ut tilsvarende som et forelegg. Det er foreslått at den ansvarlige oppfordres til å vedta gebyret innen en frist på 30 dager. Dersom forelegget ikke er vedtatt innen fristen, må fiskerimyndighetene bringe saken inn for rettsapparatet.

Departementet er av den oppfatning at en slik ordning, der vedkommende kan velge om man vil vedta overtredelsesgebyret, ikke vil være i konflikt med Grunnloven § 96. Dersom en slik ordning gjennomføres, vil det kun være vedtatt overtredelsesgebyr som vil være grunnlag for betalingsplikt og være tvangsgrunnlag (grunnlag for tvangsinndrivelse). Dersom den vedtaket retter seg mot ikke vedtar gebyret, er det forvaltningen som må ta initiativ til å bringe saken inn for rettsapparatet, for å få fastslått plikten til å betale. Dette innebærer at det kreves en domstolsavgjørelse for å ilegge den næringsdrivende en økonomisk sanksjon, med mindre vedkommende selv vedtar overtredelsesgebyret.

Det har vært reist spørsmål ved effektiviteten i en slik ordning. Når plikten til å bringe saken inn for domstolen ligger hos forvaltningsmyndigheten, vil det kunne være nærliggende at vedkommende velger ikke å vedta gebyret, for å se an om myndigheten ønsker å forfølge kravet rettslig. Dette vil kunne medføre at man som hovedregel må gå til domstolene for å få en tvangskraftig avgjørelse for brudd på bestemmelsene i deltakerloven, og at det da vil gå lang tid fra overtredelsen av reglene til det foreligger en endelig avgjørelse. Departementet vil derfor understreke at man har til hensikt å følge opp en slik ordning, slik at den kan fungere effektivt og etter sin hensikt.

Tvangsmulkt

Med tvangsmulkt forstås her en plikt til å betale et pengebeløp ved overtredelse av loven eller et lovhjemlet vedtak, frem til overtrederen har oppfylt sin forpliktelse. Dette vil da fungere som et pressmiddel, og har virket etter sin hensikt dersom den ansvarlige innretter seg slik at han slipper å betale.

Tvangsmulkten fastsettes på forhånd, mens overtredelsesgebyr fastsettes etter at overtredelsen har inntrådt. Her skiller tvangsmulkt seg fra overtredelsesgebyr og det er derfor ikke nødvendig å ha en ordning hvor overtrederen vedtar sanksjonen.

Det vil være aktuelt å ilegge tvangsmulkt ved varige eller løpende overtredelser, hvor overtrederen ikke retter seg etter pålegg om å holde sin virksomhet innen de rammer loven fastsetter. Tvangsmulkt vil således kunne være praktisk der det er pålagt vilkår ved innvilgelse av ervervstillatelse, og disse vilkårene ikke overholdes. I en del tilfeller er det for eksempel pålagt vilkår om registrering av rederier i bestemte kommuner eller distrikt/fylke, og at fartøyet skal drives ut fra samme sted. Slike vilkår skal sikre at ringvirkningen av driften av et fartøy kommer vedkommende sted til gode. Erfaring viser imidlertid at slike vilkår i enkelte tilfeller brytes, ved at fartøyet fortsatt forblir registrert i kommunen, mens administrasjonen flyttes til et annet sted. I slike tilfeller vil det være praktisk og effektivt å pålegge tvangsmulkt til forholdet er rettet opp i samsvar med vilkåret.

Et annet eksempel er at det er gjennomført en eierendring i et selskap som eier fiskefartøy, og denne eierendringen innebærer en eiersammensetning som er i strid med lovens regler om hvem som kan eie fiskefartøy. I et slikt tilfelle kan det ilegges en tvangsmulkt, som løper inntil eiersammensetningen er brakt i samsvar med loven.

Det vil ikke være hensiktsmessig at bestemmelsen om tvangsmulkt i deltakerloven gir en direkte anvisning på tvangsmulktens størrelse. Departementet vil i stedet foreslå en forskrift, hvor det fastsettes bestemte beløp knyttet til de ulike overtredelser. Beløpet må være så stort at det vil overskride den gevinst den ansvarlige kan påregne, dersom han ikke retter seg etter pålegget. Slike bestemmelser bør ikke inngå i lovteksten, i det disse må kunne vurderes og eventuelt justeres etter hvert som man får erfaring med hvordan ordningen vil fungere.

Tvangsmulkten kan først begynne å løpe dersom den ansvarlige oversitter en frist for retting av forholdet. Målet er således å oppnå slik retting, uten at tvangsmulkten nødvendigvis skal begynne å løpe. Bestemmelser om fristens lengde vil bli fastsatt i forskrift.

Det er foreslått to alternativer for hvordan tvangsmulkten forfaller. Etter første alternativ vil den kunne løpe så lenge det ulovlige forholdet varer. Mulkten kan fastsettes som et beløp pr. dag, såkalt dagmulkt, eller den kan knyttes til andre tidsenheter. Den foreslåtte ordlyden tilsier at det ikke er noen grense for hvor lenge mulkten kan påløpe, og den instansen som har ilagt tvangsmulkten må da foreta en løpende vurdering av situasjonen. Det bør imidlertid settes en siste frist for oppretting av overtredelsen. Dersom det er grunn til å tro at den ansvarlige ikke har vilje eller evne til å kunne dekke krav om påløpt tvangsmulkt, vil det måtte vurderes å trekke ervervstillatelsen eller konsesjonen tilbake.

Det andre alternativet innebærer at tvangsmulkten forfaller eller påløper for hver overtredelse, noe som vil være aktuelt i tilfeller hvor det ulovlige forholdet er enkeltstående handlinger. Eksempel på dette kan være enkeltleveringer av fangst som ikke er i samsvar med fastsatt leveringsplikt, hvor tvangsmulkten da kan påløpe for hver levering som ikke er i samsvar med leveringsplikten.

Departementet ser for seg at det nettopp i slike tilfeller kan være aktuelt å kombinere de to ordningene overtredelsesgebyr og tvangsmulkt. Første levering i strid med leveringsplikten vil da utløse et overtredelsesgebyr, og samtidig ilegges en tvangsmulkt som påløper for hver fremtidig levering i strid med vilkårene for eksempel i de kommende tolv måneder. Dette skulle innebære en balansert løsning hvor man på den ene siden tar i betraktning det forvaltningsmessige behov for effektive sanksjoner, og på den annen side behovet for å ivareta rettsikkerhetsmessige hensyn.

Tvangsmulkt skal i utgangspunktet rettes mot den som er ansvarlig for overtredelsen. Normalt vil dette være den som innehar ervervstillatelsen.

Departementet foreslår at det også gis hjemmel for myndighetene til å kunne frafalle krav om påløpt tvangsmulkt. Denne adgangen bør imidlertid kun anvendes i spesielle tilfelle. Eksempel på hensyn som etter omstendighetene kan tilsi hel eller delvis nedskrivning av påløpt mulkt vil være at overtredelsen er unnskyldelig av grunner som ligger nær opp til force majeure.

Reglene om tvangsmulkt må utformes slik at det ikke oppstår tvil om forholdet til Grunnloven § 96 om at ingen kan straffes uten etter dom. Tvangsmulkt er imidlertid ikke straff i juridisk forstand og skiller seg fra straff på flere måter. For det første må tvangsmulkten fastsettes på forhånd, mens straff fastsettes når et ulovlig forhold har inntrådt. Anvendelse av straff forutsetter i alminnelighet at det foreligger subjektiv skyld. Plikten til å betale tvangsmulkt er ikke avhengig av subjektiv skyld, men inntrer når en bestemmelse eller et vilkår er overtrådt.

Forholdet til Grunnloven § 96 er behandlet blant annet i forarbeidene til forurensningsloven. Det heter således i utredningen fra Miljøverndepartementet av mai 1977, med utkast til forurensningslov med motiver, på side 95:

«Men tvangsmulkt fastsatt av forurensningsmyndighetene lar seg trolig bare forene med grunnlovens § 96 når den kan virke som et reelt pressmiddel. Blir tvangsmulkt fastsatt etter at et ulovlig forhold er oppdaget, kan den derfor først løpe fra det tidspunkt det er mulig å rette det ulovlige forhold. Dette vil ofte bety at tvangsmulkten ikke kan begynne å løpe straks. Helt utelukket vil det etter grunnlovens § 96 være å la tvangsmulkten løpe for en tid som alt er gått, trass i at det foreligger et ulovlig forhold.»

I utredningen tas også opp problemet med forhåndsfastsatt tvangsmulkt. Det heter videre på side 95-96:

«Forhåndsfastsatt tvangsmulkt - som tas inn som et vilkår i tillatelse eller forskrift - reiser ingen konstitusjonelle problemer dersom den er fiksert til et bestemt beløp. En slik beløpsfastsetting byr ikke på vansker dersom tvangsmulkten knyttes til overtredelse av et spesifisert vilkår. Noe mer tvilsomt kan det være hvis det på forhånd bare settes et maksimumsbeløp for tvangsmulkten, mens den endelige fastsetting innenfor denne grense skal skje etter at overtredelsen er skjedd. Innen rimelige grenser må trolig dette godtas også i forhold til grunnlovens § 96, men det kan hevdes at saken står annerledes dersom forurensningsmyndighetene reelt sett får en helt fri stilling til å vurdere etter at overtredelsen er skjedd, om det bør fastsettes tvangsmulkt og med hvilket beløp.»

Denne utredningen dannet grunnlag for Ot.prp.nr.11 (1979-1980) med forslag til forurensningslov.

Fiskeridepartementet ser det uansett som lite hensiktsmessig å utforme bestemmelser om tvangsmulkt som innebærer at forvaltningsorganet skal foreta en skjønnsmessig vurdering av om det bør ilegges tvangsmulkt og med hvilket beløp. Skal tvangsmulkten virke effektivt som pressmiddel, må det være kjent hvilke forutsetninger som utløser tvangsmulkten og hvilket beløp som vil påløpe.

Tvangsmulkten må således praktiseres etter objektive kriterier, og den skal rette seg mot vedvarende overtredelser av regelverket. Tvangsmulkt er således ikke en straff for overtredelser som har funnet sted, men et virkemiddel for å fremtvinge etterlevelse av regelverket. Høyesterett fastslo i Polarlaks-dommen (Rt.2002 s.1298) at tvangsmulkt ikke kan ilegges etter at et ulovlig forhold er opphørt. Den vil da få karakter av en straffereaksjon og kunne komme i strid med Grunnloven § 96.

Generelt

Etter innføringen av overtredelsesgebyr og tvangsmulkt vil man ha et system i deltakerloven der administrative gebyr vil bli den vanligste og minst inngripende sanksjonsformen. Lovens § 11 vil fremdeles kunne anvendes i de tilfeller der man anser det nødvendig å gå til det skritt å trekke inn en konsesjon eller annen tillatelse, permanent eller midlertidig, mens de mest alvorlige tilfellene kan undergis strafferettslig forfølgning med hjemmel i § 29.

Eierskapsutvalget har foreslått en felles lovbestemmelse om slike administrative gebyr. Departementet vurderer det imidlertid som mest hensiktsmessig å utforme dette som to separate lovbestemmelser, jf. forslaget nedenfor til ny § 27A om overtredelsesgebyr og ny § 27B om tvangsmulkt.

Forvaltningslovens regler om saksbehandling og klagerett vil gjelde ved ileggelse av administrative gebyr.

Oppsummering

Siktemålet med forslaget om å innføre administrative gebyr er å forenkle og effektivisere regelverket, og gi anvisning på passende sanksjoner der det er størst behov for det. Departementet ser det slik at kombinasjonen av overtredelsesgebyr, tvangsmulkt, permanent eller midlertidig tilbakekall av konsesjon og andre tillatelser samt ordinær straffeforfølgning fra påtalemyndighetens side, vil gi et fleksibelt sanksjonssystem.

Dette vil ivareta både det offentlige behov for å iverksette sanksjoner ved brudd på bestemmelser fastsatt i eller i medhold av loven, og fartøyeiernes behov for å bli beskyttet mot sanksjoner som rammer hardere enn det er saklig grunn til.

Departementet ba om høringsinstansenes synspunkt på en slik ordning. I høringsnotatet var forslaget til bestemmelse om overtredelsesgebyr omtalt som § 27A og forslaget til bestemmelse om tvangsmulkt omtalt som § 27B.

5.4 Høringsuttalelser

Fiskeridepartementets høringsnotat ble sendt til følgende institusjoner og organisasjoner:

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Justisdepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Miljøverndepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Finnmark Fylkeskommune

• Møre og Romsdal Fylkeskommune

• Nordland Fylkeskommune

• Sogn og Fjordane Fylkeskommune

• Troms Fylkeskommune

• Fiskeridirektoratet

• Fiskeriforskning

• Havforskningsinstituttet

• Norges Fiskerihøgskole

• Regjeringsadvokaten

• Sametinget

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Universitetet i Tromsø

• Eksportutvalget for fisk

• Fiskeri- og Havbruksnæringens Landsforening

• Norges Fiskarkvinnelag

• Norges Fiskarlag

• Norges Kystfiskarlag

• Norsk Sjømannsforbund

• Salgslagenes Samarbeidsråd

• Sør-Norges Trålerlag

• Attac Norge

• Direktoratet for naturforvaltning

• Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Greenpeace

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

• Landsdelsutvalget for Nord Norge

• Natur og Ungdom

• Norges Naturvernforbund

• Norsk Nærings- og nytelsesmiddelarbeiderforbund

• Norsk Sjøoffisersforbund

• Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA)

• Sjef Kystvakten

• Statens nærings- og distriktsutviklingsfond

• WWF

Av høringsinstansene hadde følgende særlige merknader til forslaget om sanksjonsordninger:

Justisdepartementet, Sivilombudsmannen, Berlevåg kommune, Hammerfest kommune, Fiskeridirektoratet, Norges Fiskarlag, Fiskebåtredernes forbund, Nordland Fylkes Fiskarlag, Norges Kystfiskarlag, Norske trålrederiers forening, Fiskeri- og Havbruksnæringens Landsforening og Norske sjømatbedrifters landsforening

Justisdepartementet har blant annet følgende merknader:

«Til § 27 a: Slik bestemmelsen er uformet i forslaget, ser den ut til å legge opp til en kombinasjon av forelegg og overtredelsesgebyr. Etter det vi kan se, er det forholdet til Grunnloven § 96 som er bakgrunnen for at man har valgt denne mellomløsningen. Administrative sanksjonsordninger og forholdet til Grunnloven § 96 er drøftet i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring s. 54 flg. Sanksjonsutvalget finner det klart at mindre overtredelsesgebyrer ikke vil være i strid med Grunnloven § 96. Sanksjonsutvalget konkluderer videre med at også større overtredelsesgebyrer vil vær forenlig med Grunnloven «dersom ordningene er saklig begrunnet, bygget opp med gode rettssikkerhetsgarantier - herunder klageadgang og adgang til domstolsprøvelse - og lovgiver har gitt uttrykk for at sanksjonene ikke skal anses som straff i Grunnlovens forstand», se NOU 2003: 15 s. 58. Videre heter det at enkelte sanksjoner kan bli regnet som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) selv om sanksjonen ikke er straff i Grunnlovens forstand. I forhold til EMK art. 6 har imidlertid etterfølgende adgang til domstolskontroll i en del tilfeller blitt ansett som tilstrekkelig, se nærmere på s. 102.

Vi kan helt til slutt vise til at flere utvalg - Tilleggsskattelovutvalget, Konkurranselovutvalget og Sanksjonsutvalget (NOU 2003:15) - nylig har utredet og fremmet forslag om straffebestemmelser og administrative sanksjoner på ulike områder. Vi kan spesielt vise til Sanksjonsutvalgets forslag om hvilke hensyn som særlig bør vektlegges ved vurderingen av om en overtredelse skal gjøres straffbar. Sanksjonsutvalget har også kommet med forslag til mønsterbestemmelser om straff og administrative funksjoner.»

Sivilombudsmannen har bemerket følgende om forholdet til den europeisk menneskerettighetskonvensjonen (EMK):

«Jeg viser til artikkel 6, som gir «enhver rett til en rettferdig og offentlig rettergang innen rimelig tid ved en uavhengig og upartisk domstol opprettet ved lov» for å få avgjort «sine borgerlige rettigheter og plikter eller en straffesiktelse mot seg». Bestemmelsens innhold sammenfattes gjerne som en rett til såkalt «fair hearing», og kommer blant annet til anvendelse ved avgjørelsen av en straffesiktelse (»criminal charge»). Ved straffesiktelser i konvensjonens forstand utløses i utgangspunktet også rettighetene i art. 6 nr. 2 og nr. 3. Det følger av praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) at uttrykket «criminal charge» ikke er begrenset til å omfatte straffesiktelser tatt ut av påtalemyndigheten, men også kan komme til anvendelse når forvaltningen utferdiger sanksjoner. Slik forslaget til § 27 A Overtredelsesgebyr og § 28 B Tvangsmulkt i deltakerloven lyder og er beskrevet i høringsnotatet, kan det være grunn til å foreta en nærmere vurdering av om ileggelse av sanksjonene må sies å utgjøre en «criminal charge» i henhold til EMK artikkel 6. I det videre lovarbeidet bør etter min mening dette spørsmål vurderes nærmere, herunder hvilke konsekvenser det kan tenkes å ha at EMK artikkel 6 kommer til anvendelse.

Jeg finner videre grunn til å vise til forbudet mot gjentatt straffeforfølgning i EMK tilleggsprotokoll 7 artikkel 4. Det følger av bestemmelsen at medlemsstatene er forpliktet til å gi avgjørelser som faller inn under bestemmelsens anvendelsesområde såkalt negativ rettskraft, det vil si at en endelig avgjørelse sperrer for ny sak om samme forhold. Anvendelsesområdet er knyttet til uttrykket «straffet» (»punished»), som i henhold til EMDs praksis må tolkes i samsvar med straffebegrepet i EMK artikkel 7. I likhet med uttrykket «criminal charge» i artikkel 6 kan konvensjonens straffebegrep undertiden komme til anvendelse på forvaltningssanksjoner. Ved utformingen av nye administrative sanksjoner bør det derfor vurderes om noen av sanksjonene kan tenkes å falle inn under straffebegrepet i EMK, slik at det ved anvendelsen av sanksjonene kan unngås konflikt med blant annet forbudet mot gjentatt straffeforfølgning for samme forhold i tilleggsprotokoll 7 artikkel 4. I denne artikkelen bør hele sanksjonspanoramaet vurderes under ett, herunder de sanksjonene som er hjemlet i deltakerloven i dag og som bl.a. omfatter ordinær straffeforfølgning (§ 29).»

Fiskeridirektoratet bemerker at fiskeriforvaltningen i større grad enn det har vært gjort til nå, bør fatte vedtak om tilbakekall av ervervstillatelser og spesielle tillatelser, både på permanent og tidsbegrenset basis. Direktoratet uttaler blant annet følgende:

«Forslaget om hjemmel til å pålegge gebyr, ikke bare ved overtredelse av deltakerloven, men også ved overtredelse av annen fiskerilovgivning er en utvidelse av Eierskapsutvalgets forslag som begrenset gebyransvaret til å omfatte overtredelser av deltakerloven. Ut fra ordlyden i forslaget til ny § 27 A slik det nå foreligger, vil alle former for overtredelse av saltvannsfiskeloven og de forskrifter som er gitt med hjemmel i denne kunne bli sanksjonert med gebyr.

Fiskeridirektoratet vil bemerke at saltvannsfiskeloven allerede hjemler ordninger med administrative sanksjoner gjennom inndragningsbestemmelsene i saltvannsfiskeloven §§ 7 og 11. Ordningen med inndragning på objektivt grunnlag med hjemmel i §§ 7 og 11 vil langt på vei hindre at det oppnås økonomisk gevinst ved overtredelser av saltvannsfiskelovens bestemmelser for de tilfeller der slike situasjoner blir oppdaget. Ved overtredelse av deltakerlovens bestemmelser er situasjonene imidlertid en annen ettersom en her ikke har innført tilsvarende sanksjonsordninger.

En ser imidlertid at det også for overtredelser av saltvannsfiskelovens bestemmelser som for eksempel overtredelse av rapporteringsbestemmelser, ulovlig mottak av fangst, feil eller manglende føring av fangstdagbøker og sluttsedler m.v. kan være behov for en gebyrordning i tillegg til ordningen med administrativ inndragning av fangstverdi.

Fiskeridirektoratet foreslår imidlertid at en i denne omgang avventer eventuell innføring av hjemmel til å pålegge gebyr også for overtredelser av annen fiskerilovgivning, herunder lov om saltvannsfiske og forskrifter fastsatt med hjemmel i denne, inntil det er gjennomført en vesentlig bredere utredning til et slikt forslag enn det som nå foreligger.»

Norges Fiskarlagslutter seg til Eierskapsutvalgets konklusjon, men mener at spørsmålet om de nye reaksjonsformene også skal gjelde for overtredelse av andre bestemmelser gitt i eller i medhold av annen fiskerilovgivning må vurderes i en total sammenheng.

Nordland Fylkes Fiskarlag er i utgangspunkt skeptisk til å innføre flere ordninger som ligner på straff innenfor fiskerinæringen. Laget uttaler imidlertid videre at man har «erfaring for at når det gjelder leveringsbetingelser omgås disse, og det er derfor nødvendig med muligheter til å sanksjonere dersom disse ikke følges opp. Styret sier seg derfor enig med Fiskeridepartementet når det foreslås innført en ordning med tvangsmulkt og overtredelsesgebyr.»

Fiskebåtredernes Forbund uttaler at de ser behovet for nye sanksjonsformer i tilknytning til en formalisering av leveringsplikten, og har ingen innvendinger til forslagene på dette punkt. Forbundet går imidlertid mot at de nye reaksjonsformene også skal gjelde for overtredelser av andre bestemmelser gitt i eller i medhold av annen fiskerilovgivning, før dette blir vurdert i en total sammenheng.

Norske trålerrederiers foreningser behovet for nye sanksjonsformer i tilknytning til en formalisering av leveringsplikten, og har ingen innvendinger til forslagene. Foreningen går imidlertid mot at de nye reaksjonsformene også skal gjelde for overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av annen fiskerilovgivning, før dette blir vurdert i en total sammenheng.

Norges Kystfiskarlaghar uttalt følgende:

«Det distriktspolitiske utgangspunktet som har ligget til grunn for innføring av leveringsvilkår og oppbyggingen av en trålflåte som supplement til kystflåten, tilsier at en naturlig sanksjon ved brudd på leveringsvilkårene må være at konsesjonen inndras, og kvoten overføres kystflåten. På denne måten kan man sikre at råstoffet fortsatt vil komme lokalsamfunnene og de lokale bedriftene til gode. Inndragning av konsesjon anses videre som et mer effektivt og målrettet virkemiddel enn for eksempel økonomiske sanksjoner. Ved bruk av økonomiske sanksjoner som overtredelsesgebyr m.v., bør det sikres at det innkrevde beløp først og fremst kommer de skadelidende bedrifter til gode som kompensasjon for det aktuelle vilkårsbrudd. Det er vesentlig at sanksjonene gis et slikt omfang og utfordring, at det reelt bidrar til å forebygge brudd på leveringsplikten.»

Norske Sjømatbedrifters Landsforening (NSL)uttaler at forslaget ikke tar hensyn til hva eventuelt fiskeindustrien taper på å ikke få tilført dette råstoffet. Dette kan være i form av tapt produksjon, omstilling innen produksjon, permitteringer med mer.

Berlevåg kommune støtter departementets forslag, men bemerker at

«...man bør imidlertid også ta i betraktning at en overtredelse av leveringsforpliktelsene faktisk medfører en kostnad også for den bedriften som skulle motta fisken, i form av tapte salgsinntekter. Overtredelse av konsesjonsvilkårene bør derfor også medføre erstatningsplikt til vedkommende bedrift eller bedrifter eller et nærmere fastsatt beløp per kg råstoff.»

Det påpekes også at

«...regelbrudd setter de utsatte bedrifter i en vanskelig situasjon med hensyn til produksjon og salg av ferdigprodukter basert på dette råstoffet. Det bør derfor vurderes hvordan tapt råstoff skal kompenseres, jfr. at den juridiske prosessen kan ta lang tid dersom regelbrudd må føres for domstolene (utkast til ny § 27 A og 27 B i deltakerloven). Det må også vurderes hvordan en inndratt konsesjon raskest mulig skal kunne nyttiggjøres igjen for bedriften eller kommunen. Det bør gis mulighet til å overføre denne - i det minste midlertidig - til annen tråler eller som tilleggskvote til kystflåte som leverer til bedriften eller kommunen.»

Hammerfest kommune uttrykker tilfredshet med at departementet nå skaffer seg et operativt reaksjonsverktøy ved overtredelser av trålerenes leveringsvilkår.

Møre og Romsdal Fylkeskommune, Nordland fylkeskommune, Fiskeri- og Havbruksnæringens Landsforbund, Norsk Nærings- og nytelsesmiddelarbeiderforbund, Finnmark Kristelig Folkeparti, Bø kommuneog Øksenes kommunestøtter forslaget.

5.5 Fiskeridepartementets vurdering

5.5.1 Behovet for lovendring

Som Eierskapsutvalget påpekte, har deltakerlovens sanksjonsbestemmelser blitt nyttet i svært begrenset grad. Årsaken til dette kan være sammensatt, men det er et problem at tilbakekall av konsesjon er det eneste alternativet til straff.

Tilbakekall av konsesjon kan ramme meget hardt, i og med at man her blir fratatt retten til å utøve sin næringsvirksomhet, og i mange tilfeller vil det også gå ut over mannskapet. På denne bakgrunn ser departementet det slik at dagens ordning ikke nødvendigvis alltid er det mest hensiktsmessige sanksjonsmiddelet, sett i forhold til arten av de overtredelser som man typisk står overfor. De tiltakene som foreslås her vil etter departementets syn supplere dagens ordning på en hensiktsmessig måte, og i sum gi et fleksibelt reaksjonssystem.

Høringsuttalelsene viser at det er oppslutning rundt forslagene.

Hovedformålet er å forhindre at overtredelser finner sted. Muligheten for å ilegge overtredelsesgebyr og tvangsmulkt kan øke reaksjonsfrekvensen, og dermed på sikt øke oppslutningen rundt lovens regler. Forslagene skal således øke sanksjonsbestemmelsenes preventive effektivitet. De administrative sanksjonene som foreslås i denne proposisjonen er i mange tilfeller mindre inngripende enn dagens sanksjonsmuligheter, og således vil motforestillingene mot bruk av slike sanksjoner kunne reduseres. Det forhold at straff og tilbakekall av konsesjon i dag anvendes i liten grad, gir muligheter til å kunne spekulere i overtredelser av regelverket, slik at det kan bli en konkurransevridning i favør av de som ikke innretter seg etter loven eller vilkår fastsatt i medhold av loven.

Det er derfor viktig at reglene er praktisk anvendelige, samt at de er utformet slik at man kan reagere på en passende og effektiv måte i forhold til overtredelsen. Dette må gjelde både med hensyn til det nærmere innhold av sanksjonene, hvem som skal kunne utferdige dem, og hvem de skal kunne rettes mot. Størrelsen på sanksjonene må derfor settes så høyt at det ikke vil lønne seg økonomisk å overtre lovgivningen.

5.5.2 Materielle vilkår

Når offentlige myndigheter ilegger en sanksjon som følge av en uønsket handling eller unnlatelse, er det et utslag av det offentliges myndighetsutøvelse og innebærer et inngrep i borgernes rettssfære. Det følger av legalitetsprinsippet i forvaltningsretten at et slikt inngrep må ha hjemmel i lov. Videre er det et krav at det fremgår tydelig i loven hvilke handlinger eller unnlatelser som kan føre til en sanksjon ved overtredelse, og hvilken personkrets, eventuelt foretak, det kan reageres mot.

Det bør være et krav at det foreligger en forsettlig eller uaktsom overtredelse av en bestemmelse, for at det skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Dersom en person overhodet ikke er å bebreide for sin adferd, er det heller ikke rimelig at vedkommende blir ilagt en sanksjon.

Når det derimot gjelder tvangsmulkt, er dette en reaksjonsform som tar sikte på at vedkommende skal gjenopprette en situasjon eller opphøre med en viss adferd. Man tar således ikke stilling til årsakene til at situasjonen har oppstått, og hvorvidt vedkommende er å bebreide for dette. Det å ilegge tvangsmulkt krever således ikke at man tar stilling til et skyldspørsmål.

Når det gjelder beviskravet, er utgangspunktet i sivile saker et krav om sannsynlighetsovervekt. Det innebærer at man skal legge det mest sannsynlige faktum til grunn. I straffesaker er den klare hovedregel derimot at enhver rimelig og fornuftig tvil skal lede til frifinnelse.

Høyesterett har i Rt 1999 side 14 drøftet hvilket beviskrav som gjelder ved administrativ inndragning etter saltvannsfiskeloven § 11 tredje ledd. Flertallet fremhever at inndragning etter saltvannsfiskeloven § 11 har «store likhetspunkter med det straffeprosessuelle inndragningsinstituttet». I saken kom flertallet således til at det måtte være «klar sannsynlighetsovervekt» for det aktuelle faktum, for at vilkårene for administrativ inndragning kunne anses å foreligge.

Departementet er enig i det resultatet som Høyesterett her har kommet til. Administrativ inndragning etter saltvannsfiskeloven § 11 er ikke å betrakte som en sanksjon, idet dette dreier seg om inndragning av verdien av fangst som av en eller annen grunn er ulovlig. Inndragningen har således ikke pønalt formål. Det vil likevel ofte blir oppfattet slik av den som inndragningen retter seg mot. Departementet ser det i forlengelsen av denne dommen som naturlig at det samme beviskravet bør gjelde også for ileggelse av overtredelsesgebyr, idet dette forutsetter forhold som er klanderverdige hos parten, og overtredelsesgebyr har likhetstrekk med bot, som behandles i straffeprosessens former.

Det innebærer at man får samsvarende beviskrav ved administrativ inndragning og ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Det vil da være naturlig at man for fremtiden legger det samme beviskravet til grunn også ved anvendelsen av deltakerloven § 11, jf. § 18, om inndragning av tillatelser, slik at man får samsvarende beviskrav ved alle disse formene for vedtak.

5.5.3 Saksbehandlingsregler

Et overtredelsesgebyr eller en tvangsmulkt vil bli ilagt ved forvaltningsrettslige enkeltvedtak, som vil kunne påklages etter de alminnelige klagereglene i forvaltningsloven. Et slikt vedtak vil også kunne bringes inn for domstolene, som behandler saken i sivilprosessuelle former.

Det typiske startpunktet for en sak om ileggelse av overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt vil være at det avdekkes mistenkelige forhold gjennom kontrollvirksomhet. Av og til kan det være en rapport fra private eller omtale i medier, fulgt av undersøkelser fra forvaltningens side, som starter saken.

Før forvaltningsmyndighetene ilegger en administrativ sanksjon, skal parten motta et forhåndsvarsel som gjør rede for hva saken gjelder, jf. forvaltningsloven § 16, samt gis anledning til å uttale seg og til å se sakens dokumenter. I henhold til forvaltningsloven § 11 og ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper, har forvaltningen en omfattende plikt til på forespørsel å gi veiledning om det som kan være av betydning for parten. Forvaltningen må utrede og bearbeide saken til den er «så godt opplyst som mulig» før avgjørelse treffes, jf. forvaltningsloven 17. Hva som nærmere ligger i dette kravet, avhenger av sakens art og alvorlighet.

Vedtaket om å ilegge overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt skal være skriftlig, jf. forvaltningsloven § 23, og det skal være begrunnet, jf. § 24. Begrunnelsen skal redegjøre for hvilke faktiske forhold og regler vedtaket bygger på, og helst også de hovedhensyn som har gjort seg gjeldende ved eventuelle skjønnsmessige vurderinger, jf. § 25. Partene skal underrettes om vedtaket så snart som mulig, jf. § 27, og i den sammenheng skal det orienteres om klageadgangen og muligheten etter forvaltningsloven § 42 til å få utsatt iverksettelsen av vedtaket frem til en eventuell klagesak er avgjort.

I høringsnotatet foreslo departementet at overtredelsesgebyret skulle vedtas av parten, som et forelegg. Dersom gebyret ikke ble vedtatt, skulle det i henhold til høringsforslaget bringes inn for domstolene for endelig avgjørelse. På bakgrunn av høringsuttalelsene har departementet gått bort fra dette, jf. nedenfor om forholdet til Grunnloven § 96. I det lovforslaget som nå fremmes, er det således ikke et vilkår at parten vedtar forelegget for at det skal kunne tvangsfullbyrdes. Vedtak om ileggelse av et overtredelsesgebyr vil således være endelig, i den forstand at gyldigheten ikke er avhengig av aksept fra partens side. Den som vedtaket retter seg mot, kan imidlertid påklage dette til overordnet forvaltningsorgan og eventuelt bringe saken inn for domstolene gjennom et søksmål mot staten.

5.5.4 Forholdet til Grunnloven § 96

Grunnloven § 96 slår fast følgende prinsipp:

«Ingen kan dømmes uten efter Lov, eller straffes uden efter Dom.»

I høringsnotatet tok Fiskeridepartementet opp Grunnlovens bestemmelse i forhold til forslaget om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr.

Departementet påpekte at tvangsmulkten skiller seg fra overtredelsesgebyr ved at tvangsmulkt ikke er en straff for overtredelser som har funnet sted, men et virkemiddel for å fremtvinge etterlevelse av regelverket. Konklusjonen er således at tvangsmulkt ikke vil reise noen problemstillinger i forhold til § 96.

Bakgrunnen for dette standpunktet er at formålet med en tvangsmulkt er å fremtvinge oppfyllelse eller gjenoppretting av en lovlig tilstand, og ikke å påføre parten et onde som en reaksjon mot en overtredelse. Det er derfor uten betydning at parten vil oppfatte tvangsmulkten som et onde, og det er uten betydning at tvangsmulkten vil kunne komme opp i betydelige beløp. Poenget er at tvangsmulkten ikke ilegges som reaksjon etter at et ulovlig forhold har opphørt, men for å fremtvinge et slikt opphør.

Den videre gjennomgang av forholdet til Grunnloven § 96 vil derfor kun være knyttet til overtredelsesgebyr.

Av hensyn nettopp til forholdet til Grunnloven, inneholdt departementets høringsforslag et krav om at parten skulle ha vedtatt gebyret for at dette skulle kunne tvangsfullbyrdes, til tross for at en slik vedtaksordning vil redusere gebyrordningens effektivitet. Etter at departementet hadde sendt sitt forslag på høring, la Sanksjonsutvalget den 16. mai 2003 frem NOU 2003:15 Fra bot til bedring, hvor det fremmes forslag til et helhetlig system for administrative sanksjoner.

Sanksjonsutvalget har gått igjennom rettspraksis i forhold til Grunnloven § 96, og påpeker at domstolene tradisjonelt har gått meget langt i å la lovgivers karakteristikk av en reaksjon være avgjørende ved vurderingen av hvorvidt en sanksjon er å regne som straff etter Grunnloven § 96, også der en sanksjon i og for seg kunne anses som straff i Grunnlovens forstand. Sanksjonsutvalget viser således til at ingen administrative sanksjoner som ikke innebærer fengselsstraff, ennå har blitt ansett for å være i strid med Grunnloven § 96.

Sanksjonsutvalget understreker også at det ikke er tilstrekkelige holdepunkter for å anta at det bare er bagatellmessige sanksjoner eller sanksjoner på helt spesielle områder som vil være forenlig med Grunnloven § 96. Utvalget legger til grunn at også mer inngripende rettighetstap, større overtredelsesgebyrer og tap av offentlig ytelse for et større beløp eller et lengre tidsrom vil være forenlig med Grunnloven, dersom ordningene er saklig begrunnet, bygget opp med gode rettssikkerhetsgarantier, herunder klageadgang og adgang til domstolsprøvelse, og lovgiver har gitt uttrykk for at sanksjonene ikke skal anses som straff i Grunnlovens forstand.

Justisdepartementet har vist til dette i sin høringsuttalelse, og også Sivilombudsmannen har understreket at man bør se hen til NOU 2003:15 og Sanksjonsutvalgets utredning i det videre arbeidet med nye sanksjoner i deltakerloven, da dette vil sikre at overtredelsesgebyret og tvangsmulkten etter deltakerloven er i samsvar med generelle prinsipper for utferdigelse av forvaltningssanksjoner.

På denne bakgrunn ser Fiskeridepartementet det som riktig å se hen til Sanksjonssanksjonsutvalgets utredning omkring disse spørsmålene, og anser at en ordning med administrativt ilagt overtredelsesgebyr, uten en vedtakelsesordning, vil være forenlig med Grunnlovens bestemmelse.

Overtredelsesgebyret vil således ikke være å betrakte som en straff i Grunnlovens forstand.

Det presiseres at partenes rettssikkerhet vil være ivaretatt på en betryggende måte gjennom de alminnelige forvaltningsrettslige saksbehandlingsreglene, herunder klageadgang til overordnet organ, og muligheten for å bringe saken inn for domstolene.

5.5.5 Forholdet til Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK)

5.5.5.1 Innledning

Selv om en sanksjon ikke er straff i Grunnlovens forstand, kan den måtte regnes som straff i forhold til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, heretter forkortet til EMK. Dette har ikke konsekvenser for hvilken instans som kan ilegge sanksjonen, men for hvilke krav som må stilles til saksbehandlingen og adgang til domstolsbehandling i forbindelse med ileggelse av sanksjoner etter deltakerloven. EMK gjelder som norsk lov, jf. menneskerettighetsloven av 21. mai 1999 nr. 30 § 2. Av særlig betydning er EMK artikkel 6 nr. 1, som har regler om særskilte rettigheter blant annet for den som får en straffesiktelse rettet mot seg.

Den norske oversettelsen av EMK artikkel 6 nr. 1 lyder:

«For å få avgjort sine borgerlige rettigheter og plikter eller en straffesiktelse mot seg, har enhver rett til en rettferdig og offentlig rettergang innen rimelig tid ved en uavhengig og upartisk domstol.»

Det følger av praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen at uttrykket «straffesiktelse» ikke er begrenset til å omfatte straffesiktelser tatt ut av påtalemyndigheten, men også kan komme til anvendelse når forvaltningen utferdiger sanksjoner.

For så vidt gjelder tvangsmulkt, vil departementet vise til det som er sagt ovenfor i forhold til Grunnloven § 96. På bakgrunn av at tvangsmulkt ikke er å anse som straff, vil forslaget om å innføre tvangsmulkt heller ikke reise noen problemstillinger i forhold til EMK artikkel 6 nr. 1. Den følgende gjennomgangen er således begrenset til å gjelde overtredelsesgebyr.

Dersom overtredelsesgebyr er å anse som en straffesiktelse etter EMK, må de rettsikkerhetsgarantier som EMK oppstiller være ivaretatt. Begrepet «straffesiktelse» («criminal charge») i EMK artikkel 6 er et såkalt autonomt begrep, hvilket innebærer at den norske klassifiseringen ikke er avgjørende. Etter konvensjonsorganenes praksis avhenger svaret på spørsmålet om artikkel 6 nr. 1 kommer til anvendelse, på en vurdering av lovbruddets karakter og sanksjonens innhold og alvor. Administrativt ilagte økonomiske sanksjoner av diverse slag, herunder gebyrer for trafikkovertredelser og tilleggsskatt, har i mange tilfeller blitt ansett for å innebære avgjørelse av en straffesiktelse etter EMK.

Når det gjelder «lovbruddets karakter», har det blant annet betydning om ansvar etter det aktuelle regelverket forutsetter en skyldkonstatering. På bakgrunn av at det foreslås at det skal fastsettes et skyldkrav i bestemmelsen om overtredelsesgebyr, vil dette i mange tilfeller kunne bli karakterisert som straff etter EMK.

Momentet «sanksjonens innhold» henspeiler på hvilken type reaksjon det er snakk om; frihetsberøvelse, økonomiske sanksjoner, tap av tillatelser og rettigheter mv. Jo mer inngripende den aktuelle reaksjonen er etter sin art, desto større mulighet er det for at reaksjonen må anses som en straffesiktelse. Overtredelsesgebyr som sanksjonsmulighet for brudd på deltakerloven vil kunne komme opp i betydelige beløp, og også på denne bakgrunn vil overtredelsesgebyr kunne bli ansett som en straffesiktelse i EMKs forstand. Overtredelsesgebyr har et pønalt formål, og vil således også på dette grunnlag kunne bli ansett som straffesiktelse etter EMK.

«Sanksjonens alvor» er også et moment i vurderingen av hvorvidt overtredelsesgebyr kan bli ansett som en straffesiktelse etter EMK. Det vil i denne forbindelse kunne ha betydning om det ilegges et stort eller lite gebyr. Overtredelsesgebyr som ilegges for brudd på deltakerloven vil kunne komme opp i en slik størrelse at det mest sannsynlig vil bli karakterisert som en straffesiktelse.

Fiskeridepartementet antar på denne bakgrunn at overtredelsesgebyr som ilegges av forvaltningen for brudd på bestemmelser i deltakerloven, i mange tilfeller vil kunne bli karakterisert som straffesiktelse etter EMK. For å sikre at en ileggelse av slike sanksjoner ikke vil innebære et brudd på EMK, er det nødvendig at de rettsikkerhetskrav som oppstilles i EMK artikkel 6 blir ivaretatt.

5.5.5.2 Konsekvenser av at overtredelsesgebyr anses som «straffesiktelse»

Retten til en rettferdig rettergang

Grunnkravet i EMK artikkel 6 er at prosessen skal være rettferdig. Hva som regnes som en rettferdig prosess er illustrert gjennom praksis fra Menneskerettsdomstolen, og det stilles krav til en rekke ulike rettsikkerhetsgarantier ut over de som følger direkte av artikkelen: Partene skal være likestilt under rettergangen, kontradiksjonsprinsippet skal gjelde, partene skal gis anledning til å være til stede under rettergangen, avgjørelser skal begrunnes i rimelig grad, og i saker som innebærer en straffesiktelse gjelder det et vern mot selvinkriminering. Også i en rekke andre relasjoner har retten til en rettferdig prosess betydning.

I det følgende gis en kort behandling av de sidene ved artikkel 6 som vil ha størst betydning for spørsmålene som behandles i denne proposisjonen. Konklusjonen er at kravene til en rettferdig prosess ikke skaper problemer i forhold til forslaget om innføring av overtredelsesgebyr, på bakgrunn av reglene som er fastslått i forvaltningsloven.

Adgang til domstolsprøvelse

Artikkel 6 har blitt tolket slik at den sikrer adgang til domstolene for enhver sak som faller inn under artikkelens anvendelsesområde. I saker som innebærer avgjørelse av en straffesiktelse, gjelder det et strengt krav om adgang til domstolene. Domstolen må videre ha adgang til full prøving av sakens faktiske og rettslige sider. Konvensjonen stiller derimot neppe noe krav om at domstolen skal kunne prøve forvaltningens såkalte «frie skjønn» i det underliggende vedtaket.

Kravet om adgang til domstolsprøvelse er oppfylt ved den alminnelige adgangen til å bringe forvaltningsvedtak inn for domstolen.

Retten til avgjørelse innen rimelig tid

Artikkel 6 nr. 1 gir enhver som omfattes av artikkelen, en rett til å få sin sak avgjort innen rimelig tid. Det kan imidlertid ikke stilles opp noen bestemt frist for saksbehandlingstiden, da en rekke forhold vil være av betydning. I konvensjonspraksis er det utviklet enkelte kriterier for vurderingen av kravet til rimelig tid. Ett moment av betydning er hvor mange instanser saken behandles i. Et annet moment er sakens rettslige og faktiske kompleksitet. Komplekse saker krever rimeligvis lengre saksbehandlingstid enn enklere saker. Videre er klagerens og myndighetenes opptreden av betydning. Fristen for saksbehandlingstiden løper fra klagetidspunktet og avbrytes når det foreligger en rettskraftig dom eller saken på annen måte er endelig avsluttet.

Departementet vil vise til forvaltningslovens krav om at forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. Dette må således i utgangspunktet kunne sies å ivareta de krav til avgjørelse innen rimelig tid som domstolen setter. Vurderingen av om kravet til avgjørelse innen rimelig tid er tilfredsstilt etter EMK, vil etter dette måtte bli konkret vurdert i hvert enkelt tilfelle.

Uskyldspresumsjonen i straffesaker

Artikkel 6 nr. 2 fastslår at enhver som blir siktet for en straffbar handling, skal antas uskyldig inntil skyld er bevist etter loven. Konvensjonspraksis har fastslått at uskyldspresumsjonen som hovedregel innebærer et forbud mot å konstatere skyld uten straffedom. Artikkel 6 nr. 2 har imidlertid ikke noen uttrykkelig regel om hvilket beviskrav som skal gjelde for å konstatere skyld.

I forhold til en administrativ sanksjon som overtredelsesgebyr, vil myndighetene vurdere skyldspørsmålet og om beviskravet er oppfylt som en del av saksbehandlingen før man ilegger gebyret. Konvensjonen vil imidlertid ikke være til hinder for at man i mer bagatellmessige saker ilegger en sanksjon på grunnlag av regler om omvendt bevisbyrde. Fiskeridepartementet ser likevel ikke for seg at dette vil være aktuelt i første omgang.

Visse minimumsrettigheter i straffesaker

Artikkel 6 nr. 3 lister opp visse minimumsrettigheter som kommer til anvendelse i straffesaker og som således også vil kunne komme til anvedelse ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Disse rettighetene bidrar til å presisere kravene til en rettferdig prosess i artikkel 6 nr. 1, men gir ingen uttømmende angivelse av de kravene som stilles.

Bokstav a fastsetter retten til å bli informert straks om en straffesiktelse på et språk som den siktede forstår, slik at parten gis mulighet til å forsvare seg. Ved administrative sanksjoner som utløser vernet i artikkel 6 nr. 3, vil forhåndsvarsel etter forvaltningsloven kunne sikre at rettighetene etter bokstav a ivaretas.

Bokstav b gir parten et krav på tilstrekkelig tid og mulighet til å forberede sitt forsvar og har således nær sammenheng med bestemmelsen i bokstav a.

Bokstav c fastsetter en rett til å få forsvare seg personlig eller gjennom juridisk bistand etter eget ønske. Dersom parten mangler midler, gir bestemmelsen en rett til juridisk bistand på det offentliges bekostning dersom det er nødvendig i rettferdighetens interesse («when the interests of justice so require»). Retten til selv å ta til motmæle eller å la seg representere av en advokat vil ikke skape problemer i saker om administrative sanksjoner, da dette ivaretas ved forvaltningsloven § 12.

Det kan imidlertid bli et spørsmål om hvor langt retten til juridisk bistand på det offentliges bekostning rekker. Rettighetene etter artikkel 6, og særlig artikkel 6 nr. 3, skal komme vedkommende til gode i den grad rettferdigheten i prosessen vil kunne bli alvorlig svekket dersom rettighetene etter bestemmelsene ikke kommer til anvendelse. Vurderingen må uansett skje på bakgrunn av særtrekkene ved den aktuelle saksbehandlingen og de konkrete saksforhold. Det vises for så vidt reglene i forvaltningsloven § 36 om dekning av saksomkostninger i klagesaker i visse tilfeller, og departementet finner ikke grunn til å regulere dette spesielt i forhold til forlaget som fremmes her om innføring av overtredelsesgebyr.

Bokstav e gir parten rett til tolk dersom han ikke forstår eller snakker det språket som benyttes i retten. Vedkommende kan ha krav på tolk på forvaltningsstadiet i visse tilfeller. Vurderingen her vil bli den samme som for rettigheten etter bokstav c, og det avgjørende er om rettferdighetens interesse krever at det stilles en tolk til disposisjon. Det må således vurderes konkret på bakgrunn av det enkelte saksforhold om det foreligger et krav på tolk på forvaltningsstadiet. Det er således ikke grunn til å regulere dette nærmere.

5.5.5.3 Legalitetsprinsippet og forbud mot tilbakevirkning

EMK artikkel 7 fastsetter at ingen kan straffes uten etter lov og setter forbud mot tilbakevirkende straffelover. For administrative sanksjoner er kravene ivaretatt gjennom det ulovfestede legalitetsprinsippet som gjelder på forvaltningsrettens område, og av Grunnloven § 97.

5.5.5.4 Forbudet mot gjentatt forfølgning («dobbeltstraff»)

EMK tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 nummer 1 verner mot «dobbeltstraff». Det fastsettes her at ingen skal stilles for retten eller straffes to ganger for samme straffbare handling. Formålet med bestemmelsen er å gi beskyttelse mot den belastning det er å bli utsatt for en ny straffeforfølgning for et forhold som gjerningsmannen hadde en berettiget forventning om å være ferdig med.

Forbudet kommer til anvendelse når to ulike sanksjoner knyttet til samme handling defineres som straff etter EMK, og disse ikke har blitt ilagt samtidig.

Kjerneområdet for forbudet mot dobbeltstraff er ordinære straffesaker som følger straffeprosessens former. Anvendelsesområdet er knyttet til uttrykket «straffet» («punished»), som i henhold til Menneskerettsdomstolens praksis må tolkes i samsvar med straffebegrepet i EMK artikkel 7. I likhet med uttrykket «criminal charge» i artikkel 6 kan konvensjonens straffebegrep i artikkel 7 undertiden komme til anvendelse på forvaltningssanksjoner. En administrativ forfølgning kan komme før eller etter en ordinær straffesak, eller man kan tenke seg gjentatt administrativ forfølgning for samme forhold. Hvor en administrativ prosess er å anse som «criminal charge» etter EMK, vil det altså inntre et forbud mot straff for det samme forhold straks det administrative vedtaket er endelig. Dersom den første prosessen er avgjort, krenkes altså konvensjonen allerede ved innledning av en ny forfølgning for det samme forhold.

Som vist til foran, kan ileggelse av overtredelsesgebyr kunne falle inn under straffebegrepet i EMK og således også kunne rammes av forbudet mot gjentatt forfølgning for samme forhold i tilleggsprotokoll 7 artikkel 4. I tillegg vil adgangen til å tilbakekalle en ervervstillatelse, eventuelt for en kortere periode i henhold til deltakerloven § 11, jf. § 18, etter omstendighetene kunne bli ansett som en straffesiktelse etter EMK, og dermed også falle inn under forbudet mot gjentatt straffeforfølgning eller danne grunnlag for at man ikke senere kan reagere med andre sanksjoner på grunnlag av samme forhold.

EMK tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 beskytter altså mot gjentatt forfølgning, mens samtidig forfølgning gjennom parallelle prosesser derimot ikke innebærer en krenkelse av EMK. En straff og administrativ sanksjon kan ilegges samtidig av henholdsvis påtalemyndigheten/domstolene og forvaltningen, eventuelt at to ulike administrative sanksjoner ilegges samtidig av forvaltningen, uten at dette vil innebære noen krenkelse av konvensjonen. I et slikt tilfelle fremstår de ulike sanksjonene som elementer i en samlet sanksjonsutmåling.

Høyesterett tilbakeviser imidlertid i Rt 2002 side 557 at det er tilstrekkelig for å komme klar av forbudet mot «dobbeltstraff» at den nye forfølgningen er påbegynt før den sperrende avgjørelsen ble rettskraftig. Om det er adgang til å fortsette saken hvis det er truffet avgjørelse i første instans i sak nr. 2 før avgjørelsen i sak nr. 1 ble endelig, tas det ikke stilling til. Mindretallet hevder imidlertid at det ikke er «tilstrekkelig at den nye forfølgningen er påbegynt før den sperrende avgjørelsen ble rettskraftig. Protokoll 7 artikkel 4 nr. 1 beskytter ikke bare mot ny forfølgning, men også mot at vedkommende blir straffet på nytt. Forbudet mot dobbeltstraff kommer ikke til anvendelse i tilfeller hvor den nye eller parallelle forfølgning har kommet så langt at det er truffet vedtak om sanksjon i første instans før den sperrende avgjørelse ble rettskraftig.»

Sanksjonsutvalget har bemerket at den rettsoppfatningen som følger av det siterte, medfører et rettslig gjennomførbart skille som ikke vil være i strid med konvensjonen. I brev av 28. juni 2002 til statsadvokatene og politimestrene har riksadvokaten fastsatt direktiver om konsekvenser av «dobbeltstraff»-forbudet for verserende og avgjorte straffesaker som bygger på en slik forståelse.

Høyesterett har videre uttalt at kravet til samtidighet må konkretiseres ut fra det formål vernet etter Protokoll 7 artikkel 4 har, nemlig å skåne parten for belastningen ved å bli utsatt for en ny straffeforfølgning. Dette kan uttrykkes slik at regelen skal beskytte lovovertrederens legitime interesse i å kunne legge en sak bak seg. Denne vurdering må i følge Høyesterett skje konkret.

Fiskeridepartementet antar således at overtredelsesgebyr og straff i prinsippet vil kunne ilegges samtidig, ut fra en slik konkret vurdering som Høyesterett har gitt anvisning på. I praksis vil likevel dette fremstå som lite praktisk, jf. nedenfor om valg av «spor».

Prinsippet om å unngå gjentatt forfølgning for samme forhold gjør det dermed nødvendig å samordne straff og administrative sanksjoner i deltakerloven. Strafferettsapparatet og forvaltningen kan ikke uavhengig av hverandre og til forskjellig tid sanksjonere den samme overtredelsen. For det offentlige (forvaltningen, påtalemyndigheten og domstolene sett under ett) vil det som regel være mindre ressurskrevende med én prosess enn flere. Dessuten vil en felles sanksjonsfastsettelse gi bedre mulighet til å se sanksjonene i sammenheng, slik at den totale reaksjon blir best mulig tilpasset overtredelsen. Det må således sikres at ileggelse av sanksjoner skjer gjennom én prosess. Man kan her bruke betegnelsen «ensporet system», fordi sanksjonsfastsettelsen bør skje enten i det forvaltningsrettslige eller i det straffeprosessuelle spor.

I praksis bør man altså velge «spor» både for å være sikker på ikke å komme i konflikt med forbudet mot dobbelstraff, for å finne en totalt sett korrekt og hensiktsmessig reaksjon og av prosessøkonomiske grunner. I de aller fleste tilfeller vil det være forvaltningen som først blir oppmerksom på lovbruddet. Både dette faktum og synspunktet om at det ikke skal anvendes straff der en administrativ sanksjon er tilstrekkelig, tilsier at sporvalget bør foretas av forvaltningen, og at dette bør gjøres i den enkelte sak.

Brudd på deltakerloven er imidlertid undergitt ubetinget offentlig påtale, jf. straffeloven § 77. Dette innebærer at politiet i utgangspunktet har en etterforskingsplikt hvis man blir kjent med overtredelsen, jf. straffeprosessloven § 224 første ledd. Det kan derfor være en viss fare, i hvert fall i teorien, for at forvaltningen og politiet, uavhengig av hverandre og uten å vite om hverandre, arbeider med samme sak.

Sanksjonsutvalget har foreslått en ny § 81a i straffeloven slik at påtale, når ikke annet er fastsatt i særloven, skal være betinget enten av anmeldelse eller påtalebegjæring fra forvaltningen eller at det foreligger allmenne hensyn. Etter sanksjonsutvalgets syn bør politiet således som hovedregel først starte etterforskning når forvaltningen ber om det. Den nødvendige sikkerhetsventil vil man ha gjennom alternativet «allmenne hensyn», som blant annet gir politiet anledning til å gripe inn dersom forvaltningen skulle forholde seg passiv ved alvorlige overtredelser. En generell bestemmelse som skissert, kan da fravikes i den enkelte særlov. Lovgiver må derfor alltid vurdere konkret om påtalen skal være betinget av anmeldelse eller begjæring, eller være ubetinget offentlig.

Forslag til ny § 81a i straffeloven vil, om den blir vedtatt, få anvendelse på straffebestemmelser i all lovgivning som inneholder administrative sanksjoner, når ikke annet er bestemt. Departementet ser det som hensiktsmessig å avvente behandlingen av ny bestemmelse i straffeloven, og har derfor ikke fremmet forslag om særskilte regler om påtale i deltakerloven.

Inntil videre må imidlertid fiskeriforvaltningen forholde seg slik at man velger å ikke gå til anmeldelse i de tilfeller hvor man vurderer det som mest hensiktsmessig å ilegge administrative sanksjoner. Det er departementets intensjon at det først og fremst skal reageres med administrative sanksjoner ved brudd på deltakerloven. Anmeldelse vil derfor bare være aktuelt i de mest alvorlige tilfellene.

Den foregående diskusjonen tar for seg spørsmålet om hvordan man skal forholde seg ved valg av ulike sanksjonsformer ved overtredelse av én bestemmelse. Et annet spørsmål oppstår når en handling innebærer en overtredelse av ulike lovbestemmelser, for eksempel både bestemmelser i deltakerloven og i selskapslovgivningen. Forbudet mot gjentatt straffeforfølgning kan komme til anvendelse også i en slik situasjon. Etter Menneskerettsdomstolens praksis må man vurdere om de ulike lovbestemmelsene i det vesentlige inneholder de samme elementene, og det må ikke være noen vesensforskjell på straffebetingelsene i de to sanksjonsbestemmelsene det er tale om å anvende. I så fall vil forbudet mot dobbeltstraff komme til anvendelse, og de myndigheter som måtte være involvert må koordinere sin behandling av saken.

5.5.6 Nærmere om overtredelsesgebyr og tvangsmulkt

5.5.6.1 Virkeområdet for overtredelsesgebyr og tvangsmulkt

I høringsnotatet foreslo Fiskeridepartementet at sanksjonsordningene også skulle kunne anvendes for overtredelse av annen fiskerilovgivning, på samme måte som en tillatelse kan kalles tilbake på grunnlag av overtredelser også av annen fiskerilovgivning. Flere av høringsinstansene har imidlertid gått mot dette, under henvisning til at man anser det for ønskelig med en nærmere utredning av dette spørsmålet.

Regjeringen oppnevnte den 14. mars 2003 et eget lovutvalg for å utrede ny lov om havressurser. Dette utvalget, Havressurslovutvalget, arbeider med en forenkling av saltvannsfiskeloven og en totalgjennomgang av det relevante lovverk, for å gi en mer brukervennlig lov og et mer oversiktlig rettskildebilde. Utvalget vil i denne forbindelse også se på sanksjonsbestemmelsene i saltvannsfiskeloven. Det vil således være anledning til å komme tilbake til spørsmålet om hvorvidt den type administrative sanksjoner som foreslås i denne proposisjonen, også skal komme til anvendelse ved overtredelse av annen fiskerilovgivning. Havressurslovutvalget skal levere sin innstilling til Fiskeridepartementet innen 15. mars 2005.

Departementet anser likevel, og til tross for høringsuttalelsene, at det er behov for allerede nå å få en hjemmel i lovverket for å anvende overtredelsesgebyr som sanksjonsform ved overtredelse av de reglene som er gitt i eller i medhold av saltvannsfiskeloven om utøvelsen av fiske. Dette dreier seg for eksempel om reglene om forbud mot utkast av fisk, som det har vært oppmerksomhet rundt nylig.

Fiskeridepartementet har mottatt en rapport fra en egen kommisjon, som har sett på ulike tiltak for å komme ulovlig utkast til livs. Som et ledd i dette arbeidet bør lovverket gi hjemmel for et fleksibelt sanksjonssystem, hvor et administrativt ilagt overtredelsesgebyr også bør være en mulighet. Et slikt gebyr gir mulighet for å komme med en rask reaksjon, som er tilpasset grovheten i den enkelte overtredelse.

I det lovforslaget som legges frem her, er således virkeområdet for tvangsmulkt begrenset til overtredelser av deltakerloven mens overtredelsesgebyr i samsvar med høringsforslaget vil kunne nyttes som reaksjonsform også ved overtredelse av «annen fiskerilovgivning».

5.5.6.2 Nærmere om overtredelsesgebyr

Departementet har foreslått at overtredelsesgebyr skal være en sanksjonsform som bør være tilgjengelig som reaksjon på enkeltstående overtredelser av loven, som for eksempel en fangst levert i strid med pålagte leveringsvilkår. Overtredelsesgebyr kan også være en hensiktsmessig reaksjonsform for eksempel i tilfeller hvor det er gjennomført en eierendring i et foretak som direkte eller indirekte eier fiskefartøy, før det er gitt tillatelse til endring i eiersammensetningen i samsvar med reglene i deltakerloven § 9.

Departementet antar at hovedgruppen av overtredelser vil dreie seg om opptreden i strid med konsesjonsvilkår. Et eksempel på dette er foretak som formelt er etablert på det sted hvor myndigheten gjennom vilkår krever at rederiet skal være lokalisert for å oppebære en viss konsesjon, men hvor den reelle styringen likevel blir lokalisert et annet sted. Dette vil innebære et brudd på konsesjonsvilkår som kan være gjenstand for ileggelse av overtredelsesgebyr.

Et annet eksempel på lovbrudd hvor overtredelsesgebyr kan være aktuelt, er overtredelse av forbudet i deltakerloven § 4 annet ledd mot at andre enn den som er gitt ervervstillatelse for fartøyet, uten egen tillatelse driver fiske med fartøyet. Dersom en person eller et foretak i strid med dette driver fiske for egen regning og risiko med et fartøy man ikke er gitt ervervstillatelse for, vil det være høyst aktuelt å reagere overfor dette med et overtredelsesgebyr.

Ytterligere et eksempel på lovbrudd som det kan være aktuelt å reagere overfor med et overtredelsesgebyr, er de tilfellene hvor man avdekker proforma-avtaler om eierandeler i selskap. Det kan for eksempel være personer som blir oppgitt som eiere fordi den reelle eieren ikke fyller vilkårene i deltakerloven § 6 om å ha drevet aktivt fiske for å få ervervstillatelse, eller for å omgå ulike eierskapsbegrensninger. I en rekke fiskerier hvor man både har adgangsbegrensede og åpne reguleringsgrupper, er det for eksempel regler som forhindrer den som deltar i den adgangsbegrensede gruppen fra å delta i den åpne reguleringsgruppen. Det kan også være personer som uriktig blir oppgitt som eiere fordi de er bosatt i et visst fylke, mens den reelle eieren er bosatt utenfor fylket og derfor ikke ville blitt tildelt en viss konsesjon eller deltakeradgang ved erverv av fartøyet.

Departementet ser alvorlig på alle typer omgåelser av bestemmelser om eierskap til fiskefartøy, og særlig de tilfellene hvor man omgår bestemmelser som er satt for å ivareta distriktspolitiske hensyn. Dette gjelder blant annet fylkesbindingen for å få tildelt deltakeradgang i gruppe I i det konvensjonelle fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62°N, ved kjøp av et fartøy som har slik adgang. Man tar derfor sikte på å nytte overtredelsesgebyr aktivt i denne type saker, idet man ved denne reaksjonsformen vil kunne gi en rask og merkbar reaksjon overfor den som har begått lovbruddet.

I tillegg kommer så de ulike typetilfellene av overtredelse av saltvannsfiskeloven, som ulovlig utkast av fisk, bruk av fiskeredskap med ulovlig maskevidde, bruk av innretninger som motvirker fiskeredskapens evne til å selektere fangsten osv.

Når det gjelder størrelsen på overtredelsesgebyret, ser departementet det som mest hensiktsmessig at det foretas en konkret vurdering av det tilfellet som ligger til avgjørelse. Det bør likevel fastsettes en forskrift med nærmere retningslinjer for utmålingen, for å sikre en overordnet styring og samordning. Ved utmålingen bør man legge vekt på momenter som overtredelsens omfang og virkning, samt eventuell fortjeneste oppnådd ved overtredelsen. Departementet vil understreke at gebyret i hvert fall bør settes så høyt at det at det ikke vil lønne seg økonomisk å overtre vedtaket. Antatt gevinst av det ulovlige forhold må derfor bringes på det rene og tillegges vekt ved fastsettelsen. Det kan også tas hensyn til hvilke kostnader behandlingen av saken og de undersøkelser som har vært nødvendige i den forbindelse, har påført det offentlige.

Et praktisk viktig spørsmål er når et ilagt overtredelsesgebyr må betales. Dette bør også reguleres nærmere i forskrift. Departementet ser det slik at borgeren eller foretaket bør ha mulighet til å vurdere om adgangen til å påklage vedtaket skal benyttes, før betalingsplikten inntrer. Betalingsfristen bør således tilpasses klagefristen.

Departementet legger vekt på å sikre forutsigbarhet i reaksjonene. Dette er viktig både for å unngå usaklig forskjellsbehandling, og for å oppnå målet om preventiv virkning av reglene. Dette kan om nødvendig ivaretas gjennom en instruks om praktiseringen av reglene.

5.5.6.3 Nærmere om tvangsmulkt

Med tvangsmulkt forstås her en plikt til å betale et pengebeløp ved overtredelse av loven eller et lovhjemlet vedtak, frem til overtrederen har oppfylt sin forpliktelse. Tvangsmulkt karakteriseres ved at formålet er å fremtvinge oppfyllelse. Dette vil da fungere som et pressmiddel, og har virket etter sin hensikt dersom den ansvarlige innretter seg slik at han slipper å betale. I tilfeller der det er noe å gjenopprette kan tvangsmulkt således ofte være mer effektivt for å oppnå etterlevelse enn sanksjoner.

Tvangsmulkt kan være aktuelt i flere av situasjonene som er nevnt foran i forbindelse med overtredelsesgebyr, for å fremtvinge for eksempel etterlevelse av konsesjonsvilkår eller at det blir etablert et reelt eierskap til fartøyet som er i samsvar med det som er godkjent eller i samsvar med lovens regler. Ileggelse av overtredelsesgebyr og deretter en tvangsmulkt vil ikke være i strid med forbudet mot dobbeltstraff, idet overtredelsesgebyret er en sanksjon rettet mot den overtredelse som har funnet sted mens tvangsmulkten er et tvangsmiddel for å fremtvinge oppretting av situasjonen dersom vedkommende ikke frivillig har rettet opp forholdet.

Tvangsmulkten skal således først begynne å løpe når rettingsfristen er oversittet, og forutsetningen er at det fortsatt foreligger en ikke oppfylt forpliktelse.

Departementet finner at det er grunn til å ha hjemmel for nedsettelse eller ettergivelse av tvangsmulkt i visse tilfeller. En slik hjemmel gir mulighet for å finne gode løsninger i tilfeller hvor det er særlige grunner til at betaling ikke kan skje i samsvar med det som er påløpt. Departementet understreker likevel at dette er en unntaksbestemmelse, som det ikke skal være kurant å anvende.

5.5.7 Fullbyrdning

Fiskeridepartementet foreslår at et endelig vedtak om ileggelse av overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt skal være særskilt tvangsgrunnlag, og dermed tjene som direkte grunnlag for inndrivelse av kravet.

Vedtaket vil være bindende for parten, og kan i samsvar med forvaltningsloven iverksettes når førsteinstansvedtak er truffet. Med mindre det treffes beslutning om oppsettende virkning etter forvaltningsloven § 42, vil klage eller søksmål således ikke medføre utsettelse av iverksettelsen.

Departementet har vurdert hvorvidt det skal lovfestes at en klage over et slikt vedtak alltid eller som hovedregel skal ha oppsettende virkning. Med oppsettende virkning menes at vedtaket ikke skal iverksettes før klagefristen er ute eller klagen er avgjort. Etter forvaltningslovens ordinære regler fører en klage eller et søksmål ikke automatisk til at det gis oppsettende virkning. Forvaltningsloven § 42 gir imidlertid forvaltningen adgang til å beslutte utsatt iverksetting både ved klagebehandling og ved søksmål.

En bestemmelse om at klage skal ha oppsettende virkning, ville i praksis medføre at fristen for etterlevelse først begynte å løpe fra klageinstansens endelige avgjørelse dersom vedtaket ble opprettholdt. Dette ville etter departementets vurdering i mange tilfeller føre til at den næringsdrivende ved å påklage vedtaket ville kunne fortsette den ulovlige virksomhet. Dette er uheldig, og ville svekke effekten av disse ordningene i ikke ubetydelig grad. De beste grunner taler derfor for at man her bør holde seg til de alminnelige reglene i forvaltningsloven, slik at en klage bare innebærer at iverksettelsen av vedtaket utsettes dersom forvaltningen uttrykkelig bestemmer dette i samsvar med reglene i forvaltningsloven § 42.