5 Fråsegner frå høringsinstansane

5.1 Oversikt

Departementet har fått skriftlege realitetsfråsegner frå følgjande organ og organisasjonar:

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Sosial- og helsedepartementet

• Læringssenteret

• Statens utdanningskontor i Buskerud

• Statens utdanningskontor i Finnmark

• Statens utdanningskontor i Hordaland

• Statens utdanningskontor i Møre og Romsdal

• Statens utdanningskontor i Nordland

• Statens utdanningskontor i Rogaland

• Statens utdanningskontor i Telemark

• Statens utdanningskontor i Østfold

• Akershus fylkeskommune

• Aust-Agder fylkeskommune

• Buskerud fylkeskommune

• Finnmark fylkeskommune

• Hedmark fylkeskommune

• Hordaland fylkeskommune

• Nord-Trøndelag fylkeskommune

• Oppland fylkeskommune

• Sogn og Fjordane fylkeskommune

• Sør-Trøndelag fylkeskommune

• Telemark fylkeskommune

• Troms fylkeskommune

• Vest-Agder fylkeskommune

• Østfold fylkeskommune

• Alta kommune

• Asker kommune

• Bergen kommune

• Gaular kommune

• Gjerstad kommune

• Gjesdal kommune

• Hadsel kommune

• Hole kommune

• Klepp kommune

• Kragerø kommune

• Lardal kommune

• Lunner kommune

• Lærdal kommune

• Meråker kommune

• Nedre Eiker kommune

• Nordkapp kommune

• Nore og Uvdal kommune

• Røst kommune

• Skiptvet kommune

• Stange kommune

• Stavanger kommune

• Stjørdal kommune

• Søndre Land kommune

• Time kommune

• Tønsberg kommune

• Voss kommune

• Ørskog kommune

• Ålesund kommune

• Elevorganisasjonen

• Foreldreutvalget for grunnskolen (FUG)

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Kommunenes Sentralforbund

• Landsforeningen for hjerte- og lungesyke

• Landslaget for Udelt og Fradelt Skole

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Lærerforbundet

• Norges Astma og Allergiforbund (NAAF)

• Norges Handikapforbund

• Norsk Folkeparti

• Norsk Forum for Bedre Innemiljø for Barn (NFBIB)

• Norsk helse- og sosialforbund

• Norsk Lærerlag

• Skolenes landsforbund

• Statens råd for funksjonshemmede

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

I tillegg vart fråsegner frå Statens Helsetilsyn lagt ved av Sosial- og helsedepartementet. Fråsegner frå Skien ungdomsråd vart oversendt av Skien kommune.

Følgjande instansar har skrive heilt kort at dei ikkje har merknader til framlegget:

• Barne- og familiedepartementet

• Finansdepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Sametinget

• Halden kommune

• Melhus kommune

• Osterøy kommune

• Ringerike kommune

• Ski kommune

5.2 Oppsummering av høringssvara: hovudinntrykk

Dei fleste som har merknader, er positive til at krava til arbeidsmiljøet for elevane blir lovfesta. Særleg får framlegget om uttalerett for mellom andre samarbeidsutvalet, skoleutvalet, elevrådet og foreldrerådet brei støtte. Dei fleste meiner likevel at framlegget frå departementet ikkje vil gi elevane noko betre vern enn dei har i dag. Det blir også peikt på at nye lovføresegner aleine ikkje er nok til å sikre elevane tilfredsstillande skolemiljø.

Mellom dei tilhøve som blir påpeikte/dei tiltak det blir gjort framlegg om i høringsrunden, er:

• Framlegget inneheld for vage og skjønnsmessige føresegner.

• Føresegnene må omfatte det psykososiale arbeidsmiljøet.

• Høvet til sanksjonar manglar.

• Det bør vere klagerett for elevane og foreldra - også der det ikkje er gjort uttrykkeleg vedtak.

• Tilhøvet til dagens regelverk bør avklarast, særleg når det gjeld tilsyn.

• Det bør vere verneombod for elevane, med stansingsrett.

• Det bør komme statlege overføringar til kommunane og fylkeskommunane, slik at desse kan møte krava.

5.3 Plassering i lov

Eit stort tal høringsinstansar er positive til å regulere elevane sitt skolemiljø i opplæringslova. Blant desse finn vi Læringssenteret, fleire utdanningskontor, fylkeskommunane, og størsteparten av kommunane. Bergen kommune meiner lovplasseringa vil medverke til ei «helhetlig (...) fremstilling av forhold knyttet til opplæringstilbudet». Kommunenes Sentralforbund synes lovfesting i opplæringslova er unødvendig, og får følgje av tre kommunar.

Elevorganisasjonen, Norsk lærarlag og Norges Astma- og Allergiforbund ønskjer primært ei eiga arbeidsmiljølov for elevane.

Norsk Forum for Bedre Innemiljø for Barn (NFBIB) peiker på at «det viktigste er at man får det redskapet som er best egnet til å bedre barnas arbeidsmiljø, ikke om man velger lov- eller forskriftsnivå, eller hvilket lovområde man plasserer bestemmelsene i» . Dei meiner vidare at ein under alle omstende bør ta utgangspunkt i dagens regelverk og styrkje gjennomslagskrafta i dette .

Somme instansar, deriblant Lærarforbundet, Handikapforbundet og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) meiner det beste hadde vore om elevane vart omfatta av arbeidsmiljølova. Dei peiker på at elevane må få like godt vern som dei tilsette, og at det ville vere enklare å halde seg til éi lov. YS meiner ein bør«unngå at ($006) tilsynsansvar ivaretas av flere instanser slik at ingen «tar ansvar» og at ansvaret dermed pulveriseres slik det i stor grad er skjedd med oppfølging av forskrift om miljørettet helsevern». Kommunene Time og Klepp foreslår ei mellomløysing, der arbeidstilsynet er tilsynsinstans sjølv om lovheimelen blir plassert i opplæringslova. Eit liknande standpunkt har Barneombodet, som vil la krava både i arbeidsmiljølova og i forskrifta om miljøretta helsevern gjelde for elevane. Barneombodet vil styrkje dei individuelle rettane for barn etter den nemnde forskrifta, og la arbeidstilsynet føre tilsyn.

Skolenes landsforbund og Norsk Forum for Bedre Innemiljø for Barn er skeptiske til å la arbeidsmiljølova omfatte elevane. Skolenes landsforbund peiker på at «arbeidsmiljøloven er en lov for partene i arbeidslivet og hjemler en rekke forhold der nettopp partene i arbeidslivet er representert. Elevene er brukere av de tjenestene disse partene tilbyr. Derfor kan deres forhold, og eventuelt klager på eget arbeidsmiljø, komme i konflikt med arbeidsgivers/arbeidstakers felles interesse av eventuelt å bagatellisere problemer elevene har. Ikke minst gjelder dette problemer rundt det psykososiale arbeidsmiljøet.»

5.4 Tilsyn

Mange instansar var positive til at framlegget ville innebere statleg tilsyn med elevane sitt skolemiljø. Ein del kommunar er likevel kritiske til å leggje endå ein del av den kommunale forvaltninga under statleg tilsyn.

Men ein stor del av dei som ønskjer statleg tilsyn, har også innvendingar mot framlegget. For det første saknar dei sanksjonskompetanse hos tilsynsorganet. For det andre spør dei kva for statleg etat som skal føre tilsyn, korleis tilsynet skal organiserast, og om det skal erstatte eller supplere dagens kommunale primærtilsyn.

Elevorganisasjonen peiker på at statens utdanningskontor vil være «det best skikkede organet til denne oppgaven, da statens utdanningskontor på denne måten vil kunne drive et helhetlig tilsyn av de pedagogiske, psykiske og fysiske forholdene». Samstundes peiker enkelte av statens utdanningskontor på at dei i dag ikkje har ressursar og fagleg kompetanse til å føre tilsyn med det fysiske arbeidsmiljøet for elevane.

Det blir vidare bedt om at tilhøvet til dagens forskrift om miljøretta helsevern og dei føresegnene som finst om tilsyn der, blir avklart. Dersom ein skal ha både eit kommunalt og eit statleg tilsyn, må tilsynsrollene koordinerast, meiner Sosial- og helsedepartementet. Kommunenes Sentralforbund åtvarar mot å opprette eit nytt tilsynsorgan, og meiner ein heller bør samordne dei noverande. Statens utdanningskontor i Østfold peiker på faren for å få eit nytt «dobbeltrolleproblem» ved å ha to tilsynsinstansar for same verksemd - ein kommunal og ein statleg. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund meiner at med fleire tilsynsinstansar kan ein risikere at ingen tek ansvar og at ansvaret dermed blir pulverisert. Som eksempel på eit praktisk problem nemner Statens utdanningskontor i Hordaland tilfellet der det eine tilsynsnivået - kommunen - gir dispensasjon frå føresegnene. Statens utdanningskontor i Buskerud saknar behandling av tilhøvet til fylkeslegen (tilsyn) og fylkesmannen (klage).

Oppfatninga av kommunalt tilsyn som eit « bukken og havresekken-problem» blir nyansert av to høringsinstansar, Statens helsetilsyn og Norsk Forum for Bedre Innemiljø for Barn.

Statens helsetilsyn uttaler:

«Det er ikke gitt at en statliggjøring i seg selv vil føre til at skoleelevers arbeidsmiljø automatisk bedres. Det er riktig at kommunenes dobbeltrolle med ansvar for tilsyn har vært gjenstand for kritikk. Det er imidlertid også positive sider med denne rollen som må veies opp mot statliggjøring og de ressurser som kreves for å gjøre et statlig tilsyn operativt.

Kommunalt ansvar for tilsyn gjør også at kommuner erverver seg kompetanse innen miljø, helse og styringssystemer. Det pågår nå en oppbygging av tilsynskompetanse i kommunens helsetjeneste, støttet av Sosial- og helsedepartementet. Det ligger også et stort potensiale for styrking av denne funksjonen med den delegering av myndighet etter miljøvernlovgivningen som pågår i disse dager. En må ikke glemme at den kompetansen kommuner har fordi de har ansvar for tilsyn og godkjenning ofte er et viktig bidrag i plan- og byggefaser både for skoler og barnehager og andre miljøforhold for barn og unge i kommuner. Statliggjøring av tilsyn kan styrke gjennomslagskraften ved tilsyn, men kan gå på bekostning av god lokalkunnskap, samarbeid og smidighet i alt lokalt miljø- og helsearbeid. Statliggjøring av tilsyn med skoler og barnehager bør ikke vurderes isolert fra andre kommunale oppgaver innen miljørettet helsevern.

Dersom tilsynet er statlig, kan dette føre til mindre ansvarliggjøring lokalt. Da for eksempel godkjenning av vannverk var en statlig oppgave, så vi tendenser til at kommuner henviste til den statlige godkjenningsmyndigheten isteden for selv å måtte stå til rette for forhold som var i uoverensstemmelse med forskriftskrav. Kommuner kan ikke på samme måte lene seg tilbake og vente på et statlig tilsyn dersom de selv har ansvaret for å avdekke feil.»

I same retning går uttalane frå Norsk Forum for Bedre Innemiljø for Barn (NFBIB), som peiker på at tilsynet

«må organiseres slik at man får en balanse mellom nærhet og uavhengighet. (...) NFBIBs erfaring er at nærhet til problemene ofte gir et bedre tilsyn. Erfaring viser også at brukerne i større grad engasjerer seg når tilsynet er nært enn når det er plassert lenger vekk. NFBIB mener derfor at primærtilsynet fremdeles bør kunne ligge hos kommunen, forutsatt at elever og foreldre får en klarere klageadgang.»

Somme høringsinstansar viser til den fagkompetansen arbeidstilsynet har for å føre tilsyn med det totale arbeidsmiljøet. Lærarforbundet og Lunner, Klepp og Time kommunar ønskjer derfor at arbeidsmiljølova skal gjelde for skoleelevar, og at arbeidstilsynet skal føre tilsyn. Barneombodet ønskjer at arbeidstilsynet fører tilsyn same kvar føresegnene blir plasserte. Lunner kommune føreset at det lokale arbeidstilsynet blir styrkt med fagkompetanse når det gjeld skolemiljøet for barna. Lardal kommune nemner ei løysing der statens utdanningskontor har ansvaret for tilsynet, men får fagleg assistanse frå arbeidstilsynet.

Sidan departementet gjer framlegg om statens utdanningskontor som tilsynsorgan, er det få andre instansar som har uttalt seg om arbeidstilsynet som tilsynsinstans. Norsk Forum for Bedre Innemiljø for Barn åtvarar mot å tru at elevane automatisk vil få betre arbeidsmiljø med arbeidsmiljølova.

5.5 Materielle krav: «helsemessig tilfredsstillande»

5.5.1 Generelt om innhaldet i kravet

Frå mange hald blir det hevda at føresegnene er for vagt og skjønnsmessig utforma. Foreldreutvalet for grunnskolenuttaler at «formuleringene (...) er (...) for diffuse og gjør det vanskelig å vite hva som trengs for å innfri kravene». I same retning går uttalar frå mellom andre Elevorganisasjonen, Skolenes landsforbund, Statens utdanningskontor i Finnmark, Lærarlaget, Lærarforbundet, Buskerud, Hordalandog Sør-Trøndelag fylkeskommunar, Statens råd for funksjonshemma, Norsk Forum for Bedre Innemiljø for Barn, Norges Handikapforbundog Norges Astma- og Allergiforbund. Statens råd for funksjonshemmameiner lova må presisere kva som er meint med «helsemessig tilfredsstillende».

Elevorganisasjonen meiner lova skal vise til kriterium for fullt forsvarleg arbeidsmiljø som er på same nivå som kriteria i arbeidsmiljølova for arbeidstakarar, og Norsk lærarlag vil ha klare minstestandardar. Lærarforbundet peiker på at «vi trenger detaljerte forskrifter og veiledninger om elevenes arbeidsmiljø. Dette kan lett gjøres ved å overføre bestemmelser fra forskrifter og veiledninger gitt med hjemmel i arbeidsmiljø- og helselovgivning».

Det blir vidare poengtert at «tilfredsstillende miljø» må vise til verknadene ikkje berre for helsa, men også for læringa ( Norsk Forum for Bedre Innemiljø for Barn).

5.6 Det psykososiale arbeidmiljøet

Elevorganisasjonen, Barneombodet, Foreldreutvalet for grunnskolen, Norsk Lærarlag, Lærarforbundet, Norges Astma- og Allergiforbund, Statens utdanningskontor i Hordaland, Bergen kommune o.fl. saknar regulering av det psykososiale arbeidsmiljøet.

Foreldreutvalet for grunnskolen meiner «det må gis egne bestemmelser både om forebygging av mobbing og saksgang i mobbesaker. Bestemmelsene må ha en slik utforming at den individuelle retten i mobbesaker styrkes ytterligere i forhold til eksisterende lovgivning». I same retning uttaler også Barneombodet seg.

5.7 Tilkomsten for funksjonshemma

Statens råd for funksjonshemma saknar regulering av tilkomsten til skoleanlegget for funksjonshemma. Norges Handikapforbund ønskjer at prinsippet om universell utforming blir lagt til grunn for planlegginga og utforminga av utdanningsinstitusjonar.

5.8 Skoleskyss

Foreldreutvalget for grunnskolen og Landslaget for Udelt og Fådelt Skole meiner føresegnene også må gjelde for elevskyss. Dei etterlyser føresegner om maksimal reisetid, tiltak mot mobbing under transporten og kvaliteten på av- og påstigingsstadene for elevane.

5.9 Brukarmedverknad. Rett til å uttale seg

Framlegget om å gi samarbeidsutvalet, skoleutvalet, elevrådet og foreldrerådet rett til å uttale seg og komme med framlegg i alle saker som gjeld arbeidsmiljøet på skolen, blir generelt godt motteke. Ei grundigare behandling av dette blir likevel sakna, særlig frå Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

Somme meiner det er unødvendig å gi ei slik føresegn, sidan ein slik uttalerett for desse organa allereie går fram av lova, §§ 11-1 og 11-5 andre ledd.

Lærarlaget uttaler:

«Det må understrekes nærmere hvilke rettigheter som ligger i de formelle organene og hvilke minstekrav de kan stille til de offentlige eierne. De må også kunne stenge skolen dersom tilstanden på skolen er i strid med loven. De vil i mange tilfeller også ha felles interesser med de ansattes organisasjoner ute på den enkelte skole og også skolens eiere.»

Statens råd for funksjonshemma meiner at den innverknad brukarmedverknadsorgana har, må styrkjast, og at dei må sikrast lovbestemt rett til å bli hørte og tekne omsyn til i planprosessen.

5.10 Individuelle rettar. Klagerett. Verneombod for elevar

Enkelte kommunar og fylkeskommunar meiner det er viktig at elevane ikkje får individuelle rettar ( Asker og Stavanger kommunar, Finnmark fylkeskommune ), medan mellom andre Ørskog kommune meiner elevane bør få slike rettar.

Mange av organisasjonane ønskjer individuelle rettar, uttrykkeleg klagerett og verneombod for elevane. Elevorganisasjonen, Lærarlaget og Lærarforbundet meiner det bør gå uttrykkeleg fram av lova at elevane må ha dei same rettane som vaksne arbeidstakarar.

Barneombodet uttaler:

«Menneskerettigheter skal ikke være diskriminerende overfor ulike grupper i samfunnet. Likevel finnes det både implisitt og eksplisitt diskriminering i forhold til alder. Barn har ikke de samme rettighetene som voksne. Den mangelfulle reguleringen av barns arbeidsmiljø i skolen, sett i forhold til de ansattes klare rettigheter, er et eksempel på diskriminering av mindreårige og strider så vel mot FNs Barnekonvensjon og lov om Menneskerettigheter, som mot aksepterte rettferdighetsprinsipper.»

Mellom andre Elevorganisasjonen og lærarorganisasjonane, Barneombodet, Foreldreutvalet for grunnskolen, Hordaland fylkeskommune, Statens helsetilsyn og Norsk Forum for Bedre Innemiljø for Barn (NFBIB) gjer framlegg om klagerett . Det blir peikt på at klagerett må til for å avhjelpe problemet med skjønnsmessige lovføresegner og kommunens dobbeltrolle som eigar og tilsynsorgan. Elevorganisasjonen legg vekt på at det må vere brukarvennlege klageprosedyrar, der skolen hjelper eleven med klagen. NFBIB meiner klageretten ikkje berre bør gjelde der det er gjort uttrykkelege forvaltningsvedtak, og viser til forureiningslova § 37 tredje ledd som modell.

Verneombod for elevane er det gjort framlegg om av mellom andre Elevorganisasjonen, Lærarlaget, Skolenes landsforbund, Hordaland fylkeskommuneog Skien ungdomsråd. Det er også gjort framlegg om å gi elevverneombodet stansingsrett, slik verneombodet for arbeidstakarane har.

5.11 Om økonomiske og administrative konsekvensar

Uttalar frå departementet om at lovframlegget ikkje vil ha administrative og økonomiske konsekvensar, blir kommentert av ei rekkje høringsinstansar, særleg frå kommunane, fylkeskommunane og organisasjonane. Også faginstansane er kritiske.

Mange instansar meiner det vil hjelpe lite å gi nye lovføresegner utan samtidig å setje kommunane og fylkeskommunane økonomisk i stand til å oppfylle krava. Statens helsetilsyn uttaler at «en har kommet kortest på de mest ressurskrevende/kostbare områdene i forskriften. Dersom årsakene til manglende aktivitet ligger utenfor det virkemidlet som er på plass, er neppe mer av det samme virkemidlet løsningen».

Lærarlaget, Lærarforbundet og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund omtaler uttalen frå departementet som «bemerkelsesverdig» og «oppsiktsvekkende», og Foreldreutvalet for grunnskolen meiner staten fråskriv seg ansvaret. Landsforeningen for hjerte- og lungesyke og Norges Astma- og Allergiforbund meiner omsynet til økonomi blir sett framfor omsynet til barnas helse.

Norsk Forum for Bedre Innemiljø for Barn uttaler:

«Ser en bort fra tilsynsproblematikken, er det formelt sett riktig at forslaget ikke innebærer noen nye økonomiske konsekvenser. Det samme var hovedbudskapet da forskrift om miljørettet helsevern ble vedtatt, da denne kun fulgte opp krav fra tidligere forskrift. Dette er imidlertid en tilsløring av det virkelige behovet, om problemene skal løses i praksis.

Arbeidet med å implementere forskriften har brakt for dagen et stort sprik mellom krav og virkelighet. Det vil koste mange milliarder å få skolene i forskriftsmessig stand. Kommunene må betale, mens staten sparer penger i form av mindre sykdom og plager.

Et annet problem er at mange skoler og kommuner ikke har tilstrekkelig fagkunnskap til å gi barna et godt fysisk arbeidsmiljø. Det er et problem at staten pålegger kommunene plikter uten samtidig å sette dem i stand til å oppfylle dem - med god faglig veiledning og nødvendige økonomiske midler.»

Mange kommunar meiner statlege overføringar er nødvendige for å setje kommunane i stand til meir lik praktisering av føresegnene. Voss kommune viser til at det er mangel på midlar, ikkje på vilje, til å gi elevane godt skolemiljø.

Nordkapp kommune meiner kommunane her må få øremerkte midlar, slik som under eldresatsinga.