2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Innledning

Merverdiavgiftsreglene kan i dag være vanskelig å finne fram i. Dette skyldes både måten merverdiavgiftsloven er bygget opp på og hvordan de enkelte bestemmelsene er utformet. I dette kapitlet redegjøres for hvordan merverdiavgiftslovgivningen er utformet i dag og svakhetene ved denne.

2.2 Hvordan merverdiavgiftslovgivningen er bygd opp og svakhetene ved denne

2.2.1 Stortingets plenarvedtak om merverdiavgift

Pålegg om skatt, avgifter og toll skal etter Grunnloven § 75 bokstav a besluttes for ett år av gangen av Stortinget i plenum. Stortingets plenarvedtak om merverdiavgift (merverdiavgiftsvedtaket) er derfor grunnleggende for plikten til å beregne og betale merverdiavgift. Det vanlige er at skatte- og avgiftssatsene står i de årlige plenarvedtakene, mens de nærmere reglene om grunnlaget for beregningen av skattene og avgiftene står i lov og forskrifter. Reglene om grunnlaget er i realiteten en del av plenarvedtakene slik at tidsbegrensningen på ett år også gjelder for lovene. Skatte- og avgiftslovgivningen får bare anvendelse i kraft av den årlige henvisningen (fornyelsesmekanismen) i plenarvedtakene.

Merverdiavgiftsvedtaket inneholder satsene for merverdiavgiften, områdene for de reduserte satsene og en fullmakt for departementet til å gi nærmere forskrifter om avgrensning av avgiftsplikten. Departementet er av den oppfatning at merverdiavgiftsvedtaket har et innhold og en form som hovedsakelig er tilfredsstillende. Mange brukere kjenner imidlertid ikke til vedtakets innhold, bortsett fra avgiftssatsene.

2.2.2 Merverdiavgiftsloven

Merverdiavgiftsloven er mer kjent enn merverdiavgiftsvedtaket, men det framgår ikke av loven at det er flere merverdiavgiftssatser eller hvilke varer og tjenester som omfattes av de reduserte satsene. Departementet mener det hadde vært opplysende om dette hadde stått i loven.

Det er 40 år siden merverdiavgiftsloven ble vedtatt. Det er derfor behov for å modernisere både språk og utforming. Behovet for en teknisk revisjon skyldes likevel først og fremst at dagens lov er bygd opp på en måte som gjør den vanskelig å finne fram i.

Dette skyldes bl.a. at bestemmelser om beslektede forhold er spredt på flere steder i loven. Som eksempel kan vises til bestemmelsene om avgiftsplikt og registrering, som er regulert i både §§ 1, 10, 13 og 28. Et annet forhold som kompliserer loven, er at en og samme paragraf inneholder bestemmelser som har lite til felles og at mange paragrafer er svært omfattende og omfangsrike. Som eksempel kan vises til merverdiavgiftsloven § 10, som både inneholder regler om hvem som er avgiftspliktige, om enkelte begivenheter som utløser avgiftsplikt og om registrering. I tillegg har bestemmelsen en særskilt uttaksregel for næringsdrivende som for egen regning driver virksomhet med oppføring, oppussing, modernisering mv. av bygg eller anlegg for salg eller utleie. Et tredje eksempel på at loven er komplisert bygd opp er reglene om fradragsrett for inngående merverdiavgift. Dette gjelder særlig reglene som avskjærer fradragsrett og reglene om forholdsmessig fradrag.

Merverdiavgiftsloven er blitt ytterligere komplisert ved at den senere har gjennomgått flere endringer som har vært vanskelig å tilpasse til gjeldende struktur. Merverdiavgiftsreformen i 2001 innførte en generell merverdiavgift på tjenester, jf. Ot.prp. nr. 2 (2000-2001) Om lov om endringer i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift (Merverdiavgiftsreformen 2001) og Innst. O. nr. 24 (2000-2001). Reformen medførte behov for mange nye bestemmelser som ble tilføyd i loven uten at man endret lovens systematikk. Dette har bl.a. medført at unntaksbestemmelsene har fått en sentral plass i lovens Kapittel I Innledende bestemmelser, mens det grunnleggende prinsipp om generell avgiftsplikt for varer og tjenester, først kommer i Kapittel IV Avgiftspliktig omsetning m.v.

Som eksemplene ovenfor viser, er det ønskelig med en samlet gjennomgang av merverdiavgiftsloven for å strukturere bestemmelsene på en mer systematisk og brukervennlig måte.

2.2.3 Forskrifter om merverdiavgift

Både merverdiavgiftsvedtaket og merverdiavgiftsloven inneholder bestemmelser som gir Kongen eller departementet fullmakt til å gi nærmere regler i forskrift. I en del tilfeller er forskriftskompetansen delegert til Skattedirektoratet.

Mange av forskriftsfullmaktene i loven er svært vide. I merverdiavgiftsloven § 75 er det for eksempel gitt en generell fullmakt for departementet til å gi «de regler som er nødvendige til utfylling og gjennomføring av» loven. Videre gir alle de sentrale unntaks- og fritaksbestemmelsene fullmakt for departementet til enten å gi forskrift om «avgrensing og utfylling av bestemmelsene» eller «om hva som går inn under bestemmelsene». Mye av avgiftsforvaltningens organisering og saksbehandling er også regulert i forskrift.

Siden merverdiavgiftssystemet ble innført, er det fastsatt i alt 134 fortløpende forskrifter med hjemmel i merverdiavgiftsloven, merverdiavgiftsvedtaket og den nå opphevede investeringsavgiftsloven. Forskriftene er nummererte, men med en annen nummerering enn den som benyttes av Lovdata. Mange av forskriftene er opphevet, men omfanget av materielle bestemmelser fastsatt i forskrift er likevel fortsatt stort. Finansdepartementet har dessuten gitt en rekke dispensasjoner fra merverdiavgiftsplikten med hjemmel i merverdiavgiftsloven § 70, og flere av disse vedtakene må anses som forskrifter i forvaltningslovens forstand, se avsnitt 8.1. Enkelte dispensasjoner er så sentrale at de burde ha stått i merverdiavgiftsloven.

Det er behov for en nærmere vurdering av hvilke regler som skal fastsettes i lov og hvilke som skal fastsettes i forskrift. Det er også behov for å begrense forskriftshjemlene til tilfeller der det er reelt behov for disse, herunder at hjemlene begrenses til det som er nødvendig, og at de utformes likt. I tillegg bør man gjøre det enklere å finne fram til de bestemmelsene som er gitt i forskrift.

2.3 Målsetningen med revisjonsarbeidet

Hovedformålet med den tekniske revisjonen er å gjøre merverdiavgiftsregelverket lettere tilgjengelig og forståelig. Formålet kan nås bl.a. ved å gi merverdiavgiftsloven en mer oversiktlig og logisk struktur, ved at hovedreglene kommer klart fram og ved at bestemmelsene samles etter sin saklige sammenheng. Brukervennligheten kan også økes ved at det innføres overskrifter til kapitler, paragrafgrupper og enkeltparagrafer som stikkordsmessig angir hovedinnholdet i bestemmelsene. Videre vil loven bli enklere og klarere dersom man fjerner foreldede og uaktuelle bestemmelser og overfører deler av merverdiavgiftsvedtaket til merverdiavgiftsloven. Videre bør lovspråket moderniseres og forenkles, og loven bør ha en konsekvent utforming av fullmaktshjemler, samt legge til rette for at forskriftsbestemmelser til loven kan samles i en eller to forskrifter.

Lovforslaget er utformet i tråd med disse vurderingene.