4 NYTT MEDIEETISK KLAGE- OG TILSYNSSYSTEM

4.1 Ytringsfrihet og personvern

Ytringsfrihet og personvern er grunnleggende verdier i et demokratisk samfunn. Ytringsfriheten er lovfestet gjennom Grunnloven § 100. I forhold til denne gjelder likevel visse begrensninger og reservasjoner der kryssende hensyn kommer inn. Blant annet gjelder dette personvernhensyn.

I motsetning til ytringsfriheten er ikke personvernet forankret direkte i Grunnloven. Det er imidlertid ivaretatt på forskjellige måter i lovgivningen for øvrig, bl.a. gjennom taushetspliktlovgivning og injurielovgivning. Det finnes også lovbestemmelser mot så forskjellige forhold som rasisme, blasfemi og majestetsfornærmelse. I straffelovens § 430 fastsettes et straffansvar for redaktører av blad eller tidsskrift som ikke inntar imøtegåelse av faktiske forhold. Vi kan også nevne § 390 som fastsetter straffansvar for den som «krenker privatlivets fred ved å gi offentlig meddelelse om personlige eller huslige forhold». Utover dette finnes det i tillegg ulovfestede regler om vern av privatlivets fred. Utenfor dette rettslige systemet har man til slutt pressens egne etiske regler.

For journalistikken kan disse verdiene framstå som motsetningsfylte. Ytringsfriheten skal sikre fri meningsytring og meningsbrytning, mens personvernet bl.a. skal sikre enkeltindividet mot at bestemte opplysninger av personlig karakter blir kjent.

Til dette kommer at hensynet til ytringsfrihet i seg selv er tvetydig. Mange, særlig mediebransjens egne organer, har stilt seg prinsipielt avvisende til all form for statlig innblanding i det medieetiske klage- og tilsynssystemet med henvisning til ytringsfriheten. I denne sammenheng har imidlertid ytringsfrihetsargumentet to sider. For det første gjelder det pressens frihet fra offentlig kontroll, noe som er en vesentlig forutsetning for at pressen skal kunne utøve sine oppgaver, bl.a. som overvåker av statsmakten. Pressefriheten er redaktørens frihet til å redigere sin avis, til å nekte å ta inn stoff, og frihet i forhold til ytre påtrykk mot avisens innhold. Dette har igjen sin vesentligste betydning i at det skal sikre at publikum mottar korrekt, variert og kritisk informasjon om samfunnsspørsmål, noe som er en viktig forutsetning for borgernes ytringsfrihet og et demokratisk samfunn. Selv om pressefriheten slik den er beskrevet ovenfor kan stå i motsetning til den enkelte borgers ønske om å ytre seg, er på den annen side mediene kanskje den viktigste forutsetningen for publikums faktiske ytringsfrihet, i og med at mediene målbærer publikums meninger og synspunkter og gir spalteplass for innlegg. Reell ytringsfrihet forutsetter både frihet til å motta og å formidle informasjon. Særlig for politisk påvirkning og deltakelse i samfunnsdebatten kreves det at man har mulighet til å motta korrekt, variert og kritisk informasjon og også at man har mulighet for å nå ut til offentligheten med sine oppfatninger. Den interne medieetikken er i denne sammenheng en av de viktigste faktorene for å sikre allmennhetens faktiske ytringsmuligheter. For eksempel uttales det i «Vær Varsom-plakaten» pkt. 1.2 at: «Pressen ivaretar viktige oppgaver som informasjon, debatt og samfunnskritikk. Pressen har et spesielt ansvar for at ulike syn kommer til uttrykk.» Dette kantale for et visst statlig engasjement i det medieetiske klage- og tilsynssystemet. På den annen side vil enhver lovforankret plikt kunne oppfattes som en innsnevring av pressefriheten.

Det medieetiske klage- og tilsynssystemet vil ikke være avgjørende for den rettslige grensen mellom ytringsfrihet og personvern i mediene. Utformingen av ordningen kan imidlertid, som vist over, spille en vesentlig rolle i forhold til den faktiske muligheten for å utøve disse rettighetene. Målet må derfor være å komme fram til en ordning som både ivaretar hensynet til pressens og allmennhetens krav på informasjonsfrihet og presse- og ytringsfrihet og enkeltpersoners behov for personvern.

Etter regjeringens oppfatning må utgangspunktet være at medieetikken er et redaktøransvar. Det følger imidlertid av det ujevne styrkeforholdet mellom partene at samfunnet har legitime interesser i å gi et effektivt vern om den enkelte som opplever at personvernet er krenket av media. For den enkelte vil straffelovens bestemmelser om ærekrenkelser og privatlivets fred kunne framstå som lite effektive, siden de er avhengige av at det blir reist straffesak. Det er derfor av vesentlig betydning om det finnes selvjustissystemer som fungerer tilfredsstillende.

Noen av høringsinstansene, bl.a Norsk Redaktørforening, Norsk Journalistlag, Schibsted ASA, LO og Norsk forum for ytringsfrihet har gitt uttrykk for at spørsmålet om opprettelse av en medieombudsordning må ses i sammenheng med arbeidet i den kommisjonen som Justisdepartementet oppnevnte 23. august 1996 for å «foreta en grunnleggende gjennomtenkning av ytringsfrihetens stilling i vårt samfunn».Norsk forum for ytringsfrihet uttaler at:

«Det er all grunn til å tro at de konklusjoner og anbefalinger kommisjonen kommer fram til vil bli lagt til grunn for fremtidige lover og bestemmelser på dette området. Det er derfor vanskelig å se nødvendigheten av og fordelene ved å etablere et nytt system og nye forskrifter før disse rammene er trukket opp».

Ytringsfrihetskommisjonens mandat er å foreta en «revisjon av grunnlovsvernet, med utgangspunkt i en analyse av de forhold som påvirker den reelle ytringsfrihet og en drøftelse av det rettspolitiske grunnlag for grunnlovsvernet av ytringsfriheten.»Mandatet er inntatt som trykt vedlegg til Ot. prp. nr. 30 (1996-97) Om lov om tilsyn med erverv i dagspresse og kringkasting. Kulturdepartementets vurdering av ovennevnte forhold framgår av pkt. 4.3.3 nedenfor.

4.2 Vurdering av dagens system

4.2.1 Arbeidsgruppens vurderinger

Når det gjelder medienes generelle etiske nivå mener arbeidsgruppen å registrere at konkurransen mellom mediene øker, både økonomisk og med hensyn til oppmerksomhet. Gruppen uttaler videre at:

«Kravene til lønnsomhet i mediene øker, og det er mange aktører på samme marked. Det er all grunn til å tro at den generelle kommersialiseringen av mediene gir en mediasituasjon som skader personvernet.»

Når det gjelder publikums reaksjoner på denne utviklingen mener gruppen å se «klare tendenser til medieforakt».

Arbeidsgruppen peker i forhold til dette på flere svakheter ved dagens medieetiske klage- og tilsynssystem. For det første kan det synes som publikum i dag er lite kjent med systemet og derfor ikke vet hvor de skal henvende seg. For det andre har både PFU og Klagenemnda en grundig, men tidkrevende saksbehandling, og meklerrollen er for lite vektlagt i de to systemene. Arbeidsgruppen har også registrert at Pressens Faglige Utvalg kan anses å ha en partsrolle ettersom utvalget blir oppnevnt av medienes egne organisasjoner og flertallet av medlemmene kommer fra pressen. Det pekes også på at generalsekretæren i Norsk Presseforbund har en trippelrolle i systemet som leder av NP, ansvarlig for saksforberedelsen for Pressens Faglige Utvalg og som mekler mellom mediene og publikum. Når det gjelder Klagenemnda for kringkastingsprogram mener arbeidsgruppen å registrere at nemndas avgjørelser mangler tilstrekkelig respekt og gjennomslag i mediemiljøene. Det presiseres imidlertid samtidig at det ikke er gjort noen undersøkelser med hensyn til hvilken gjennomslagskraft fellende uttalelser i PFU eller Klagenemnda har i dag. For øvrig peker gruppen på at det er uheldig med flere klage- og tilsynssystem og at det ønskelige ville være at «det medieetiske tilsynssystemet fungerer med like stor kraft overfor alle typer medier, og at tolkningene av regelverket kommer fra ett felles tilsynssystem».

Ut fra målsetningen om at et medieetisk klage- og tilsynssystem skal «sikre størst mulig oppslutning fra mediene» og «være forståelig, ha tillit og være tilgjengelig for publikum» konkluderer arbeidsgruppen med at «det er behov for et bedre klage- og tilsynssystem for å styrke personvernet overfor mediene.»

4.2.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er til dels svært sprikende med hensyn til synet på dagens etiske standard i mediene. Flertallet av høringsinstansene synes imidlertid i hovedsak tilfreds med dagens situasjon.

Barneombudetsier seg enig i arbeidsgruppens karakteristikk av medieutviklingen og viser til at barn og barneskjebner er stoff som «selger»og at det derfor er « nødvendig at samfunnet bygger opp strukturer som i sterkere grad kan beskytte barns interesser».

Norsk Presseforbund spør på sin side om den manglende tillit til pressen som gruppen mener å registrere også kan skyldes «at pressen er blitt bedre til å avdekke negative sider i samfunnet, mer uredd i forhold til makthavere som misbruker den tillit de har fått, flinkere til å fylle sin oppgave som overvåker og kritisk korrektiv til makten, sette lyskastere inn i stengte rom der makt finnes og beslutninger tas?»

Både Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening mener det er galt når både arbeidsgruppen og departementet viser til at det er skjedd en økning i unødig identifikasjon av personer i kriminalsaker. NP og NR mener disse sakene i virkeligheten utgjør en svært liten del av klagene på norsk presse, og viser til at:

«I et samarbeidsprosjekt mellom Bergens Tidende og Institutt for medievitenskap ved Universitetet i Bergen har Bjarne Kvam og Lars Arve Røssland gjennomgått mer enn 950 realitetsbehandlede PFU-saker i perioden 1991-96. 45 av disse sakene - altså under fem prosent - dreier seg om identifisering i kriminalsaker».

Det samme spriket finner en i synet på dagens medieetiske klage- og tilsynsordninger. I og med at arbeidsgruppens forslag innebærer at den etiske klageordningen for pressen skal omorganiseres og utvides til også å omfatte kringkasting, går de fleste kommentarene på PFU og Norsk Presseforbund.

Institutt for medier og kommunikasjon ved Universitetet i Oslo peker på at ordningen er:

«nesten utelukkende kontrollert av pressen selv gjennom deres organisasjoner, bare tre representanter fra det pressen godtar som egnede representanter fra allmennheten supplerer det bransjedominerte PFU på til sammen 10 medlemmer. Denne ordningen vekker neppe tillit utad i forhold til publikum, selv om ordningen virker betryggende innad i bransjen og derfor bidrar til at PFUs uttalelser blir respektert i større grad enn de kanskje ellers ville blitt. Det er imidlertid vårt inntrykk at mediemiljøet i alminnelighet er svært lukket. Mediefolk imellom foregår det en opinionsdannelse om viktige mediespørsmål som ikke kommer allmennheten til gode.»

Når det gjelder PFUs funksjon i forhold til samiske medier uttaler Sametinget:

«Sametingets utgangspunkt er at media er del av et samfunn, og etikken i samisk media kan ikke vurderes uavhengig av det samfunnet man er en del av. Dagens klage- og tilsynsordning gjennom PFU mangler kunnskaper for å vurdere samisk media, ikke i forhold til de etiske retningslinjene, men i forhold til kunnskaper i samisk språk og om samiske samfunnsforhold».

Sametinget har likevel ikke per i dag til hensikt å opprette en egen samisk klageordning.

De fleste høringsinstansene, bl.a Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Norske Avisers Landsforening, Norsk Journalistlag, Institutt for medievitenskap ved Universitetet i Bergen og Norsk Rikskringkasting mener imidlertid at PFU/NP fungerer godt i dag, og viser til at ordningen har sterk oppslutning blant mediene.

Blant annet uttaler Norsk Redaktørforening:

«Aldri tidligere har påklagde medier så lojalt og så markert fulgt opp klageorganets uttalelser med offentliggjøring, med PFU-logo, og aldri tidligere har journalistikk omkring etiske overtramp vært så omfattende som vi har sett de senere årene.»

Institutt for medievitenskap ved Universitetet i Bergenmener at de funksjoner arbeidsgruppen etterlyser ivaretas på en god måte innenfor dagens ordning:

«Som vist av arbeidsgruppa fungerer PFU godt i forhold til fleire funksjonar og langt betre enn for få år sidan. Aviser respekterer også utvalgets avgjerder i ein heilt annan utstrekning enn det som var tilfellet tidlegare. Generalsekretæren i presseforbundet har nytta sin initiativrett med fornuft ei handfull gonger etter at denne retten igjen kom i praktisk bruk frå 1992. Det er også tanken at medieombodet skulle fungera som opplysar omkring klageordning og om det «presse-etiske systemet». Dette er ei arbeidsoppgåve som presseforbundet og PFU har teke på alvor i stort monn dei siste åra. Store reklamekampanjar i alle landets aviser har utvilsamt gjort PFU til eit meir kjent begrep enn før. Dessutan var innføringa av ein eigen PFU-logo, med opplysningar om adresse og telefonnummer til klage-organet, frå 1993, eit anna svært viktig bidrag til eit auka kunnskapsnivå om pressa si eiga klageordning.»

Norsk Journalistlagsier seg enig med arbeidsgruppen i at PFU bør bli mer kjent, men peker samtidig på at det ikke er noe som tyder på at folk som føler seg urettferdig behandlet ikke finner fram til PFU.

Til utvalgets påstand om at meklerrollen er for lite vektlagt i dagens system viser Norsk Redaktørforening til at:

«De siste årene er et økende antall klagesaker løst ved megling. I statistikken framkommer dette som saker løst ved minnelig ordning. I 1995 ble 37 saker, eller 20% av 184 behandlede klagesaker, løst på denne måten. I tillegg medvirker sekretariatet i kontaktformidling i flere saker pr dag som ikke registreres som klager, men der partene kommer til en eller annen ordning».

Både Norsk Redaktørforening og Norsk Presseforbundpeker i tillegg på at stadig flere aviser har innført PFU-vignetten på sine daglige sider. Under denne vignetten gjøres leserne oppmerksom på at mediet arbeider etter «Vær Varsom-plakatens» regler for god presseskikk. Den som mener seg rammet av urettmessig avisomtale, oppfordres her til å ta kontakt med redaksjonen, og dersom denne henvendelsen ikke fører fram, med Pressens Faglige Utvalg. Norsk Presseforbund uttaler at de vil arbeide for at denne praksis blir vanlig i norske aviser.

Når det gjelder ordningen for kringkasting uttaler Klagenemnda for kringkastingsprogramselv at:

«Etter vårt syn inneholder ikke NOU 1996:12 «Medieombud» et utdypet syn på Klagenemndas virksomhet».

Til påstanden om at nemndas avgjørelser mangler respekt og gjennomslag i mediene uttaler Klagenemnda:

«Til dette skal bemerkes at pålegg om å offentliggjøre klagenemndas avgjørelser blir fulgt, bortsett fra i to tilfeller hvor klagemotparten var TV 2. I disse sakene skjedde offentliggjørelsen til slutt - i det ene tilfelle etter inngripen fra Kulturdepartementet. Klagenemndas avgjørelser blir studert grundig innad i media og er gjenstand for omtale og diskusjon, ikke minst i de aktuelle redaksjoner som har hatt sakene. Det er imidlertid vårt inntrykk at mediene er mer kritiske til våre avgjørelser enn PFUs.»

Når det gjelder publikums kjennskap til ordningen uttaler nemnda at:

«Det er et problem at Klagenemnda fortsatt er lite kjent blant publikum. Etter vår oppfatning skyldes dette i stor grad at Klagenemnda tross gjentatte oppfordringer ikke har hatt sitt eget faste sekretariat før i 1996. Det har vært lite ressurser til å utføre informasjonsarbeid og annen utadrettet virksomhet slik som PFU har gjort.»

Flere, bl.a. Norsk Journalistlag, TV 2, NRK, og Klagenemnda for kringkastingsprogram mener at utvalgets situasjonsbeskrivelse ikke er dekkende eller for dårlig dokumentert.

Alle høringsinstanser som har uttalt seg om spørsmålet er imidlertid enig i at ordningen med to forskjellige klageorgan for presse og kringkasting er uheldig.

4.2.3 Regjeringens vurdering

Arbeidsgruppen har ikke gjort konkrete undersøkelser verken med hensyn til den etiske tilstanden i mediene eller de gjeldende klageordningenes gjennomslagskraft. I henhold til statistikken fra Institutt for journalistikk har antall injuriesøksmål økt i 1990-årene i forhold til tidligere, det samme gjelder antall klager til Pressens Faglige Utvalg og Klagenemnda for kringkastingsprogram. Om dette skyldes dårligere medieetikk eller økt bevissthet i befolkningen om hvilke rettigheter man har er imidlertid vanskelig å si. Det kan for eksempel nevnes at for PFU har antallet «fellende» uttalelser fra 1988 og fram til i dag ligget relativt stabilt selv om antall klager har økt i samme periode.

Regjeringen vil på bakgrunn av dette være forsiktig med å trekke generelle konklusjoner med hensyn til medienes etiske standard. Visse trekk i medieutviklingen gir likevel grunn til bekymring med hensyn til medienes forhold til etikk og personvern. Blant annet har dagens medier utvilsomt større gjennomslagskraft enn tidligere. Kringkastingsmediene er i seg selv svært sterke medier, og for alle medier gjelder at flere bruker sterkere virkemidler enn tidligere i konkurransen om annonsører og publikums oppmerksomhet. Dette kan lettere føre til brudd på personvernet, og også gi eventuelle brudd større konsekvenser for den som rammes. Samtidig kan imidlertid medienes gjennomslagskraft medvirke til å sette et sterkere fokus nettopp på slike personvernovertramp og dermed virke forebyggende. Den sterke eksponeringen av enkeltsaker om medieetiske overtramp som vi har sett eksempler på de siste årene behøver derfor ikke nødvendigvis skyldes dårligere etikk, det kan også skyldes medienes høye beredskap i forhold til slike saker. Det er videre sannsynlig at kommersialiseringen og den stadig mer personrettede journalistikken vil kunne øke presset på de etiske standardene. I hvilken grad det faktisk har ført til dårligere etikk i mediene er imidlertid et spørsmål som det ikke er grunnlag for å besvare i dag.

Regjeringen mener at det er behov for å gjennomføre en nærmere undersøkelse om medieetikkens status i Norge, og vil følge dette opp.

Når det gjelder dagens medieetiske klage- og tilsynssystem er regjeringen av den oppfatning at begge organer stort sett blir respektert og får gjennomslag for sine avgjørelser. Det kan imidlertid synes som publikums kjennskap og tillit til systemene er noe mangelfull. Problemet slik regjeringen ser det er først og fremst publikums tilsynelatende mangelfulle kjennskap og tillit til systemene. I likhet med arbeidsgruppen har regjeringen ikke gått inn på noen vurdering av innholdet i de medieetiske normene, men tar utgangspunkt i disse normene slik de er nedfelt i «Vær Varsom-plakaten» og kringkastingsloven § 5-1.

Regjeringen konkluderer med at selv om situasjonen stort sett er tilfredsstillende, har dagens medieetiske ordning visse svakheter, først og fremst det at det er to separate systemer.

4.3 Lovfesting / forvaltningsorgan

4.3.1 Arbeidsgruppens forslag

Et vesentlig og kontroversielt spørsmål er om en medieetisk klage- og tilsynsordning skal overlates til bransjens selvjustis eller om man skal ha en eller annen form for statlig engasjement i medieetikken. Arbeidsgruppen har i dette spørsmålet delt seg i et flertall og et mindretall.

Flertallet går inn for en blanding mellom selvjustis og offentlig forvaltning idet de foreslår en «rammelov»som skal forplikte bransjen til å opprette en klageordning for behandling av klager mot massemediene for brudd på personvernet etter «Vær Varsom-plakaten». Forslaget om lovfesting begrunnes i to hovedhensyn; for det første «allmennhetens tiltro til systemet» og for det andre «utviklingen i mediene, med stadig sterkere konkurranse, mer pågående journalistikk, med mer personifisering av nyheter og med glidende overgang mellom informasjon og underholdning». Kulturdepartementet skal etter gruppens forslag ha adgang til å overprøve bransjens forslag til vedtekter for ordningen, for å sikre hensynet til ikke-medlemmer og allmennheten.

Dersom det ikke skulle være tilslutning i bransjen for et slikt system foreslår flertallet alternativt en offentlig modell, evt. med lovfestet offentlig medieombud og klageutvalg, hvor det fattes vedtak ut fra en «lovbasert norm for når personvernet skal anses krenket og dermed når ombudet skal gripe inn.».

Mindretallet mener «prinsipielt at klage- og tilsynssystemet må være bransjestyrt og fullt ut basert på selvjustis»,og at «enhver lovforankring vil rokke ved den selvstendige rollen mediene skal spille i forhold til myndighetene».Mindretallet stiller også spørsmål ved om en lovfesting vil gi en bedre medieetikk totalt sett. Det vises blant annet til at selvjustisorganene for trykte medier i Norge og Sverige synes å ha en større autoritet innad i mediemiljøene enn de lovpålagte ordningene.

4.3.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene uttaler seg gjennomgående meget kritisk til forslaget om lovfesting av et nytt medieetisk klage- og tilsynssystem i bransjeregi. De aller fleste høringsinstansene, bl.a Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Norske Avisers Landsforening, Norsk Journalistlag, Norsk forum for ytringsfrihet og TV 2går til dels sterkt imot lovfesting i seg selv. De mener at den medieetiske røkten bør overlates til bransjens selvjustis, uten statlig innblanding, og viser til at en lovforankring vil rokke ved den selvstendige rollen mediene skal spille i forhold til myndighetene. Flere viser også til at PFU er langt mer kjent og benyttet enn den lovfestede klagenemnda og dessuten at arbeidsgruppen ikke dokumenterer behov for slike tiltak.

Blant annet uttaler Norsk Presseforbund:

«Norsk Presseforbund mener (som mindretallet, Helge Simonnes) at et statlig medieombud og et lovfestet nytt klageorgan, både er prinsipielt uakseptabelt og presseetisk uheldig. En slik inngripen vil rokke ved den selvstendige rolle mediene skal og må spille i forhold til statsmaktene, slik dette også er formulert i diverse norske regjeringers uttrykte mediepolitikk: Å sikre ytringsfriheten som den grunnleggende forutsetning for et levende demokrati. Men spørsmålet om lovforankring er ikke bare et prinsipielt spørsmål. Som mindretallet uttrykker det: «Selv om man finner det prinsipielt forsvarlig å forankre medieetikken i lov, må lovgiverne også stille spørsmålet om det vil gi en bedre medieetikk totalt sett i forhold til de målsettinger man har for det medieetiske arbeidet.

---

Norsk Presseforbunds svar er klart: Det er medieetikken selv som tar skade dersom profesjonsetikken ikke lenger er et internt anliggende, men noe et halvt- eller helstatlig medieombud og en statlig eller halvstatlig etikk-forvaltning tar seg av.»

Norsk Redaktørforeninguttaler at:

«Slike løsninger åpner for et brudd med den tradisjonelle arbeidsdeling i forholdet mellom samfunnsmaktene, ved at forvaltningsorganer vil kunne gå inn med regler og sanksjoner mot medienes innhold.»

Institutt for medievitenskapved Universitetet i Bergenviser på sin side til at «PFU sine avgjerder, innanfor det sjølvstyrte systemet, i dag i stor grad blir respekterte. Hadde det motsette vore tilfellet, hadde eit eksperiment med lovfesting for å få respekt for avgjerder vore forståeleg.»Slik situasjonen er støttes imidlertid ikke forslaget om en lovfestet bransjeordning.

Noen høringsinstanser mener på den annen side at gruppen ikke går langt nok og at det bør opprettes og lovfestes en offentlig klage- og tilsynsordning uavhengig av presseorganisasjonene. For eksempel mener Institutt for medier og kommunikasjon ved Universitetet i Osloat et medieombud bør hjemles i en almen medielov og oppnevnes av Regjeringen etter å ha innhentet råd fra bransjeorganisasjoner og berørte instanser. Barneombudetforeslår at man «av hensyn til såvel ryddighet, kompetanse, uavhengighet og forvaltningsmessig forankring etablerer en offentlig ordning som for publikum vil være gjenkjennelig sett på bakgrunn av allerede etablerte ombudsordninger.»

Sametingetog Forbrukerombudetinntar en mellomposisjon idet de ikke tar uttrykkelig stilling til spørsmålet, men mener at man bør velge enten en rent offentlig eller en rent privat ordning. Sametingetuttaler:

«Etter tingets oppfatning må det foretas et valg ut fra de hensyn som foreligger; enten bør hele klage- og tilsynsordningen være bransjestyrt uten offentlig inngripen, eller det opprettes en offentlig klageordning.»

Forslaget om lovfesting av en bransjestyrt ordning støttes imidlertid av Likestillingsombudet som viser til arbeidsgruppens argumentasjon og uttaler at:

«Det vil fortsatt være bransjens egne representanter som skal trekke opp grensene for god presseskikk. Jeg kan derfor ikke se at det å pålegge bransjen å opprette et klagesystem innebærer noe inngrep i ytringsfriheten slik mindretallet argumenterer for.»

4.3.3 Regjeringens vurdering

Når det gjelder forslaget om en lovfestet, men bransjestyrt, medieetisk klage- og tilsynsordning ser departementet på den ene siden at et lovgrunnlag vil sikre at alle medier forpliktes til å følge klageorganets avgjørelser. Det vil normalt også bidra til å øke organenes autoritet, iallfall i forhold til publikum. Når et klageorgan uttaler sin mening vil det i utgangspunktet ha større vekt når Stortinget i lovs form har gitt det kompetanse til å uttale seg, enn der det får sin myndighet av et bransjeorgan.

Det normsystemet klageorganet skal ivareta dreier seg imidlertid verken om rettsregler eller om generelle samfunnsnormer, men om bransjens egne etiske regler slik de er nedfelt i «Vær Varsom-plakaten». Regjeringen ser en viss motsetning i at et slikt etisk regelverk skal forvaltes av organer hjemlet i lov.

Alternativt foreslås etablert en rent offentlig klageordning. Der det er en konflikt mellom to parter vil det normalt være ønskelig at saken vurderes av en nøytral, uavhengig instans. Pressens Faglige Utvalg kan neppe anses å oppfylle disse kriteriene, selv om den har medlemmer som skal representere allmennheten. Dette kan tale for en offentlig ordning.

Regjeringen ser imidlertid flere problemer med dette alternativet. For det første har dagens offentlige klageorgan, Klagenemnda for kringkastingsprogram, vist seg til dels mindre effektivt enn bransjeorganene. Høringen har dessuten vist at en slik ordning vil møte massiv motstand først og fremst i, men også ut over, bransjekretser. I tillegg vil en slik regulering reise kompliserte spørsmål med hensyn til pressens forhold til statsmaktene, noe som etter regjeringens mening bør underlegges en mer grunnleggende drøftelse enn det har vært rom for i denne sammenheng, jf. pkt. 4.1. For eksempel vil en slik ordning kreve en lovbasert norm for bransjeetikken. I demokratiske samfunn har pressen en svært viktig rolle bl.a. som overvåker av politiske prosesser. Dette taler for at myndighetene er svært forsiktige med å underlegge pressen lovgivning som kan oppfattes som en trussel mot pressens rolle som «fjerde statsmakt».

Regjeringen skal i denne forbindelse også nevne Stortingets justiskomités uttalelse i Innst. S. nr. 45 (1995-96) om forslag fra stortingsrepresentant Olav Akselsen om forbud mot offentliggjøring av navn og bilde på mistenkte/siktede personer og et bedre rettsvern for ofre. Komiteen uttaler her:

«Komiteen er av den oppfatning at den vanskelige balansegangen mellom ønsket om åpenhet i samfunnet og en kritisk journalistikk på den ene side, og personvernet på den annen, ikke uten videre kan løses ved et lovforbud.»

Regjeringen antar at synspunktet også kan gjøres gjeldende med hensyn til spørsmålet om lovregulering av det medieetiske klage- og tilsynssystemet.

Det knytter seg imidlertid både fordeler og ulemper også til et rent selvjustissystem. På den ene siden synes selvjustisorganene i Norge og Sverige å nyte større respekt og autoritet i bransjen enn de lovfestede systemene. I Norge viser det seg bl.a. at bransjeorganet PFU er langt bedre kjent blant publikum enn Klagenemnda for kringkastingsprogram. Dette skyldes selvfølgelig ikke lovfestingen i seg selv, men det viser at lovfesting ikke er noen garanti for en fungerende ordning. På den annen side kan det hevdes at et rent bransjeorgan er «bukken som passer havresekken». Det finnes andre bransjer som kun kontrolleres ut fra selvjustis, men en vesentlig forskjell er at alle disse i tillegg «kontrolleres» av pressen. Et internt system kan lett bli for lite gjennomsiktig.

Regjeringens prinsipielle utgangspunkt er imidlertid at man bør bygge på en selvjustisordning. Dersom hensynet til personvern og ytringsfrihet kan ivaretas uten offentlig innblanding er det å foretrekke.

Regjeringen legger avgjørende vekt på tre forhold: Regjeringens prinsipielle utgangspunkt er at en sevjustisordning, når den fungerer, vil gi den beste løsning. Det er imidlertid grunn til å følge utviklingen nøye, tatt i betraktning de sentrale hensyn som står på spill, både for enkeltindivider og mediene. Regjeringen finner det dernest ikke dokumentert at det er et reelt behov for regulering på området. Regjeringen er videre skeptisk til å gå inn for noen såvidt drastisk regulering av et felt med sterk tilknytning til spørsmål omkring ytringsfrihet og personvern, så lenge den nylig oppnevnte ytringsfrihetskommisjonen er i ferd med å foreta en overordnet vurdering av ytringsfrihetens stilling i Norge.

Regjeringen vil derfor ikke foreslå noen ytterligere lovregulering av det medieetiske klage- og tilsynssystemet. Avhengig av resultatet av ytringsfrihetskommisjonens arbeid og utviklingen i mediene kan det bli aktuelt å vurdere disse spørsmålene på nytt etter at kommisjonen har lagt fram sin utredning.

4.4 Medieombud og klageutvalg

4.4.1 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen foreslår i sin utredning at det medieetiske klage- og tilsynssystemet skal bestå av et medieombud og et klageutvalg.

Medieombudet skal ha som hovedoppgave å mekle mellom publikum og mediene, uttale seg om konkrete aktuelle medieetiske saker, og informere publikum om medieetiske spørsmål og det medieetiske klage- og tilsynssystemet. Medieombudet skal imidlertid ikke ha myndighet til å avgjøre om et medium har brutt god presseskikk, eller uttale seg om generelle medieetiske spørsmål.

Klageutvalget skal opprettes på bakgrunn av det eksisterende Pressens Faglige Utvalg, og skal behandle klager og uttale seg om en artikkel eller et innslag bryter med god presseskikk. Klageutvalget skal behandle de klager som blir oversendt fra medieombudet, men skal også kunne ta opp saker av eget tiltak.

Medieombudet skal utøve sin virksomhet på bakgrunn av personvernbestemmelsene i «Vær Varsom-plakaten». Klageutvalget skal på sin side foreta vurderinger av om mediene har fulgt god presseskikk «basert på tolkning av «Vær Varsom-plakaten» og «Redaktørplakaten»». Klageutvalget vil dermed ha et videre arbeidsfelt enn medieombudet.

4.4.2 Høringsinstansenes syn

Det er overveiende motstand blant høringsinstansene også mot forslaget om at Norsk Presseforbund skal opprette et medieombud som skal ha en meklende funksjon og at PFU omdannes til et klageutvalg som skal avgjøre saker som medieombudet ikke kan bringe til minnelig løsning. I tillegg uttaler flere at de ikke ønsker å ta stilling til opprettelse av et medieombud fordi dette er et spørsmål som må avgjøres innenfor de organisasjoner som har ansvaret for medienes selvjustis.

De som er kritiske til forslaget har hovedsakelig vist til at gruppen ikke har dokumentert godt nok at det er behov for en slik ordning, eller at den vil innebære en vesentlig forbedring i forhold til dagens system. For eksempel kan Norsk forum for ytringsfrihetikke se «at det argumenteres overbevisende i NOU 1996:12 for at de foreslåtte tiltakene vil fungere bedre enn pressens selvjustis gjør etter dagens ordning.»

Flere av høringsinstansene, bl.a. Norsk Presseforbund, NRK, NAL og Institutt for medier og kommunikasjon ved UIB, mener også at et medieombud i regi av Norsk Presseforbund vil få en uklar kompetanse og skape en uryddig organisatorisk situasjon i forhold til PFU og Norsk Presseforbund for øvrig.

Norsk Presseforbund advarer mot arbeidsgruppens tro på muligheten for minnelige ordninger i det gruppen karakteriserer som «personvernsaker». I slike saker er det ifølge NP erfaringsmessig svært vanskelig å komme fram til minnelige ordninger. Det har ikke minst sammenheng med at «personvernsakene» ofte dreier seg om «samfunnets makthavere på forskjellige nivåer - politikere, rådmenn, leger, næringslivsledere osv - der pressen har gått inn og i hvert fall prøvd å gjøre sin plikt etter Vær Varsom-plakatens paragraf 1.1-5: å avdekke kritikkverdige forhold i samfunnet».

Norsk Journalistlag «frykter at å innføre en ordning med medieombud vil gi publikum falske forhåpninger om at det skal være mulig å gjøre noe i en akutt situasjon, altså skape forventninger som det ikke er mulig å innfri.»

Når det gjelder bruken av «ombudsbegrepet» viser både Barneombudet, Forbrukerombudet og Likestillingsombudet til at man i Norge har et offentlig forankret ombudsystem og at det er viktig at dette ikke blir utvannet med private ombud innenfor ulike sektorer. Dette vil kunne villede publikum i forhold til ombudenes kompetanse og ansvar.

Forslaget støttes imidlertid av bl.a. Institutt for medier og kommunikasjon ved Universitetet i Oslo som uttaler:

«Et medieombud kan her virke formidlende i den daglige skjøtsel av medierelevante atferdsregler, som bringer det lukkede mediemiljøet i nærmere kontakt med mer spontane reaksjoner fra publikum.»

Kringkastingsringen uttaler på sin side at et medieombud «kan vera med på å sikre ytringsfridomen for vanlege folk» og viser til at tilgang til et medium er en forutsetning for faktisk ytringsfrihet.

4.4.3 Regjeringens vurdering

I Norge har vi flere ombud. Det eldste er Ombudsmannen for Forsvaret, opprettet i 1952. De andre er Sivilombudsmannen (1963), Forbrukerombudet (1972), Likestillingsombudet (1978) og Barneombudet (1981). Alle er enten underlagt Stortinget eller et departement. Samtlige ombud er lovfestet.

En klar fordel ved en ombudsordning vil være at det vil gi publikum en tydeligere adresse for hvor man skal henvende seg i saker som gjelder medieetikk. Et «medieombud» vil antakelig i kraft av sitt navn invitere til tillit og henvendelser fra publikum i større grad enn Norsk Presseforbund og Pressens Faglige Utvalg. Presseforbundet og PFU kan lett oppfattes som bransjeorganer som er opprettet av og for pressen.

Ifølge gruppen vil hovedoppgaven til et medieombud være å mekle mellom den krenkede og mediet og informere om den medieetiske klage- og tilsynsordningen. Disse funksjonene ivaretas i det alt vesentligste allerede i dag av Norsk Presseforbund. Myndigheten til å avgjøre om et medium har brutt god presseskikk skal som i dag utelukkende ligge hos klageutvalget (PFU). Det kan derfor synes som forskjellen fra dagens ordning vil bli liten.

Medieombudet skal i henhold til forslaget utføre sin virksomhet henhold til personvernbestemmelsene i «Vær Varsom-plakaten». Denne avgrensningen er ikke nærmere forklart eller begrunnet, og vil muligens kunne by på tvil i forhold til de øvrige av plakatens bestemmelser og i forhold til klageutvalgets kompetanseområde. Det synes også noe uklart hvordan medieombudet i praksis skal bygge sin virksomhet på «Vær Varsom-plakaten» uten å ta stilling til om et medium har brutt god presseskikk.

Regjeringen anser at medieetikk i utgangspunktet må være et redaktøransvar. Regjeringen legger derfor vesentlig vekt på uttalelsene fra Norsk Redaktørforening i denne saken. I tillegg kommer at arbeidsgruppens forslag for en stor del gjelder den interne organiseringen av Norsk Presseforbund; det er NP som både skal oppnevne medieombudet og drive klageutvalget. Regjeringen antar at det vil være vanskelig å gjennomføre forslagene i utredningen med en så massiv motstand fra bransjen som høringen har vist. Arbeidsgruppen uttaler at den foreslåtte modellen «er basert på at det i Norsk Presseforbund, og de organisasjoner som deltar her, er interesse for å etablere og stå for driften av et selvstendig medieombud.».

Når det gjelder bruken av ombudsbegrepet er regjeringen enig i uttalelsene fra Barneombudet, Forbrukerombudet og Likestillingsombudet som mener at en privat ombudsordning vil kunne være med på å undergrave det offentlige ombudssystemet i Norge. Bruken av ombudsbegrepet vil dessuten kunne gi inntrykk av en uavhengighet som et medieombud oppnevnt av bransjen selv ikke vil ha.

Regjeringen vil på bakgrunn av dette ikke foreslå at Norsk Presseforbund oppretter en stilling som medieombud.

4.5 Felles klageorgan

4.5.1 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen avgrenser sitt forslag til å gjelde «redaksjonelle produkter som er basert på journalistisk virksomhet og «Redaktørplakaten»», dvs tradisjonelle medier som aviser, ukeblader, fagblader, radio og TV. For disse mediene er imidlertid arbeidsgruppen enig i at det bør etableres et felles klage- og tilsynssystem i regi av Norsk Presseforbund. Forslaget innebærer at Klagenemnda for kringkastingsprogram nedlegges og at kringkastingsloven §§ 5-1 til 5-6 oppheves.

4.5.2 Høringsinstansenes syn

Forslaget om å etablere et felles organ som skal behandle klager både over presse og kringkasting støttes av alle de høringsinstanser som har uttalt seg om spørsmålet. Blant annet uttaler Klagenemnda for kringkastingsprogram:

«De som vil innsende klage over et program - det være seg enkeltpersoner, offentlige etater, bedrifter osv. - bør ha ett sted å henvende seg. Det er uheldig at publikum må henvende seg et sted når det gjelder trykte medier og et annet sted når det gjelder kringkastingsprogram. I et felles klageorgan vil de samlede ressurser kunne utnyttes bedre og organets gjennomslagskraft bli større enn ved to organer.»

De aller fleste er også enige i at dette organet bør drives av Norsk Presseforbund og være basert på «Vær Varsom-plakaten».

Alle bortsett fra NRKog Klagenemnda selv går derfor også uttrykkelig inn for å legge ned Klagenemnda for kringkasting. Klagenemndaunnlater selv å ta stilling til dette spørsmålet, mens NRKpå sin side uttaler at det kan «virke som om Klagenemnda blir overflødig» når PFU nå har begynt å behandle saker vedr. kringkasting.

Når det gjelder arbeidsgruppens forslag til avgrensning av virkeområdet for et nytt klagesystem mener en del av høringsinstansene at det er en svakhet med innstillingen at gruppen har valgt å konsentrere drøftelsene om de tradisjonelle mediene. Blant annet er Schibstedav den oppfatning at de største problemene kan vise seg å komme i de nye mediene som ikke har noen tradisjon for etisk selvjustis. Norsk forum for ytringsfrihetuttaler på sin side at de savner drøfting av internasjonalisering og den raske utviklingen av elektroniske medier.

4.5.3 Regjeringens vurdering

Regjeringen slutter seg til arbeidsgruppens og høringsinstansenes vurdering av at dagens situasjon med to separate klageordninger ikke er tilfredsstillende. For publikum kan det virke forvirrende å ha to organer å forholde seg til. Hovedsaken for den som omtales i et medium må antas å være om omtalen krenker vedkommendes personvern, ikke hvilket medium det dreier seg om. To organer vil også være et problem der en person ønsker å klage på et kringkastingsprogram og en avisartikkel i samme sak. Disse hensynene vil antakelig bare forsterkes i framtiden etterhvert som den teknologiske utviklingen utvisker det tidligere skarpe skillet mellom de forskjellige mediene.

Som nevnt over synes manglende kjennskap om ordningene å være en av de største ulempene ved dagens system. Det å etablere ett felles organ kan i seg selv bidra til at klageadgangen blir bedre kjent blant publikum.

Det kan synes som om Klagenemnda er mindre kjent blant publikum enn Pressens Faglige Utvalg. Norsk Presseforbund har også satt i gang en større aksjon for synliggjøring av den medieetiske selvjustisen. Statdig flere aviser bringer nå daglig PFU-vignetten med en orienteringstekst om Pressens Faglige Utvalg og klageordningen. Presseforbundet opplyser at et tilsvarende fremstøt for økt synliggjøring av klageordningen vil bli igangsatt overfor etermediene. Pressens Faglige Utvalg synes også å nyte større autoritet i bransjen enn Klagenemnda. Etter at de fleste norske medier er blitt tilknyttet Norsk Presseforbund og PFU har begynt å behandle klager over kringkastingsprogram, har også flere klager blitt kanalisert til PFU.

Ett felles organ forutsetter et felles sett av regler som setter normer for den etiske standarden. De aller fleste norske medier er i dag tilknyttet Norsk Presseforbund gjennom en eller flere av dennes grunnorganisasjoner og er dermed forpliktet etter «Vær Varsom-plakaten». Denne formen for indirekte medlemskap gjør det vanskelig å kartlegge hvor stor andel av den samlede medievirksomhet som NP organiserer, men det er jevn oppslutning om grunnorganisasjonene som står bak NP. Det kan nevnes at også TV 3 (Norge) nå er blitt medlem av Norsk Presseforbund. TV 3 er til sammenligning ikke forpliktet i henhold til kringkastingsloven fordi de er underlagt britisk lovgivning. «Vær Varsom-plakaten» ble i 1994 revidert bl.a. nettopp for å sikre at plakaten kunne fungere som rettesnor for både trykt presse og kringkasting. En rekke bestemmelser ble da endret for å tilpasses kringkastingsmediene. Stort sett ble det imidlertid bare ansett nødvendig med mindre justeringer. For eksempel ble plakatens undertittel endret til «Etiske normer for pressen (trykt presse, radio og fjernsyn)». Det bør etter dette være uproblematisk at kringkastingsselskapene ved en nedleggelse av Klagenemnda overtar Norsk presseforbunds normgrunnlag «Vær Varsom-plakaten» i stedet for dagens regler i kringkastingsloven.

De nye vedtektene for PFU som trådte i kraft 1. januar 1996 åpner for behandling av klager mot alle medier. I § 1 i de endrede vedtektene heter det:

«Pressens Faglige Utvalg er opprettet av Norsk Presseforbund og har til formål å overvåke og fremme den etiske og faglige standard i norsk presse (trykt presse, radio og fjernsyn)».

PFU kan nå også behandle klager over medier som ikke er tilsluttet noen av Norsk Presseforbunds grunnorganisasjoner. § 6 lyder etter endringen:

«Hvis et medium som ikke er med i Norsk Presseforbunds medlemsorganisasjoner, ikke publiserer en fellende uttalelse, kunngjøres den på annen måte.».

I hvilken grad medier som ikke er medlemmer i Norsk Presseforbund vil følge PFUs avgjørelser står igjen å se, men NP opplyser som nevnt at avgjørelsene inntil i dag alltid er blitt fulgt. I de svært få tilfeller der et medium i første omgang ikke har rettet seg etter en avgjørelse i PFU har de gjort det etter henvendelse fra NP.

Et viktig spørsmål er om en nedleggelse av Klagenemnda for kringkastingsprogram vil innebære en svekkelse av personvernet for personer som omtales i kringkastingsprogram. Med hensyn til klagerett og sanksjonsmuligheter er det etter Regjeringens oppfatning ikke vesentlige forskjeller mellom dagens klageordninger for presse og kringkasting. Begge organer behandler saker både etter klage og etter eget initiativ; begge tar dessuten imot klager fra så vel enkeltpersoner som juridiske personer (organisasjoner, institusjoner, myndigheter), men krever at klageren har en konkret tilknytning til saken. For begge ordningene gjelder også at det eneste sanksjonsmiddelet er å kreve offentliggjøring av fellende uttalelse.

Spørsmålet om PFUs normgrunnlag «Vær Varsom-plakaten» innebærer like strenge personvernregler som kringkastingsloven § 5-1 er noe vanskeligere å besvare i og med at begge ordningene bygger på skjønnsmessige regler hvis nærmere innhold hovedsakelig er trukket opp gjennom praksis, jf over pkt 2.

Klagenemnda skal ihht kringkastingsloven § 5-1 prøve om noen er «utilbørlig» behandlet ved det påklagede programmet, eller om det «krenker privatlivets fred». Klagenemnda foretar i denne sammenheng en skjønnsmessig vurdering, hvor momenter i vurderingen ofte vil være om det foreligger brudd på de skrevne normer som er utarbeidet av mediene selv.

Til sammenligning sier «Vær Varsom-plakaten» bl.a.:

«Vis respekt for menneskers egenart og identitet, privatliv, rase, nasjonalitet og livssyn. Fremhev ikke personlige og private forhold når dette er saken uvedkommende.»

I tillegg har plakaten regler om kildevern og bruk av bilder. I henhold til Svein Brurås, jf NOU 1996:12, vedlegg 2, setter «Vær Varsom-plakatens» bestemmelser grenser både mot diskriminerende framstilling, insinuasjoner/injurier og eksponering av menneskers privatliv. Uten nærmere undersøkelser omkring praktiseringen av personvernreglene i kringkastingsloven og «Vær Varsom-plakaten» vil det være vanskelig å i noe sikkert om spørsmålet, men ut fra ordlyden synes reglene i «Vær Varsom-plakaten» snarere å rekke videre enn de tilsvarende bestemmelsene i kringkastingsloven. Regjeringen forutsetter derfor at en nedleggelse av Klagenemnda ikke vil føre til noen svekkelse av personvernet.

Regjeringen foreslår etter dette at Klagenemnda for kringkastingsprogram nedlegges. PFU vil da være det felles klage- og tilsynsorgan for presse og kringkasting.

4.6 Særlig om forholdet til TV-direktivet og Europarådskonvensjonen om fjernsyn over landegrensene

Nedleggelse av Klagenemnda for kringkastingsprogram reiser enkelte tekniske juridiske spørsmål i forhold til EØS-avtalens TV-direktiv (Rådsdirektiv 89/552/EØF) og Europarådets konvensjon om fjernsyn over landegrensene av 5. mai 1989. Norge er i henhold til disse internasjonale avtalene forpliktet til å ha en «beriktigelsesordning» for fjernsynsprogram, det vil si en ordning der den som er blitt fornærmet i et fjernsynsprogram på en eller annen måte skal ha rett til å imøtegå anførsler av faktisk art.

TV-direktivet artikkel 23 lyder:

«1. Without prejudice to other provisions adopted by the Member States under civil, administrative or criminal law, any natural or legal person, regardless of nationality, whose legitimate interests, in particular reputation and good name, have been damaged by an assertion of incorrect facts in a television programme must have a right of reply or equivalent remedies.

2. A right of reply or equivalent remedies shall exist in relation to all broadcasters under the jurisdiction of a Member State.

3. Member States shall adopt the measures needed to establish the right of reply or the equivalent remedies and shall determine the procedure to be followed for the exercise thereof. In particular, they shall ensure that a sufficient time span is allowed and that the procedures are such that the right or equivalent remedies can be exercised appropriately by natural or legal persons resident or established in other Member States.

4. An application for exercise of the right of reply or the equivalent remedies may be rejected if such a reply is not justified according to the conditions laid down in paragraph 1, would involve a punishable act, would render the broadcaster liable to civil law proceedings or would transgress standards of public decency.

5. Provision shall be made for procedures whereby disputes as to the exercise of the of the right of reply or the equivalent remedies can be subject to judicial review.»

Den offisielle norske oversettelse av bestemmelsen lyder:

«1. Med forbehold for andre sivilrettslige, forvaltningsrettslige eller strafferettslige bestemmelser vedtatt av medlemsstatene skal enhver fysisk eller juridisk person uansett nasjonalitet hvis rettmessige interesser, særlig vedkommendes ære og omdømme, er blitt krenket ved uriktige påstander i et fjernsynsprogram, ha rett til å beriktige påstandene eller til tilsvarende tiltak.

2. Retten til beriktigelse eller tilsvarende tiltak skal kunne utøves overfor alle fjernsynsselskaper som er underlagt en medlemsstats myndighet.

3. Medlemsstatene skal vedta de nødvendige bestemmelser for å gjennomføre retten til beriktigelse eller tilsvarende tiltak og fastsette fremgangsmåten som skal følges ved utøvelse av slik rett. De skal særskilt sikre at fristen for utøvelse av retten til beriktigelse eller andre tiltak er tilstrekkelig, og at fremgangsmåten er slik at retten eller tiltakene kan utøves på tilbørlig måte av fysiske eller juridiske personer som er bosatt eller etablert i andre medlemsstater.

4. Krav om utøvelse av retten til beriktigelse eller om tilsvarende tiltak kan avvises dersom kravet ikke er berettiget etter vilkårene i nr. 1, ville innebære en straffbar handling, ville påføre fjernsynsselskapet ansvar eller ville stride mot den offentlige moral.

5. Det skal fastsettes bestemmelser som gir adgang til domstolsprøving av tvister om utøvelse av retten til beriktigelse og til tilsvarende tiltak.»

Det er en viss diskrepans mellom den offisielle, engelskspråklige versjonen av direktivet og den norske oversettelsen. Uttrykket «...damaged by an assertion of incorrect facts...» bør oversettes med «...krenket ved fremsettelse av uriktige faktiske opplysninger...», og ikke «...krenket ved uriktige påstander...». Denne nyanseforskjellen har sentral betydning for gjennomføring av direktivet i norsk rett. Krenkelse «...ved uriktige påstander...» vil trolig for en stor del dekkes av straffeloven § 253, mens krenkelse ved hevdelse av «...uriktige faktiske opplysninger...» ikke dekkes av gjeldende bestemmelser, verken med hensyn til krav om beriktigelse overfor fjernsynsselskap eller med hensyn til adgangen til domstolsprøving, jf. nedenfor, jf. også merknaden til § 5-1 i lovforslaget.

Den tilsvarende bestemmelsen i Europarådskonvensjonen, artikkel 8 «Tilsvarsrett» punkt 1, lyder:

«1. Hver sendende Part skal sikre at alle fysiske eller juridiske personer, uavhengig av nasjonalitet eller bosted, skal ha muligheten for å utøve tilsvarsrett, eller kan nytte andre lignende rettsmidler eller administrativ klageadgang i forhold til program som sendes eller videresendes av virksomheter eller med tekniske midler innenfor dens jurisdiksjon i henhold til angivelsen i artikkel 3. I særdeleshet skal hver sendende Part sikre at tilsvarsretten tidsmessig og på annen måte kan utøves effektivt. Den effektive utøvelse av denne rettighet, eller av andre lignende rettsmidler eller administrativ klageadgang, skal sikres både når det gjelder klagefrist og fremgangsmåte.»

Da det er direktivet som har de strengeste kravene til beriktigelsesordning, blant annet med hensyn til adgang til domstolsprøving, er drøftingen konsentrert om direktivforpliktelsene.

Nedleggelse av Klagenemnda for kringkastingsprogram innebærer at klager over brudd på etiske regler i kringkastingsprogram, inkludert spørsmål om beriktigelse, vil gå til Pressens Faglige Utvalg. PFU behandler i dag spørsmål om beriktigelse i forhold til presse og kringkasting i henhold til «Vær Varsom-plakaten» pkt. 4.14 og 4.15.

«Vær Varsom-plakaten» fastslår i pkt 4.14:

«De som utsettes for sterke beskyldninger skal såvidt mulig ha adgang til samtidig imøtegåelse av faktiske opplysninger. Debatt, kritikk og nyhetsformidling må ikke hindres ved at parter ikke er villig til å uttale seg eller medvirke til debatt.»

Bestemmelsen suppleres av pkt 4.15 som lyder:

«De som utsettes for angrep skal snarest mulig få adgang til tilsvar, med mindre angrep og kritikk inngår som ledd i en løpende meningsutveksling. Tilsvar skal ikke utstyres med redaksjonell, polemisk replikk. Ha som krav at tilsvaret er av rimelig omfang, holder seg til saken og har en anstendig form».

Pkt 4.14, som er den bestemmelsen som regulerer beriktigelse i direktivets forstand, begrenser tilsvarsretten til «sterke beskyldninger», men angir i slike tilfelle til gjengjeld en hovedregel om «samtidig»imøtegåelse. Bestemmelsen må ses på bakgrunn av straffelovens § 430 som fastsetter straffansvar for redaktører som vegrer seg for å innta beriktigelse av faktiske opplysninger uten hensyn til om de innebærer sterke beskyldninger eller medfører skade eller ulempe for den omtalte. I tillegg gir pkt 4.15 en rett til «tilsvar»for den som utsettes for «angrep». Denne retten er ikke begrenset til faktiske opplysninger. Regjeringen antar etter dette at «Vær varsom-plakaten» rekker lenger enn det som kreves etter TV-direktivet.

Direktivet pålegger medlemsstatene særlig å påse at fristen for utøvelse av retten til beriktigelse er tilstrekkelig og at retten kan utøves på tilbørlig måte av personer som er bosatt eller etablert i andre medlemsstater. I henhold til PFUs vedtekter § 4 gjelder en tre måneders klagefrist, noe som etter regjeringens mening bør være tilstrekkelig. En må anta at det sjelden vil være aktuelt å kreve beriktigelse når det er gått mer enn tre måneder siden den aktuelle kringkastingssendingen. Klager fra utenlandske statsborgere vil bli behandlet på lik linje med klager fra norske statsborgere. I henhold til vedtektene til Pressens Faglige Utvalg er det eneste vilkåret for klagerett at klageren er den som er blitt omtalt eller at klageren har skriftlig samtykke fra den omtalte personen.

Regjeringen antar derfor at klageordningen som forvaltes av Pressens Faglige Utvalg i innretning og innhold tilfredsstiller TV-direktivets krav til beriktigelsesordning.

Dette er imidlertid en ulovfestet ordning. Det er noe uklart hva direktivet krever mht. offentlig regulering av beriktigelsesadgangen. I pkt. 3 heter det at:

«Medlemsstatene skal vedta de nødvendige bestemmelser for å gjennomføre retten til beriktigelse eller tilsvarende tiltak og fastsette framgangsmåten som skal følges ved utøvelse av slik rett».

Regjeringen legger til grunn at det viktige i denne sammenheng må være at den faktiske muligheten for å nå fram med et krav om beriktigelse sikres. Så lenge staten påser at det finnes en beriktigelsesordning som tilfredsstiller kravene i direktivet, bør det i utgangspunktet være uten betydning om ordningen er regulert i lovgivning eller om den er opprettet av bransjen på eget grunnlag.

Arbeidsgruppen uttalte om dette spørsmålet at:

«Også bransjestyrte klage- og tilsynssystemer kan godtas så sant det finnes mekanismer som sikrer at avgjørelsene til et etikkutvalg e l blir fulgt av kringkastingsselskapene.»

Regjeringen er enig i at retten til beriktigelse forutsetter at det finnes mekanismer som forplikter TV-selskapene til å beriktige uriktige påstander. Som nevnt over er de aller fleste kringkastingsselskapene nå tilknyttet Norsk Presseforbund og dermed gjennom sitt medlemskap forpliktet til å rette seg etter avgjørelser i PFU. Medlemskap i NP er imidlertid ikke obligatorisk. Selv om PFU også behandler klager over ikke-medlemmer må dette innebære at plikten til beriktigelse må fastsettes på annet vis. I tillegg krever direktivet at avgjørelser om beriktigelse skal kunne bringes inn for domstolene, noe vi antar vil kreve en form for lovfesting av adgangen til å bringe tvister om beriktigelse inn for domstolsprøving.

Man har i gjeldende lovgivning beslektede bestemmelser, særlig i mortifikasjonsinstituttet (straffeloven § 253) og retten til beriktigelse i trykt skrift (straffeloven § 430). Disse bestemmelsene kan imidlertid ikke anses å innebære noen tilstrekkelig oppfyllelse av kravene i TV-direktivet for så vidt gjelder plikten til å beriktige uriktige faktiske opplysninger eller adgangen til å få prøvet tvister om slik beriktigelse av domstolene.

Straffeloven § 430 er ikke anvendelig i denne sammenheng idet den bare gjelder anførsler i «blad eller tidsskrift». Det er dessuten tvilsomt om en ordning hvor domstolsprøving av retten til beriktigelse forutsetter en straffesak mot redaktøren er tilstrekkelig til å oppfylle direktivets krav om domstolsprøving. Det er derfor ikke noe aktuelt alternativ å utvide bestemmelsen til også å gjelde kringkasting.

Når det gjelder mortifikasjonsinstituttet vil det etter § 253 være et vilkår at den aktuelle uttalelsen innebærer en rettsstridig ærekrenkende uttalelse. Det kan for eksempel vises til Karnovs kommenterte lovsamling, der det i kommentaren til straffeloven § 253 heter:

«Det er ikke tilstrekkelig at utsagnet objektivt sett er uriktig dersom det ikke også er ærekrenkende, jf. Rt. 1971 s. 52. Det samme gjelder om beskyldningen ikke er rettsstridig...»

Det kan også vises til Bratholms og Matningsdals kommentarutgave til straffeloven der det heter:

«Utsagnet må for det første inneholde en beskyldning. «Beskyldning» må her tolkes på samme måte som beskyldningsbegrepet i § 249 nr. 1. Det må dreie seg om ytringer som går inn under et av kjennemerkene i § 247...»

TV-direktivet krever at det også må være mulighet for å beriktige uriktige faktiske opplysninger som krenker andre beskyttelsesverdige interesser enn ære og omdømme, f.eks. økonomiske interesser. Vi viser her til at retten til beriktigelse etter direktivet gjelder «rettmessige interesser». Direktivet presiserer videre at denne retten «særlig» skal gjelde «ære og omdømme». Vi kan også vise til at man i Danmark, som i likhet med Norge har bestemmelser om mortifikasjon, har en bestemmelse om beriktigelse som gjelder overfor opplysninger som er egnet til å «påføre nogen økonomisk eller anden skade af betydning». Regjeringen vil uansett anse det som uhensiktsmessig å basere overholdelsen av direktivforpliktelsene på straffelovens mortifikasjonsbestemmelse før forslagene i NOU 1995:10 Reformer innen injurielovgivnignen er vurdert nærmere.

Regjeringen vil på bakgrunn av dette foreslå å innta i kringkastingsloven en lovbestemmelse om rett til beriktigelse av uriktige faktiske opplysninger basert på TV-direktivets bestemmelser.

TV-direktivet stiller for så vidt bare krav til beriktigelsesordning for fjernsynssendinger som rekker ut over landets grenser. En regel som begrenset retten til beriktigelse til slike sendinger ville imidlertid kunne få utslag som kan virke urimelige eller tilfeldige; for eksempel ved at man vil kunne kreve beriktigelse i forhold til en sending i TVNorge, men ikke i forhold til et lokalt fjernsynsselskaps videresending av samme program. En slik regel vil også kunne skape uklarhet omkring bestemmelsens rekkevidde. Regjeringen legger derfor til grunn at bestemmelsen bør gjøres gjeldende for alle kringkastingssendinger, også radiosendinger, underlagt norsk jurisdiksjon.

En slik bestemmelse bør etableres uavhengig av bransjens etiske beriktigelsesregler og klagebehandling i Pressens Faglige Utvalg. Det er Regjeringens prinsipielle standpunkt at mediebransjens etiske regler og overholdelsen av disse i utgangspunktet må være et redaktøransvar. En domstolsoverprøving av PFUs vedtak vil harmonere dårlig med den rollen PFU har og karakteren av de bestemmelser PFU forvalter.

I praksis vil dette innebære at den som er blitt krenket gjennom en offentliggjøring av uriktige faktiske opplysninger i et kringkastingsprogram, og som forgjeves har forlangt beriktigelse fra vedkommende kringkastingsselskap, vil ha valget mellom å klage til Pressens Faglige Utvalg, som vil behandle spørsmålet på bakgrunn av «Vær Varsom-plakaten», eller å gå til sivilt søksmål på bakgrunn av den foreslåtte bestemmelsen i kringkastingsloven. Alternativt vil fornærmede kunne bringe saken inn for domstolene etter en behandling av saken i PFU. Regjeringen antar at adgangen til sivilt søksmål nettopp vil være aktuell som en sikkerhetsventil for de tilfeller der den fornærmede ikke vil slå seg til ro med en avgjørelse fra Pressens Faglige Utvalg, eller eventuelt der kringkastingsselskapet nekter å rette seg etter PFUs vedtak om å innta en beriktigelse. Domstolsbehandlingen vil imidlertid ikke innebære noen formell overprøving av PFUs vedtak.

Man vil etter dette få et flersporet system. Saker om beriktigelse av uriktige faktiske opplysninger vil kunne tas opp både gjennom PFU og gjennom sivilt søksmål etter den foreslåtte rettighetsbestemmelsen i kringkastingsloven. For så vidt det gjelder ærekrenkende opplysninger vil man også ha en mulighet for å kreve mortifikasjon i henhold til straffeloven § 253.

Regjeringen ser imidlertid ikke dette som noe stort problem. For det første PFUs vedtekter til hinder for samtidig dobbeltbehandling av spørsmål om beriktigelse. Ifølge vedtektenes § 4, andre ledd skal PFU utsette behandlingen av «spørsmål som er brakt inn for domstol, eller som åpenbart vil bli brakt inn for domstol.» Dessuten vil en slik bestemmelse være snevrere enn PFUs klageordning, i og med at den i tråd med direktivet vil være begrenset til beriktigelse av uriktige faktiske opplysninger. Det at man med hensyn til beriktigelse av slike opplysninger vil få en lovbestemt rett som vil fungere parallelt med og uavhenig av bransjeetiske regler og straffelovens mortifikasjonsinstitutt, svarer dessuten til det som i dag gjelder for trykt skrift, jf straffeloven § 430.

Man vil etter dette ikke få noen forvaltningsmessig klagebehandling av spørsmål om overholdelse av lovbestemmelsen. Av de nordiske landene er det bare Danmark som har en klar adgang både til administrativ overprøving og til domstolsprøving av spørsmål om beriktigelse. Det avgjørende i forhold til TV-direktivet må være en helhetsvurdering av den faktiske muligheten for å nå fram med sitt syn dersom en er blitt utsatt for angrep i mediene. Beriktigelsesadgangen må i så måte ses i sammenheng med andre personvernregler, som mortifikasjonsinstituttet og ærekrenkelsesinstituttet. Dette forutsettes også av den svenske regjeringen, som i Prop. 1992/93:75 uttaler at den ordningen man tidligere hadde i Sverige, med plikt til beriktigelse fastsatt i avtale mellom staten og kringkastingsselskapene, måtte være tilstrekkelig i forhold til TV-direktivet, « särskilt som reglerna kompletteras av bestämmelser om ärekränkning i yttrandefrihetsgrundlagen och 5 kap i brottsbalken».

Regjeringen legger etter dette til grunn at den foreslåtte modellen vil gi en tilstrekkelig effektiv rett til beriktigelse som tilfredsstiller TV-direktivets krav. Det kan dessuten nevnes at TV-direktivet for tiden er under revisjon. Regjeringen vil komme tilbake til saken dersom det skulle vise seg nødvending.

4.7 Behandling av klagesaker i Pressens faglige utvalg og Norsk Presseforbund

Regjeringen vil som nevnt ikke foreslå noen lovregulering av den medieetiske klage- og tilsynsordningen i denne omgang. Nedenfor vil det imidlertid bli rettet noen kommentarer til dagens medieetiske klage- og tilsynssystem slik det forvaltes av Norsk Presseforbund og Pressens Faglige Utvalg.

I § 1 i vedtektene for PFU heter det at:

«Kompetanseområdet for Pressens Faglige Utvalg omfatter i prinsipp alle medier - kringkasting så vel som dagspresse, ukepresse og periodiske publikasjoner.».

Regjeringen vil anta at personvernspørsmål i framtiden kan bli særlig aktuelt i forhold til de såkalte «nye mediene», som ofte ikke vil ha de samme tradisjoner for etikk og redaktøransvar som de tradisjonelle mediene. Regjeringen viser til at Norsk Redaktørforening i høringen uttalte at kompetanseområdet for Pressens Faglige Utvalg i prinsippet vil omfatte f.eks. Internett.

Regjeringen forutsetter at Pressens Faglige Utvalg og Norsk Presseforbund ved behandlingen av klager over kringkastingsmedier tar hensyn til den ekstraordinære gjennomslagskraften som radio og fjernsyn har i forhold til andre medier. Regjeringen vil også peke på viktigheten av at ordningen omfatter, og tar tilstrekkelig hensyn til særegenhetene i medier utgitt av og for den samiske befolkningen og innvandrere.

Regjeringen vil peke på at det nå er en en vid ramme for hvem som er klageberettiget overfor PFU. Norsk Presseforbunds styre vedtok i 1996 at PFU ikke skal kunne avvise klager ut fra manglende partsforhold. Utgangspunktet er at hvem som helst skal kunne klage, men ved klager som berører en part, må den berøte part gi sitt samtykke til behandlingen. Derimot vil både enkeltpersoner og organisasjoner kunne klage på vegne av en gruppe som det ikke er naturlig å innhete samtykke fra. For eksempel vil Barneombudet ha adgang til å klage på vegne av barn generelt, uten samtykke.

Et spørsmål som har vært gjenstand for mye diskusjon, både innenfor pressens organer og i andre fora er allmennhetens representasjon i PFU. I dag har PFU sju medlemmer hvorav tre skal representere allmennheten. Alle oppnevnes av Norsk Presseforbund. Flertallet i arbeidsgruppen foreslår at mediene og allmennheten skal ha like mange representanter og at ledervervet annethvert år skal innehas av henholdvis allmennhetens og medienes representanter. Høringsinstansene har uttrykt forskjellige synspunkter om spørsmålet. Barneombudetstøtter arbeidsgruppens syn, og mener at det er vesentlig for tilliten til klageorganet at det har like mange representanter fra allmennheten som fra bransjen. TV 2mener på sin side at prinsippet om selvjustis tilsier at mediene må utgjøre flertall i klageutvalget. NRKser heller ingen grunn til å endre sammensetningen av PFU da uenighet har vist seg å gå på tvers av hvilken gruppe man representerer. Norsk Redaktørforeningviser til den svenske ordningen som siden 1969 har et flertall av representanter utenfor pressen og uttaler at «PFU i Norge på en ganske annen måte har stått og står midt i den faglig-etiske debatt, og dermed aktivt påvirker de presseetiske retninger».

Regjeringen vil vise til at andelen av fellende uttalelser i forhold til det totale antall klager i dag er relativt likt i PFU og Klagenemnda. I tillegg kommer at PFU svært sjelden deler seg i en avgjørelse; at skillet går mellom presse og allmennhet har så vidt Regjeringen kjenner til bare skjedd en eneste gang. Det er derfor lite som tyder på at sammensetningen av Pressens Faglige Utvalg har innvirkning på utvalgets avgjørelser. Regjeringen vil imidlertid peke på at det er viktig for å gi ordningen troverdighet blant publikum at allmenhetens representasjon i PFU er tilstrekkelig.

Arbeidsgruppen går i utredningen ikke inn for å gi klageorganet mulighet for andre sanksjoner enn offentliggjøring av fellende uttalelser. Barneombudet uttaler i høringen at kommersialiseringen av mediebildet kan tale for sterkere sanksjoner. Fra Norsk Presseforbunder det imidlertid gitt uttrykk for at sterkere sanksjoner lett kan gi behandlingen et juridisk preg som vil harmonere dårlig med selvjustissystemet.

Bransjen viser ofte til at en fellelse i PFU føles svært tyngende for det «dømte» medium. I visse tilfelle kan det imidlertid stilles spørsmål ved dette. På den annen side har det i en del tilfelle vist seg at brudd på etiske regler i en avis kan ha bidratt til lavere opplagstall, slik at markedet selv i realiteten kan hevdes å inneholde en sanksjon. Regjeringen vil likevel anta at økonomiske eller andre sanksjoner (f.eks eksklusjon) kan tenkes å ville føre til større gjennomslag for avgjørelsene, og at bransjen derfor på nytt bør vurdere fordeler og ulemper ved et gebyrsystem e.l.

Arbeidsgruppen foreslo i sin utredning at PFU, «for å gjøre det klarere hva klageutvalgets funksjon er», skulle omdøpes, for eksempel til «Medienes Klageutvalg». Presseorganisasjonene har imidlertid - med etermedienes godkjennelse - valgt å bli stående ved «Pressens Faglige Utvalg». I PFUs vignett, som alltid brukes ved publisering av kjennelser fra utvalget, fremgår det klart at klageordningen også gjelder radio og fjernsyn. Regjeringen vil vise til at navnet er godt innarbeidet, og at det har stor betydning at klageorganet er kjent blant publikum. Regjeringen mener derfor at spørsmålet om navneendring bør overlates til pressens organer.

Regjeringen vil følge utviklingen innen medienes etikk og effektiviteten av bransjejustisen nøye med tanke på om ordningen gir en tilstrekkelig beskyttelse av personvernet. Særlig viktig vil det være at dens avgjørelser blir respektert av alle medier, også de som ikke er tilknyttet Norsk Presseforbund. Som nevnt kan det videre bli aktuelt å ta spørsmålet om opprettelse av et medieombud opp til ny vurdering på bakgrunn av ytringsfrihetskommisjonens arbeid som skal legges fram i 1999.