Del 1
Nytt finansieringssystem for frittstående skoler

2 Dagens finansieringssystem

2.1 Gjeldende rett

De frittstående skolene som er godkjent som støtteberettiget, får tilskudd etter reglene i privatskoleloven § 26 om godkjenning og tilskudd. De private grunnskolene med paralleller i det offentlige får tilskudd etter tilskuddsregel 7. Etter privatskoleloven § 26 skal de frittstående grunnskolene få tilskudd av staten med 85 pst. av driftsutgifter til godkjent undervisning som går inn under opplæringsloven. Beregningsgrunnlaget for tilskuddet til de frittstående grunnskolene etter tilskuddsregel 7 (tilskudd til grunnskoler i Norge) baseres som hovedregel på gjennomsnittskostnader for offentlige grunnskoler i hele landet. Tilskuddet blir beregnet på grunnlag av en normalsats per elev i barnetrinnet og i ungdomstrinnet. Tilskuddet betales direkte fra staten til skolene som en stykkpris per elev.

2.2 Tilskuddsgrunnlaget

Som grunnlag for beregning av satser til private grunnskoler benyttes korrigerte brutto driftsutgifter til skolesektoren per kommune fratrukket skyss, avskrivninger og salgsinntekter. Kapitalkostnader inngår dermed ikke i tilskuddsgrunnlaget. Kilden for driftsutgiftene er kommunenes regnskapstall som rapporteres i KOSTRA. Grunnlaget er videre korrigert for utgifter som er rapportert i KOSTRA, men som ikke skal inngå i grunnlaget for beregningen av tilskudd. Dette er utgifter til spesialundervisning og utgifter som tilsvarer det øremerkede tilskuddet til opplæring for språklige minoriteter i grunnskolen.

Tilskuddsgrunnlaget er basert på et landsgjennomsnitt av de nevnte korrigerte brutto driftsutgiftene. De frittstående grunnskolene får satser per elev som tilsvarer 85 pst. av tilskuddsgrunnlaget. De frittstående skolene får ikke tilskudd til dekning av kapitalkostnader.

Satsene for tilskudd til frittstående skoler skal i henhold til privatskoleloven gjenspeile en gitt andel av utgiftene i den offentlige skolen. For budsjettåret 2003 er tilskuddssatsen beregnet på grunnlag av kommunale regnskapstall fra KOSTRA for 2001. Regnskapstallene for 2001 er så justert for faktisk pris- og lønnsvekst fra 2001 til 2002, samt for forventet pris- og lønnsvekst fra 2002 til 2003. I justeringen av tilskuddet er 70 pst. justert i forhold til lønnsveksten og 30 pst. i forhold til prisveksten.

2.3 Modell for å beregne tilskuddet til de frittstående skolene

Modellen for beregning av tilskuddet til de frittstående skolene tar utgangspunkt i en statistisk beregnet sammenheng mellom en skoles totale kostnader og antallet elever ved skolen for de offentlige grunnskolene. Beregningsmodellen tar hensyn til at det er en stordriftsfordel forbundet med å drive skole slik at den løpende kostnaden per elev blir lavere med voksende elevtall. Når elevtallet har nådd en viss størrelse avtar stordriftsfordelen igjen langsomt. Faktorene er fastsatt på grunnlag av undersøkelser av kostnadene i den offentlige skolen.

I beregningsmodellen er det tatt utgangspunkt i den gjennomsnittlige skolestørrelsen for alle skolene i hver enkelt kommune. På den måten vil hver enkelt kommune representere en bestemt skolestørrelse. Grunnlaget for tilskuddssatsen til de minste skolene tar utgangspunkt i gjennomsnittlige korrigerte brutto driftsutgifter for de 20 kommunene med de minste gjennomsnittsskolene. Tilsvarende er satsen for de største skolene beregnet med utgangspunkt i de samme kostnadene for de 20 kommunene med de største gjennomsnittsskolene. Grunnlaget for satsen for de middels store skolene tar utgangspunkt i de samme utgiftene for 20 kommuner med middels store gjennomsnittskostnader. Denne modellen gir 3 punkter som danner grunnlag for å beregne tilskudd til de frittstående skolene, altså 3 ulike satser avhengig av den beregnede skolestørrelsen. Maksimalsatsen per elev er lik gjennomsnittskostnaden per elev i en offentlig skole med 40 elever.

I modellen beregnes tilskuddet til den enkelte skole med utgangspunkt i tre ulike satser knyttet til skolestørrelse. De minste skolene (opp til 40 elever) får den høyeste satsen per elev, de middels store skolene (41-200 elever) får en lavere sats og de største skolene (over 200 elever) får en tredje sats, som er høyere enn satsen for de middels store skolene, men lavere enn satsen for de minste skolene. En stor skole med 350 elever vil få en sats tilsvarende små skoler for de 40 første elevene, en sats tilsvarende middels store skoler fra 41-200 elever og for de 150 siste elevene ut fra satsen for de største skolene. I satsene til grunnskolen skilles det mellom satser for barnetrinn og ungdomstrinn.

2.4 Utbetalingen av tilskuddet

Staten utbetaler tilskuddet direkte til de frittstående skolene.

Departementet fastsetter statstilskuddet til de frittstående grunnskolene på grunnlag av elevtall ved skolene per 1. oktober og 1. april hvert år. I tilskuddssammenheng regnes skoleåret fra juli til juni.

Statstilskuddet blir utregnet ved at tilskuddssatsene for høsten 2002 multipliseres med elevtallet per 1. oktober 2002, og tilskuddssatsene for våren 2003 blir multiplisert med elevtall per 1. april 2003. Tilskuddssatsene for 2003 er basert på regnskapstall fra 2001 og så pris- og lønnsjustert som nevnt under kap. 2.2.

Tilskuddet blir utbetalt gjennom månedlige à kontosummer. Utbetaling av tilskudd skal skje a konto innen den 10. i hver måned. Til grunn for utbetalingene for våren ligger prognosen over elevtall per 1. april 2003. Oppgjøret for skoleåret 2002/03 kommer i juni 2003. Eventuelt for mye utbetalt tilskudd skal betales tilbake til departementet.

2.5 Forslag i Ot.prp. nr. 33 (2002-2003) Om lov om frittståande skolar

I Ot.prp. nr. 33 (2002-2003) Om lov om frittståande skolar er privatskolelovens tilskuddsregler i hovedsak foreslått videreført, med unntak av at tilskuddsregel 1-3 foreslås avviklet. Det er varslet at departementet vurderer endringer i finansieringssystemet for frittstående grunnskoler.

2.6 Trekkordningen i inntektssystemet for elever i frittstående skoler

I rammeoverføringene til kommunesektoren tas det hensyn til antallet elever i frittstående (og statlige) skoler gjennom en korreksjonsordning. Kommuner og fylkeskommuner som har flere elever i frittstående skoler enn gjennomsnittet, får isolert sett redusert overføring, mens kommuner med færre elever får en tilsvarende økning i overføringen. Midlene som trekkes fra de kommunene som har elever i frittstående skoler, blir trukket etter årlige fastsatte satser. Trekksatsen for kommunene er lavere enn tilskuddssatsen for de frittstående skolene. Dette er fordi det på kort sikt kan være vanskelig for kommunene å redusere skoleutgiftene i takt med fallende elevtall på grunn av etableringer av frittstående skoler. Satsene har vært uendret siden 1994. Regjeringen har foreslått at trekksatsene økes fra 2003, men at økningen skjer gradvis. Trekksatsene vil fortsatt ligge under gjennomsnittskostnaden per elev på landsbasis.

Endringen i totalt elevtall i frittstående skoler fra ett år til et annet påvirker det totale overføringsnivået til kommunene. Endringen av den samlede kommunerammen tilsvarer per elev de gjennomsnittlige kostnadene i tilsvarende offentlig skole i henhold til KOSTRA-tall.

3 Finansieringen av frittstående skoler i Sverige

Sverige har på 1990-tallet foretatt endringer som blant annet har gjort det mulig å få godkjenning til å drive en frittstående grunnskole uten å tilfredsstille formålskrav. I 1992 ble reglene for godkjenning og finansiering av frittstående skoler i Sverige endret og kommunene fikk ansvar for å finansiere disse skolene. Samtidig ble det innført en ordning med fritt skolevalg. Siden 1. juli 1997 utgjør tilskuddet til frittstående skoler 100 pst. av tilskuddet til de offentlige skolene. Prinsippet for tilskuddet til de frittstående skolene er at elevene skal ha rett til en likeverdig opplæring uansett hvor den gis. Målsettingen med endringen i Sverige har vært å gi like økonomiske vilkår til frittstående og offentlige skoler. Endringen i Sverige har ført til en økning i antall elever i frittstående skoler. I høringsnotatet om endringer i finansieringssystemet for frittstående grunnskoler ble følgende sagt om den svenske modellen:

Godkjenning av frittstående grunnskoler

Skolverket skal som hovedregel godkjenne skoler med rett til tilskudd. Godkjenning med rett til tilskudd skal likevel ikke gis dersom skolens virksomhet innebærer «påtagelige» negative konsekvenser for skolevesenet i den kommunen der skolen ligger, eller dersom skolen tar skolepenger. Skolverket har gitt følgende eksempler på hva som kan være «påtagelige» negative konsekvenser:

• etableringen av en frittstående skole fører til at en grendeskole må legges ned, dersom dette igjen fører til at avstanden til nærmeste offentlige skole øker betraktelig for enkelte elever

• etableringen av en frittstående skole vil medføre betydelige kostnadsøkninger for kommunen på lang sikt, eksempelvis på grunn av lav kapasitetsutnyttelse. Dette kan for eksempel skje der kommunen har besluttet å legge ned en grendeskole og private søker om tilskudd til å drive den samme skolen videre.

Det skal som hovedregel ikke være mindre enn 20 elever i skolen. Det er ikke tillatt med spesielle opptakskriterier som for eksempel karakterer. De frittstående skolene kan heller ikke ta foreldrebetaling.

Det er få klager rundt godkjenningen av frittstående skoler. På kort sikt kan etableringen av frittstående skoler medføre at kommunen må gjøre noen tilpasninger, men på lang sikt samarbeider ofte kommunene og de frittstående skolene om å gi et opplæringstilbud for alle elevene i kommunen. I 2001 søkte 422 frittstående skoler om godkjenning i Sverige og bare 10 skoler fikk avslag i søknaden om etablering. Det er imidlertid kun 60 pst. av de som fikk godkjenning som starter opp. Dersom skolene ikke starter opp i løpet av ett år etter at godkjenningen er gitt, må de søke om ny godkjenning. I underkant av fem pst. av elevene i grunnskolen går i frittstående grunnskoler.

Finansiering av frittstående grunnskoler

De samlede inntektsrammer til kommunene i Sverige bestemmes, på samme måte som i Norge av rammetilskudd fra staten og kommunesektorens skatteinntekter. Kommunene i Sverige har imidlertid en større beskatningsfrihet enn i Norge. Bevilgninger til skolesektoren gis i statens rammebevilgning til den enkelte kommune, beregnet etter objektive kriterier. Det er ingen kriterier i rammeoverføringen til kommunene som fanger opp antall elever i friskoler eller antall friskoler.

I Sverige er det kommunene som utbetaler tilskuddet til friskolene. Størrelsen på dette tilskuddet bestemmes av skolens oppgaver og ansvar og elevenes behov, på samme måte som kommunen fordeler ressurser til de kommunale grunnskolene. Et grunnleggende prinsipp er likebehandling. Kommunene skal følge de samme prinsippene for tildeling av midler til de frittstående skolene som de gjør for de kommunale skolene. Denne ordningen har eksistert siden høsten 1997. Før dette var tilskuddet til de frittstående skolene basert på gjennomsnittskostnaden for de kommunale skolene i kommunen.

Den frittstående skolen skal behandles på samme måte som de kommunale skolene også når det gjelder tilskudd til kapitalkostnader. Friskolene får derfor et «lokalbidrag» (tilskudd for kapitalkostnader) der utgangspunktet er kommunens finansiering av kapitalkostnader til de kommunale skolene.

De frittstående skolene har klageadgang også for utmålingen av tilskuddet. Klageinstans er Skolverket. Det er svært få klager om dette fra de frittstående skolene.

Omfanget av frittstående grunnskoler

Antall friskoler i Sverige har økt gjennom hele 1990-tallet. I 1993 var det 170 friskoler. I 1997 var antallet skoler økt til 300. I 2001 hadde antallet økt til 475. I perioden 1993-2001 gikk antallet kommunale skoler ned fra 4 650 til 4 584.

Andelen elever i frittstående skoler i 1990 var 0,9 pst. I 2001 hadde denne andelen økt til 4,8 pst. Veksten fra 2000 til 2001 var større enn den årlige veksten på hele 1990-tallet. I 2001 gikk det 1 006 200 elever i kommunale grunnskoler og 51 100 elever i frittstående grunnskoler.

4 Ny finansieringsmodell for de frittstående skolene

4.1 Bakgrunn - problemer med dagens finansieringssystem

Systemene for finansiering av frittstående skoler og kommunale skoler er ulike. Kommunale skoler er finansiert av kommunen innenfor rammen av kommunenes frie inntekter, dvs. skatteinntekter og rammetilskudd, mens frittstående skoler er finansiert gjennom et tilskudd per elev utbetalt direkte fra staten. Tilskuddet er imidlertid ikke fullfinansierende, og skolen har adgang til å ta foreldrebetaling. Adgangen til å ta foreldrebetaling er begrenset av at summen av statstilskudd og foreldrebetaling ikke skal overstige kostnadsnivået i tilsvarende offentlig skole, regnet på landsbasis.

Statstilskuddet til de frittstående grunnskolene er forankret i privatskoleloven hvor prinsippene for tilskuddet er beskrevet. Som nevnt under kap. 2.2, tas det ved beregningen av tilskuddet utgangspunkt i nasjonale gjennomsnittskostnader i offentlig skole. Tilskuddet per elev er forskjellig avhengig av hvor mange elever den frittstående skolen har, og tar dermed høyde for at små skoler med lav klasseoppfylling generelt er dyrere å drive enn større skoler.

Dagens finansieringssystem for frittstående skoler har både styrker og svakheter når man vurderer det ut fra ulike vurderingskriterier. Blant de viktigste vurderingskriteriene er at finansieringssystemet underbygger formålet med privatskoleloven og med forslaget til ny friskolelov, nemlig at det bidrar til å gi grunnlag for etablering og drift av friskoler. Finansieringssystemet bør videre, så langt det er mulig, gi forutsigbarhet for skolene, og det bør ikke føre til en unødig dyr skolestruktur. Etter departementets oppfatning er det også viktig at finansieringssystemet ikke bør gi vesentlig forskjellige økonomiske vilkår for frittstående og offentlige skoler, og for øvrig ikke bidra til forskjeller som kan stimulere til beslutninger som er uheldige sett fra et samfunnsmessig synspunkt. Det siste kan blant annet være tilfelle dersom finansieringssystemet ikke gir kommunene tilstrekkelige insentiver og muligheter til å ta ansvar for skolestrukturen i kommunen, for eksempel dersom det er økonomisk fordelaktig for kommunen å «privatisere» en offentlig skole.

En styrke ved dagens finansieringssystem er at det gir en høy grad av forutsigbarhet og stabilitet i rammevilkårene for de frittstående skolene. Et tilskudd basert på landsgjennomsnittet for kostnader i offentlig skole hindrer at det oppstår store forskjeller i tilskudd til frittstående skoler av samme slag i ulike deler av landet, og det gir en viss trygghet for at det ikke skjer store endringer i tilskuddsgrunnlaget og dermed tilskuddet fra et år til et annet. At det ikke skjer store endringer i tilskuddsgrunnlaget fra år til år gir de frittstående skolene en forutsigbarhet omkring sine inntekter, noe som også bidrar til etablering av frittstående skoler.

På den annen side har dagens finansieringsmodell klare svakheter. Svakhetene i dagens finansieringsmodell skyldes i stor grad at systemene for finansieringen av frittstående og kommunale skoler er ulike. Dette innebærer at en kommunal og en frittstående grunnskole som ligger på samme sted og har likt elevtall vil kunne ha forskjellige økonomiske rammer. I høringsnotatet argumenterte departementet med at forskjellene i økonomiske rammer i hovedsak skyldes tre ulike faktorer:

«For det første er tilskuddsgrunnlaget for frittstående skoler basert på et nasjonalt gjennomsnitt av kostnadene i kommunale skoler, ikke kostnadene i den kommunen der den frittstående skolen faktisk er lokalisert. Dette innebærer at i kommuner med høyt utgiftsbehov for skole, god økonomi og/eller vilje til å prioritere skole, vil den kommunale skolen ha bedre økonomiske vilkår enn den frittstående skolen. I kommuner med lavt beregnet utgiftsbehov, trang økonomi og/eller liten vilje til å prioritere skole, kan det tenkes tilfeller hvor den frittstående skolen vil kunne ha bedre vilkår enn den kommunale.

For det andre mottar frittstående skoler kun 85 pst. av tilskuddsgrunnlaget i statstilskudd, og de mottar heller ikke tilskudd til dekning av kapitalkostnader. Som nevnt i kapittel 1, legger departementet opp til at spørsmålet om en eventuell økning av tilskuddsprosenten og innføring av tilskudd til kapitalkostnader vil bli tatt opp i forbindelse med de årlige statsbudsjett.

For det tredje kompenserer statstilskuddet til frittstående skoler smådriftsulemper gjennom at tilskuddet er differensiert etter faktisk skolestørrelse (riktignok med en nedre grense), mens rammefinansieringssystemet kompenserer smådriftsulemper bare så lenge disse følger av bosettingsstrukturen (normert skolestruktur). Dette innebærer også at det kan være økonomisk mulig å videreføre en liten skole i privat regi, som kommunen selv ikke finner det økonomisk forsvarlig å drive videre. Dette kan føre til en dyr og ineffektiv skolestruktur. Geografiske forhold og bosettingsmønster tilsier at det kan være nødvendig med små skoler i deler av landet, men tilskuddssystemet bør ikke i seg selv stimulere til opprettelse og videreføring av svært små skoler.»

Forskjellene i økonomiske rammevilkår mellom frittstående og kommunale skoler i samme kommune oppleves som urimelige og urettferdige for de som kommer dårligst ut. Ser man kun på offentlige (kommunale eller statlige) midler, vil det i praksis i de aller fleste tilfeller være den frittstående skolen som har de dårligste økonomiske rammevilkårene, fordi den kun mottar 85 pst. av driftsutgiftene i offentlige skoler av tilsvarende størrelse på landsbasis, og fordi den heller ikke mottar tilskudd til kapitalkostnader. Ser man på summen av offentlige midler og foreldrebetaling kan en frittstående skole komme best ut i noen tilfeller, og den kommunale skolen komme best ut i andre, selv om fraværet av et tilskudd til kapitalkostnader for frittstående skoler gjør at det som oftest vil være den kommunale skolen som kommer best ut. Dette innebærer at kommunale og frittstående skoler i samme kommune kan ha ulike økonomiske vilkår.

Forskjellene innebærer, som nevnt i høringsnotatet, også at det i noen tilfeller kan være økonomisk gunstig for private å opprette en frittstående skole der det tidligere var en kommunal skole, noe som reduserer kommunenes muligheter til å foreta endringer i skolestrukturen.

I høringsnotatet har departementet videre pekt på at dagens finansieringssystem ikke virker helt nøytralt overfor kommunene med hensyn til eierskap. Det er ikke likegyldig for en kommunes samlede inntekter og kostnader om elever går i kommunale eller frittstående skoler. Departementet pekte i høringsnotatet blant annet på:

«......at det kan tenkes situasjoner hvor noen kommuner ville kunne få mer i statlig finansiering ved at elevene går i en frittstående skole framfor i en kommunal. Dette skyldes at kommunen gjennom korreksjonsordningen i inntektssystemet vil trekkes et mindre beløp i rammetilskudd per elev enn hva den frittstående skolen mottar i statstilskudd per elev. For den enkelte kommune kan det derfor i ytterste fall være lønnsomt å virke til at frittstående skoler blir etablert på bekostning av kommunale skoler uten at det foreligger andre gode grunner for dette, selv om andre forhold normalt vil motvirke dette, ikke minst retten til å gå på en kommunal skole, jf. opplæringsloven § 2-1. Kommunene kan i et slikt tilfelle ikke lastes for å tilpasse seg de rammevilkårene de er gitt. En slik effekt kan også bidra til å skape en unødig dyr skolestruktur fordi det for den enkelte kommune kan være mer lønnsomt å bidra til opprettelse av en frittstående skole framfor å gjøre andre endringer i skolestrukturen.»

En slik effekt vil ikke gjelde for alle kommuner. Andre kommuner vil kunne bli trukket mer enn deres reelle innsparing gjennom korreksjonsordningen fordi trekket er basert på gjennomsnittskostnader, mens enkelte kommuner har et lavere beregnet utgiftsbehov og dermed får et lavt tilskudd. I tillegg vil den marginale innsparingen kunne være lavere enn gjennomsnittskostnaden i kommunen.

En annen ulempe med dagens finansieringsmodell er at den ikke stimulerer til kontakt mellom kommunene, som har ansvaret for å sikre at alle barn får et grunnskoletilbud, og de frittstående skolene. Dette svekker mulighetene for samarbeid og læring mellom offentlige og frittstående skoler, og det svekker mulighetene for en god tilpasning av den samlede skolestrukturen i disse kommunene.

Regjeringens forslag til ny friskolelov, jf. Ot.prp. nr. 33 (2002-2003) Om lov om frittståande skolar, åpner for godkjenning av andre skoler enn skoler som utgjør et pedagogisk eller livssynsmessig alternativ, forutsatt at de tilfredsstiller krav til innhold og kvalitet. Samtidig er det foreslått innført en rett til godkjenning med tilskudd for frittstående skoler som fyller kravene. En utvidelse av formålskravet for godkjenning vil innebære at de frittstående skolenes rolle i det samlede skolesystemet utvides, fra å være et tilbud for foreldre som ønsker et klart pedagogisk eller livssynsbasert alternativ til å være et potensielt tilbud for alle foreldregrupper. Dette vil trolig også gradvis føre til en økning i antallet frittstående skoler. Hensynet til likebehandling av offentlige og frittstående skoler blir derfor viktigere enn tidligere, fordi svakhetene ved dagens forskjell i finansieringssystemet mellom offentlige og frittstående skoler vil kunne bli synliggjort på en annen måte enn før.

4.2 Beskrivelse av nytt finansieringssystem og høringsforslaget fra departementet

I høringsbrevet foreslo departementet å endre finansieringssystemet for de frittstående skolene fra et statlig tilskudd basert på en gjennomsnittskostnad for hele landet til et kommunespesifikt tilskuddsgrunnlag og en kommunal eller fortsatt statlig utbetaling av tilskuddet. Et kommunespesifikt tilskuddsgrunnlag innebærer at tilskuddet til de frittstående skolene skal baseres på kostnadene i offentlig skole i den kommunen der den frittstående skolen ligger, og ikke kostnadene i offentlig skole på landsbasis. I høringsbrevet ble det skissert følgende tre alternative finansieringsmodeller:

4.2.1 Modell 1 Likebehandlingsmodellen

Denne modellen innebærer at de frittstående skolene får tilskudd fra kommunene etter de samme prinsippene som den enkelte kommune følger for tildeling til egne skoler. Kommunene er i denne modellen pliktige til å likebehandle kommunale og frittstående skoler. Dette medfører at kommunen skal se på den frittstående skolens oppgaver/ansvar og elevenes behov ved tildeling av ressurser.

4.2.2 Modell 2 Gjennomsnittskostnadsmodellen

Med en slik modell vil kommunen være forpliktet til å tildele den frittstående skolen en fast sum per elev som er lik gjennomsnittskostnaden for elevene i kommunen, dvs. at alle elevene i frittstående skoler får dette tilskuddet uavhengig av elevsammensetningen og størrelsen på den frittstående skolen.

4.2.3 Modell 3 Statlig utbetaling

Et alternativ til modell 1 og 2 er at tilskuddet til en frittstående skole baseres på kostnadene i offentlig skole i den kommunen som skolen ligger (kommunespesifikt tilskuddsgrunnlag), men at staten betaler ut tilskuddet direkte til den frittstående skolen. Tilskuddet til skolen kan basere seg på gjennomsnittskostnaden i den kommunen skolen ligger eller på en tildeling hvor tilskuddet er differensiert etter størrelsen på skolen.

Alle de tre modellene innebærer en endring fra et nasjonalt tilskuddsgrunnlag til et kommunespesifikt tilskuddsgrunnlag. Modell 1 og 2 innebærer også at kommunen skal stå for utbetalingen av tilskuddet til de frittstående skolene, mens modell 3 innebærer statlig utbetaling. Modell 1 går lengst i retning av likebehandling av kommunale og frittstående skoler i og med at skolene skal gis de samme betingelsene som kommunale skoler ved beregningen av tilskuddet. Dersom tilskuddsgrunnlaget i modell 3 baserer seg på gjennomsnittskostnaden i kommunen, er i all hovedsak forskjellen mellom modell 2 og 3 at utbetalingen av tilskuddet skjer fra kommunen i modell 2 og fra staten i modell 3.

Hvis kommunen skal betale ut tilskudd, må tilskuddet være relatert til kommunenes inntekter og utgifter, hvis ikke blir kommunene bare et betalingsmellomledd mellom stat og skole. Et kommunespesifikt tilskuddsgrunnlag er derfor en nødvendig forutsetning for kommunal utbetaling.

Departementet oppsummerte i høringsnotatet med at det ville foreslå en overgang til et kommunespesifikt tilskuddsgrunnlag.

En omlegging til et kommunalt tilskuddsgrunnlag kan skje selv om staten skulle beholde ansvaret for å utbetale tilskuddet. I høringsnotatet har departementet ikke tatt stilling til om det er ønskelig med en overgang til kommunal utbetaling, men bedt om høringsinstansenes syn på dette spørsmålet.

4.3 Høringsinstansene

4.3.1 Generelt

Privatskoleorganisasjonene uttrykker stor skepsis til forslagene til omlegging av friskolefinansieringen. De ønsker en offentlig utredning (NOU) av finansieringen av skolen i form av et offentlig utvalg, og at ingen endring av friskolefinansieringen iverksettes inntil en slik utredning er behandlet i Stortinget. Sammen med Montessoriforbundet mener Norske Privatskolers Landsforbund og Steinerskoleforbundet også at saken bør utsettes til forslaget til ny friskolelov er vedtatt.

Utdanningsforbundet mener at både offentlige skoler og frittstående skoler godkjent etter dagens privatskolelov må få finansiering som bygger på en statlig bestemt minstestandard for lærerressurser til den enkelte skole. Forbundet kan derfor ikke anbefale noen av de foreslåtte finansieringsmodellene. Utdanningsgruppenes hovedorganisasjon vil heller ikke anbefale noen av de foreslåtte modellene. Utdanningsforbundet mener i likhet med flere av friskoleorganisasjonene at saken bør utsettes inntil forslaget til ny friskolelov er behandlet i Stortinget.

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon mener det kan være ønskelig med en omlegging av finansieringssystemet for frittstående grunnskoler etter at den nye friskoleloven trer i kraft. De mener likevel det er vanskelig å ta stilling til et nytt finansieringssystem når høringsbrevet ikke følger opp Sem-erklæringens formuleringer om størrelsen på driftstilskuddet og evt. innføringen av et kapitaltilskudd for frittstående skoler.

Norsk forbund for utviklingshemmede (NFU) understreker at det er en offentlig oppgave å drive grunnskoler i Norge, slik at NFU generelt ikke er tilfreds med en tilrettelegging for frittstående skoler.

YS påpeker at grunnopplæringen i Norge både er en rettighet og en plikt. De argumenterer videre:

«..dermed skal opplæringen på grunnskolens nivå være gratis og et offentlig ansvar. To viktige prinsipper må være oppfylt for at vi skal gi tilslutning til et finansieringssystem for frittstående skoler. Det må ikke åpnes for kommersialisering av grunnopplæringen, ei heller må det åpnes for foreldrebetaling.»

Fra de øvrige høringsinstansene er det ikke kommet synspunkter på prosessen for behandling av saken, eller synspunkter som innebærer at de problemstillingene som reises i høringsnotatet, oppleves som mindre relevante.

4.3.2 Kommunespesifikt tilskuddsgrunnlag

Høringsinstansene er delt i synet på om man bør endre dagens tilskuddsgrunnlag til et kommunalt beregnet tilskuddsgrunnlag.

Alle friskoleorganisasjonene mener at dagens finansieringssystem er bedre enn de tre foreslåtte alternativene til et nytt finansieringssystem. Noen av organisasjonene begrunner dette med at forslagene etter deres mening ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til foreldres rett til å velge en opplæring for sine barn. Det begrunnes videre med at en overgang til et kommunespesifikt tilskuddsgrunnlag og eventuell kommunal utbetaling etter deres oppfatning vil gi for stor usikkerhet for de frittstående skolene, og at små prioriteringsendringer i kommunen vil gi store utslag for de frittstående skolene, noe som vil gi vanskelige vilkår for å drive en skole. Flere av organisasjonene uttrykker skepsis til bruken av begrepet likebehandling som en begrunnelse for å gå over til et kommunespesifikt tilskuddsgrunnlag. Kristne Friskolers Forbund legger vekt på at en slik endring ikke fremmer nasjonal likebehandling mellom frittstående skoler. Steinerskoleforbundet og Kristne Friskolers Forbund peker på at de frittstående skolene ikke får tilskudd tilsvarende 100 pst. av kostnadene i offentlig skole, og heller ikke får kapitaltilskudd. Steinerskoleforbundet mener at det ikke er riktig å vurdere å innføre et nytt finansieringssystem som skal ivareta et likhetsprinsipp før frittstående og offentlig skole er likestilt økonomisk. Montessoriforbundet framhever at utgangspunktet for departementets forslag blir feil fordi det ikke er naturlig for deres skoler å sammenligne seg med den offentlige skolen.

Friskoleorganisasjonene frykter også mer byråkrati og administrasjon, blant annet for å håndtere elever fra ulike kommuner. Noen av organisasjonene (Kristne Friskolers Forbund, Steinerskoleforbundet) peker på at dagens finansieringssystem, kombinert med en endring i korreksjonsordningen for frittstående skoler i inntektssystemet, vil løse en del av de problemene som er skissert i høringsnotatet.

Norske Privatskolers Landsforbund mener at dagens modell med tilskudd til friskolene ut fra kostnadene i offentlig skole på landsbasis kan virke positivt på konkurransen mellom friskoler og kommunale skoler fordi kommuner som ikke prioriterer skole vil få et press til å endre denne politikken til det beste for elevene.

Andre høringsinstanser støtter departementets vurdering om at det er et behov for å endre dagens finansieringssystem, blant dem KS, mange kommuner, NHO og YS. Også Utdanningsforbundet, som ikke støtter noen av de foreslåtte modellene i høringsnotatet, mener at det er behov for å gå bort fra dagens modell med to ulike finansieringssystemer for henholdsvis kommunale og frittstående skoler.

4.3.3 Valget mellom de tre modellene, herunder spørsmålet om kommunal eller statlig utbetaling

De friskoleorganisasjonene som tar stilling til valget mellom de tre skisserte modellene med et kommunespesifikt tilskuddsgrunnlag (Norske Privatskolers Landsforbund, Kristne Friskolers Forbund og Steinerskoleforbundet), anser modell 3 med statlig utbetaling som «den minst dårlige». En årsak til at friskoleorganisasjonene ønsker en fortsatt statlig utbetaling av tilskuddet, er at de mener en statlig utbetaling vil begrense byråkrati og diskusjon med kommunene. Kristne Friskolers Forbund ønsker modell 3 modifisert med et distriktsspesifikt tilskuddsgrunnlag i stedet for et kommunespesifikt grunnlag for å unngå for store endringer i tilskuddet fra et år til et annet. Kristne Friskolers Forbund peker i tillegg på at pengestrømmen ved kommunal utbetaling skal gå gjennom den ene av to konkurrerende eiere, noe de anser som prinsipielt uheldig og konfliktskapende.

KS mener kommunene må ha et helhetlig ansvar for all utbetaling av tilskudd både til de kommunale og de frittstående skolene på bakgrunn av at kommunene etter opplæringsloven har ansvar for å gi et tilbud til alle barn og unge i skolepliktig alder. KS støtter i sin høringsuttalelse likebehandlingsmodellen (modell 1) på følgende måte:

«KS mener at de frittstående skolene bør få bidrag fra kommunene etter de samme prinsippene som den enkelte kommune i dag følger for bidrag til egne skoler. På denne måten kan kommunene i samarbeid med de frittstående skolene oppnå en helhetlig utvikling av grunnskoletilbudet i kommunene.»

Blant de enkeltkommunene som har uttalt seg, er det ulike synspunkter på hvilken modell som er best. Det er omtrent like mange kommuner som ønsker kommunal utbetaling (modell 1 og 2) som ønsker statlig utbetaling (modell 3). Noen av de største kommunene med mange frittstående skoler foretrekker likebehandlingsmodellen. Dette gjelder blant annet både Oslo og Bergen kommune. Disse kommunene begrunner det blant annet med at det gir kommunen en mulighet til å legge til grunn et felles kriteriesystem for offentlige og frittstående skoler, noe som vil være lettere å administrere for kommunene. Noen av kommunene, blant andre Hamar kommune, legger i likhet med KS vekt på at det er naturlig med et kommunalt finansieringsansvar når kommunene har ansvaret for grunnskolen generelt. En del mellomstore og små kommuner i distriktene ønsker gjennomsnittskostnadsmodellen, og begrunner dette med hensynet til skolestrukturen, og at det vil være administrativt enkelt. Andre kommuner, heriblant enkelte kommuner med friskoler, som bl.a. Egersund, foretrekker fortsatt statlig utbetaling fordi de er redde for at en omlegging til en kommunal utbetaling vil føre til økt administrasjon og økte kostnader for kommunen til skyss og kostnader forbundet med en dyrere skolestruktur. Flere av disse kommunene gir uttrykk for at de frykter at forslaget til ny finansiering ikke vil kunne hindre at skolestrukturen blir dyrere som følge av frittstående skoler, og at kommunen ikke bør sitte igjen med regningen for dette. Eidsvoll kommune mener en kommunal modell fratar kommunene styring med egen skolestruktur. Kommunene må ha beredskap i sin kapasitet til å ta seg av alle elevene, uavhengig av hvor mange som til enhver tid velger å gå i frittstående skoler. De mener at et godt prinsipp er at ansvar og myndighet bør ligge på samme sted. Ettersom staten har myndigheten til å godkjenne skoler bør den også ha ansvaret økonomisk.

Enkelte andre høringsuttalelser, som NHO, støtter likebehandlingsmodellen.

4.4 Vurderinger og forslag fra departementet

Departementet har merket seg de innvendinger som er blitt reist mot prosessen for behandling av et nytt finansieringssystem, men har ikke funnet å kunne imøtekomme disse, med ett delvis unntak som er nevnt nedenfor. Departementet har ikke utredet nytt finansieringssystem for frittstående skoler isolert. Parallelt med utredningen av nytt finansieringssystem for frittstående grunnskoler, har departementet arbeidet med å vurdere finansieringssystemet for grunnskolen mer generelt. En oppsummering av denne vurderingen vil bli gitt i forbindelse med den varslede stortingsmeldingen om skoleøkonomi som etter planen vil bli fremmet i mai i år. Til innvendingen mot at forslaget til nytt finansieringssystem bør utsettes til ny friskolelov eventuelt er vedtatt i Stortinget, så vil departementet bemerke at det i forslaget til ny friskolelov er varslet at det vurderes fremmet forslag om endringer i finansieringssystemet. Departementet ser det som en fordel for Stortinget at Regjeringens forslag til ny finansiering av friskolene er kjent når det behandler loven. Til innvendingen om at nytt finansieringssystem ikke bør vurderes før det er fremmet forslag om tilskudd til dekning av kapitalkostnader (kapitaltilskudd) og økning av tilskuddsprosenten, er departementet enig i at det er argumenter for å se dette i sammenheng. Departementet anser det likevel som viktig at nytt finansieringssystem kan være på plass innen en ny friskolelov trer i kraft, og at det ikke er ønskelig å utsette forslaget til en omlegging. Departementet vil imidlertid vurdere spørsmålet om kapitaltilskudd og økt tilskuddsprosent i forbindelse med de kommende statsbudsjett.

Den mest prinsipielle kritikken mot høringsnotatet er den som kommer fra flere av friskoleorganisasjonene, og som har et menneskerettslig utgangspunkt. Etter deres oppfatning tar forslagene til omlegging i finansieringssystemet ikke tilstrekkelig hensyn til foreldres rett til å velge en skole som har et annet pedagogisk eller livssynsmessig grunnlag enn den offentlige skolen. I høringsuttalelsen fra Kristne Friskolers Forbunduttrykkes dette blant annet slik:

«Forslaget tar ikke på alvor at det prinsipielt er viktig også å verne om skoler som representerer mindretallsinteresser. Slike interesser kan best ivaretas av sentralmakten.«

Etter departementets oppfatning er det kriteriene for godkjenning med rett til tilskudd som er det viktigste for retten til å velge en annen opplæring for sine barn enn den den offentlige skolen gir. Det økonomiske grunnlaget reglene for offentlige tilskudd til friskolene gir, er videre av betydning for muligheten til å etablere friskoler. Departementet ser det imidlertid ikke som avgjørende for ivaretakelsen av retten til å velge en annen opplæring at man opprettholder dagens finansieringssystem med statlig utbetaling av et tilskudd basert på nasjonale kostnader i offentlig skole. Det viktige er, slik departementet ser det, at staten setter vilkår for beregningen av tilskuddet som sikrer skolene gode og stabile etablerings- og driftsbetingelser. Merkostnader knyttet til å drive små skoler kan for eksempel ivaretas i flere ulike finansieringsmodeller. Når det gjelder departementets vurdering av hensynet til likebehandling, vises det til omtale i avsnitt 4.4.1 nedenfor.

Et annet utgangspunkt for innvendinger mot forslagene er at noen av høringsinstansene, blant dem Utdanningsforbundet og Utdanningsgruppenes hovedorganisasjon, primært ønsker en annerledes finansiering av den offentlige skolen enn den forslagene til ny friskolefinansiering hviler på. Departementet vil i denne sammenheng vise til de vurderingene av finansieringen av den offentlige grunnskolen som vil bli presentert i meldingen om skoleøkonomi som etter planen kommer i mai 2003.

Et tredje utgangspunkt for innvendinger er at et kommunalt tilskuddsgrunnlag og eventuelt kommunal utbetaling oppleves å ville gi økt usikkerhet om de økonomiske rammebetingelsene for de frittstående skolene og føre til unødig mye administrasjon. Usikkerheten, slik friskoleorganisasjonene ser det, ligger dels i hvilket tilskuddsbeløp skolene er berettiget til (gjelder likebehandlingsmodellen), og dels i at de frykter at tilskuddsbeløpet skal variere mye fra år til år. Disse innvendingene vil bli drøftet nedenfor.

Et fjerde utgangspunkt for innvendinger er frykt fra kommunehold for at en omlegging vil føre til økte kostnader for kommunene uten at de i tilstrekkelig grad blir kompensert for disse. Frykten for dette gjelder dersom kommunene skal utbetale tilskuddet. Det er spesielt en uro for at kommunene må dekke alle kostnadene ved en eventuell dyrere skolestruktur som følge av etableringen av frittstående skoler. Disse innvendingene vil bli drøftet nedenfor.

4.4.1 Kommunespesifikt tilskuddsgrunnlag

Departementet vil vise til at forslaget til ny friskolelov innebærer at de frittstående skolenes rolle i det samlede skolesystemet endres, fra å være et tilbud for foreldre som ønsker et klart pedagogisk eller livssynsbasert alternativ til å være et tilbud for mange elev- og foreldregrupper. Det klare formålskravet i privatskoleloven har representert en «etableringsbarriere» for frittstående skoler. Et fremtidig mangfold av frittstående skoler stiller krav til reguleringen av de frittstående skolenes vilkår. Hensynet til likebehandling av offentlige og frittstående grunnskoler må vektlegges i større grad enn i dag.

Departementet fastholder at det er et problem at man med to ulike beregningsgrunnlag for tilskudd/tildeling til skolene vil ha forskjellige etablerings- og driftsvilkår for kommunale og frittstående skoler. I dette ligger det flere elementer. Som nevnt i høringsnotatet, oppleves det for det første som urimelig at en offentlig og en frittstående grunnskole som ligger på samme sted og har likt elevtall, skal kunne ha forskjellige økonomiske rammer, når man ser offentlige midler og foreldrebetaling under ett. Dette kan gi den ene skolen bedre ressursmessige forutsetninger enn den andre. For det andre innebærer dette også at friskoler vil kunne bli etablert der kommunene ikke finner det ressursmessig forsvarlig å etablere eller videreføre en kommunal skole. Departementet legger stor vekt på at også mindre frittstående skoler skal ha akseptable etableringsmuligheter. Etableringer av frittstående skoler som fører til en noe dyrere skolestruktur må derfor aksepteres, og finansieringssystemet bør kompensere for merkostnader ved å drive små skoler. Finansieringssystemet bør likevel ikke gi bedre økonomiske forutsetninger for private aktører til å drive små skoler i enkeltkommuner enn det kommunen gis.

Etter departementets oppfatning er dette tilstrekkelig tungtveiende argumenter for å gå over til et kommunespesifikt tilskuddsgrunnlag for de frittstående skolene, det vil si at skolene bør få et tilskudd som baserer seg på kostnadene i offentlig skole i den aktuelle kommune. Dette medfører at tilskuddet til ulike frittstående skoler vil være forskjellig, noe flere av friskoleorganisasjonene ser på som uheldig. En slik modell vil i utgangspunktet, uavhengig av hvem som betaler tilskuddet, gi mindre forutsigbarhet for de frittstående skolene enn dagens finansieringssystem, fordi en enkelt kommunes utgifter til skole er mindre stabile enn et landsgjennomsnitt. Departementet vil legge vekt på å redusere den uforutsigbarheten som følger av dette. Departementet vil dessuten vise til at de fluktuasjonene som frittstående skoler eventuelt vil oppleve, ikke vil være større enn de som kommunale skoler må forholde seg til, og at fluktuasjonene kan dempes gjennom den detaljerte utformingen av finansieringssystemet, jf. avsnitt 4.4.2. Frittstående skolers muligheter for å tilpasse seg endringer i tilskuddsnivået er annerledes enn offentlige skolers, men ikke nødvendigvis dårligere.

Flere friskoleorganisasjoner sier i sine høringsuttalelser at tilskuddet til frittstående skoler prinsipielt ikke bør avhenge av i hvilken kommune skolen er lokalisert. De mener at et kommunespesifikt tilskuddsgrunnlag vil gi insentiver til lokalisering av friskoler i kommuner med høyt ressursnivå, uten at dette har noen god samfunnsmessig begrunnelse. Departementet vil vise til at ressursbruken på skole i kommunene er relativt konsentrert rundt gjennomsnittet for landet som helhet, riktignok med en del kommuner med en klart høyere ressursbruk enn gjennomsnittet. Departementet vil imidlertid understreke at hovedtyngden av forskjellene i utgifter per elev mellom kommunene skyldes forskjellig skolestruktur, mao. hvor mange skoler kommunen har i forhold til elevtallet. I den konkrete utformingen av det nye finansieringssystemet for de frittstående skolene, vil departementet sørge for at forskjeller i skolestrukturen i liten grad vil gi seg utslag i tilskuddet til de frittstående skolene.

4.4.2 Valg av modell, herunder spørsmålet om statlig kontra kommunal utbetaling

Ut fra en samlet vurdering vil departementet gå inn for at staten fortsatt skal ha ansvaret for utbetalingen av tilskuddet.

Departementet ser omleggingen til et kommunespesifikt tilskuddsgrunnlag som en viktig og nødvendig endring av finansieringssystemet. Dette representerer en prinsipiell omlegging av systemet med formål å skape økt likebehandling, noe som vil ha konsekvenser for de enkelte skolene. Departementet legger samtidig avgjørende vekt på å skape trygghet og forutsigbarhet for skolene for at de får det tilskuddet de har krav på. Etter departementets oppfatning er det mulig å etablere finansieringssystemer basert på kommunal utbetaling som gir en god tilpasning av tilskuddene til skolenes behov, og som gir skolene et rettslig krav på et tilskudd fra kommunen som er basert på objektive kriterier. Det vil likevel kunne oppleves som mer usikkert og uforutsigbart for skolene. Dette ville kunne svekke disse skolenes muligheter til å planlegge sin aktivitet for kommende skoleår. Med en fortsatt statlig utbetaling slipper man disse problemene.

Departementet har i forslaget til utformingen av en modell med et kommunespesifikt tilskuddsgrunnlag og fortsatt statlig utbetaling, lagt vekt på at modellen skal oppfattes som rettferdig, og ikke gi utslag som oppleves som åpenbart urimelige. Modellen bør utformes slik at frittstående og kommunale skoler av om lag samme størrelse i samme kommune får omtrent like økonomiske rammevilkår, når man ser offentlige tilskudd og foreldrebetaling under ett. Departementet legger samtidig vekt på å beholde prinsippet i dagens tildelingsmodell med forskjellige tilskuddssatser avhengig av antallet elever ved skolen. Dette vil gjøre overgangen til et nytt system enklere

Dagens tilskuddsmodell innebærer at små skoler får et større tilskudd per elev enn store skoler. Forskjellene i tilskuddssatsene for ulike elevtall er basert på KOSTRA-tall på nasjonalt nivå, som tar utgangspunkt i gjennomsnittlig skolestørrelse i hver kommune og gjennomsnittlig kostnad per skole. Tilskuddssatsene avspeiler derfor merkostnadene per elev ved å drive små skoler, regnet på basis av tall for alle kommuner. Departementet legger opp til å videreføre dagens tilskuddsmodell i sin helhet, men å introdusere ett tilleggselement. Dette tilleggselementet fanger opp forskjellen i kostnader mellom kommunen skolen ligger i og kostnadene på landsbasis, og gjør dermed tilskuddsgrunnlaget kommunespesfikt. Denne kostnadsforskjellen uttrykkes i form av et forholdstall. Det er viktig at en ved beregningen av dette forholdstallet så langt det er mulig rensker ut forskjeller mellom kommuner som skyldes forskjeller i skolestrukturen, dvs. hvor mange skoler kommunene har i forhold til elevtallet. Dette bør ikke slå inn i tilskuddet til den enkelte frittstående skole. Tilskuddet til en friskole med for eksempel 40 elever bør være knyttet til hva en tilsvarende gjennomsnittlig kommunal skole med 40 elever får, men ikke være avhengig av hvor mange skoler med 40 elever det er i kommunen. Formålet med forholdstallet er med andre ord å fange opp kommunenes ulike satsning på skole, men så langt mulig å eliminere kostnadsforskjeller som skyldes ulik skolestruktur i de aktuelle kommunene.

Teknisk sett legger departementet opp til å konstruere forholdstallet for hver enkelt kommune (og dermed skole) slik at kommunens faktiske utgifter som inngår i tilskuddsgrunnlaget for de frittstående skolene brukes som teller i forholdstallet. Som nevner brukes hva utgiftene til skole ville ha vært dersom alle skolene i kommunen var frittstående og fikk tilskudd ut fra dagens tilskuddsmodell (som altså reflekterer dagens kostnadsforskjeller mellom store og små skoler). Nevneren i dette regnestykket gir et grovt uttrykk for hvilke kostnader som kommunen skulle ha hatt dersom de brukte like mye ressurser på sine skoler som det nasjonale gjennomsnittet for ressursbruk på skoler av tilsvarende størrelse. En faktisk merkostnad/mindrekostnad i forhold til dette vil derfor gi seg utslag i tilskuddene til de frittstående skolene i kommunen.

Samlet tilskudd til den enkelte skole framkommer derfor ved å først beregne tilskuddet til den enkelte skole ut fra dagens tilskuddsordning. Dette tilskuddsbeløpet multipliseres deretter med det nevnte forholdstall.

Fordelen med en slik modell er at den gir en relativt god tilpasning av tilskuddet til behovene til den enkelte friskole, og at tilskuddet knyttes tettere til hva en tilsvarende offentlig skole i kommunen får enn dersom man skulle velge alternative modeller. Alternative måter å oppnå et kommunespesifikt tilskuddsgrunnlag på vil i mindre grad ta hensyn til forskjeller i skolestruktur i kommunene, og vil derfor kunne gi urimelige utslag, spesielt for mindre frittstående skoler som ligger i tettbygde strøk. Departementet legger vekt på åpenhet og innsyn i grunnlaget for beregning av tilskudd. Forholdstallene vil kunne gjøres offentlig tilgjengelige, noe som gjør det lett for eksisterende og nye skoler å beregne forventet tilskudd.

Departementet foreslår at skolene skal motta tilskudd basert på vertskommunens kostnader, uavhengig av hvilken kommune den enkelte elev ved skolen kommer fra. For skolen vil det derfor ikke ha noen økonomisk betydning hvor elevene kommer fra. Skolene behøver derfor kun å forholde seg til ett tilskuddsgrunnlag slik som i dag.

Etter departementets oppfatning bidrar den foreslåtte finanseringsmodellen til å imøtekomme noen av de innvendinger som er reist fra høringsinstansene, spesielt friskoleorganisasjonene, mot forslaget til en omlegging til et kommunespesifikt tilskuddsgrunnlag. Endringer i skolestrukturen i kommunen vil med en slik modell i liten grad slå ut i tilskuddet til skolen, noe som vil gi en høyere grad av stabilitet og forutsigbarhet for de frittstående skolene.

En slik tilskuddsmodell vil kreve noe mer administrasjon i departementet, blant annet knyttet til å gi informasjon til skolene.

Det er viktig at en fortsatt statlig utbetaling ikke står i veien for en utvikling i retning av økt dialog og bedre samarbeid mellom kommunen og den enkelte frittstående skole, både før og etter at en frittstående skole er etablert. Et slikt samarbeid gjør at en lettere kan få til en skolelokalisering og en kapasitetsutnyttelse som kan gi en bedre tilpasning av den samlede skolestrukturen i kommunen, selv om den enkelte frittstående skole selv vil bestemme sin kapasitet og opptak innenfor de grenser loven setter. Mer dialog og samarbeid vil også være positivt for erfaringsutvekslingen og læringen mellom ulike frittstående og kommunale skoler, noe som vil komme elevene til gode.

I høringsnotatet er det pekt på at det kan tenkes situasjoner hvor noen kommuner ville kunne få mer i statlig finansiering ved at elevene går i en frittstående skole framfor i en kommunal. Dette skyldes at kommunen gjennom korreksjonsordningen i inntektssystemet vil trekkes et mindre beløp i rammetilskudd per elev enn hva den frittstående skolen mottar i statstilskudd per elev. For den enkelte kommune kan det derfor i ytterste fall være lønnsomt å virke til at frittstående skoler blir etablert på bekostning av kommunale skoler uten at det foreligger andre gode grunner for dette. En slik insentiveffekt ville blitt redusert ved kommunal utbetaling. Flere høringsinstanser påpeker at en slik insentiveffekt også vil falle bort eller bli vesentlig redusert ved en heving av trekket i korreksjonsordningen i inntektssystemet opp mot nivået på tilskuddssatsene for frittstående skoler. Dette er riktig, og en viss økning av trekksatsen er allerede varslet i St.prp. nr. 1 (2002-2003). Å øke trekksatsen til nivået på tilskuddssatsene har imidlertid også negative sider, blant annet på grunn av at den marginale innsparingen for kommunen vil kunne være lavere enn gjennomsnittskostnaden på landsbasis. Også andre endringer i korreksjonsordningen vil kunne tenkes å redusere problemet med den nevnte insentiveffekten. Regjeringen vil foreta en vurdering av dagens korreksjonsordning innen lovbestemmelsene om finansiering trer i kraft i lys av de utfordringer det her er pekt på.

For å sikre at datagrunnlaget som tilskuddet til friskolene baseres på gir et mest mulig korrekt bilde av den enkeltes kommunes utgifter til skoleformål, vil departementet vurdere dagens regelverk for rapportering av kostnader gjennom KOSTRA. Dette vil være et ledd i det arbeid som jevnlig pågår med å forbedre grunnlaget for rapportering av kommunale økonomidata gjennom KOSTRA og skje i samråd med andre parter som er involvert i arbeidet med KOSTRA.

5 Skolepenger

5.1 Gjeldende rett

I følge privatskoleloven skal alle offentlige driftstilskudd komme elevene til gode. Skolene kan ikke kreve skolepenger som sammen med de offentlige tilskuddene overstiger driftsutgifter i tilsvarende offentlige skoler av samme slag beregnet ut fra et nasjonalt gjennomsnitt. I § 27 i privatskoleloven heter det:

«Skular som tek imot offentlege tilskot som fullt ut dekkjer driftsutgiftene, kan ikkje krevja inn skulepengar. Skular som tek imot offentlege tilskot som ikkje dekkjer alle driftsutgifter, kan krevja inn skulepengar. Styret fastset storleiken på skulepengane. Skulepengane må ikkje setjast høgare enn det som trengst for saman med statstilskotet å dekkje driftsutgifter som svarar til utgiftsnivået ved tilsvarande offentleg skule som det er naturleg å samanlikne med. Dersom styret fastset høgare skulepengar, trengst godkjenning av departementet.«

I dagens finansieringsmodell hvor de frittstående skolene får tilskudd med 85 pst. av driftskostnadene i offentlig skole, har de mulighet til å ta skolepenger fra brukerne. Normalt vil skolene ha adgang til å ta foreldrebetaling tilsvarende inntil 15 pst. av tilskuddsgrunnlaget dersom tilskuddsprosenten er 85 pst.

5.2 Forslag i Ot.prp. nr. 33 (2002-2003) Om lov om frittståande skolar

Forslaget fra departementet i proposisjonen er å videreføre prinsippene i gjeldende regler for skolepenger som ligger i privatskoleloven.

5.3 Høringsinstansene

Departementet har i høringsnotatet lagt til grunn en videreføring av dagens prinsipp for foreldrebetaling, men tilpasset en overgang til et kommunespesifikt tilskuddsgrunnlag. Departementet har ikke bedt eksplisitt om høringsinstansenes syn på dette. De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om saken argumenterer for at skolepengene bør være så lave som mulig, slik at den muligheten som elever og foreldre har til å velge en alternativ skole ikke skal være betinget av økonomi. NHO er enig i hovedinnretningen, som innebærer at det er et tak på foreldrebetaling som bidrar til å gi offentlige og private skoleeiere tilnærmet samme vilkår. Foreldreutvalget for grunnskolen er skeptisk til at det er en åpning i loven som gjør at styret kan fastsette høyere skolepenger etter godkjenning fra departementet. De skriver i sin høringsuttalelse:

«Jo høyere foreldrebetaling, desto mer ekskluderende vil den frittstående skolen være overfor de grupper som står svakt økonomisk. Dette strider derfor mot prinsippet om reell valgfrihet for alle mht. skole.»

YS mener det må være et absolutt forbud mot foreldrebetaling/skolepenger. Alle de tre finansieringsmodellene i høringsutkastet åpner for skolepenger, og dette må således endres for at YS skal kunne slutte seg til et av de foreslåtte finansieringssystem.

Montessoriforbundet argumenterer derimot for at deres skoler ikke kan sammenlignes med offentlige skoler siden det ikke fins offentlige montessoriskoler. De uttaler:

«Noen av våre skoler risikerer derfor å måtte forholde seg til siste setning i paragrafen der det gis anledning til å søke godkjenning av departementet dersom styret er tvunget til å fastsette høyere skolepenger. Dette er et sjansespill som vårt forbund finner særdeles uheldig.»

KS er enig i at det ikke skal være adgang til skolepenger/gaver som dekker mer enn det som trengs til et utgiftsnivå som ved tilsvarende offentlig skole i kommunen.

5.4 Vurderinger og forslag fra departementet

Så lenge de frittstående skolene ikke får fullfinansiert driftskostnadene fra staten, mener departementet at det skal være mulighet til å ta skolepenger. Departementet ønsker å videreføre reglene om at skolepengene sammen med statstilskuddet ikke kan overstige driftsutgiftene i tilsvarende offentlige skole. Dette prinsippet er videreført i dette forslaget, men referansegrunnlaget er foreslått endret til tilsvarende offentlige skoler i samme kommune, slik at det tilpasses forslaget til omlegging av finansieringssystemet. Normalt vil dette innebære at skolene har adgang til å ta foreldrebetaling tilsvarende 15 pst. av tilskuddsgrunnlaget dersom tilskuddsprosenten er 85 pst. Dersom andelen offentlige tilskudd øker, vil retten til å ta skolepenger justeres i forhold til dette.

Departementet vil innen nytt finansieringssystem trer i kraft vurdere om det er behov for en nærmere presisering av reglene om foreldrebetaling, blant annet i forhold til husleie og kapitalkostnader.

6 Andre forhold

Omleggingen til et kommunespesifikt tilskuddsgrunnlag forårsaker ikke behov for andre endringer i dagens rettslige regulering av ansvar og plikter i forbindelse med tilskudd og foreldrebetaling for frittstående skoler.

Den enkelte elevs hjemkommune har i dag det økonomiske ansvaret for spesialundervisning, også dersom eleven går i frittstående skole. Dette prinsippet er foreslått videreført i Ot.prp. nr. 33 (2002-2003), og det er foreslått at det kommer klarere fram i loven at det er hjemkommunen som har dette ansvaret. Departementet ser ikke grunn til å gjøre endringer i dette prinsippet som følge av den omleggingen av finansieringssystemet som foreslås i denne proposisjonen.

Frittstående skoler som er godkjent etter privatskoleloven, står under tilsyn av fylkesmannen, der statens utdanningskontorer ble innlemmet 1. januar 2003. Dette gjelder tilsyn med om skolene etterlever bestemmelsene i privatskoleloven, herunder om statstilskuddet anvendes i tråd med forutsetningene. I tillegg står de frittstående grunnskolene under tilsyn av kommunene, jf. § 29 i privatskoleloven. I forslaget til friskolelov som skal erstatte dagens privatskolelov, jf. Ot.prp.nr. 33 (2002-2003) foreslås det at bestemmelsene om det statlige tilsynet gjennom fylkesmennene videreføres. Bestemmelsene om at også kommunene har tilsynsansvar, jf. § 29 i privatskoleloven, blir imidlertid ikke foreslått videreført. Forslaget om å bare videreføre det statlige tilsynet er begrunnet ut fra hensynet til å klargjøre tilsynsansvaret og tilsynsplikten, og med at det i hovedsak er fylkesmennene som faktisk har ført tilsyn. Departementet legger til grunn at fylkesmannen har ansvaret for å føre kontroll med at tilskuddet brukes etter forutsetningene, og at reglene om foreldrebetaling etterleves, og ser ikke behov for endringer i lys av forslaget i denne proposisjonen om en omlegging av finansieringssystemet.

7 Overgangsordninger

En omlegging av finansieringen av de frittstående skolene til et kommunespesifikt tilskuddsgrunnlag vil få økonomiske konsekvenser for de eksisterende frittstående skolene. Noen av de etablerte frittstående skolene vil i utgangspunktet få et høyere tilskudd enn i dag, mens andre skoler vil få et lavere tilskudd enn med dagens ordning. Effektene for den enkelte skole vil blant annet være avhengig av ressursbruken til skole i den kommunen friskolen er lokalisert og det den frittstående skolen får i tilskudd gjennom det statlige øremerkede tilskuddet i dagens ordning. I høringsbrevet gav departementet uttrykk for at ingen av dagens frittstående skoler skal oppleve en reduksjon i tilskuddet som medfører at skolen ikke kan opprettholde skoledriften. Det er derfor behov for en overgangsordning for å sikre en gradvis tilpasning til et tilskudd basert på et nytt tilskuddsgrunnlag.

7.1 Vurderinger og forslag fra departementet

Flere av høringsinstansene mener at det er feil å innføre en finansieringsmodell som skal ivareta likebehandlingsprinsippet når de økonomiske betingelsene mellom frittstående og offentlige skoler i utgangspunktet er forskjellige. Departementet er enig i at det kan være grunner for å se dette i sammenheng, men som nevnt i kap. 4.4 anser departementet det som viktig at nytt finansieringssystem kan være på plass innen en eventuell ny friskolelov trer i kraft, og at det ikke er ønskelig å utsette forslaget til en omlegging. Departementet viser til at Regjeringen ønsker å forbedre det økonomiske grunnlaget for friskolene. Det vil understreke målet om at kommunale og frittstående skoler skal ha mest mulig like økonomiske betingelser. I Sem-erklæringen heter det at det skal innføres et eget tilskudd for kapitalkostnader til frittstående skoler. Departementet vil vurdere dette spørsmålet i de årlige statsbudsjett.

Departementet legger opp til en overgangsperiode på fem år for de eksisterende frittstående skolene. I denne perioden vil tilskuddet bli beregnet slik at det blir en jevn og gradvis overgang hvor tilskuddet til de frittstående skolene justeres til det kommunale tilskuddsgrunnlaget i den kommunen der skolen er lokalisert. Departementet legger stor vekt på at omleggingen skjer slik at driftsgrunnlaget for eksisterende skoler ikke blir truet. Departementet legger til grunn at eventuelle «frigjorte» midler for staten som følge av selve omleggingen benyttes til å styrke økonomien for skolene ved overgangen til et nytt system. Endringen vil derfor ikke innebære at skolene samlet sett taper, men vil i løpet av femårsperioden innebære en omfordeling av ressurser mellom skolene.

Overgangsordningen vil bare gjelde for skoler som er godkjent etter lov 14. juni 1985 nr. 73 om tilskot til private grunnskular og private skular som gjer vidaregåande opplæring (privatskulelova), såframt disse har søkt om godkjenning innen den nye friskoleloven er vedtatt av Stortinget. De nye frittstående skolene som får godkjenning etter at ny friskolelov og nytt finansieringssytem er vedtatt og trådt i kraft, vil få tilskudd ut fra det nye finansieringssystemet, fra skoleåret 2004-2005.

Kommunene vil ikke bli direkte berørt av omleggingen av tilskuddsgrunnlaget.

8 Økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslaget

En omlegging av finansieringssystemet vil ha økonomiske konsekvenser for staten, kommunene og for de frittstående skolene.

8.1 Økonomiske konsekvenser

8.1.1 Økonomiske konsekvenser for de frittstående skolene

Ressursbruken til skole er forskjellig i kommunene. Forslaget til en omlegging til et kommunespesifikt tilskuddsgrunnlag vil derfor gi ulike effekter for ulike skoler. En friskole som er lokalisert i en kommune med høyere kostnader per elev enn landsgjennomsnittet korrigert for forskjeller i skolestruktur, jf. kapittel 4.4.2, vil få et høyere tilskudd per elev etter omleggingen, mens en skole som ligger i en kommune med lavere kostnader per elev, vil få et lavere tilskudd.

Departementet har beregnet at en omlegging i utgangspunktet vil føre til at de eksisterende skolene samlet sett vil få noe lavere tilskudd enn i dag. Endringen vil være i størrelsesorden 2 pst. De gradvis «frigjorte» midlene forutsettes benyttet til å styrke skolenes økonomi for å øke graden av likebehandling når det gjelder andel offentlig tilskudd. Samlet sett vil endringene derfor skje som en omfordeling av ressurser mellom skolene. Departementet legger samtidig til grunn at det vil være en overgangsperiode på fem år, noe som sikrer en gradvis justering av tilskuddet til de frittstående skolene til et kommunalt tilskuddsgrunnlag. Dette innebærer at omfordelingen mellom skolene skjer gradvis gjennom femårsperioden.

8.1.2 Økonomiske konsekvenser for staten

En omlegging til et kommunespesifikt tilskuddsgrunnlag vil i utgangspunktet gi en innsparing for staten i forhold til de eksisterende skoler. Departementet legger imidlertid til grunn at eventuelle «frigjorte» midler vil bli brukt til å styrke skolenes økonomi, og dermed øke graden av likebehandling når det gjelder andel offentlig tilskudd.

Forslaget vil kreve noe økte ressurser til administrasjon av tilskuddsordningen i departementet.

8.1.3 Økonomiske konsekvenser for kommunene

En omlegging til kommunespesifikt tilskuddsgrunnlag medfører ingen nye utgiftsforpliktelser for kommunene. Forslaget vil indirekte kunne ha visse effekter for kommunene som følge av at etableringsbetingelsene for frittstående skoler endres noe. I kommuner hvor etableringsbetingelsene blir bedre kan effektiviteten i skolestrukturen tenkes å bli påvirket i negativ retning, i kommuner hvor de blir dårligere vil effekten være positiv. Samlet sett antar departementet at forslaget vil gi grunnlag for en bedre skolestruktur i kommunene enn hva som vil være tilfellet dersom dagens prinsipp for beregning av tilskudd til frittstående skoler videreføres. Dette er fordi etablerings- og driftsbetingelsene for en frittstående skole normalt ikke vil avvike vesentlig fra de tilsvarende betingelsene for en kommunal skole.

Kommunesektorens og den enkelte kommunes utgifter og inntekter påvirkes i dag av antallet elever i kommunen som går i frittstående skoler. Dagens frittstående skoler finansieres direkte fra staten. En økning i elevtallet i frittstående skoler innebærer en reduksjon i kommunenes utgifter som en følge av at staten finansierer disse elevene direkte, mens en reduksjon i elevtallet i frittstående skoler vil innebære merutgifter for kommunesektoren fra ett år til et annet. Størrelsen på innsparingen/merutgiften vil variere avhengig av hvordan disse elevene fordeler seg i forhold til den eksisterende skolestrukturen i kommunen.

En økning i elevtallet i frittstående skoler fører samtidig til at inntektene for kommunesektoren som helhet reduseres tilsvarende gjennomsnittlige kostnader i tilsvarende offentlig skole i henhold til KOSTRA-tall. Kommunesektorens inntekter omfordeles videre mellom kommunene gjennom korreksjonsordningen i inntektssystemet, jf. kap. 2.6. Kommuner som har flere elever i frittstående skoler enn gjennomsnittet, får isolert sett redusert overføring, mens kommuner med færre elever får en tilsvarende økning i overføringen. Trekket for den enkelte kommune er imidlertid lavere per elev enn det statlige tilskuddet per elev i de frittstående skolene.

Regjeringen har i St.prp.nr. 1 (2002-2003) varslet en økning av trekksatsen. Regjeringen vil vurdere trekkordningen nærmere i lys av de utfordringer som det er pekt på i kapittel 4. Eventuelle framtidige endringer vil kunne ha omfordelingseffekter mellom kommunene.

8.2 Administrative konsekvenser

Lovforslaget innebærer at skolene fortsatt forholder seg til staten som tilskuddsyter, og til elevenes hjemkommune når det gjelder spesialundervisning. Skolene vil motta et tilskudd basert på vertskommunens kostnader, uavhengig av hvilken kommune den enkelte elev ved skolen kommer fra. Skolene behøver derfor kun å forholde seg til ett tilskuddsgrunnlag. Forslaget krever ikke økt rapportering fra skolene. Forslaget medfører etter departementets oppfatning ikke administrative konsekvenser for skolene.

For staten medfører forslaget noe økt administrasjon for å forvalte tilskuddsordningen, blant knyttet til informasjon og veiledning om ordningen.

For kommunene medfører lovforslaget i utgangspunktet ikke administrative konsekvenser. Eventuelle endringer som følge av de jevnlige gjennomganger av KOSTRA vil imidlertid kunne ha administrative konsekvenser for kommunene, men disse kan ikke sees på som en direkte følge av lovforslaget.