Del 2
Kontroll og tilsyn med bruk av tilskuddsmidler

9 Kontroll og tilsyn med bruk av tilskuddsmidler

9.1 Gjeldende rett i privatskoleloven

Etter privatskoleloven § 28 skal skolene legge fram budsjett og regnskap etter regler fastsatt av departementet. Det skal etter privatskoleloven § 29 føres statlig tilsyn med skolene. I tillegg skal kommunene føre tilsyn med de private grunnskolene.

9.2 Forslag til ny lov om frittstående skoler

Hjemmelen for departementet til å gi forskrifter om budsjett og regnskap i privatskoleloven § 28 er foreslått videreført i ny lov om frittstående skoler, se forslagets § 7-1 i Ot.prp. nr. 33 (2002-2003) Om lov om frittståande skolar. Videre er bestemmelsen om tilsyn i hovedsak foreslått videreført, se forslagets § 7-2 i samme proposisjon. I lovforslaget er det gitt regler om at departementet kan gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lov eller forskrifter gitt med hjemmel i lov. Det er i tillegg foreslått en hjemmel for departementet til å trekke godkjenningen tilbake dersom vilkårene i loven ikke blir oppfylt.

9.3 Høringsforslaget fra departementet

Departementet uttalte i høringsnotatet et ønske om at forslaget til ny lov om frittstående skoler (friskoleloven) skulle gi en større mulighet for kontroll og tilsyn med bruk av tilskuddsmidler enn det som opprinnelig ble foreslått i Ot.prp. nr. 33 (2002-2003).

Departementet uttalte blant annet:

«Formålet med å stille disse kravene er å gi departementet en klar hjemmel får å kunne kontrollere at tilskuddet som utbetales går til et ansvarlig rettssubjekt, og at midlene anvendes til skoledriften i samsvar med godkjenningen og kravene oppstilt i friskoleloven.»

I høringsnotatet presiserte departementet at intensjonen var å gå grundigere inn i de ovennevnte problemstillingene. For å motta høringsinstansenes syn på det planlagte arbeidet, sendte departementet på høring to konkrete forslag til lovbestemmelser som eksempler på mulige løsninger. Departementet foreslo for det første en registreringsplikt for skoleeier i Enhetsregisteret eller tilsvarende register, og for det andre en hjemmel til å gi forskrifter om revisjon.

9.4 Høringsinstansene

Av de høringsinstansene som har uttalt seg til forslaget, er det en klar overvekt som støtter departementets forslag. Det er stor enighet om betydningen av å sikre at tilskuddsmidler benyttes i tråd med forutsetningene i forslag til ny lov om frittstående skoler. Fylkesmannen i Hordaland uttaler at det statlige regionale nivå bør utøve tilsyn og kontroll med bruk av tilskuddsmidlene. Videre uttaler fylkesmannen:

«Hvis kontroll og tilsyn skal være en realitet og ikke bare en hjemmel, så vil det omfanget av private skoler som Hordaland har i dag, tilsi større bemanning og økt fokus på økonomisk kompetanse.»

Kristne Friskolers Forbund uttaler:

«Vi er (...) av den oppfatning at det fortsatt er uklarheter omkring eierskapsformer og eiers juridiske ansvar og ser et behov for en utredning av juridiske aspekter knyttet til eierskap av private skoler».

Som ledd i det videre arbeidet med å utdype hovedlinjene presentert for høringsinstansene, har departementet innhentet en juridisk betenkning fra professor dr.juris. Geir Woxholth ved Institutt for Privatrett ved Universitetet i Oslo.

På bakgrunn av denne betenkningen, har departementet foretatt noen presiseringer både når det gjelder forslagene i høringsnotatet og enkelte forslag i Ot.prp. nr. 33 (2002-2003).

9.5 Vurderinger og forslag fra departementet

Departementet viser til de vurderingene som er gjort i høringsnotatet, se punkt 9.3 ovenfor.

Forbud mot kommersielle skoler. Kravet om at alle offentlige driftstilskudd og eiendeler fra elevene skal komme elevene til gode.

Departementet har foreslått at dagens forbud mot kommersielle skoler videreføres i friskoleloven. Både i dagens privatskolelov § 27 tredje ledd og i forslaget til ny lov om frittstående skoler § 6-2 første ledd kreves det at alle offentlige driftstilskudd og eiendeler fra elevene skal komme elevene til gode. Bestemmelsene innebærer et forbud mot alle former for åpne eller skjulte uttak av midler, eller andre disposisjoner, som innebærer at offentlige driftstilskudd og eiendeler fra elevene ikke fullt ut kan sies å komme elevene til gode.

Hensynet til forutsigbarhet og rettssikkerhet for skolene tilsier at bestemmelsene på en klarest mulig måte angir hva som regnes som ulovlig bruk av tilskuddsmidler. Ut fra disse hensynene har departementet kommet til at det ovennevnte forbudet bør presiseres og utdypes i lovteksten. Det bør framgå direkte av lovteksten at uttak og disposisjoner som innebærer at tilskuddsmidler eller eiendelene fra elevene ikke kommer elevene til gode, vil være i strid med loven. En klargjøring her vil gjøre det klart for skolene hva forbudet innebærer, og enklere for departementet å kunne gripe inn mot uttak og andre disposisjoner i strid med § 6-2 første ledd.

På denne bakgrunnen foreslår departementet en bestemmelse som gir eksempler på hvilke typer disposisjoner som vil stride mot kravet om at alle tilskuddsmidler og eiendeler fra elevene skal komme elevene til gode, jf. forslaget til friskolelov § 6-2 første ledd. Departementet foreslår også en hjemmel til å gi forskrifter med krav om vedtektsfesting av forbud mot enhver form for utbytte eller andre ulovlige disposisjoner. Det vises ellers til merknadene til forslagets § 6-2 første ledd andre setning bokstav a og b og § 6-4 første ledd andre setning bokstav a og b.

Kontroll og tilsyn med bruk av offentlig tilskudd

For at man effektivt skal kunne kontrollere at statstilskuddet blir brukt som forutsatt i loven, bør flere forutsetninger være tilstede.

For det første vil et klart skille mellom skoledrift etter friskoleloven og annen virksomhet være en fordel for å kunne kontrollere at statstilskuddet og eiendeler fra elevene fullt ut kommer elevene til gode. På denne bakgrunnen vil departementet foreslå en bestemmelse om at skoledriften organiseres som et eget rettssubjekt. En slik organisering gjør det også enklere for skolen å skille midler som skal gå til skoledriften fra midler til annen virksomhet. Departementet foreslår likevel at skolens internat og skolefritidsordningen kan drives av skolen, selv om disse ikke kan anses som del av skolen som rettssubjektet. Bakgrunnen for disse to unntakene er at slik drift støtter sterkt opp under og har en svært nær sammenheng med selve skoledriften. Det understrekes imidlertid at det ikke er ment å gjøre noen endringer i forhold til rettstilstanden etter nåværende privatskolelov. Drift av skolens internat og skolefritidsordningen skal således heller ikke etter friskoleloven anses som en del av skoledriften. De gjeldende regler med hensyn til regnskapsføring m.v. for internat og skolefritidsordning opprettholdes derfor i sin helhet.

For det andre må det være klart hvem som er økonomisk og juridisk ansvarlig for friskolen, herunder for bruken av statstilskuddet. Når departementet ovenfor har foreslått et krav om at skoledriften skilles ut som et eget rettssubjekt, vil det være mer hensiktsmessig å kreve registrering av dette rettssubjektet framfor å kreve registrering av skoleeier, som departementet opprinnelig foreslo. Departementet vil derfor foreslå en bestemmelse om plikt til å registrere skolen i Enhetsregisteret eller lignende register. En slik registrering vil blant annet synliggjøre hvem som utgjør skolens styre, daglig leder, revisor m.v.

For det tredje må det være klare bestemmelser om regnskapsplikt og revisjon. Departementet har tidligere foreslått en hjemmel til å gi forskrifter om budsjett og regnskap. Departementet foreslår nå å presisere at forskriftshjemmelen også må omfatte revisjon.

For det fjerde må det være muligheter for å sanksjonere ulovlig bruk av statstilskuddet. I Ot.prp. nr. 33 (2002-2003) er det foreslått en bestemmelse som gir departementet hjemmel til å holde tilbake tilskudd eller trekke godkjenningen tilbake dersom vilkårene i friskoleloven ikke blir fulgt. Departementet foreslår at denne bestemmelsen presiserer at den også gjelder brudd på forskrifter gitt i medhold av loven, og brudd på forutsetningene i skolens godkjenning. Det foreslås videre en bestemmelse som presiserer departementets adgang til å kreve tilbake for mye utbetalt statstilskudd, statstilskudd som er brukt i strid med forutsetningene i loven, forskriftene eller skolens godkjenning, og gjenstående midler som stammer fra det offentlige tilskuddet ved opphør av skoledriften.