Del 3
Forslag til ny lovbestemmelse om innhenting av opplysninger

10 Nye lovbestemmelser om innhenting av opplysninger

10.1 Gjeldende rett etter opplæringsloven

Etter opplæringsloven § 14-1 har departementet hjemmel til å gi forskrifter om statlig tilsyn og kontroll. Bestemmelsen lyder:

«Departementet kan gi forskrifter om rapportering om og evaluering av opplæringsverksemd som er omfatta av denne lova.»

Hjemmelen omfatter også frittstående grunnskoler godkjent etter opplæringsloven.

Departementet har gitt forskrifter om skole- og lærebedriftsbasert vurdering og om rapportering fra kommunene og fylkeskommunene i kapittel 2 i forskrift til opplæringsloven.

10.2 Gjeldende rett etter privatskoleloven

Etter § 29 i privatskoleloven fører staten tilsyn med frittstående skoler som mottar statstilskudd. I tillegg fører også kommunen tilsyn med frittstående grunnskoler. Etter privatskoleloven § 31 har departementet en generell forskriftshjemmel. Det er ikke gitt forskrifter om tilsyn. Departementet har gitt forskrifter om budsjett, regnskap, kontroll og revisjon for frittstående skoler som får statstilskudd etter privatskoleloven. Forskriften har imidlertid ikke regler om rapportering og evaluering av opplæringsvirksomheten ved frittstående skoler som får statstilskudd.

10.3 Forslag til ny lov om frittstående skoler

Bestemmelsen om statlig tilsyn er i hovedsak foreslått videreført i § 7-2 i ny lov om frittstående skoler, jf. Ot. prp. nr. 33 (2002-2003). Det er gjort tilpasninger til bestemmelsen om tilsyn i opplæringsloven § 14-1.

10.4 Høringsforslaget fra departementet

I høringsbrevet foreslo departementet en hjemmel for å gi pålegg om rapportering om og evaluering av opplæringsvirksomheten for offentlige og frittstående skoler.

For å fremskaffe den nødvendige informasjon i forbindelse med opprettelsen av et nasjonalt system for kvalitetsvurdering må elevene kunne pålegges å delta i prøver, brukerundersøkelser og lignende. Skolene må kunne pålegges å rapportere data, også på individnivå. Opplysninger om læringsresultater på individnivå er en forutsetning for å kunne beregne sentrale kvalitetsindikatorer for skole og skoleeier. Data på individnivå vil også bli anvendt i forskning og derved bidra til et bedre kunnskapsgrunnlag for å iverksette tiltak lokalt og nasjonalt. Departementet presiserer at behandling av personopplysninger er regulert av personopplysningsloven, som blant annet sørger for at elevenes anonymitet er sikret.

I høringsbrevet uttalte departementet at det vil være ønskelig å vurdere frittstående skoler både i forhold til hverandre og i forhold til offentlige skoler, når det gjelder skolenes ressurser, miljø og resultater. Det er derfor viktig å kunne innhente de samme opplysninger fra frittstående skoler og skoleeiere som fra offentlige skoler og offentlige skoleeiere. Høringsforslaget om rapportering og evaluering innebærer derfor lovendringer med likelydende ordlyd i opplæringsloven, privatskoleloven og i forslaget til ny lov om frittstående skoler.

10.5 Høringsinstansene

Av de høringsinstansene som har uttalt seg til forslaget, er det en klar overvekt som støtter departementets forslag. Norsk Montessoriforbund mener det er for tidlig med en slik endring, fordi skolene fortsatt er i en prosess med å vurdere de ulike sidene ved en «kvalitetsportal». Steinerskolene i Norge gir uttrykk for samme synspunkt. Kristne Friskolers Forbund mener det ikke bør kunne innhentes og brukes opplysninger på personnivå. Etter forbundets syn vil det være tilstrekkelig for kvalitetsvurderingen i skolen at man bruker relevante opplysninger for grupper av elever eller grupper av foreldre.

Datatilsynet har følgende merknader til forslaget:

«Tilsynet er av den oppfatning at ethvert kartleggingsverktøy bør være basert på avgivelse av opplysninger som er anonyme, dvs. at det ikke avgis opplysninger fra den enkelte (lærer eller elev) som direkte eller indirekte kan identifisere vedkommende. I notatet fremgår det bl.a. at «Skolene må kunne pålegges å rapportere data, også på individnivå...» Datatilsynet er i tvil om denne formuleringen innebærer rapportering av nominative data. Dersom dette skulle være tilfellet, bør man i langt større utstrekning drøfte behovet for slik rapportering og gi klare retningslinjer for hvordan opplysninger skal innleveres, oppbevares, brukes og slettes.»

10.6 Vurderinger og forslag fra departementet

Montessori- og Steinerskolene er skeptiske til lovforslaget. Departementet ønsker derfor å presisere at det vil bli utformet retningslinjer for unntak fra deltakelse i det nasjonale vurderingssystemet for å ivareta hensyn til skoler og elever med særskilte pedagogiske opplegg og behov.

Datatilsynet er i tvil om formuleringen i lovforslaget innebærer rapportering av data som kan identifisere individene. Departementet legger til grunn at Datatilsynet savner en drøfting av behov for slik rapportering og retningslinjer for hvordan dataene skal samles inn, oppbevares, brukes og slettes, og departementet gir derfor en nærmere drøfting av behovet for individdata nedenfor.

10.6.1 Om hva slags individdata departementet ønsker hjemmel for å samle inn og behovet for slike data

10.6.1.1 Nasjonale prøver

Høringsforslaget innebærer en hjemmel for å pålegge elever i frittstående og offentlige skoler å delta i nasjonale prøver som kartlegger elevenes grunnleggende ferdigheter. Foreløpig er det satt i gang arbeid med å utvikle slike prøver i lesing, skriving, matematikk og engelsk. Denne hjemmelen er det behov for av tre årsaker:

For det første er det behov for å kunne pålegge elever i både offentlige og frittstående skoler å delta i undersøkelser for å sikre at det nasjonale vurderingssystemet bygger på representativ og pålitelig informasjon.

For det andre er det behov for å kunne samle inn identifiserbare individdata (heretter kalt personopplysninger) om læringsutbytte slik at vitenskapelig funderte indikatorer for skolekvalitet kan beregnes. Innsamling og videre behandling av slike data skal alltid gjøres på en slik måte at personvernet til elevene ivaretas (se nedenfor).

For det tredje forutsetter kvalitetsforbedring i skolen at både lærestedene og de ansvarlige myndighetene har kunnskap om hvilke tiltak som virker kvalitetsfremmende. Slik kunnskap forutsetter empirisk forskning som kan identifisere kvalitetsfremmende faktorer. Slik forskning forutsetter igjen at man har data på individnivå for elevens bakgrunn, læringsmiljø og læringsresultater. Uten bruk av fødselsnummer i innrapporteringen vil det ikke være mulig å følge elevene over tid eller koble på bakgrunnsopplysninger, hvilket er avgjørende for å få det formålsbestemte utbytte av opplysningene.

10.6.1.2 Kartlegginger av arbeidsmiljø og eventuelt andre forhold ved lærestedet

Lovforslaget innebærer en hjemmel for å kunne pålegge elever både i frittstående og offentlige skoler samt lærlinger og lærekandidater å delta i vurderinger av arbeidsmiljø og andre forhold ved lærestedet, slik som kartlegginger av elevmedvirkning og elevenes, lærlingenes og lærekandidatenes tilfredshet med lærestedet. Departementet vurderer for tiden hvorvidt deltakelse ved noen slike kartlegginger bør være obligatoriske - for eksempel kartlegginger av det fysiske og psykososiale arbeidsmiljø ved lærestedet, herunder mobbing.

10.6.1.3 Internasjonale undersøkelser

Norge deltar jevnlig i internasjonale undersøkelser av elevers læringsutbytte slik som PISA-undersøkelsen i regi av OECD. Det kan være aktuelt i fremtiden å pålegge deltakelse i slike undersøkelser dersom responsraten kommer ned på et nivå som utestenger Norge fra internasjonale sammenligninger av elevenes læringsutbytte. Videre kan det av to årsaker være ønskelig å samle inn data fra disse undersøkelsene i form av personopplysninger. For det første vil det muliggjøre å følge utviklingen for elevene over tid. For det andre åpner det for kobling av opplysningene for statistisk bruk mot eksisterende registre i SSB, etter statistikklovens bestemmelser. Dette vil bidra til å redusere spørsmålsomfanget i spørreskjemaene, samt til å øke kvaliteten på opplysningene. Innsamling og kobling av data skal alltid gjøres på en slik måte at personvernet til elevene ivaretas (se nedenfor).

10.6.2 Om retningslinjer for hvordan dataene skal samles inn, oppbevares, brukes og slettes

Departementet legger til grunn at personopplysningsloven regulerer behandling - det vil si innhenting, lagring og publisering - av data omtalt over, dersom opplysningene kan knyttes til en bestemt person. I henhold til personopplysningsloven vil departementet som behandlingsansvarlig utarbeide planer for tilfredsstillende sikkerhetstiltak. Dette vil gjøres i samarbeid med databehandler. Planene vil inneholde risikoanalyser (trussel, sannsynlighet, skadevirkning), samt omtale av sikkerhetstiltak (organisatoriske, fysiske, tekniske) som er nødvendige for å sikre dataenes konfidensialitet, integritet, datakvalitet og tilgjengelighet, slik personopplysningsloven krever.

I og med at departementet ikke er ferdig med å utpeke alle databehandlere for det nasjonale vurderingssystemet, er ikke planene for sikkerhetstiltak endelig utformet. Departementet legger til grunn følgende retningslinjer for all behandling av personopplysninger i forbindelse med det nasjonale vurderingssystemet:

Opplysningene skal være konfidensielle, slik at personlig integritet og privatlivets fred ikke krenkes ved at uvedkommende kan få tilgang til personopplysninger. Uvedkomne må ikke kunne bryte seg inn til individdata i databasene. Det må ikke publiseres tall på grunnlag av så få individer at enkeltpersoner kan identifiseres. Videre må det tas hensyn til særlige tilfeller hvor alle eller svært mange individer får samme verdi i publiseringen, slik at enkeltpersoner ikke kan identifiseres ved hjelp av delsummer i publiseringen.

Følgende tiltak skal sikre konfidensialitet:

• Det etableres tilstrekkelige tekniske sikkerhetstiltak rundt innrapportering og videre behandling i databasene. Sikkerhetstiltakene skal være tilpasset dataene på en slik måte at de dataene som er mest sårbare for å kunne bli koblet til personer, får en grad av sikkerhet som er vesentlig høyere enn data som ikke kan kobles til personer. Dette gjelder både ved innrapportering, lagring og bruk.

• Det skal utarbeides retningslinjer for minste antall observasjoner ved publisering for hver enkelt indikator som er basert på personopplysninger. Disse retningslinjene skal ha som utgangspunkt å sikre personlig integritet og privatlivets fred ved at man ikke publiserer tall som medfører risiko for identifisering av den enkelte elev, lærling eller lærekandidat.

• Det etableres elektroniske og manuelle kontroller som sørger for at publiseringsgrensene overholdes, samt at det sjekkes for særlige tilfeller, for eksempel hvor alle elevene i en klasse får samme resultat på en prøve.

• Det skal gjennomføres en utredning av lærernes personvern i forbindelse med opprettelsen av en «kvalitetsportal».

• Når det gjelder data som er omtalt under pkt 10.6.1.2 over, vil departementet gi retningslinjer om at slike data slettes etter at man har ferdigbehandlet dem, idet de kan inneholde opplysninger som er følsomme - for eksempel mobbing. Lærestedene skal ikke få innsyn i opplysningene fra den enkelte elev, lærling eller lærekandidat fra disse undersøkelsene.

For å sikre opplysningenes integritet skal det iverksettes tiltak som i størst mulig grad hindrer manipulasjon av data på en uautorisert måte. For å sikre opplysningenes kvalitet har departementet engasjert ledende pedagogiske miljøer til å utvikle nasjonale prøver og kartlegginger, slik at opplysningene som samles inn har høy gyldighet som mål på læringsutbytte og læringsmiljø. Videre skal det iverksettes tiltak som reduserer sjansene for at opplysningenes kvalitet forringes ved at det oppstår feil ved rapportering, under lagring, overføring, kobling, aggregering eller publisering av opplysningene. Databehandlere skal pålegges å gjennomteste hele systemet før det settes i drift.

Tiltakene må tilpasses personopplysningslovens krav om at opplysningene skal være tilgjengelige for autoriserte brukere ved behov. Departementet vil gjøre innsamlede data offentlig tilgjengelig på skolenivå i den utstrekning dette ikke er i strid med krav til konfidensialitet. De nasjonale prøvene skal være til hjelp for den enkelte lærer og skoleleder i sitt pedagogiske arbeid. Rektorer og lærere ved små skoler må derfor få tilgang til elevenes og egen klasses prøveresultater selv om disse ikke offentliggjøres. Departementet presiserer at skolenes innsyn individ-data kun skal gjelde de nasjonale prøvene - ikke data for elevenes vurdering av forhold ved skolen.

10.6.3 Konklusjon

Fordi det kan reises tvil om rekkevidden til forskriftshjemmelen i opplæringsloven § 14-1 fjerde ledd, foreslår departementet en endring i denne bestemmelsen. Departementet mener at det i framtiden bør være like rapporteringskrav for offentlige og frittstående skoler som får statstilskudd og foreslår derfor en likelydende bestemmelse i forslaget til ny lov om frittstående skoler. Fordi forslaget til ny lov om frittstående skoler ikke er ferdigbehandlet i Stortinget, og fordi det eventuelt vil ta tid før den nye loven kan tre i kraft, foreslår departementet at bestemmelsen også tas inn i gjeldende privatskolelov § 29. Gjeldende forskriftsbestemmelse i opplæringsloven § 14-1 omfatter all opplæringsvirksomhet innenfor opplæringslovens rammer, også den opplæringsvirksomhetene som skjer i lærebedrift. I høringsforslaget kom det ikke tydelig fram at hjemmelen også skal omfatte lærlinger og lærekandidater. Ordlyden er derfor endret i lovforslaget, slik at den omfatter all opplæringsvirksomhet etter opplæringsloven. Departementet viser til lovforslaget § 14-1.

11 Merknader til de enkelte paragrafene i lovforslaget

11.1 Merknader til forslaget til friskoleloven

§ 1-4 Verksemda til skolen

Skolen kan ikkje drive anna verksemd enn skole i samsvar med denne lova. Skolen kan likevel drive internat og skolefritidsordning som er knytte til den enkelte skolen.

For skolar som er godkjende etter lov 14. juni 1985 nr. 73 om tilskot til private grunnskular og private skular som gjev vidaregåande opplæring, tek første ledd til å gjelde to år etter at lova er sett i kraft.

Merknader til § 1-4:

Bestemmelsen slår fast at skolen ikke kan drive annen aktivitet enn skole i samsvar med friskoleloven.

Med «skole i samsvar med denne lova» menes aktivitet som er godkjent etter friskoleloven.

Formålet med bestemmelsen er å unngå at det skjer en form for fellesforvaltning av det offentlige tilskuddet innenfor et rettssubjekt som driver med flere typer virksomheter. Bestemmelsen skal være med på sikre at alle offentlige driftstilskudd og eiendeler fra elevene skal komme elevene til gode, jf. § 6-2 første ledd.

Vilkåret om at tilskuddsberettiget skole ikke kan drive annen virksomhet enn skoledrift, innebærer i praksis at skolens drift må være organisert som et eget rettssubjekt. Det presiseres at skolen innenfor dette rettssubjektet kan drive både grunnskole og videregående opplæring. Det vises for øvrig til forslagets §§ 2-1 fjerde ledd og 2-2 fjerde ledd om krav til registrering av skolen.

Bestemmelsen inneholder et begrenset unntak fra hovedregelen om at skolen kun kan drive aktivitet som skole, ved at skolen likevel kan drive internat og skolefritidsordning. Rett til slik drift forutsetter at det dreier seg om internat eller skolefritidsordning som er knyttet til den enkelte skolen. Drift av internat og skolefritidsordning skal ikke anses som del av skolevirksomheten. Det understrekes at det eksisterende skillet mellom skoledrift og drift av internat og skolefritidsordning er ment opprettholdt, og at de någjeldende reglene for blant annet separat regnskapsførsel m.v. dermed videreføres.

Det vises ellers til de generelle merknadene under pkt. 9.5 ovenfor.

§§ 2-1 og 2-2, nye fjerde og femte ledd skal lyde:

Skolen må være registrert i Einingsregisteret, jf. lov 3. juni 1994 nr. 15, eller i tilsvarande register.

For skolar som er godkjende etter lov 14. juni 1985 nr. 73 om tilskot til private grunnskular og private skular som gjev vidaregåande opplæring, tek fjerde ledd til å gjelde frå det tidspunktet departementet bestemmer.

Merknader til § 2-1 nytt fjerde ledd og § 2-2 nytt fjerde ledd:

Bestemmelsene slår fast at skolen må være registrert i Enhetsregisteret, jf. lov 3. juni 1994 nr. 15, eller i tilsvarande register. I praksis regner en med at godkjent skoledrift blir registert som forening, stiftelse eller aksjeselskap. Registreringen må være i orden innen godkjenningen blir gitt.

Bestemmelsene må ses i sammenheng med § 1-4 om forbudet mot å drive annen virksomhet enn skoledrift som omfattes av godkjenningen etter friskoleloven. For å hindre sammenblanding med eiers eventuelle øvrige virksomhet, må skolen organiseres som et eget rettssubjekt som kan registreres i Enhetsregisteret eller i tilsvarende register.

Formålet med bestemmelsen er å få en klar identifisering av skolen og en oversikt over dens styre og andre registrerte nøkkelopplysninger. «Skoleeier» er det registrerte rettssubjektet, som for alle praktiske formål er identisk med den skoledrift som godkjennes etter friskoleloven. Det er likevel ikke nødvendig at det rettssubjektet som utgjør skolen selv eier lokaler og utstyr som godkjennes etter friskoleloven § 2-4.

Skolens styre oppnevnes i samsvar med det rettsgrunnlaget skolen er drevet etter, f.eks. aksjeloven, stiftelsesloven eller en forenings vedtekter. I tillegg gjelder friskolelovens bestemmelser om styret, jf. blant annet § 5-1 bokstavene a - f om møterett m.v. for ulike representanter, og § 5-2 om styrets plikter.

Friskoleloven § 5-1 får selvstendig betydning, blant annet ved at representanter for de grupper som er nevnt i § 5-1 bokstavane a) - f) får rett til å være til stede, si sin mening og få denne ført til protokollen når styret behandler saker etter friskoleloven. Representanter for ulike grupper tilsatte kan og være valgt inn i styret etter annet rettsgrunnlag enn friskoleloven, f.eks. aksjeloven. I så fall har de fulle rettigheter etter det rettsgrunnlag de er valgt inn etter, og de har ikke krav på tilleggsrepresentasjon etter friskoleloven § 5-1. Bestemmelsene i § 5-1 om rett for ulike interessegrupper til å være representert i styret er altså minimumsregler, dersom annet ikke følger av andre lovbestemmelser eller vedtekter.

Dersom skolen er organisert etter f.eks. aksjeloven eller stiftelsesloven, vil styreoppgaver og -ansvar etter friskoleloven § 5-2 bli supplert av det styreansvar som følger av annet lovverk. Dette kan i særskilte tilfeller føre til både erstatningsansvar og straffansvar for styret for f.eks. misbruk av offentlige tilskudd.

Etter lov om Enhetsregisteret skal blant annet medlemmer av styret, daglig leder og revisor registreres. Derved får man ekstra notoritet om slike viktige forhold.

Annen registrering enn registrering i Enhetsregisteret kan godkjennes forutsatt at det gir tilsvarende notoritet.

Det vises ellers til de generelle merknadene under pkt. 9.5 ovenfor.

11.2 Merknader til de enkelte bestemmelsene i opplæringslova og privatskulelova

Opplæringslova § 14-1 fjerde ledd:

Departementet kan gi forskrifter som pålegg dei ansvarlege for opplæringsverksemd etter denne lova og dei som mottar slik opplæring å gi opplysningar og delta i evalueringar og rapportere om forhold som er av betydning for evaluering av opplæringsverksemda som er omfatta av denne lova.

Merknader til § 14-1 fjerde ledd:

Forslaget innebærer at gjeldende § 14-1 fjerde ledd i opplæringslova videreføres men at rekkevidden av forskriftshjemmelsen presiseres. Forskriftshjemmelen gjelder all opplæringsvirksomhet etter opplæringsloven. Departementet viser til de vurderingene som er gitt i punkt 10.6. Forslaget tilsvarer det som er foreslått i privatskulelova § 29 nytt andre ledd og forslaget til ny lov om frittstående skoler § 7-2 femte ledd.

Privatskulelova § 29 nytt andre ledd skal lyde:

Departementet kan gi forskrifter som pålegg dei ansvarlege for opplæringsverksemd etter denne lova og dei som mottar slik opplæring å gi opplysningar og delta i evalueringar og rapportere om forhold som er av betydning for evaluering av opplæringsverksemda som er omfatta av denne lova.

Merknader til § 29 andre ledd:

Endringen gir departementet en hjemmel til å gi forskrifter som pålegger skoleeiere og elever å gi opplysninger og delta i evalueringer og rapportere om forhold som er av betydning for evaluering av opplæringsvirksomheten som er omfattet av denne loven. Bestemmelsen tilsvarer den som er foreslått i opplæringsloven § 14-1 og forslaget til ny lov om frittstående skoler § 7-2 femte ledd. Departementet viser til vurderingene som er gitt i punkt 10.6.