3 Eigarskapsgrenser på lokalt og regionalt nivå
3.1 Behovet for regulering på lokalt og regionalt nivå
3.1.1 Bakgrunn, gjeldande rett
I Ot.prp. nr. 30 (1996-97) «Om lov om tilsyn med erverv i dagspresse og kringkasting» gjekk departementet inn for at lova skulle gjelde eigarskapskonsentrasjon på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå. Departementet meinte at inngrep mot eit oppkjøp burde kunne gjerast når det var naudsynt for å tryggje lovføremålet, uavhengig om det galdt konsekvensar på lokalt, regionalt eller nasjonalt nivå. Samstundes uttalte departementet at «... den nærmere vurdering av om eierkonsentrasjon på lokalt nivå vil motvirke lovformålet kan bli mer sammensatt enn når det gjelder konsentrasjon på nasjonalt nivå». Stortingsfleirtalet støtta framlegget frå departementet. I innstillinga 1 viste fleirtalet i komitéen til at «... mangfoldet i pressen er svært viktig for den funksjon pressen har for et demokratisk samfunn. Særlig på regionalt og lokalt plan er det ofte begrenset antall eiere med mulighet til å sikre et godt og variert tilbud.»
I mediemeldinga 2 vart det vist til den kritikken som var reist mot Eigarskapstilsynets praktisering av lova, særleg knytt til at tilsynet berre hadde gripe inn mot oppkjøp av lokale medieføretak. Det vart lagt til grunn at det var naudsynt å sikre ei praktisering av lova som ikkje hindrar medieføretak med behov for ny kapital og nye eigarar å få dette. I innstillinga 3 uttalte eit fleirtal av partia (alle unnateke Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti): «Dette flertallet går inn for at eierskapslovens regler om eierskapsbegrensninger på det lokale og regionale nivå oppheves.» Standpunktet vart ikkje grunngjeve nærmare.
3.1.2 Høyringsnotatet
I høyringsnotatet gjorde departementet framlegg om å oppheve reguleringa på lokalt nivå. Departementet viste til at inngrep mot oppkjøp av verksemder er eit sterkt reguleringstiltak og at omsynet til proporsjonalitet difor talar for å rette reguleringa mot marknader som er relativt store og viktige. Det vart dessutan lagt stor vekt på at det i dei fleste tilfella vil finnast regionale medium som kan dekkje større lokale saker innanfor sin region. Departementet viste òg til at eit fleirtal i Stortinget gjekk inn for å oppheve høvet til å gripe inn mot eigarskapskonsentrasjon på lokalt nivå.
Når det gjeld reguleringa på regionalt nivå, kom departementet etter ei samla vurdering til at reguleringa bør oppretthaldast. For det første viste departementet til at nasjonale eigarskapsgrenser åleine ikkje kan sikre folket eit medietilbod som gir ei balansert og mangfaldig dekning av lokale saker. Departementet vurderte det dessutan slik at det ikkje var usannsynleg at ei oppheving av regional regulering kan føre til at dei viktigaste medieføretaka innanfor ein region etter ei tid vil kunne bli samla på ei hand. Dette kan gjere det vanskelegare for uavhengige aviser og kringkastarar å drive, og for nye aviser å etablere seg. Redusert regional konkurranse kan også gå ut over kvaliteten på medieprodukta. Regional konsentrasjon kan dessutan føre til redusert innhaldsmangfald, til dømes ved at ein aktør etablerer omfattande fellesproduksjon av redaksjonelt stoff for å oppnå stordriftsfordelar. Departementet la òg stor vekt på at dersom fråveret av regulering viser seg å få uønskte konsekvensar for ytringsfridom og mediemangfald, vil det i praksis vere nærmast uråd å reversere utviklinga i etterkant.
Moglege alternativ til eigarskapsregulering
Som nemnt gav eit fleirtal i Stortinget uttrykk for at høvet til å gripe inn mot eigarskapskonsentrasjon på regionalt nivå bør opphevast. I høyringsnotatet drøfta departementet difor om det var mogleg å tenkje seg andre og mindre inngripande tiltak enn eigarskapsregulering for å sikre det regionale mediemangfaldet. Lovfesting av prinsippa i Redaktørplakaten, ordningar med pressestøtte, innhaldsregulering i kringkasting, konsesjonskrav for drift av lokalkringkasting og konkurranselova vart drøfta. Departementet konkluderte med at ingen av desse alternativa kan sikre eit regionalt mediemangfald, og at det difor er naudsynt å oppretthalde heimelen til å gripe inn mot eigarskapskonsentrasjon på regionalt nivå.
Når det gjeld lovfesting av prinsippa i Redaktørplakaten viste departementet til grensene for det vernet plakaten kan gi i alvorlege konfliktsituasjonar mellom redaktør og eigar, jf drøftinga ovanfor. Departementet la difor til grunn at Redaktørplakaten er eit verdefullt supplement, men ikkje eit fullgodt alternativ til eigarskapsregulering. Departementet opplyste at det ville komme attende til spørsmålet om lovfesting etter at Stortinget har handsama framlegga til ny § 100 i Grunnlova.
Departementet la til grunn at pressestøtta spelar ei viktig rolle for å halde oppe eit mangfald av aviser både lokalt og regionalt, men at ordninga likevel har avgrensa effekt som verkemiddel for å sikre alternative informasjonskjelder og ytringskanalar på lokalt/regionalt nivå. Departementet viste til at pressestøtta ikkje har vore tilstrekkeleg til å oppretthalde den tradisjonelle dagsaviskonkurransen. Departementet meinte difor at pressestøtta slik ho er i dag ikkje er tilstrekkeleg til å sikre regionalt mediemangfald.
NRK sine distriktssendingar med radio og fjernsyn er ein svært viktig del av informasjonstilbodet på regionalt nivå, men er likevel ikkje noko fullgodt alternativ til eit regionalt avismangfald. Departementet viste til at det er avisene som er den klart viktigaste kjelda til allmenne nyhende for folk flest. Av same grunn konkluderte departementet med at konsesjonsordninga for drift av lokalradio og lokalfjernsyn ikkje kan sikre det ønskjelege mangfaldet. Det vart òg vist til at ein bør vurdere å avskaffe konsesjonsordningane når det ikkje lenger er knapt med frekvensar, jf Ot.prp. 107 (2001-2002) « Om lov om endringer i lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting», s. 12.
I høyringsnotatet drøfta departementet òg om konkurranselova kan sikre omsynet til mediemangfald og ytringsfridom. Departementet konkluderte med at medieeigarskapslova er eit naudsynt supplement og viste mellom anna til at konkurranselova har eit heilt anna føremål enn medieeigarskapslova. Departementet viser her til omtalen i kapittel 5.
3.1.3 Høyringsfråsegnene
Med unnatak av Norsk medieforskerlag stør alle dei høyringsinstansane som uttaler seg om spørsmålet, framlegget om å oppheve heimelen til å gripe inn mot eigarskapskonsentrasjon på lokalt nivå (m.a. Justisdepartementet, Konkurransetilsynet, Eigarskapstilsynet, Statens medieforvaltning, MBL, Norsk redaktørforening, Norsk forbund for lokal-TV, Fagpressen, Schibsted , A-pressen , Orkla og Senter for medieøkonomi (BI)). Justisdepartementet uttaler:
«Vi er i utgangspunktet enig i at eierskapsbegrensning på lokalt nivå ikke er avgjørende for å oppfylle lovens formål. Andre kilder, f.eks. lokalmiljøet eller regionale medier kan ivareta lovens formål også lokalt. Dette taler for at det ikke bør gis regler som begrenser adgangen til å eie en stor andel av lokale medier. Til en viss grad kan dessuten større eierskapskonsentrasjoner lokalt være nødvendig for å kunne opprettholde levedyktige lokale medier.»
Norsk medieforskerlag er imot å oppheve heimelen og viser til «...den sterke lokale eierkonsentrasjonen som fins mange steder i Norge i dag».
Når det gjeld regionalt nivå er det seks av høyringsinstansane som stør framlegget om å oppretthalde reguleringa (Samferdselsdepartementet, Eigarskapstilsynet, Konkurransetilsynet, Statens medieforvaltning, Landslaget for lokalaviser og Familie & medier). Eigarskapstilsynet uttaler mellom anna følgjande:
«Eierskapstilsynet vil her peke på at utviklingen mot en høy regional markedskonsentrasjon allerede er kommet langt. Eksempelvis kontrollerer Orkla i Buskerud like under 70 prosent av dagspresseopplaget, mens Fædrelandsvennen har en markedsandel på om lag 70 prosent i Vest-Agder. Disse nevnte fylkene har noe høyere markedskonsentrasjon enn gjennomsnittet for norske fylker. Eierskapstilsynet er av den oppfatning at regional regulering er nødvendig for å imøtegå en tilsvarende utvikling også i andre fylker.»
Konkurransetilsynet uttaler om dette:
«Konkurransetilsynet er positivt til at medieeierskapsloven opprettholder reguleringen på regionalt nivå. Aviser og lokalradioer med regionalt dekningsområde er attraktive som annonsemedier. Det er viktig fra et konkurransemessig synspunkt med konkurranse mellom medier regionalt, også innenfor samme medium.»
Det store fleirtalet av dei som kommenterer framlegget (MBL, Norsk redaktørforening, Fagpressen, YS (Prifo), Schibsted, A-pressen, Orkla, Telenor, Adresseavisen, Harstad Tidende Gruppen og Fædrelandsvennen) er imot å oppretthalde reguleringa på regionalt nivå. Orkla viser til at:
«Et regionalt marked er ikke et nasjonalt marked i kopi, og fungerer på en annen måte enn det nasjonale marked. Det forretningsmessige grunnlag er skrinnere, og kan ikke bære et fullstendig modent marked med flere uavhengige konkurrenter.»
Telenor meiner at
«...det er en reell risiko for at en fortsatt og utvidet regional regulering vil kunne virke mot lovens formål på dette nivået. Årsaken er at de regionale og lokale aktørene sliter med lønnsomhet og hard konkurranse fra kapitalsterke nasjonale medier som f.eks. NRK, TV2 tekst-TV samt Finn.no.»
MBL uttaler:
«I et befolkningsmessig lite og tynt befolket land som Norge vil regionale reguleringer legge urimelig sterke bånd på eksisterende aktører, og faktisk kunne bidra til å svekke medietilbudet mange steder. Norske regioner, nesten uansett hvordan man definerer dem, er i mediesammenheng små og i mange tilfeller næringssvake. Mange har hverken nok publikum eller annonsører til å opprettholde flere medieaktører med regional betydning.»
Statens medieforvaltning viser til framlegget om å oppheve § 7-11 i kringkastingsforskrifta (jf eiga høyringssak om dette) og uttaler at:
«Radiofrekvenser er fortsatt et knapphetsgode og i de nevnte områdene er det særlig stor etterspørsel.Etter vår vurdering vil det avgjort kunne få betydning for mangfoldet dersom denne bestemmelsen blir fjernet.Statens medieforvaltning vil derfor foreslå at bestemmelsen blir videreført og inntatt i en passende bestemmelse i eierskapsloven eller en forskrift til denne.»
3.1.4 Departementets vurdering
Departementet er samd med Norsk medieforskerlag i at den lokale eigarkonsentrasjonen mange stader er stor. Departementet gjer likevel framlegg om å oppheve reguleringa av medieeigarskap på lokalt nivå, og viser til at eit stort fleirtal av høyringsinstansane stør dette framlegget. Departementet legg vekt på at dei lokale publikums- og annonsemarknadene ikkje gir grunnlag for noko stort mangfald av uavhengige aktørar. Departementet legg også stor vekt på at viktige lokale saker normalt vil bli omtalt i regionale medium, men meir sjeldan i nasjonale medium.
Departementet vil samstundes understreke at lokale medium, og særleg lokalavisene, har ein svært viktig funksjon for lokalsamfunna. Under handsaminga av mediemeldinga (St.meld. nr. 57 for 2000-2001) slutta Stortinget seg til eit framlegg om å auke pressestøtta til dei minste lokalavisene. Det vart mellom anna lagt vekt på at det først og fremst er på det heilt lokale nivået at det framleis kan vere eit udekt behov for informasjonskjelder og ytringskanalar.
Når det gjeld reguleringa regionalt viser fleire av høyringsinstansane til at det ikkje er forretningsmessig grunnlag for noko stort mangfald av medium på regionalt nivå. Departementet ser at føresetnadene for mangfald vil vere mindre i regionale marknader enn på nasjonalt nivå, både når det gjeld publikum og annonsar. Det er difor viktig at den nærmare innretninga av reguleringa på regionalt nivå balanserer omsyna til mediemangfald og økonomiske rammevilkår, jf nedanfor.
Det norske samfunnet er basert på ein sterk lokaldemokratisk tradisjon. Regjeringa har lagt stor vekt på å utvikle eit levande lokaldemokrati, mellom anna gjennom delegering og desentralisering av ansvar og makt. Eit godt lokaldemokrati er langt på veg eit vilkår for eit godt nasjonalt demokrati, og det er først og fremst lokalt at mange menneske kan engasjere seg i samfunnsspørsmål. For å kunne delta aktivt i desse demokratiske prosessane og for å kunne utvikle bevisste og informerte standpunkt til ulike samfunnsspørsmål, treng innbyggjarane eit mangfald av informasjonskjelder og ytringskanalar som opptrer uavhengig av kvarandre.
Departementet meiner etter ei samla vurdering difor at det er naudsynt å oppretthalde ei regulering på regionalt nivå. Departementet legg avgjerande vekt på at dei nasjonale eigarskapsgrensene aleine ikkje kan sikre innbyggjarane eit medietilbod som gir ei balansert og mangfaldig dekning av lokale saker. Utan regionale eigarskapsgrenser vil ein risikere at alle dei media som omtaler hendingar og politiske spørsmål i ein region, og som her fungerer som forum for debatt og meiningsutveksling, vil ha same eigar. Dessutan legg departementet til grunn at ingen andre alternativ kan sikre eit regionalt mediemangfald på ein fullgod måte, jf ovanfor.
3.2 Reguleringsmodell
Gjeldande rett
Etter § 9 i lova kan tilsynet etter ei skjønnsmessig vurdering gjere inngrep mot oppkjøp i dagspresse og kringkasting dersom oppkjøparen har eller får ei «... betydelig eierstilling i mediemarkedet nasjonalt, regionalt eller lokalt, og dette er i strid med formålet i lovens § 1.» I vurderinga av sterk («betydelig») eigarstilling vil det sentrale kriteriet vere om mediebrukarane i den relevante marknaden kan få same eller tilsvarande type informasjon frå andre medium enn det føretaket som er kjøpt opp, og om det er andre aktørar som eig desse andre media. For å kunne gjere inngrep mot eit oppkjøp må den sterke eigarstillinga i tillegg vere i strid med lovføremålet om å fremje ytringsfridomen, dei reelle høva til å ytre seg og eit allsidig medietilbod.
Høyringsnotatet
I høyringsnotatet gjorde departementet framlegg om å erstatte den skjønnsmessige inngrepsheimelen med eit system med regionale eigarskapsgrenser. Departementet viste til at ei slik løysing vil vere lettare å innrette seg etter for bransjen, og samstundes gjere handhevinga av lova enklare og verke preventivt på oppkjøp i strid med regelverket. Departementet viste òg til at slike grenser er den vanlegaste reguleringsforma for å sikre regionalt mediemangfald elles i Europa.
Eit slikt system gir mindre rom for å ta omsyn til dei konkrete tilhøva i kvar einskild sak. Dette er ei ulempe. Det kan oppstå utilsikta verknader dersom ein berre ser på grensene. I høyringsnotatet peika departementet difor på at grensene først og fremst skal presisere vilkåret om sterk eigarstilling. For at tilsynet skal kunne gripe inn, må eigarstillinga i tillegg vere «i strid med formålet i lovens § 1». Dette inneber mellom anna at det ikkje vil vere grunnlag for inngrep i tilfelle der alternativet til oppkjøpet er at mediet vert lagt ned.
Høyringsfråsegnene
Alle høyringsinstansane som uttaler seg særskilt om dette stør bruk av grenser også på regionalt nivå (m.a. Statens medieforvaltning, Eigarskapstilsynet, Norsk journalistlag, Telenor, LO, YS (Prifo) og Senter for medieøkonomi (BI)). Telenor viser til at «Implementert på en hensiktsmessig måte vil bruken av terskelgrenser kunne sikre en god balanse mellom forutsigbarhet og fleksibilitet for aktører og tilsynsmyndighet, noe som i sin tur vil kunne bidra til en effektiv og dynamisk lovgivning, tilpasset en mediesektor i endring».
Telenor strekar samstundes under at det er viktig å oppretthalde den fleksibiliteten som ligg i det såkalla «motstridsvilkåret», d.t. at eit oppkjøp både må vurderast opp mot grensene og lovføremålet. Også LLA understrekar at det «... må gis rom for bruk av skjønn for handhevar av reguleringslova».
Departementets vurdering
Departementet held fast ved framlegget i høyringsnotatet om å erstatte den skjønnsmessige inngrepsheimelen med eit system med regionale grenser. Departementet meiner at dette vil gje eit klart og påliteleg system for aktørane. Vi legg òg vekt på at framlegget får støtte frå eit fleirtal av høyringsinstansane.
Det er sjølvsagt grenser for kor mange medieaktørar dei regionale publikums- og annonsemarknadene kan bere. Mange regionale medium driv i dag innanfor tronge økonomiske rammer. Departementet strekar difor under at også med eit system med klare grenser, må eit oppkjøp i tillegg vurderast opp mot lovføremålet. I denne vurderinga må tilsynet mellom anna leggje vekt på om det er fare for at føretaket kan bli lagt ned eller utarma på sikt. Faren for nedlegging må vege svært tungt mot inngrep, sjølv der ei regional grense for eigarskap er passert.
3.3 Regionale eigarskapsgrenser
Høyringsnotatet
I høyringsnotatet gjorde departementet framlegg om ei regional grense på 60 prosent av det samla dagsopplaget av region- og lokalaviser i ein region. Departementet sette grensa så høgt mellom anna av di dei regionale mediemarknadene har færre medium og færre alternative eigarar. Samstundes la departementet til grunn at kontroll med over 60 prosent av avismarknaden kan gjere det vanskeleg å oppretthalde eit regionalt mediemangfald på på sikt.
Departementet gjorde ikkje framlegg om noka eiga grense for dei regionale radio- og fjernsynsmarknadene og viste mellom anna til lokalkringkasting per i dag ikkje har den same rolla i høve til informasjonstilfang og ytringsfridom som lokalavisene.
Departementet gjorde likevel framlegg om ei regional multimediegrense som inneber at ein eigar som kontrollerer 45 prosent eller meir av det samla dagsopplaget for region- og lokalaviser i ein medieregion, ikkje kan kontrollere meir enn 33 prosent av fjernsyns- eller radiomarknaden i den same regionen. Grensa på 45 prosent vart sett for å stimulere til regional konkurranse i dei regionane der det er to store regionale aktørar på avismarknaden.
Departementet bad høyringsinstansane særleg kommentere om ein slik multimedieregel bør gjelde for lokalfjernsynsmarknaden, og viste til at framlegget kan innebere at nokre regionale aviseigarar vil miste konsesjonen til å drive lokalfjernsyn ved neste tildeling. Omsynet til konsistens i lovgivinga tilseier at ein aktør ikkje bør kunne få ein eigarposisjon gjennom konsesjonstildeling som han etter medieeigarskapslova ikkje kan få gjennom oppkjøp. Departementet så ei fare for at for strenge reglar for regional multimediekonsentrasjon kan undergrave det økonomiske grunnlaget for lokalfjernsynsbransjen.
Høyringsfråsegnene
Framlegget om å innføre eigne reglar om multimediekonsentrasjon regionalt får støtte frå fem av høyringsinstansane (Samferdselsdepartementet, Eigarskapstilsynet, Norsk journalistlag, Radio 1 og Kristent radioforum). Eigarskapstilsynet uttaler at:
«Uten regional multimedieregulering vil en enkelt eier kunne kontrollere opp til 60 prosent i både aviser, lokalradio- og fjernsyn samt drive regionens viktigste nettaviser. Dette gir en stor markeds- og opinionsmakt i en enkelt region.»
LO støtter i prinsippet framlegget, men meiner at konsekvensane av framlegga «...må vurderes mer inngående i egne utredninger før saken fremmes for Stortinget.» Norsk lokalradioforbund uttrykker tvil om framlegget og viser til at «...aktører som har en svært dominerende stilling i en region, bør gis begrenset adgang til å få dominerende stillinger også på nye medieområder», men peiker samstundes på at «...krysseierskapseide konsern kan tilføre sektoren både kompetent kapital og bli fornyere av mediet».
Eit fleirtal av høyringsinstansane (MBL, Fagpressen, YS (Prifo), Schibsted, A-pressen, Orkla, Adresseavisen, Fædrelandsvennen, Harstad Tidende Gruppen og Stavanger Aftenblad) er negative til framlegget. Orkla uttaler:
«Det er vårt syn at en lav terskel for regionalt multimedieeierskap ikke bare vil svekke avisenes livsgrunnlag, men også innebære en trusel mot overlevelsesmulighetene for mange av dagens lokalradio og lokalfjernsynsstasjoner.»
Nokre høyringsinstansar uttaler seg i tillegg særskilt om framlegget til eigarskapsgrenser. Tre av høyringsinstansane stør departementets framlegg (Eigarskapstilsynet, Samferdselsdepartementet og Kristent radioforum). Utan å ta konkret stilling til framlegget frå departementet understrekar Norsk journalistlag at «... terskelverdiene må settes på et nivå som ivaretar både målet om flest mulig kanaler og flest mulig eiere». Konkurransetilsynet «... minner om at for strenge terskelverdier for multimediekonsentrasjon regionalt kan virke som et etableringshinder og dermed hindre potensiell konkurranse.»
Eit klart fleirtal av dei som uttalar seg om spørsmålet åtvarar mot å la ein regional multimedieregel gjelde for lokalfjernsynssektoren (Statens medieforvaltning, MBL, Norsk forbund for lokal-TV, A-pressen, Orkla, Adresseavisen, Stavanger aftenblad og Bergens Tidende).
Statens medieforvaltning grunngir sitt standpunkt med følgjande:
«Lokalfjernsynet er betydelig kostnadskrevende og lønnsomheten har inntil nå vært dårlig. Bransjen har hatt en egen avtale med TVNorge som tidligere har gitt et avgjørende bidrag til økonomien. Omfanget og betydningen av denne avtalen er nå redusert. Bransjen står også foran betydelige investeringer i forbindelse med innføringen av digital distribusjon. Etter Statens medieforvaltnings vurdering vil derfor lokalfjernsynsstasjonenes økonomi forbli anstrengt i årene som kommer.»
MBL uttaler at «Lokal-tv har vært, og er ennå i stor grad, underskuddsforetak. Selv med aviser som eiere har det altså ikke vært mulig å skape lønnsomhet i disse selskapene. Også avisene vil få sine økonomiske muligheter sterkt svekket hvis de skulle utestenges fra å eie lokal-tv.»
Norsk forbund for lokal-TV kommenterer ogsåden økonomiske situasjonen i bransjen:
«Bransjen leverte bedre og bedre tall frem til år 2000. De tre siste årene frem til og med 2002 har derimot underskuddene økt fra -9 millioner til - 18 millioner kroner.Av 22 medlemmer i NFL, gikk kun 5 med overskudd i 2002.Derimot er situasjonen nå noe mer positiv. Så langt kan det se ut til at stasjonene for året 2003 har kompensert for bortfall av 20 millioner kroner i inntekter fra distribusjon av TVNorge.»
Berre to av høyringsinstansane (Eigarskapstilsynet og Kristent radioforum) uttaler seg til støtte for å la regelen gjelde lokalfjernsyn. Eigarskapstilsynet viser til at:
«I markedet for lokalfjernsyn er økonomiske hensyn etter Eierskapstilsynet ikke grunn nok til å unnta lokalkringkasting fra regional regulering. Den teknologiske utviklingen vil medføre utgifter, men kan også gi rom for betydelige innsparinger. Eierskapstilsynet er heller ikke av den oppfatning at lokalfjernsyn skiller seg dramatisk ut fra øvrige medier med hensyn til økonomi.»
Departementets vurdering
Departementet held fast ved framlegget i høyringsnotatet om at det bør vere ei grense for kor stor del av dagspressemarknaden ein eigar kan ha i ein region. Departementet meiner at grensa for regional konsentrasjon bør setjast til 60 pst. av dagspresseopplaget, og legg til grunn at ein høgare del vil vere i strid med lovføremålet. På lengre sikt kan eigarkonsentrasjon over dette nivået gjere det vanskeleg å oppretthalde eit mediemangfald på regionalt nivå. Når grensa ikkje vert sett lågare, er det mellom anna av di dei økonomiske føresetnadene for mangfald er mindre i ein så vidt liten marknad og av di den regionale eigarkonsentrasjonen mange stader er relativt langt komen.
Det er ikkje tvil om at påverknadskrafta til ein medieaktør vil auke ved eigarskap innanfor fleire mediesektorar, også regionalt. Samstundes legg departementet stor vekt på at lokalkringkastingsbransjen som hovudregel slit med svak økonomi. Dette gjeld særleg lokal-TV-bransjen utanfor dei større byane, jf. mellom anna høyringsfråsegna til Norsk forbund for lokal-TV. I tillegg står no lokalfjernsynsbransjen andsynes store investeringsbehov og omfattande kostnadar til omstilling, m.a. pga. innføringa av digital teknologi. Dette gjer det viktig med kapitalsterke eigarar. Det er dessutan grenser for kor stort mediemangfald dei regionale publikums- og annonsemarknadene kan bere. Departementet ser difor at regional multimediereguleringkan vere ein fare for det økonomiske grunnlaget, særleg for lokal-TV-sektoren.
Departementet legg også vekt på at konvergensutviklinga innanfor regionale medium kan ha positive konsekvensar. Til dømes kan det ikkje vere tvil om at regionavisene i mange høve har fungert som garantistar for kvalitet og profesjonalitet i lokalfjernsynet. Departementet legg også vekt på at svært mange aviser no aktivt satsar på å etablere såkalla mediehus der dei vil utnytte det same redaksjonelle innhaldet i fleire medieformer, t. d. Internett, radio og fjernsyn.
Så langt spelar lokalkringkastinga ei klart mindre viktig rolle enn avisene som lokal informasjonskjelde og ytringskanal. I spørsmålet om regional multimedieregulering meiner departementet difor at det er grunn til å leggje større vekt på omsynet til redaksjonell kvalitet og økonomisk berekraft i lokalkringkastingsbransjen enn på målet om eigarmangfald. Regionsendingane til NRK vil i alle høve sikre at det vil finnast eit alternativ til den dominerande (private) aktøren på den regionale kringkastingsmarknaden. Departementet legg også vekt på at eit fleirtal av høyringsinstansane ikkje ønskjer slike reglar.
Etter ei samla vurdering gjer departementet difor ikkje framlegg om eigne grenser for regional multimediekonsentrasjon. Dersom lokalradio og lokalfjernsyn skulle utvikle seg til viktige informasjonskjelder lokalt og regionalt med eit berekraftig økonomisk grunnlag, kan det sjølvsagt bli aktuelt å vurdere spørsmålet på ny.
3.4 Utrekning av marknadene
Høyringsnotatet
Innføring av regionale grenser gjer det naudsynt å fastsetje ei regioninndeling. Målet om eit klart regelverk taler for å fastsetje regioninndelinga på førehand. For å gjere systemet fleksibelt andsynes moglege endringar i medielandskapet, gjekk departementet i høyringsnotatet inn for at Kongen bør få heimel til å fastsetje regionane i forskrift.
Departementet la til grunn at regionane primært må definerast med omsyn til mediebruk, og at fylkesgrensene her kan danne eit naturleg utgangspunkt. Departementet bad høyringsinstansane vurdere kva for prinsipp som bør leggjast til grunn for regioninndelinga og om forskriftsheimelen av omsyn til tilsynet si uavhengige stilling heller bør liggje hos tilsynet.
Departementet la til grunn at eigarskapsgrensa for dagspresse skal reknast ut i prosent av det samla dagsopplaget av region- og lokalaviser i regionen. På grunn av manglande talgrunnlag for lyttar- og sjåartalla, la departementet opp til at marknadsdelane i kringkasting skal reknast ut på grunnlag av talet på konsesjonar.
Høyringsfråsegnene
Om regioninndeling meiner Eigarskapstilsynetog Konkurransetilsynet, med somme atterhald, at det kan vere føremålstenleg å ta utgangspunkt i fylkesgrensene. Eigarskapstilsynet meiner at «... inndelingen av regionene skal bygge på den regionale mediebruken, og ta utgangspunkt i dagens mediemarkeder. Det er en nær sammenheng mellom fylkesgrenser og regional mediebruk, men i grensesonene mellom fylkene er det også mange unntak. Å la medieregionene følge fylkesgrenser vil derfor i mange tilfeller falle uheldig ut, fordi fylkene ikke alltid er relevante i forhold til mediebruken i regionen.» Konkurransetilsynet uttaler at «Regionene bør, for å sikre økonomisk bærekraftige medier og konkurranse i markedene, utformes med utgangspunkt i hvilke områder som tilhørerdet samme geografiske avgrensning av markedet.»
Andre høyringsinstansar meiner at ein må ta utgangspunkt i område som er større enn eit fylke. Dette gjeld Stavanger Aftenblad, YS (Prifo) og Orkla. Sistnemnde uttaler at:
«Dette er nødvendig blant annet for å gjøre det mulig å utvikle sammenhengende markedsposisjoner som kan gjøre lokalavisene til reelle aktører i konkurranse med riksmedia innenfor områder som annonsemarkedet, trykk og distribusjon.»
Den største gruppa av høyringsinstansar legg til grunn at ein bør ta utgangspunkt i ei inndeling i landsdelar. Dette gjeld MBL, Adresseavisen, NFL, Fædrelandsvennen og Bergens Tidende.
Norsk journalistlag uttaler på generelt grunnlag at:
«Når det gjelder prinsippene som legges til grunn for regioninndelingen, må målsetningen om eiermangfold veies opp mot det faktum at det er en direkte sammenheng mellom grunnlaget for kvalitet i mediene og størrelsen på det publikummet som holder til i nedslagsfeltet.»
Høyringsinstansane vart bedne om særskilt å vurdere om forskriftskompetansen bør liggje hos Eigarskapstilsynet eller hos Kongen i statsråd. Samferdselsdepartementet, Statens medieforvaltning, MBL og YS (Prifo) meiner at forskriftsheimelen bør liggje hos Kongen. Desse legg særleg vekt på at regioninndelinga vil ha store praktiske konsekvensar for reguleringa og at det difor er viktig å ha eit «demokratisk innslag» i fastsettinga av forskrifta. AAD, Norsk journalistlag, Konkurransetilsynet og Eigarskapstilsynet meiner derimot at forskriftskompetansen bør liggje hos tilsynet. Desse viser hovudsakleg til at det er her fagkompetansen ligg. Konkurransetilsynet uttaler at: «For det første vil en slik plassering sikre partipolitisk uavhengighet ved regioninndelingen. For det andre har tilsynet presumptivt best kjennskap til de til enhver tid gjeldende markedsforholdene, og dermed til hvilke områder som tilhører samme regionale geografiske marked.» Justisdepartementet understrekar at motførestillingane ved å leggje forskriftskompetansen hos Kongen «... vil avhenge av hvordan forskriftskompetansen er tenkt brukt og hvilke begrensninger som legges inn i utformingen av hjemmelen eller premisser i forarbeidene. Stadige endringer av inndelingen som tar sikte på å følge opp bestemte regioner eller mulige erverv i enkelttilfeller kan synes å harmonere mindre godt med uavhengigheten tilsynet i dag har.»
Norsk journalistlag meiner at lesar-, sjåar- og lyttartal bør leggjast til grunn når marknadsdelane skal reknast ut.
MBL viser til lovføremålet og meiner at opplagsdel må reknast ut på bakgrunn av spreiingstal og ikkje utgivarstad: «Det må være hvor avisene leses som er av betydning, ikke avisens forretningsadresse.» Orkla, Stavanger aftenblad, Adresseavisen, Fædrelandsvennen og Bergens Tidende har tilsvarande kommentarar. Bergens Tidende meiner at den regionale marknaden både bør omfatte «... aviser med utgivelsessted utenfor regionen, men med en del av sin dekning i vår region», «... såkalte «riksaviser» med lokalkontor og dekning fra vår region» og «... nisjeaviser som Dagen og Fiskaren».
Fleire høyringsinstansar legg stor vekt på at NRKs regionale dekning må takast med ved utrekning av den regionale kringkastingsmarknaden. Dette gjeld Norsk forbund for lokal-tv, YS (Prifo), Orkla, Adresseavisen, Stavanger aftenblad, Bergens Tidende og Radio 1. Orkla viser til at «NRKs regionkontorer er en vesentlig del av det regionale mangfoldet, og må betraktes slik ved forvaltningen av lovens målsettinger.»
Departementets vurdering
Når det gjeld spørsmålet om regioninndeling, gir høyringa etter departementets vurdering lite rettleiing. Høyringssvara speglar i større grad høyringsinstansane sine syn på regional regulering generelt enn prinsipielle haldningar til spørsmålet om regioninndeling. Departementet er likevel einig med Eigarskapstilsynet i at det kan vere uheldig å leggje fylkesgrensene til grunn i alle høve, i og med at den faktiske mediebruken sjeldan vil følgje fylkesgrensene.
Departementet meiner at inndelinga i regionar må baserast på mediebruken. Etter departementets syn følgjer dette av lovføremålet. Lova skal hindre uheldig eigarkonsentrasjon innanfor grupper av medium som for publikum er eigna til å fylle same eller tilsvarande funksjon. Regionane må difor dekkje område som utgjer ei naturleg eining med omsyn til mediebruk. Her er det grunn til å leggje særleg vekt på det geografiske nedslagsfeltet og den innhaldsmessige dekninga til medium i området. I og med at departementet inntil vidare berre gjer framlegg om eigne regionale grenser for dagspressa, kan nedslagsfeltet til regionavisene somme stader vere eit naturleg utgangspunkt for regioninndelinga. I andre deler av landet kan biletet vere mindre klart og vil krevje nærare vurdering.
Departementet understrekar at regionane ikkje må vere for små og viser til at føremålet med framlegget om å oppheve reguleringa på lokalt nivå er å sikre at reguleringa vert retta inn mot marknader som er viktige i høve til lovføremålet. Regionane må dessutan vere så store at publikums- og annonsemarknaden i regionen gir grunnlag for eit visst mediemangfald.
Inndelinga i regionar vil krevje ei vurdering av korleis mediemarknadene konkret fungerer i ulike deler av landet. Det er også viktig at systemet er fleksibelt andsynes moglege endringar i medielandskapet. Departementet gjer difor framlegg om at den konkrete regioninndelinga vert fastsett i forskrift.
Heimelen til å fastsette forskrift bør liggje hos Kongen. Departementet legg til grunn at det er viktig å ha ei viss politisk styring med regioninndelinga av di denne vil avgjere det reelle innhaldet i ei regional grense på 60 prosent av dagspressemarknaden. Departementet understrekar at heimelen ikkje må nyttast slik at den undergraver omsynet til eit klart og påliteleg system for aktørane eller den frie stillinga som tilsynet skal ha andsynes politiske styresmakter. Til dømes vil det difor ikkje vere aktuelt å endre regioninndelinga med sikte på å råke eit konkret oppkjøp, jf også høyringsfråsegna frå Justisdepartementet.
Modellen inneber at dei konkrete konsekvensane av den regionale eigarskapsgrensa først vert synlege når regioninndelinga vert fastsett.
Når det gjeld utrekninga av marknadsdelar på regionalt nivå har Norsk journalistlag teke til orde for å leggje til grunn lesar-, sjåar- og lyttartal. Departementet er samd i at dette i prinsippet ville vere den beste løysinga, men legg avgjerande vekt på at det per i dag ikkje finst sikre tal for regional mediebruk. Tvil om talgrunnlaget ville svekkje verdien av å gå over til eit system med faste eigarskapsgrenser.
Nokre høyringsinstansar har teke til orde for at også opplaget til aviser som vert gitt ut utanfor regionen bør reknast inn i den regionale dagspressemarknaden. Departementet er ikkje samd i dette og viser til at riksdekkjande aviser berre i liten grad vil ha nokon funksjon som informasjonskjelde om regionale tilhøve. I høve til lokale saker kan ein truleg sjå bort frå riksavisene som reell informasjonskjelde. Å rekne inn opplaget av slike aviser vil innebere at ein og same eigar kan kontrollere meir enn 60 prosent av dei avisene som vert gitt ut i regionen. Departementet legg til grunn at dette ikkje vil vere i tråd med lovføremålet.