4 Eigarskapsgrenser på nasjonalt nivå
4.1 Gjeldande rett
At oppkjøparen har eller får ein sterk («betydelig») eigarstilling er eitt av to vilkår som må liggje føre for at tilsynet skal kunne gripe inn mot eit oppkjøp, jf medieeigarskapslova § 9 første ledd. På nokre område er det gjeve eigarskapsgrenser som skal vere retningsgjevande i skjønnsvurderinga av om det ligg føre ei sterk eigarstilling.
Av forarbeida til lova går det fram at det skal gjelde ei grense på 1/3 av den nasjonale dagspressemarknaden. I tillegg er det sett ei nedre grense for når tilsynet kan gripe inn på 20 prosent av det nasjonale dagspresseopplaget. Forarbeida skisserer også ei særskilt grense for inngrep ved såkalla krysseigarskap; det vil seie at eit medieselskap eig delar i eit anna medieselskap, eller at medieselskap eig delar i kvarandre sine selskap. Som eit utgangspunkt vil Eigarskapstilsynet vurdere å gripe inn mot oppkjøp der nokon med kontroll over meir enn éin tidel av dagsopplaget for dagspressa, vert deleigar i eit føretak som inngår i ei anna gruppering med kontroll over éin tidel eller meir av dagsopplaget for dagspressa. 1
For kringkastingsmarknaden er det ikkje på same måten sett opp slike eigarskapsgrenser. Med utgangspunkt i forarbeida har Eigarskapstilsynet likevel lagt til grunn at det også på kringkastingsområdet gjeld ei rettleiande grense på 1/3 av både radio- og fjernsynsmarknaden. På kringkastingsområdet er det heller ikkje fastsett noka særskild grense for krysseigarskap mellom store aktørar, eller noka nedre grense for inngrep. Det er likevel mogleg å setje opp slike grenser analogt med dei reglane som gjeld for dagspressa.
I tillegg til å vurdere om oppkjøparen får ein sterk («betydelig») eigarstilling, må tilsynet i kvart tilfelle vurdere om oppkjøpet strir mot lovføremålet. Til dømes kan det bli aktuelt å tillate eit oppkjøp, jamvel om dette gjev kjøparen kontroll over meir enn 1/3 av nasjonalt dagspresseopplag, dersom alternativet vil vere fare for nedlegging av det aktuelle mediet.
I mediemeldinga 2 vart det ikkje gjort framlegg om konkrete endringar i reguleringa av eigarskap på nasjonalt nivå, men meldinga opna for ei drøfting av spørsmålet om grensa bør hevast, til dømes frå 1/3 til 49 prosent. Eit fleirtal - alle med unnatak av Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet - uttalte i Innst.S. nr. 142 (2001-2002) at «... mye taler for at eierskapsbegrensningene på det nasjonale nivå kan heves til 49 %». Eit anna fleirtal - alle utanom Høgre og Kristeleg Folkeparti 3 - uttalte at «... det bør være begrensninger mht. eierskap på nasjonalt nivå. Flertallet mener dog det fortsatt skal kunne gjøres unntak hvis fare for nedleggelse foreligger. Flertallet vil i denne sammenheng vise til at en oppheving av det nasjonale taket kan føre til en vesentlig reduksjon av eiermangfoldet i norske medier.»
4.2 Den nasjonale eigarskapsgrensa
Høyringsnotatet
I høyringsnotatet konkluderte departementet med at det ikkje ville tilrå ei heving av eigarskapsgrensa på nasjonalt nivå til 49 prosent. Departementet viste mellom anna til at dette vil opne for ein reduksjon frå tre til to store aktørar på mediemarknaden i Noreg, at faren for underliggjande samarbeidsavtalar og kartellverksemd vil auke med berre to aktørar i marknaden og at ytterlegare eigarskapskonsentrasjon i praksis vil vere umogleg å reversere i etterhand. Departementet viste òg til at den norske grensa på 1/3 ligg på eit gjennomsnittsnivå i europeisk samanheng.
Departementet meinte likevel at grensa burde kunne hevast noko ut over dagens nivå, utan at det vil få vesentlege negative konsekvensar for lovføremålet. Departementet gjorde difor framlegg om å heve eigarskapsgrensa på nasjonalt nivå frå 1/3 til 40 pst. Det vart vist til at dette kan gje Schibsted eit visst spelerom for ytterlegare investeringar på dagspressemarknaden, noko som kan ha positive konsekvensar for norsk næringsliv og norske arbeidsplassar.
Høyringsfråsegnene
Eit klart fleirtal av høyringsinstansane (m. a. Eigarskapstilsynet, Konkurransetilsynet, Norsk journalistlag, Norsk medieforskerlag, A-pressen, LO og Familie & medier) går mot framlegget om å heve eigarskapsgrensa på nasjonalt nivå til 40 pst. innanfor ein og same marknad. A-pressen «...mener det er sterke betenkeligheter med en eierandel som er så stor at det vil bety en så dominerende posisjon i annonsemarkedet. Dette vil kunne undergrave inntektsgrunnlaget for øvrige aktører og dermed de reelle muligheter til å vedlikeholde og videreutvikle konkurrerende kanaler.»
Konkurransetilsynet uttaler om dette:
«Som Kultur- og kirkedepartementet peker på, vil det at en tar NRK med i beregningen, kunne åpne for en relativt høy eierkonsentrasjon i den private delen av mediemarkedet. Dette tilsier etter vårt skjønn at en ikke bør lempe på grensen for nasjonalt eierskap fra 1/3 til 40%. På dette punktet finner vi derfor ikke å kunne støtte KKDs forslag. Konkurransetilsynet savner også en mer utførlig begrunnelse for å heve grensen. Spesielt ser Konkurransetilsynet ikke relevansen i påstanden om at Schibsted kan få et visst spillerom til ytterligere investeringer på dagspressemarkedet nårde samtidig foreslåtte terskelverdiene for multimedieeierskap ikke vil tillate at Schibsted investerer mer i dagspressemarkedet uten først å selge seg ut av andre mediemarkeder.»
LLA «... meiner det er viktig å sikra at det framleis er tre store nasjonale eigargrupperingar og meiner difor av grensene for eitt medium bør setjast lågare enn 40 prosent».
MBL, Fagpressen, YS (Prifo) og Orkla stør departementets framlegg om å heve grensa til 40 prosent. Schibsted meiner at grensa bør hevast, men gjer ikkje framlegg om noka konkret prosentgrense.
TV 2 meiner at grensa bør hevast til 49 prosent, medan Norsk redaktørforening er delt i spørsmålet:
«Noen styremedlemmer har den generelle oppfatning at også mediemarkedet bør reguleres av den ordinære konkurranselovgivning, og at dersom det skal tallfestes en grense bør den ligge der NR-landsmøtet plasserte den i sitt vedtak i 1995: Maksimum 49,9 prosent.
De øvrige styremedlemmer støtter den bærende tanke hos departementet om at det minst bør være tre konkurrerende parter av noenlunde størrelse på hvert mediemarked, og at dette vil oppnås ved å sette taket til de foreslåtte 40 prosent.»
Justisdepartementet stør departementets vurdering om at grensa ikkje bør hevast til 49 prosent og sluttar seg til
«...at det på det nasjonale plan bør være minst tre eiergrupperinger i dagspressen, og legger videre vekt på at eierskapskonsentrasjoner i praksis kan være svært vanskelig eller umulig å reversere i etterkant.»
Harstad Tidende Gruppen tar ikkje stilling til prosentgrensa, men uttaler at:
«Dersom Schibsted på grunn av nasjonale prioriteringer nå tvinges til å selge seg ut av HTG, vil det slå negativt ut for gruppens muligheter som et alternativ til A-pressen - i dag og i fremtiden.»
Senter for medieøkonomi (BI) viser til at det er
«...uheldig at myndighetene på noe marked, hverken på mediemarkedene eller andre markeder, treffer tiltak for å bevare eksisterende struktur, noe som i realiteten tarsikte på å beskytte de etablerte mot de uetablerte.»
Schibsted kommenterer den nedre grensa for inngrep på 20 prosent av marknaden og meiner at «... en inngrepsadgang som er lavere enn lovens grense for eierskap vil føre til stor grad av uforutsigbarhet for mediebedriftene og er svært uheldig». Tilsvarande synspunkt har MBL, A-pressen og Orkla.
Departementets vurdering
Kultur- og kyrkjedepartementet kan ikkje sjå at det er grunnlag for å heve grensa på nasjonalt nivå til 49 prosent av marknaden. Departementet legg til grunn at ei grense på 49 prosent ville opne for ein grad av eigarkonsentrasjon som vil vere i strid med lovføremålet om å fremje ytringsfridom, reelle høve til å ytre seg, og mediemangfald. Ei slik grense ville opne for ein reduksjon frå tre til to store aktørar på mediemarknaden, noko som vil gje stor marknads- og opinionsmakt og auke faren for samarbeidsavtalar og kartellverksemd. Departementet legg òg stor vekt på at eit klart fleirtal av høyringsinstansane har gått imot ei heving av grensa til 49 prosent.
Departementet vil likevel oppretthalde framlegget om å heve grensa til 40 prosent av marknaden. Departementet legg vekt på at ei grense på 40 pst. av marknaden, kombinert med grenser for krysseigarskap mellom store medieeigarar, kan oppretthalde ei reell tredeling av den norske mediemarknaden. Etter departementets vurdering vil dessutan innføring av regulering av multimedieeigarskap, jf pkt. 4.4, gjere det akseptabelt å heve grensa for eigarskap innanfor éin mediemarknad (monomedieeigarskap).
Departementet legg også vekt på at publikum i større grad enn tidlegare hentar informasjon frå eit mangfald av kjelder. Som nemnt under pkt. 6.1 fungerer nettmedia førebels meir som ein alternativ distribusjonskanal for dei tradisjonelle media enn som sjølvstendige informasjonskjelder og ytringskanalar. Internett har likevel ei viktig rolle i nyhendeformidlinga i og med at nettet gjer det eksisterande mangfaldet i dagspresse og kringkasting tilgjengeleg på ein annan måte enn tidlegare. Til dømes vil ein person som kjøper eller abonnerer på ei avis eller ein kringkastingskanal på ein enkel måte - og i regelen utan ekstra kostnad - kunne leite opp utfyllande informasjon og motførestillingar på nettstadene til andre aviser eller kringkastarar.
Når det gjeld den nedre grensa for inngrep på 20 prosent av marknaden, er departementet einig i at denne vil ha liten funksjon dersom grensa vert heva til 40 prosent. Meininga med denne grensa er å gje aktørane eit visst høve til å rekne ut på førehand korleis eit oppkjøp vil bli vurdert av tilsynet. I eit system der eigarskapsgrensene går fram av sjølve lova, og der ein berre unntaksvis kan tenkje seg inngrep mot oppkjøp som ikkje vert ramma av dei fastsette grensene, er det ikkje på same måte naudsynt å gje aktørane ein slik ekstra sikring i lova. Departementet gjer difor framlegg om å oppheve denne regelen.
4.3 Krysseigarskap
Høyringsnotatet
Som nemnt følgjer det i dag av forarbeida til lova ei særskild grense for krysseigarskap mellom dagspresseføretak. I høyringsnotatet gjorde departementet framlegg om å ta denne regelen inn i lova og å utvide han til også å gjelde for kringkastingsmarknadene. Departementet viste til at regelen spelar ei viktig rolle i høve til målsettinga om å sikre eit minimum av tre aktørar.
Høyringsfråsegnene
Fire høyringsinstansar (AAD, Norsk journalistlag, Eigarskapstilsynet og Konkurransetilsynet) uttaler seg til støtte for framlegget om å utvide krysseigarskapsregelen til også å gjelde kringkastingsmark nadane. Eigarskapstilsynet uttaler:
«Regulering av krysseierskap er viktig for å sikre at de største aktørene innenfor hver mediesektor i størst mulig grad fremstår som fullverdige alternativer og ikke samarbeider eller opptrer i samforstand for eksempel i forhold til markedsdeling, stofftilfang, profil og redaksjonelle prioriteringer.... I tillegg til at regelen sikrer et minimum av tre store nasjonale aktører, kan heller ikke krysseierskapsregelens betydning for det regionale mediemangfoldet overvurderes. Skulle A-pressen og Orkla fusjonere, vil et sammenslått konsern ha et sterkt incitament til å avskaffe aviskonkurransen i en rekke regionale mediemarkeder gjennom å legge ned eller fusjonere innbyrdes konkurrerende aviser.»
Fem høyringsinstansar (MBL, A-pressen, Orkla, YS (Prifo) og Senter for medieøkonomi (BI)) går imot framlegget. Fleire meiner at framlegget vil låse dei tre store private mediekonserna i høve til kvarandre og dermed i praksis hindre Orkla og A-pressen frå å utfordre Schibsted. Orkla uttaler om dette:
«Konsekvensene av dette er at de tre større medievirksomhetene blir totalt låst overfor hverandre, med den rigiditet det vil gi hele mediemarkedet. Låsing av de større aktørene i et marked betyr at den aktøren som tilfeldigvis er størst når loven eventuelt vedtas - Schibsted - får en strukturell beskyttelse for sin dominerende posisjon. Dette mener vi er en uønsket konsekvens.»
Departementets vurdering
Departementet gjer merksam på at framlegget til regulering av krysseigarskap i utgangspunktet ikkje vil hindre ein medieaktør frå å vekse, heller ikkje gjennom oppkjøp av andre medium. Regelen vil berre hindre at dei store aktørane innanfor kvar mediemarknad kjøper opp eigardelar hos kvarandre.
Departementet legg til grunn at krysseigarskap mellom store medieselskap kan gi større innverknad over dei enkelte selskapa enn aksjeposten elles skulle tilsi. Slike eigartilhøve mellom sentrale aktørar kan difor lettare vere i strid med lovføremålet enn andre former for eigarskap. Krysseigarskap vil normalt redusere incitamentet til konkurranse. Konkurransetilsynet peikar også på dette i si høyringsfråsegn. Krysseigarskap kan til dømes gi auka tilgang på informasjon om konkurrentane sine strategier, investeringsplanar osb. Tilgang på slik informasjon vil gjere det lettare for selskapa å koordinere si åtferd i marknaden. Krysseigarskap kan difor føre til at konkurrerande føretak ikkje kan reknast som heilt uavhengige marknadsaktørar.
Regulering av krysseigarskap er dessutan viktig for å kunne sikre minst tre store uavhengige aktørar på mediemarknaden. Departementet viser til at Orkla og A-pressen til saman har om lag 31 prosent av dagspressemarknaden. Utan ein eigen regel om krysseigarskap vil det difor i prinsippet ikkje vere noko i vegen for at desse to selskapa slår seg saman, eller at eitt av selskapa kjøper det andre. A-pressen og Orkla konkurrerer i dag på avismarknaden mange stader, mellom anna i Fredrikstad, Moss, Sarpsborg, Hamar og Skien/Porsgrunn. Ei samanslåing av dagspresseinteressene i Orkla og A-pressen vil kunne føre til at aviskonkurransen vert avslutta på desse stadene.
Å sikre aviskonkurransen har vore eit av hovudmåla med pressepolitikken heilt sidan pressestøtta vart innført i 1969. Sjølv om talet på nummertoaviser er blitt sterkt redusert dei seinare åra, legg departementet til grunn at det er viktig å oppretthalde lokal aviskonkurranse der han framleis finst. Departementet viser til at det er eit mediepolitisk mål å sikre «... grunnlaget for at det kan komme ut alternativer til de ledende nyhets- og aktualitetsmediene på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå», jf St.prp. nr. 1 (2003-2004).
Departementet held difor fast på framlegget om å regulere krysseigarskap.
I høve til krysseigarskap blir vurderinga av om eigarstillinga er i strid med lovføremålet meir skjønnsmessig enn tilfellet er elles i lova.
Føremålet med regelen er å oppretthalde ein situasjon med tre store uavhengige aktørar i den norske mediemarknaden. Dette inneber at det først og fremst vil vere grunn til å gripe inn mot oppkjøp som i røynda vil innebere ein reduksjon frå tre til to store uavhengige aktørar i marknaden. Tilsynet skal såleis ikkje gripe inn mot oppkjøp eller samanslåingar som i praksis inneber etablering av ein fjerde stor aktør på marknaden. Til dømes kan ein tenkje seg ein samanslåing av to større aktørar innanfor den delen av dagspressemarknaden som i dag ikkje blir kontrollert av dei tre konserna (om lag 37 pst. av marknaden). Tilsynet skal heller ikkje gripe inn mot oppkjøp eller samanslåing av to store uavhengige aktørar dersom det er fleire enn tre store uavhengige aktørar i marknaden.
For det andre vil inngrep først og fremst vere aktuelt der oppkjøpet inneber at dei aktuelle føretaka ikkje lenger kan reknast som uavhengige marknadsaktørar. I utgangspunktet vil det difor berre vere grunn til å gripe inn når krysseigarskapet er på morselskapsnivå, der sentrale avgjerder for heile mediekonsernet vert tekne. Dessutan bør det ikkje gripast inn mot reine finansielle investeringar som ikkje kan gi den type innsyn og påverknadskraft over selskapet som grunngir regelen, jf over.
4.4 Multimedieeigarskap
4.4.1 Bakgrunn, gjeldande rett
I dag er ordninga at Eigarskapstilsynet først og fremst ser på eigarkonsentrasjonen i mediesektorane kvar for seg. Det gjeld i utgangspunktet ingen særskilde og strengare grenser for multimedieeigarskap, d.t. at eitt selskap har eigardelar innanfor fleire mediesektorar. Av forarbeida 4 til lova kjem det likevel fram at inngrepsfullmakta i § 9 også gjeld eigarkonsentrasjon mellomkringkastingsføretak og mellomdagspresse og kringkasting. Tilsynet skal på dette grunnlaget gjere ei totalvurdering av den samla eigarposisjonen oppkjøparen får i alle mediesektorane. Forarbeida opnar difor for at eigarskapsgrensene innanfor kvar enkelt mediesektor kan nedjusterast dersom oppkjøparen òg har eigarinteresser i andre medium.
4.4.2 Høyringsnotatet
Generelt
I høyringsnotatet la departementet til grunn at utviklinga med konvergens og etablering av såkalla «mediehus» kan auka tendensen til multimediekonsentrasjon i tida framover. Departementet la til grunn at slik eigarintegrasjon kan ha både positive og negative sider. På den eine sida kan det styrkje det økonomiske fundamentet til medieføretak med ein vanskeleg økonomi. På den andre sida vil ein eigar med ein sterk posisjon innanfor éin mediemarknad bli klart sterkare med sterke posisjonar òg innanfor andre mediemarknader. Medieeigarskapslova skal som nemnt først og fremst sikre at eitt selskap ikkje får for stor potensiell påverknadskraft over opinionen. Departementet konkluderte difor med at det var grunnlag for å regulere multimediekonsentrasjon.
Modellen
Eigarskap innanfor ulike mediemarknader bør i størst mogleg grad sjåast i samanheng. Det ideelle hadde difor vore ein modell der påverknadskrafta over publikum kunne målast uavhengig av medium. Dette føreset at marknadsmakt innanfor ulike mediemarknader kan summerast til eitt samla prosenttal som dekkjer heile mediesektoren. Storbritannia har vurdert dette, men funne at det følgjer store praktiske problem med ein slik modell som dei kallar «share of voice». Departementet kom i høyringsnotatet til same konklusjon og gjorde difor i staden framlegg om eigne grenser for eigarskap innanfor fleire sektorar.
Eigarskapsgrensene
Ved vurderinga av grensene tok departementet utgangspunkt i posisjonen til Schibsted, som er den mest dominerande medieaktøren i Noreg i dag, med direkte eller indirekte eigarinteresser innanfor alle mediemarknadene. Departementet la dels vekt på at det ut frå lovføremålet neppe er ønskjeleg å opne for at Schibsted t.d. både kan eige inntil 40 prosent av dagspressemarknaden og i tillegg heile TV 2. Dels la departementet vekt på at reglane ikkje i for stor grad bør hindre dei andre norske selskapa frå oppkjøp, av di dette i praksis kan gjere den relative makta til Schibsted enno større. Departementet gjorde difor framlegg om at ein eigar som kontrollerer meir enn 30 prosent i ein mediesektor ikkje skal kunne kjøpe seg opp til ein marknadsdel på meir enn 20 prosent i ein annan mediesektor.
Med utgangspunkt i dei same omsyna gjorde departementet framlegg om eigne grenser for eigarskap innanfor tre mediemarknader. Departementet meinte at ein slik regel kunne tre inn ved eigarskap over 20 prosent i éin marknad og setje grensa på kontroll av 15 prosent av marknad nummer to og 10 prosent av marknad nummer tre. Ein slik regel kunne til dømes hindre Schibsted frå å kjøpe seg opp til kontroll i Kanal 24 eller P4. Departementet bad høyringsinstansane særleg å kommentere dette framlegget.
4.4.3 Høyringsfråsegnene
Et klart fleirtal av høyringsinstansane (Justisdepartementet, AAD, Eigarskapstilsynet, Konkurransetilsynet, A-pressen, Orkla, Norsk journalistlag, Norsk medieforskerlag, Familie & medier, Kristent radioforum og Radio 1) stør regulering av multimedieeigarskap på nasjonalt nivå. Norsk medieforskerlag viser til at den største mangelen ved lova frå 1997 «... var uten tvil at den ikke ga grunnlag for å trekke multimediekonsentrasjon inn i vurderingene av inngrep».
Eit mindretal av høyringsinstansane går mot eigne grenser for multimedieeigarskap. Dette gjeld Schibsted, TV 2, Fagpressen, Norsk redaktørforening, YS (Prifo) og Senter for medieøkonomi (BI). Schibsted meiner at «Departementets forslag innebærer en betydelig innskrenkning av rammebetingelsene i næringen, og vil hindre mulighet for naturlig utvikling.»
Eigarskapstilsynet, Norsk journalistlag og TV 2 kommenterer valet av reguleringsmodell for multimedieeigarskap. Eigarskapstilsynet er samd i framlegget til reguleringsmodell og i departementets vurderingar av problema med ein såkalla «Share of voice»-modell. Norsk journalistlag meiner derimot «... at det bør utvikles en såkalt «Share of voice»-modell (høringsnotatet s. 49), som regulerer eierskap ut fra selskapets samlede påvirkningskraft overfor publikum - uavhengig av medium» og legg til grunn at det må vere mogleg å finne ein målestokk for vekting av dei ulike media. TV 2 går på si side inn for ein meir skjønnsmessig inngrepsheimel:
«Dersom regler om krysseierskap vurderes innført, bør dette skje i form av en generell bestemmelse hvor det avgjørende bør være om det foreligger en «betydelig eierstilling» på tvers av mediesektorene, men hvor dette må bero på en konkret vurdering. Eventuelle terskelverdier bør i så fall kun være momenter i den samlede vurderingen.»
Nokre av høyringsinstansane kommenterer ògframlegget til konkrete grenser for multimedieeigarskap innanfor to og tre mediemarknader. Norsk medieforskerlag, Eigarskapstilsynet, Familie & medier og Kristent radioforum stør departementets framlegg til eigarskapsgrenser. Orkla stør multimedieregulering i prinsippet, men meiner grensene er for restriktive. Landslaget for lokalaviser meiner at «...det i høyringsforslaget er sett for mild grense for eitt medium og for strenge grenser for to medier, tre medier og krysseigarskap».
A-pressen støtter i hovudsak framlegget og meiner at det «... gir en rimelig balanse mellom aktørenes behov for å utvikle virksomhetene og ønsket om å ha flere uavhengige eiermiljøer». A-pressen meiner likevel at framlegget til grenser for tre marknaderer for restriktivt. Norsk journalistlag meiner tvert imot at grensene ikkje er restriktive nok, og at framlegget «... vil føre til uheldig eierkonsentrasjon, på grunn av NRKs sterke stilling». NJ legg til grunn at terskelverdiane nasjonalt «... må legges på et nivå som sikrer eiermangfold i den delen av mediemarkedet som ikke er kontrollert av NRK».
4.4.4 Departementets vurdering
Marknads- og opinionsmakta til ein medieaktør vert større jo fleire medium han er involvert i. Det er difor viktig å sjå eigarskap innanfor ulike mediemarknader i samanheng. Dei seinare åra har vi sett ei klar utvikling mot eigarintegrering på tvers av mediesektorane. Omsynet til mediemangfald og ytringsfridom tilseier etter departementets vurdering difor at det bør fastsetjast eigne grenser for multimedieeigarskap.
Departementet held også fast ved framlegget til reguleringsmodell, d.t. ein trappetrinnskala der eigarskapsgrensa vert sett lågare jo fleire marknader aktøren har eigarinteresser i. Departementet ser klare ulemper med meir skjønnsmessige modellar, anten det er tale om ein «share-of-voice»-modell eller ei vurdering av kriteriet «betydelig eierstilling». Elles i lovframlegget har departementet lagt stor vekt på å gjere regelverket klarare og å gi bransjen rammevilkår som kan stadfestast på førehand. Ein meir skjønnsbasert modell for inngrep mot multimediekonsentrasjon vil kunne undergrave verknaden av å innføre eigarskapsgrenser i lova.
Departementet understrekar at fastsetjinga av eigarskapsgrenser vil kunne framstå som noko vilkårleg. Dette er ein kostnad ved den modellen som er vald. Utgangspunktet må etter departementets vurdering vere kva for eigarkonstellasjonar ulike grenser vil opne for, og kva for konsekvensar desse eigarkonstellasjonane vil kunne få for lovføremålet. Departementet minner dessutan om at tilsynet vil la vere å gripe inn mot eit oppkjøp som bryt grensene dersom inngrep kan føre til at det aktuelle mediet vert nedlagt.
Når det gjeld grensene for eigarskap innanfor to marknader har departementet mellom anna teke utgangspunkt i at det ikkje er ønskjeleg at eitt og same selskap skal kunne kontrollere både over 30 prosent av dagspressemarknaden og t.d. TV2. Departementet minner her om at oppkjøp til aksjemajoritet vil gjere at oppkjøparen får tilrekna seg heile sjåartalet til TV 2, m.a.o. om lag 35 prosent av fjernsynsmarknaden. Departementet legg til grunn at framlegget i høyringsnotatet balanserer omsynet til mediemangfald og økonomiske rammevilkår i bransjen på høveleg vis.
Når det gjeld framlegget om grenser for eigarskap innanfor tre mediemarknader er departementet einig med dei av høyringsinstansane som meinte at framlegget i høyringsnotatet var noko for strengt. Departementet meiner at kontroll med inntil høvesvis 20 prosent, 15 prosent og 10 prosent i tre mediemarknader til saman neppe vil kunne gje ein marknads- eller opinionsmakt som kan truge mediemangfald og ytringsfridom. Departementet gjer difor framlegg om å setje grensa for kontroll i den andre og tredje marknaden noko høgare, til 20 prosent. Dette vil innebere same grense i alle marknadene.
4.5 Lovfesting
Høyringsnotatet
I høyringsnotatet gjorde departementet framlegg om å ta grensene for eigarskap på nasjonalt nivå inn i sjølve lovteksten. Departementet viste til at desse heilt sentrale grensene i dag berre går fram av forarbeida, og i det heile ikkje for kringkastingsområdet.
Lovfesting av eigarskapsgrenser inneber først og fremst ei presisering av vilkåret om sterk eigarstilling. Det er etter framlegget framleis to vilkår for inngrep, for det første at oppkjøparen har eller får ei sterk («betydelig») eigarstilling i marknaden og for det andre at denne eigarstillinga er i strid med lovføremålet.
Høyringsfråsegnene
Fleirtalet av høyringsinstansene stør framlegget om å ta eigarskapsgrensene inn i lova (AAD, Justisdepartementet, Konkurransetilsynet, A-pressen, YS (Prifo) og Bergens Tidende). Konkurransetilsynet viser til at dette «... gjør regelverket mer forutsigbart og klart». TV2 er generelt kritisk til bruk av eigarskapsgrenser og uttaler mellom anna følgjande:
«TV 2 er av den oppfatning at de beregninger av eierposisjoner som forutsettes å ligge til grunn for disse terskelverdier, ikke er egnet til å fastslå hvorvidt det foreligger noen eierposisjon som i tilfelle kunne gi grunnlag for misbruk. Tenkingen bak disse reglene er helt skjematisk. Man adderer sammen minoritetsposter til man når terskelverdiene og konstaterer at man derved har nådd en eierposisjon som kan være egnet til å true ytringsfriheten og mediemangfoldet. Vi mener dette må være galt.»
TV 2 og Bergens Tidende understrekar at det er naudsynt å oppretthalde eit visst rom for skjønn sjølv om eigarskapsgrensene vert lovfesta. TV 2 meiner at «...inngrepshjemmelen i § 9 fortsatt bør relateres til begrepet «betydelig eierstilling» og at dette må gjøres til gjenstand for en konkret vurdering i hvert enkelte tilfelle».
MBL legg på den andre sida vekt på at skjønnsmarginen til tilsynet bør vere så avgrensa som mogleg:
«Slike vurderinger krever betydelig innsikt i de forretningsmessige beslutninger som tas i mediebedrifter, noe et tilsynsorgan vanskelig kan opparbeide seg. MBL er derfor redd for at tilsynet i liten grad vil komme til å vektlegge hensyn som er vanskelige å kvantifisere, så som et oppkjøpsobjekts fremtidige utviklingsmuligheter utenfor en større eiersfære. Det vil da i praksis kunne bli nesten umulig å argumentere for at økt eierkonsentrasjon er den beste garantien for mangfold. Det er av den grunn viktig at tilsynets mulighet for skjønnsutøvelse reduseres.»
Departementets vurdering
Departementet meiner at eigarskapsgrensene bør takast inn i sjølve lova og viser til at høyringa viste eit klart fleirtal for dette. Departementet meiner likevel at det er naudsynt å oppretthalde eit visst element av skjønn i vurderinga av oppkjøp etter lova. Det kan tenkjast tilfelle der eit inngrep vil verke mot lovføremålet, sjølv om oppkjøpet isolert sett overskrider grensene i lova. Det kan til dømes gjelde ein situasjon der mediet står i akutt fare for å bli nedlagt. Departementet vil difor oppretthalde vurdering mot lovføremålet som eit sjølvstendig vilkår for inngrep.
TV2 meiner at eigarskapsgrenser er ueigna til å fastslå om det ligg føre eigarposisjonar som gir grunnlag for misbruk, og viser til at systemet inneber at ein «... adderer sammen minoritetsposter til man når terskelverdiene». Departementet gjer merksam på at slik Eigarskapstilsynet praktiserer lova vert det ikkje lagt vekt på eigardelar som er så små at dei ikkje kan gi reell innverknad. Ein aktør som har full kontroll over føretaket - i praksis aksjemajoritet - vil få heile opplaget, sjåar- eller lyttartala til føretaket rekna til seg. Dersom ingen har kontroll, vil tilsynet i utgangspunktet rekne til aktørane ein del som motsvarar storleiken på aksjeposten. Unnatak vil likevel bli gjort for heilt små aksjepostar som ikkje kan gje innverknad over føretaket. Dei som eig slike mindre aksjepostar, vil ikkje få nokon del av opplaget, sjåartala eller lyttartala.
4.6 Utrekning av nasjonale eigarskapsgrenser
4.6.1 Utgangspunkt
Ei regulering som er basert på lovfesta eigarskapsgrenser (i staden for ei vurdering av den «relevante marknaden» i kvart einskilt tilfelle) gjer det naudsynt å ta stilling til utrekningsgrunnlaget for desse grensene. Kva skal reknast som ein marknad og korleis skal kontrollen over denne marknaden målast og reknast ut?
Føremålet med lova er først og fremst å sikre at eitt selskap ikkje får for stor potensiell påverknadskraft over - eller kontroll med - opinionen. Dette tilseier at ein modell for måling og utrekning av marknadsmakt bør spegle denne påverknadskrafta så direkte som mogleg.
4.6.2 Marknadene
Høyringsnotatet
Høyringsnotatet drøfta kva som skal reknast som éin marknad i høve til medieeigarskapslova. Departementet la til grunn at eigarskapsgrensene bør gjelde for grupper av medium som har tilnærma same funksjon for publikum. Departementet konkluderte med at aviser, radio, fjernsyn og elektroniske medium (Internett) framleis har så klare funksjonelle skilnader at det er naturleg å trekkje eit skilje mellom desse medieformene. Dette inneber at fastsette grenser i utgangspunktet vil gjelde innanfor kvar av desse marknadene.
Departementet drøfta òg om NRK skal reknast inn i marknadene for radio og fjernsyn. Føremålet med lova tilseier at ho bør gjelde heile mediesystemet, inkludert NRK. Lova har mellom anna til føremål å fremje eit mangfaldig medietilbod. NRK er i praksis ei svært sentral alternativ informasjonskjelde til m.a. avisene, både nasjonalt og regionalt. Ei vurdering som let vere å trekkje inn marknadsdelen til NRK vil difor ikkje gje eit dekkjande bilete av mangfaldet av opinionsdannarar og arenaer for ytringar og debatt i samfunnet. Departementet la difor til grunn at NRK bør reknast inn i marknaden for høvesvis radio og fjernsyn. Departementet la særleg vekt på at dette vil vere best i samsvar med lovføremålet.
Høyringsfråsegnene
Eigarskapstilsynet stør framlegget frå departementet om å rekne dagspresse, radio og fjernsyn som tre separate marknader i høve til medieeigarskapslova. Det same gjer Konkurransetilsynet: «Ut fra de ulike hensynene til konkurranseloven og medieeierskapsloven må tilsynene ta ulike hensyn i sine markedsavgrensninger. Mediene har ulike presentasjons-, distribusjons-, og reaksjonsegenskaper. Disse forskjellene mellom ulike medier taler for at det er et eget marked for hvert medium.» TV 2 meiner derimot at det er grunn til større differensiering innanfor fjernsynsmarknaden: «Rene film-, musikk-, sportskanaler eller tilsvarende kanaler uten nyhets-, aktualitets- eller samfunnsstoff overhodet, kan vi vanskelig se grunn til å regulere likt med de meningsbyggende kanalene, og vi foreslår at man differensierer nærmere her.»
Alle dei høyringsinstansane som uttaler seg om dette spørsmålet (AAD, Landslaget for lokalaviser, Fagpressen, Norsk journalistlag, NRK, Orkla, LO, Konkurransetilsynet og Norsk redaktørforening) stør framlegget om å rekne NRK inn i mediemarknadene på nasjonalt nivå. Eigarskapstilsynet tek ikkje uttrykkeleg stilling til framlegget, men meinerat det vil opne for at eitt og same konsern kan få kontroll over tilnærma heile den private kringkastingsmarknaden ettersom NRK vert trekt inn ved utrekninga av marknadsdelar. Eigarskapstilsynet meiner at dette gjer «... innføringen av regler om multimedieeierskap presserende».
A-pressen, Orkla, Norsk journalistlag og TV2 meiner at departementet ikkje har lagt stor nok vekt på statens rolle som dominerande medieeigar, mellom anna gjennom eigarskapen i NRK og Telenor. Norsk journalistlag uttaler at:
«Det er en svakhet ved høringsnotatet at ikke NRKs markedsposisjon har en mer sentral plass i vurderingene av eierskapssituasjonen både nasjonalt og regionalt. Målt i forhold til folks mediekonsum, kan ingen måle seg med NRK. I følge høringsnotatet (s. 85) har NRK 46,2 % av TV-seerne og 59 % av radiolytterne.»
TV 2 og Orkla meiner at lova til ein viss grad favoriserer NRK. Mellom anna uttaler TV 2: «Det som virkelig er betenkelig er at statens eget medieselskap - NRK AS - går klar av alle de reguleringer som foreslås innført for det private markedet, fordi nyetableringer og utvidelser i NRK ikke skjer ved erverv, men ved organisk vekst, enten ved bedret ressurssutnyttelse eller politiske vedtak og bevilgninger.» LO vil på den andre sida ikkje støtte eigarskapsgrenser «... som kan ramme NRK så lenge den er statlig underlagt demokratisk kontroll, hovedsak lisensfinansiert - og har almennopplysning som sentral oppgave».
Departementets vurdering
Departementet held fast på framlegget om å rekne dagspresse, radio og fjernsyn som tre separate marknader i høve til medieeigarskapslova. Dette får først og fremst som konsekvens at den nasjonale grensa på 40 prosent vil gjelde innanfor kvar av desse tre marknadene.
Departementet legg til grunn at ei større differensiering av fjernsynsmarknaden, til dømes mellom meiningsberande kanalar og reine underhaldningskanalar, vil føre til avgrensingsproblem. Eit slikt skilje vil bli skjønnsbasert, og vil lett kunne føre til kontroversielle avgjerder og påstandar om partitaking.
Departementet meiner at NRK må reknast inn i marknadene for fjernsyn og radio på nasjonalt nivå og viser til høyringa. Departementet understrekar dessutan at lova vil gjelde på same måte for NRK som for alle andre selskap. Dersom NRK skulle kjøpe eigardelar innanfor fjernsyn, radio eller dagspresse, må dette difor vurderast opp mot dei lovfesta grensene og mot lovføremålet. I demokratiske samfunn har media som ei av sine viktigaste oppgåver å overvake og kritisere offentleg maktbruk. Sjølv om NRK er eit viktig medie- og kulturpolitisk verkemiddel, vil eit statleg eigd medium aleine aldri kunne sikre naudsynt mangfald og kritikk. Det at NRK er eigd av det offentlege, kan difor ikkje i seg sjølv forsvare oppkjøp som gir eigarposisjonar som ikkje ville bli akseptert hos eit privateigd selskap.
Departementet ser det no som uaktuelt å utvide lova til også å gjelde etablerte eigarposisjonar, nyetableringar eller organisk vekst. Dette ville vere svært inngripande og gjere situasjonen uviss for aktørane i bransjen, jf. likevel pkt. 1.1.
4.6.3 Måling av marknadsdelar
Høyringsnotatet
I høyringsnotatet drøfta departementet ulike metodar for å måle den posisjonen eit medieføretak har i marknaden. Departementet la til grunn at målemetoden i størst mogleg grad bør spegle den påverknadskrafta og tyngda medieføretaket har som opinionsdannar. I tillegg bør metoden vere eintydig, allment akseptert og enkel å administrere.
Departementet la til grunn at det først og fremst er mediekonsumet, dt. kor mange som nyttar det aktuelle mediet og kor mykje, som viser kor stor gjennomslagskraft eit medium har i folket. På dagspressemarknaden meinte departementet likevel at det beste er å ta utgangspunkt i opplagstal, dels av di lesartala byggjer på usikre og skjønnsbaserte analysar og dels at slike tal berre ligg føre for få aviser. Departementet la vidare til grunn at kringkastingsmarknaden som i dag bør reknast ut ifrå faktisk publikumsoppslutnad basert på del av dagleg sjåar- eller lyttartid. Av di publikumsoppslutnaden svinger mellom dei ulike kanalane over tid, må det leggjast vekt på oppslutnaden over eit visst tidsspenn. For lokalfjernsyn og lokalradio er talgrunnlaget så langt mangelfullt. Departementet rekna med at det over tid kan bli utvikla betre målemetodar, og la til grunn at tilsynet må nytte dei til ei kvar tid best tilgjengelege opplysningane for utrekning av kringkastingsmarknadene.
Med bakgrunn i stortingsdebatten om medieeigarskapslova vurderte departementet òg utrekningsmetodar som legg meir vekt på dei økonomiske aspekta, til dømes omsetnad, del av annonsemarknaden og liknande. Departementet viste til at sjølv om økonomiske indikatorar kan gje informasjon om viktige aspekt ved mediemarknaden, fortel dei berre indirekte noko om den påverknadskrafta ein medieaktør har andsynes publikum.
Høyringsfråsegnene
Norsk journalistlag og Norsk lokalradioforbund meiner at talet på lesarar, sjåarar og lyttarar bør leggjast til grunn ved utrekning av marknadsdelar. MBL meiner òg at lokalfjernsynsmarknaden må reknast ut på grunnlag av faktiske sjåartal for stasjonane.
Senter for medieøkonomi (BI) viser til at marknadsdelstala for fjernsyn og radio er usikre og at tala vil svinge med populariteten til kringkastingsselskapa. Senteret konkluderer difor med at: «Det synes derfor prinsipielt å være et uhensiktsmessig tallgrunnlag for å avgjøre eventuelle tiltak mot erverv som fører til økt eierkonsentrasjon.»
Eigarskapstilsynet sluttar seg til kriteria for val av målemetode og understrekar at lova må opne for at tilsynet «...kan ta utgangspunkt i den målemetode som synes mest hensiktsmessig til enhver tid. Den nærmere utforming av regelverket for utregning av markedsverdier bør derfor tilligge Eierskapstilsynet.»
Departementets vurdering
Departementet er einig i at det ville vere mest konsekvent, og mest i tråd med lovføremålet, om marknadsdelar på alle mediemarknadene vart rekna ut på grunnlag av mediekonsum. På dagspressemarknaden er det einaste praktiske likevel å leggje til grunn opplagstal, mellom anna av di det ikkje ligg føre gode nok lesartal for dagspressa.
Departementet er einig i at dei stadige svingingane i popularitet hos kringkastingskanalane kan medføre mindre praktiske problem, til dømes ved at eitt og same oppkjøp vil vere tillate eller forbode avhengig av kva for publikumsoppslutnad ein kanal har. Departementet meiner difor at ein må leggje til grunn oppslutnaden over eit visst tidsspenn. Slike svingingar vil dessutan spegle det reelle gjennomslaget dei ulike kanalane og medieaktørane har hos publikum.
Departementet legg difor til grunn at eigarposisjonar på dagspressemarknaden skal reknast ut ifrå opplagstal, og at eigarposisjonar på kringkastingsmarknadene skal reknast ut ifrå dagleg sjåar- eller lyttartid. Dette inneber inga endring i høve til gjeldande reglar eller praksis.