4 Departementets vurderinger og forslag
I tråd med Stortingets anmodningsvedtak, legger Kommunal- og regionaldepartementet med dette frem forslag til lov, som åpner for at gruppen av vietnamesere som omfattes av anmodningsvedtaket gis adgang til å komme til Norge.
Etter departementets vurdering er en egen lov hensiktsmessig. De aktuelle personene har etter gjeldende regelverk ikke rett til arbeids- eller oppholdstillatelse i Norge. De fyller heller ikke gjeldende kriterier for overføring av flyktninger m.v. Lovens anvendelsesområde vil være vietnamesere på Filippinene som har ”nære slektninger” i Norge og som fyller vilkårene for status som ”Remaining Vietnamese National”, slik dette er definert av filippinske myndigheter, samt deres ektefeller og barn. Gruppen består av cirka 2 000 personer som har oppholdt seg svært lenge på Filippinene. Det er fra Stortingets side understreket at denne loven representerer et engangstilfelle for å løse den vanskelige situasjonen som denne gruppen har levd under i mange år. Loven vil derfor etter departementets syn ikke kunne brukes som et argument for at også andre grupper med slektninger i Norge, som ikke faller inn under familiegjenforeningsreglene, skal gis arbeids- og oppholdstillatelse i Norge.
4.1 Personkrets
Stortinget har gjennom sin behandling av denne saken ikke gitt klare føringer på hvordan begrepet ”nære slektninger” skal forstås. I stortingsbehandlingen ble det operert med et konkret antall på 87 personer. Etter at Stortinget fattet sitt vedtak i desember 2004, tok departementet kontakt med talskvinnen for vietnameserne, Kieu Tran, og anmodet om å få en navneliste, der det for hver enkelt ble opplyst hvilke familierelasjoner de hadde til personene i Norge. Departementet fikk da en liste med 97 navn. Med hensyn til familierelasjoner til personene i Norge, er det blant de 97, søsken, foreldre, tanter, onkler, nieser, nevøer, søskenbarn og tremenninger, samt barn av disse. Det forekommer også enkelte personer på listen med enda fjernere familietilknytning. I tillegg omfatter listen ektefeller av familiemedlemmene som har slektninger i Norge.
Departementet har vurdert ulike alternative løsninger når det gjelder operasjonaliseringen av Stortingets vedtak. Ett alternativ er å basere lovforslaget på den nevnte navnelisten departementet har fått, med 97 navn. Loven vil da presist angi hvilke personer som omfattes. Et problem med en navneliste er imidlertid at den kan være uttømmende på et bestemt tidspunkt, men på grunn av fødsler, dødsfall, ekteskap og skilsmisser, vil det hele tiden skje endringer som ikke fanges opp av listen. Videre er departementet ikke kjent med i hvilken utstrekning muligheten og betydningen av å komme på denne listen var allment kjent blant vietnameserne som omfattes av gruppen som har vært lenge på Filippinene (RVN) og som har en tilknytning til Norge. Det kan derfor ikke utelukkes at det er personer som ikke står på listen, som har nærere slektsforhold til personer i Norge enn flere av dem som står på listen. Listen inneholder for eksempel personer som har en tremenning i Norge, mens det kan tenkes å være personer som har søsken i Norge, men som ikke står på listen. Likebehandlings- og rettferdighetshensyn tilsier etter departementets vurdering også at man i utgangspunktet baserer seg på generelle, etterprøvbare kriterier for å omfattes av loven, utformet i samsvar med Stortingets intensjon om å gi arbeids- eller oppholdstillatelse til en helt spesiell og avgrenset gruppe av vietnamesere på Filippinene med nære slektninger i Norge. Dermed blir det ikke avgjørende om man står på en navneliste utformet av representanter for gruppen selv, men om man faktisk oppfyller de generelle vilkårene. Departementet har for øvrig også fått indikasjoner på at enkelte av personene som står på listen reelt sett ikke tilhører gruppen av båtflyktninger fra Vietnam, idet de har ankommet Filippinene etter 1998. Rent lovteknisk er det også uheldig og uvanlig å liste opp bestemte navngitte personer som skal omfattes av loven, idet man ikke er kjent med hvilke kriterier som er lagt til grunn for å komme på listen og at det dermed ikke er utenkelig at også andre burde ha vært på listen uten å være det. Det kan heller ikke utelukkes skrivefeil eller at flere personer har samme navn etc.
Stortingets vedtak gir som nevnt ovenfor ingen nærmere føringer på hvordan begrepet ”nære slektninger” skal fortolkes, og departementet har dermed måttet foreta en fortolkning av hvordan begrepet i forhold til denne særloven skal forstås. En viss indikasjon i forhold til omfanget av begrepet gis imidlertid av Stortinget selv, idet det bare er vietnamesere med ”nære” slektninger i Norge som er omfattet av anmodningsvedtaket. Det er således ikke tilstrekkelig at det kan konstateres at det er et slektskap mellom vietnameseren på Filippinene og slektningen i Norge, slektskapet må være av en viss nærhet. På den ene siden er det klart at begrepet ”nære slektninger” er ment å være videre enn det som følger av de alminnelige reglene for familiegjenforening i utlendingsloven, mens det på den andre siden må settes en ytre grense for hvor fjernt slektskapet kan være før man ikke lenger anses som ”nær slektning”. En mulig fortolkning av begrepet er at dette dekker foreldre, barn, søsken, besteforeldre, barnebarn, tanter og onkler. I noen sammenhenger kan det også være naturlig å inkludere søskenbarn, og i andre kulturer kan det være naturlig å betrakte både onkler, tanter, søskenbarn og eventuelt deres barn igjen, som nære slektninger. Departementet er kjent med at det på listen som departementet har mottatt også finnes tremenninger, idet begrepet ”cousins” som er brukt på listen omfatter både søskenbarn og fjernere slektninger. Departementet er imidlertid skeptisk til å inkludere tremenninger og fjernere slektninger i begrepet ”nære slektninger”. Hvis avgrensningen utvides fra søskenbarn til tremenninger, innebærer dette at antallet personer som betraktes som ”nære slektninger” økes betraktelig. Forskjellsbehandlingen av denne gruppen i forhold til andre innvandrere og flyktninggrupper med familie i opprinnelseslandet eller tredjeland, vil også bli enda større, hvis man for denne gruppen vietnamesere definerer tremenninger som nære slektninger, mens det etter de ordinære reglene for familiegjenforening i utlendingsloven som hovedregel bare er ektefelle/samboer og mindreårige barn som faller inn under personkretsen.
Departementet vil bemerke at personkretsen som foreslås omfattet av lovforslaget, også er atskillig videre og mer sjenerøs enn det som vanligvis faller inn under begreper som ”nær slektning” og lignende, for eksempel i arve- og familieretten.
Departementet har på denne bakgrunn vurdert det som mest hensiktsmessig å operasjonalisere Stortingets vedtak ved å sette generelle kriterier for hvem som omfattes av loven. Departementet foreslår to hovedvilkår som begge må være oppfylt for å ha rett til arbeids- eller oppholdstillatelse etter loven. Disse er: (1) man må ha ankommet Filippinene før 1998, og (2) man må ha nære slektninger i Norge.
Når det gjelder personene som står på den nevnte listen til Kieu Tran og som ikke faller inn under de generelle kriteriene som foreslås, mener imidlertid departementet at den særlige forventningen som er skapt blant disse personene om å få komme til Norge tilsier at også disse bør kunne omfattes av loven. Departementet foreslår på denne bakgrunn en særskilt bestemmelse om at arbeids- eller oppholdstillatelse også kan gis til disse personene dersom de som følge av sakens spesielle forhistorie har hatt særlig grunn til å forvente at tillatelse vil bli gitt.
Det kan stilles krav til dokumentasjon eller annen sannsynliggjøring av at vilkårene for å få opphold i Norge er oppfylt. Departementet antar at man i praksis trolig ofte vil kunne bygge på opplysninger som er lagt frem for UNHCR m.fl., slik at behovet for ytterligere undersøkelser ikke vil være så stort. Ytterligere undersøkelser kan imidlertid være nødvendig bl.a. der man har mistanke om at de oppgitte familierelasjonene ikke er korrekte.
Der det viser seg i ettertid, etter at opphold er innvilget, at vilkårene for opphold ikke var oppfylt, kan tilbakekall av tillatelse være aktuelt. Dette vil reguleres av utlendingsloven § 13, jf lovforslagets § 6.
4.2 Rett til arbeids- eller oppholdstillatelse m.m.
Personkretsen som omfattes av lovforslaget § 1 gis rett til å bosette seg i Norge. I forbindelse med anmodningsvedtaket har Kommunalkomiteens flertall uttalt at loven ”må gi [ … ] vietnameserne rettigheter og plikter som om gruppen fikk arbeids- og oppholdstillatelse på humanitært grunnlag”, men at de samtidig skal tas innen kvoten for overføringsflyktninger. Arbeids- eller oppholdstillatelse gis derfor i medhold av denne særloven, men med de rettsvirkninger som følger av utlendingsloven § 7. Gruppen vil likestilles med utlendinger som gis arbeids- eller oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd. En slik løsning vil etter departementets syn være den mest naturlige også på bakgrunn av gruppens manglende behov for beskyttelse. I forhold til folketrygdloven vil ikke vietnameserne få fulle trygderettigheter ved ankomst til Norge, slik utlendinger med flyktningstatus får, men vil måtte opparbeide seg rettigheter basert på opptjeningstid i Norge, slik hovedregelen er for utlendinger med opphold etter utlendingsloven § 8 annet ledd. Departementet legger også til grunn at familiemedlemmer som gjenforenes med hovedpersonen før den foreslåtte loven opphører å gjelde (normalt ektefelle og barn), skal inngå i kvoten for overføringsflyktninger.
Det er et vilkår for opphold i Norge etter loven at søknad om arbeids- og oppholdstillatelse fremmes via nærmeste norske utenriksstasjon (ambassaden i Manila). Etter at søknaden er innvilget, setter Utlendingsdirektoratet i gang arbeid med å bosette vietnameserne i aktuelle norske kommuner. Når en kommune har sagt seg villig og er rede til å ta imot vietnamesere, legger Utlendingsdirektoratet til rette for at de skal komme til Norge. Reisen for dem som omfattes av lovforslaget, dekkes av norske myndigheter og organiseres av Den internasjonale migrasjonsorganisasjonen (IOM). Utenriksstasjonen utsteder visum for innreise, jf utlendingsforskriften § 112. Ved behov utstedes passerbrev for reise til Norge, jf utlendingsforskriftens § 73. Normalt må man regne med at det tar mellom to og seks måneder fra vedtak er fattet til reise til Norge og bosetting kan finne sted.
I første omgang gis det en ettårig arbeids- eller oppholdstillatelse, som etter søknad kan fornyes, inntil bosettingstillatelse kan innvilges etter tre år etter de ordinære reglene i utlendingsloven. Etter syv år kan i utgangspunktet norsk statsborgerskap innvilges. Utlendingen vil imidlertid ikke ha noe absolutt krav på videre opphold i Norge eller norsk statsborgerskap, idet dette vil komme an på de ordinære reglene for fornyelse av arbeids- og oppholdstillatelse, bosettingstillatelse og statsborgerskap. Situasjonen vil være den samme som for utlendinger som gis opphold på humanitært grunnlag, jf utlendingsloven § 8 annet ledd. Det vil dermed blant annet stilles krav om at vedkommende ikke gjør seg skyldig i straffbare forhold som kan medføre utvisning.
Tillatelsen vil videre danne grunnlag for familiegjenforening etter de vanlige reglene i utlendingsloven §§ 8 og 9. Dette innebærer bl.a. at tillatelsen vil gi rett til familiegjenforening med ektefelle og mindreårige barn som ikke er omfattet av lovforslaget.
4.3 Tillatelse til barn
Der det er aktuelt å gi tillatelse til enslig mindreårig, er departementet av den oppfatning at det bør stilles som vilkår for tillatelse at herboende er egnet som omsorgsperson for enslig mindreårig slektning som søker tillatelse etter loven, jf. § 3 i lovforslaget. Departementet foreslår også at når mindreårige barn søker tillatelse etter loven sammen med én av foreldrene, må den andre som har foreldreansvaret samtykke til at barnet tar opphold i Norge. Dersom barnet søker tillatelse etter loven sammen med andre enn sine foreldre, må det godtgjøres at disse rettmessig utøver foreldreansvaret. Bakgrunnen for forslagene i § 3 er hensynet til barnets beste, samt ønsket om å ikke legge til rette for såkalt ”barnebortføring”.
4.4 Unntak
I § 4 foreslår departementet en rekke unntak fra lovforslaget § 1 om rett til arbeids- eller oppholdstillatelse i Norge. Bestemmelsene er stort sett sammenfallende med utlendingslovens vilkår for bortvisning og utvisning, jf. utlendingsloven §§ 27 og 29, og det vises til forarbeidene til utlendingslovens bestemmelser. Bestemmelsene i lovforslaget avviker imidlertid på noen punkter:
Utlendingsloven § 27 inneholder en rekke bortvisningsgrunnlag som ikke er tatt med i lovforslaget. Bakgrunnen for de fleste av bortvisnings- eller utvisningsgrunnene som er videreført i lovforslaget § 4 om unntak, er hensynet til kriminalitetsbekjempelse eller internasjonale forpliktelser (Schengen-samarbeidet, den nordiske passkontrolloverenskomsten av 12. juli 1957, samt FN-konvensjonen 9. desember 1999 om bekjempelse av finansiering av terrorisme og FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 28. september 2001).
På den annen side er § 4 i lovutkastet noe strengere enn utlendingsloven ved at det er gjort et absolutt unntak for personer som i utlandet har sonet eller er ilagt straff eller særreaksjon for et forhold som etter norsk lov kan medføre fengselsstraff i mer enn tre måneder. Etter det tilsvarende vilkåret for utvisning i utlendingsloven § 29 er det bare straff som er sonet eller ilagt for mindre enn fem år siden som skal tas i betraktning.
Likeledes er det i lovutkastet § 4 gjort et absolutt unntak for personer som her i riket er ilagt straff eller særreaksjon for et forhold som kan medføre fengselsstraff i mer enn tre måneder eller flere ganger i løpet av de siste tre år er ilagt fengselsstraff.
Selv om disse grunnlagene etter utlendingsloven bare ”kan” danne grunnlag for utvisning, foreslår departementet at de skal utgjøre absolutte unntak fra retten til arbeids- eller oppholdstillatelse etter særloven. Bakgrunnen er hensynet til kriminalitetsbekjempelse, samt det forhold at personene som omfattes normalt ikke vil ha opparbeidet seg noen tilknytning til Norge gjennom tidligere opphold her.
Annet ledd i § 4 angir grunner hvor arbeids- og oppholdstillatelse etter loven kan nektes. Hvorvidt søknaden skal avslås eller innvilges vil bero på en helhetsvurdering som også vil innbefatte søkerens situasjon. Som nevnt ovenfor er bakgrunnen for de aller fleste unntakene folkerettslige forpliktelser.
Departementet har vurdert hvorvidt loven bør stille som vilkår for å omfattes av loven at vietnameseren ikke er gift med filippinsk borger, idet mye kan tale for at tilknytningen til Filippinene da er så sterk at det ikke lenger er naturlig å gi adgang til å komme til Norge i medhold av loven. Departementet er kjent med at blant annet USA vil sette et slikt vilkår når de skal ta imot vietnamesere som faller inn under kategorien ”Remaining Vietnamese National”. Departementet har imidlertid kommet til at det ikke bør settes et slikt vilkår, og vietnamesere som faller inn under lovens anvendelsesområde vil dermed gis opphold i Norge i medhold av loven, til tross for at vedkommende er gift med filippinsk borger. Også den filippinske ektefellen vil kunne få opphold i Norge i medhold av de alminnelige familiegjenforeningsreglene.
4.5 Søknadsfrist og opphør av loven
Det fremgår av Stortingets anmodningsvedtak at det skal fremmes forslag til en ”tidsbegrenset” særlov. Departementet foreslår at søknad om arbeids- eller oppholdstillatelse etter lovforslaget må fremsettes innen ett år etter lovens ikrafttredelse, jf. § 5 i lovforslaget. Departementet legger til grunn at gruppen er kjent med Stortingets anmodningsvedtak, og at søknader vil fremmes relativt raskt etter vedtakelsen av loven. Oversittelse av fristen på ett år innebærer at søknaden avslås på dette grunnlag.
Videre foreslår departementet at loven opphører å gjelde når alle søknader som er fremmet innen søknadsfristen er endelig avgjort, likevel senest tre år etter ikrafttredelsen, jf. lovforslaget § 7. Loven vil bli sanksjonert og satt i kraft så raskt som mulig etter at lovforslaget er vedtatt av Stortinget.
4.6 Forholdet til utlendingsloven og introduksjonsloven
Etter departementets syn er det naturlig at utlendingslovens bestemmelser kommer til anvendelse når ikke noe annet følger av lovforslaget. Departementet har likevel funnet det mest rimelig og i tråd med Stortingets intensjon å unnta gruppen fra det alminnelige kravet om saksbehandlingsgebyr, jf utlendingsloven § 59 og utlendingsforskriften § 197a). Slikt gebyr kreves således ikke ved søknad etter loven her. Ved fornyelse vil imidlertid de alminnelige reglene om gebyr i utlendingsloven og utlendingsforskriften komme til anvendelse.
Utlendingsloven gjelder ikke for Svalbard. Heller ikke den foreslåtte loven vil få anvendelse for Svalbard, jf lov 17.juli nr 4 om Svalbard § 2.
Videre finner departementet det mest hensiktsmessig at personene får rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram for nyankomne utlendinger, for å legge forholdene best til rette for rask integrering i det norske samfunnet.