2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Ytringsfrihetskommisjonen og ny Grunnlov § 100 om ytringsfrihet

Ytringsfrihetskommisjonen avga i 1999 sin innstilling NOU 1999: 27 «Ytringsfrihed bør finde Sted» med forslag til ny Grunnlov § 100 om ytringsfrihet. Kommisjonen uttalte blant annet at det er utilfredsstillende at reglene som begrenser ansattes ytringsfrihet i så stor grad er ulovfestede og delvis underutviklede. Kommisjonen anbefalte at et lovgivningsinitiativ blant annet burde omfatte en nærmere avklaring/definisjon av begrepet illojalitet og at fenomenet varsling burde lovreguleres.

Med bakgrunn i Ytringsfrihetskommisjonens innstilling, drøftet Justisdepartementet i St.meld. nr. 26 (2003–2004) ulike lovgivningsinitiativer med sikte på å styrke ansattes ytringsfrihet. Justisdepartementet mente det var usikkert hvor langt en avklaring i lov av begrepet illojalitet kan bidra til å fjerne usikkerhet om grensene mellom lojalitetsplikten og ytringsfriheten. Justisdepartementet var derimot i utgangspunktet positivt innstilt til lovbestemmelser som gjør at ansatte i praksis tør å bruke retten til å varsle allmennheten om sterkt kritikkverdige forhold på arbeidsplassen.

Den nye Grunnloven § 100 ble vedtatt av Stortinget 30. september 2004. Den nye bestemmelsen innebærer en styrking av grunnlovsvernet for ansattes ytringsfrihet, se punkt 4.1.2.

2.2 Arbeidslivslovutvalget og arbeidsmiljøloven § 2-4 om varsling

Arbeidsmiljøloven av 1977 hadde ingen bestemmelser om rett til å varsle eller om ansattes ytringsfrihet i sin alminnelighet.

Arbeidslivslovutvalget foreslo enstemmig i NOU 2004: 5 en bestemmelse om vern av varslere. Forslaget skulle lovfeste et vern mot gjengjeldelser for arbeidstakere som på en lojal måte varsler om kritikkverdige forhold i virksomheten. Forslaget var ment å være en kodifisering av gjeldende rett. Regjeringen fremmet i Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) om ny arbeidsmiljølov et forslag til en bestemmelse om varsling som tilsvarte Arbeidslivslovutvalgets forslag.

Stortinget vedtok en annen formulering enn det regjeringen hadde foreslått. Arbeidsmiljøloven § 2-4 om forbud mot gjengjeldelse som følge av varsling sier således at arbeidstaker har rett til å varsle offentlig om kritikkverdige forhold i virksomheten der dette ikke er i strid med lov. Gjengjeldelse mot arbeidstaker som varsler er forbudt.

Det vises til Innst. O. nr. 100 (2004–2005) side 27–28. Den nye arbeidsmiljøloven trådte i kraft 1. januar 2006. Ikrafttredelse av § 2-4 er imidlertid utsatt, se punkt 4.6.1.

2.3 Arbeidsgrupperapport

I Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) ga regjeringen uttrykk for at den foreslåtte varslerbestemmelsen i § 2-4 kun skulle betraktes som ett skritt på veien mot sterkere vern av varslere og styrking av ansattes ytringsfrihet generelt. Arbeids- og sosialdepartementet satte derfor i april 2005 i gang en utredning som skulle munne ut i konkrete lovforslag eller forslag om andre tiltak som kan styrke ansattes reelle ytringsfrihet ytterligere.

Varslerbestemmelsen i arbeidsmiljøloven ble vedtatt under forutsetning av at denne utredningen ble gjennomført og at forslag til ytterligere tiltak skulle fremmes for Stortinget i løpet av våren 2006. Endelig utforming av loven skulle avgjøres på bakgrunn av dette arbeidet.

Utredningen ble gjennomført av en arbeidsgruppe i Arbeids- og sosialdepartementet, i samarbeid med Justisdepartementet.

Som et ledd i utredningen ble det opprettet en referansegruppe som bisto med forslag, innspill og diskusjon av fremlagte utkast. Referansegruppen var ikke ansvarlig for utredningens innhold eller for arbeidsgruppens vurderinger og konklusjoner. Medlemmene i referansegruppen var som følger:

• Sigurd-Øyvind Kambestad, Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Øyvind Sollie/ Geir Waage Aurdal, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

• Jon Olav Bjergene, Unio

• Hilde Gunn Avløyp/Åse Marie Eliassen, Akademikerne

• Nina Melsom, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Anders Hauger/Susanne Rynning Moshuus, KS

• Christina S. Wiggen, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)

• Ingvild Elden, Arbeidsgiverforeningen NAVO

• Arnulf Tverberg, Justis- og politidepartementet

• Thormod Narum, Fornyings- og administrasjonsdepartementet

• Nina Britt Berge, Kommunal- og regionaldepartementet

• Arne Jensen/Ina Lindahl, Norsk redaktørforening

• Jan Borgen/Kari Løchen, Transparency International Norge

• Aslaug Hetle, Arbeidsforskningsinstituttet (AFI)

• Ørnulf Røhnebæk

• Kari Breirem

Arbeidsgruppen leverte rapporten «Ansattes ytringsfrihet» den 21. desember 2005. I rapporten gjøres det rede for gjeldende regler om ansattes ytringsfrihet. Videre gjøres det rede for foreliggende empirisk materiale om ytringsfrihet i ansettelsesforhold. Arbeidsgruppen drøfter ulike tiltak og fremmer konkrete forslag til nye lovregler som skal styrke ansattes reelle ytringsfrihet og vernet av de som ytrer seg. Det gjøres rede for arbeidsgruppens forslag i proposisjonens punkt 6.

2.4 Høringen

Rapporten ble sendt på høring 23. desember 2005 med høringsfrist 23. mars 2006. Rapporten med forslagene ble sendt til i alt 175 høringsinstanser. Blant høringsinstansene var sentrale arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, statlige tilsynsetater, interesseorganisasjoner og forskningsinstitusjoner. Det kom inn 79 høringssvar. Av disse var det 20 som ikke hadde merknader til rapporten og forslagene.