Neste kapittel

Forrige kapittel

3 Nærmere om lovforslaget

3.1 Endringsforslaget

3.1.1 Forskriftsfullmakt

Det er ønskelig å innføre hjemmel for merkeordningen i landbrukskvalitetsloven for snarlig å kunne gjennomføre bestemmelser om krav til kvalitet, geografisk opprinnelse og produkters særegenhet. Dette for at produkter skal kunne markedsføres med en bestemt geografisk betegnelse eller en særegenhetsbetegnelse og med eget offentlig merke. I tillegg ønskes regler om at andre, som ikke oppfyller vilkårene satt for den aktuelle betegnelsen, heller ikke har lov til å benytte disse betegnelsene eller merket. Reglene skal sikre redelig frembud av produkter som beskyttes under ordningen.

Lovforslaget innebærer at Kongen gis myndighet til å gi forskrifter om merkeordningene, dvs. om beskyttelse av produktbetegnelser, inkludert geografiske betegnelser. Det er ikke meningen å utelukke muligheten for beskyttelse av andre typer produktbetegnelser, selv om det i første omgang er meningen å lage en beskyttelsesordning for geografiske betegnelser, opprinnelsesbetegnelser og særegenhetsbetegnelser. Det legges opp til å utforme et nasjonalt regelverk med utgangspunkt i EUs regelverk. Det vil kunne gå forholdsvis hurtig og være relativt enkelt lovteknisk å lage regelverket over samme lest som EU har fulgt, på forskriftsnivå.

Ordningen vil gjelde for de produkter som faller inn under landbrukskvalitetslovens virkeområde, det vil si varer som er fremstilt ved husdyr eller planteproduksjon, samt viltvoksende vekster. Kongen kan i forskrift bestemme hvilke produkter som faller inn under loven. Fiskeriprodukter vil falle utenfor ordningens virkeområde. Departementet vil vurdere en utvidelse av hjemmelen for en merkeordning til andre matvarer og andre produkter på et senere tidspunkt.

Høringsinstansene, herunder blant andre Eksportrådet, Norsk Landbrukssamvirke, Tine Norske Meierier, Prior, Gartnerhallen, Norsk Kjøtt, Norges Bondelag, Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund, Reindrifsforvaltningen og fylkesmennene har i hovedsak støttet initiativet fra Landbruksdepartementet om å etablere en offentlig merkeordning.

Norges Colonialgrossisters Forbund mener at man burde vurdere om ikke en bransjestyrt, frivillig og selvfinansierende merkeordning og system for gjennomføring kunne benyttes i stedet.

Ringerikskost er derimot av den oppfatning at sterk statlig medvirkning trengs for å bygge opp tillit til merkeordningen.

Departementet mener at en statlig ordning er riktig for å sikre redelig frambud, og for å sikre at det stilles strenge krav til de produsenter som ønsker å benytte en betegnelse som beskyttes under ordningen. Produsentene vil selv måtte definere sine produkter og produksjonssted, samt fremskaffe dokumentasjon for at påstandene de fremsetter er korrekte. Det offentlige vil kontrollere at dette er riktig forut for at produktbetegnelsen eventuelt beskyttes. Det vil dessuten bli ført kontroll med at produksjonsbestemmelsene faktisk overholdes. Det er viktig at merkeordningens integritet, troverdighet og tillit sikres gjennom at de personer som foretar vurderinger og godkjenning av produkter som skal merkes, skal være uavhengige og ikke ha økonomisk interesser i produktene. De må videre være organisatorisk og økonomisk uavhengige av produsentene. I tillegg er det nødvendig med en uavhengig og habil kontrollstruktur.

En innføring av merkeordningen med utgangspunkt i EUs forordninger slik beskrevet nedenfor i kapittel 3.2, vil medføre at det må etableres nye hindre i forhold til å oppnå registrering etter varemerkeloven og fellesmerkeloven. Dette anses nødvendig for å hindre at en betegnelse kan beskyttes under begge ordninger og skape uklarheter med hensyn til hva betegnelsen står for. Dersom en betegnelse først gis beskyttelse etter merkeordningen, bør den ikke kunne registreres som varemerke eller fellesmerke for samme type produkt. Det er i en utvalgsinnstilling (NOU 2001:8) til ny varemerkelov foreslått at det for fellesmerker ikke lenger skal være forbudt å registrere opprinnelsesangivende varemerker, og at alle som er fra området betegnelsen utpeker kan bruke den så lenge bruken er i samsvar med god forretningsskikk.

På bakgrunn av ovenstående foreslås det derfor innført en hjemmel i landbrukskvalitetsloven til i forskrift å kunne modifisere registreringsadgangen etter varemerkeloven og fellesmerkeloven.

Det tas sikte på at det i forbindelse med innføring av ordningen etableres en innsigelsesadgang, i likhet med den som rådsforordning 2081/92/EØF og rådsforordning 2082/92/EØF foreskriver for de innehavere av varemerkerettigheter som mener sin rett krenket ved at en betegnelse beskyttes i henhold til den nye merkeordningen. Egne publikasjonsrutiner må iverksettes for å sikre at innehavere av eksisterende varemerkerettigheter kan gjøres oppmerksomme på at et konkurrerende merke gis. For det tilfellet at innehavere av allerede eksisterende rettigheter ikke benytter sin innsigelsesadgang, bør de måtte tåle at eneretten begrenses. Det foreslås derfor å innføre en hjemmel for å tillate slik begrensning i etablerte rettigheter. Dette representerer en tilsvarende nasjonal regulering av forholdet mellom merkelovgivningen og varemerkelovgivningingen som i EU. De nærmere detaljer rundt dette vil bli utredet nærmere.

Patentstyret uttaler i sin høringsuttalelse at etableringen av en ny merkeordning neppe vil utgjøre noe stort problem i praksis i forhold til allerede etablerte rettigheter. Det vil bli lagt vekt på å følge opp dette spørsmålet i tråd med den praksis som er fulgt i EU.

3.1.2 Gebyrhjemmel

Gjeldende lov gir kun hjemmel til å innkreve avgift for dekning av utgifter til kontrolltiltak. Det er i tillegg ønskelig med en hjemmel for innkreving av gebyr for dekning av det offentliges kostnader i forbindelse med andre oppgaver som må utføres for å forvalte en merkeordning, herunder undersøkelser, veiledning, godkjenninger og attestasjoner. Gebyret tar utgangspunkt i de faktiske kostnadene det offentlige pådrar seg i forbindelse med gjennomføring av virksomheten.

En rekke høringsinstanser har uttrykt bekymring og skepsis med hensyn til bruk av gebyrer. Reindriftsforvaltningen påpeker at finansieringen må sikres på en måte som ikke stenger småskalaprodusentene ute. Norsk Landbrukssamvirke m.fl. viser til at høye gebyrer pålagt små produsenter kan redusere bruken av merket såpass mye at det ikke får den oppmerksomhet det bør. Norges Bondelag viser til at det vil være nødvendig med intensiv markedsføring i oppstartsfasen, og at det er lite trolig at merkebrukerne vil finne det formålstjenlig å bruke merket hvis de må betale dette. Flere høringsinstanser, herunder TINE Norske Meierier og Norges Eksportråd, påpeker at erfaringer fra andre land synes å vise at offentlig finansiering og promotering er viktig for at merket skal bli tilstrekkelig kjent. Mat fra Fjellregionen mener at kostnader med godkjenning av produkter og drift av ordningen ikke må belastes produsentene, fordi det dreier seg om en statlig ordning. På den annen side uttrykker flere av høringsinstansene aksept for at brukerne må bidra til finansieringen. Norges Bondelag påpeker at de ulike høringsinstansene vil ha varierende mulighet til å betale, og foreslår som et alternativ, differensierte satser avhengig av betalingsevne. Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon mener på sin side at ettersom merkeordningen er ment å bidra til å øke verdiskapningen i landbruket, bør utgifter til drift av merkeordningen dekkes av aktuelle merkebrukere. Offentlige midler bør, etter deres mening, ikke benyttes til å finansiere kostnadene ved merkeordningen.

Departementet mener at det er riktig at brukerne må være med på å betale for en ordning som igangsettes blant annet for å øke verdiskapningen i landbruket, men ser at høye gebyrer kan skape problemer for spesielt utsatte bedrifter. Departementet vil derfor ta dette i betraktning i prosessen med den endelige utformingen og driften av ordningen. Det vises for øvrig til pkt 4 nedenfor, om økonomiske og administrative konsekvenser.

3.1.3 Sanksjonsbestemmelser

Departementet mener det er riktig å gi betegnelsene og merkene, som blir beskyttet, et vidtgående vern. Det er også viktig å beskytte forbrukerne blant annet mot faren for villedning som følger av misbruk av en beskyttet betegnelse eller merke. Det foreslås derfor inntatt en ny straffebestemmelse som er noe mer vidtrekkende enn den som gjelder i dag, ved at det innføres fengselsstraff i tillegg til bøtestraff. Det er meningen at forbrukerne skal vernes mot at ordningen brukes i strid med intensjonen, og rettmessige brukere av en beskyttet betegnelse skal vernes mot at andre bruker denne eller betegnelser som er egnet til å forveksles med denne. At straffebestemmelsen bare rammer forsettlig bruk, stemmer overens med varemerkelovens bestemmelser. Urettmessig bruk av merkene kan etter forholdene også rammes av bestemmelsene i markedsføringsloven § 2 og § 8 a. Ved uaktsomme overtredelser av disse bestemmelsene kan det reageres med straff etter markedsføringsloven § 17. I tillegg har markedsrådet administrative sanksjonsmidler, se pkt. 2.2 ovenfor.

En produsent eller annen som rettmessig bruker en beskyttet betegnelse og det offentlige merket, vil kunne påføres tap som følge av andres urettmessige bruk. Ut fra alminnelige erstatningsrettslige prinsipper, kan det være vanskelig å påvise hva det økonomiske tapet er og årsakssammenhenger mellom tapet og det faktum at andre misbruker merket. For det tilfellet at det viser seg ønskelig og nødvendig for å oppnå målsetningene med merkeordningen å gi et erstatningsrettslig vern til de som rettmessig bruker en beskyttet betegnelse, foreslås en hjemmel til å regulere erstatningsspørsmålet i forskrift. Utforming av slike erstatningsbestemmelser vil bli fastlagt etter omfattende høring.

3.1.4 Øvrige endringsforslag

Fylkesmannen i Vest-Agder har, i forbindelse med høringen, foreslått å ta begrepet «erstatningsmidler» ut av lovteksten, da dette etter deres mening er foreldet og i strid med ønsket om å stimulere til videreforedling av landbruksprodukter.

Departementet vil bemerke at regelen om erstatningsmidler ble tatt inn i landbrukskvalitetsloven for å ivareta redelighetsaspektet ved frembud av slike produkter. Det omsettes slike erstatningsmidler i dag og innkreves avgift. Det er derfor ikke et alternativ å ta begrepet ut av lovteksten.

Høyskolen i Akershus (HiAk) mener forbrukerhensynet bør være hovedhensynet bak lovforslaget og merkeordningen, og ikke næringens behov. HiAk peker på at et viktig element med alle nye lover og justeringer av gamle, vil være å følge opp i Stortingsmelding nr. 19 (1999-2000) om norsk landbruk og matproduksjon, Stortingsmelding nr. 21 Menneskeverd i sentrum, Handlingsplan for menneskerettigheter og Stortingsmelding nr. 40 (1998-1999) om forbrukerpolitikk og organisering av forbrukerapparatet. På denne bakgrunn mener HiAk at hensynet til forbrukeren må komme klart frem og at loven bør inneholde formuleringersom sikrer redelighet- og informasjonsaspektet ovenfor forbrukerne, som sikrer at forbrukerenes behov imøtekommes, som sikrer forbrukerne trygge matvarer og som sikrer at forbrukernes synspunkter blir hørt gjennom representasjon i styrer og forsamlinger.

Også Norges Colonialgrossisters Forbund peker på at formålet med ordningen særlig bør være å sikre norske forbrukere større utvalg av kvalitetsvarer.

Departementet er enig i at hensynet til forbrukerne står svært sentralt og må virke sammen med hensynet til næringen. Det er særlig viktig at forskriftene som vedtas i medhold av loven, ivaretar forbrukernes behov for etterrettelig informasjon og redelig markedsføring. Lovforslaget her er utformet som en fullmaktsbestemmelse, og det anses derfor ikke hensiktsmessig å innta i loven detaljerte bestemmelser om alle de forhold som særlig HiAk påpeker. Det anses imidlertid som riktig og viktig å vektlegge disse hensynene ved utformingen av forskrifter.

3.2 Nærmere om hva som tenkes regulert i forskrifter

Med hjemmel i den nye bestemmelsen i landbrukskvalitetsloven tas det sikte på å utarbeide en nasjonal rammeforskrift med utgangspunkt i EUs regelverk.

Ønsket om å etablere en norsk ordning med utgangspunkt i EUs forordninger på området, bygger på den suksessen som ordningen har hatt for det næringspolitiske grunnlaget i deler av det europeiske landbruket. En produktbeskyttelse i henhold til ordningen har i mange tilfelle gitt grunnlaget for en økt råvarepris til bonden samtidig som kvalitetskravene i mange tilfeller har medført et mindre intensivt jordbruk. Dette har, sammen med økte krav til manuell produktbearbeiding, medført at distriktspolitiske målsetninger er ivaretatt. Dette underbygges av høringsuttalelsen til Norges Eksportråd, som viser til at ordningen har fått en stadig større fokusering i de landene hvor ordningen er godt etablert. Ordningen kan også stimulere til å reetablere produkter som har forsvunnet i de senere tiårs rasjonalisering av jordbruk og næringsmiddelindustri.

Departementet ser for seg at rammeforskriften vil omhandle følgende hovedelementer:

vilkår for beskyttelse av og merker for geografiske betegnelser, opprinnelsesbetegnelser og særegenhetsbetegnelser,
rettigheter og plikter for de som kan bruke beskyttede merker og produktbetegnelser,
administrasjon av ordningen,
prosess for søknad, godkjenning/avslag og offentliggjøring,
tilsyn, revisjon og kontroll, og
sanksjonsbestemmelser.

Et annet hovedformål med bestemmelsene om en nasjonal offentlig merkeordning for å beskytte produktbetegnelser for geografisk opprinnelse, tradisjon og egenart på matområdet, er å beskytte forbrukerne mot bruk av villedende betegnelser. Retten til å markedsføre produkter under en i henhold til ordningen beskyttet betegnelse, vil følge av offentlige krav til produktets kvalitative egenskaper som kan påvises objektivt og som vil være spesifikke i forhold til hver produktbetegnelse. Når det gjelder geografiske betegnelser, vil rettighetene til å benytte en beskyttet produktbetegnelse ha en geografisk avgrensing. Rettighetene vil også være begrenset ved at det oppstilles vilkår om at produktet har en særegenhet som kan identifiseres, og som knyttes til den geografiske lokaliseringen. Kun produsenter som oppfyller vilkårene i regelverket, vil få lov til å benytte den betegnelsen som de aktuelle produktforskriftene som er beskrevet senere i pkt. 3.2 omhandler.

Ut fra formålet med ordningen, hvor en beskyttelse i henhold til ordningen skal signalisere til markedet en integritet og troverdighet i forhold til de objektive kvalitative aspektene som knytter seg til produktene, anses det i utgangspunktet ikke ønskelig å etablere en ordning hvor produktbetegnelsene fritt kan disponeres privatrettslig eller benyttes som rene investeringsobjekter.

Utgangspunktet for etableringen av en produktbeskyttelse vil være en søknad fra en sammenslutning, jf. omtalen senere i pkt. 3.2. Når en produktbeskyttelse er opprettet kan imidlertid samtlige aktører, herunder utenlandske aktører, uavhengig av hvor i verdikjeden de befinner seg, benytte produktbetegnelsen gitt at de offentlige krav som knytter seg til bruken er oppfylt.

Rettigheten til bruken av beskyttede produktbetegnelser knytter seg med andre ord til de objektive og påvisbare kvalitative aspekter ved et produkt. Med dette følger det at produkter ikke vil kunne endres vesentlig ut fra kommersielle hensyn uten at de taper rettigheten til produktbetegnelser.

I henhold til EUs rådsforordning 2081/92/EØF om geografiske betegnelser, kan kun en «sammenslutning» søke om å registrere opprinnelsesbetegnelsen til landbruksprodukt under ordningen. Med sammenslutning forstås en organisasjon, uavhengig av dens rettslig status eller sammensetning, av produsenter og/eller foredlere som arbeider med samme landbruksprodukt eller næringsmiddel. Andre interessenter kan også delta i sammenslutningen. Forordningen åpner for at det i enkelte tilfeller kan inngis søknader fra enkeltpersoner eller bedrifter om beskyttelse av en produktbetegnelse. EUs rådsforordning 2082/92/EØF om særegenhetsbetegnelser begrenser derimot søknadsadgangen til å gjelde for sammenslutninger. Begrensningene som EUs forordninger stiller til hvem som kan søke begrunnes med at en sammenslutning av søkere har en større gjennomslagskraft i forbindelse med markedsføringen av merkebeskyttede produkter, samt en bedre mulighet til å beskytte rettighetene til produktbetegnelsen. Ved beskyttelse av geografiske betegnelser åpnes det imidlertid for unntak for at enkeltpersoner eller videreforedlere kan søke, dersom det kun er én person eller bedrift i et område som produserer det angjeldende produktet. Dette gjelder bare dersom produksjonen tar utgangspunkt i bestemte lokale framstillingsmetoder, det geografiske området klart skiller seg fra tilstøtende områder, eller hvis produktene skiller seg fra andre produkter. Enkelte av høringsinstansene har bemerket at det er ønskelig med en vid fortolkning av begrepet sammenslutning av produsenter.

Departementet vil bemerke at det ved innføringen av en merkeordning i Norge er vesentlig at en eventuell merverdi som skapes ved å få beskyttet en produktbetegnelse, i hovedsak tilfaller primærleddet. Denne målsetning er i tråd med grunnlaget for verdiskapingsprogrammet på matområdet. Dette medfører at søkere til ordningen i hovedsak bør være en sammenslutning av primærprodusenter eller en sammenslutning av primærprodusenter i samarbeid med videreforedlere. I særskilte tilfeller bør søkeren kunne være en enkeltperson eller en foredler.

Når en produktbeskyttelse er opprettet, vil samtlige aktører, uavhengig av hvor i verdikjeden de befinner seg, kunne benytte produktbetegnelsen gitt at de oppfyller de offentlige krav som knytter seg til bruken.

Med hjemmel i den nasjonale rammeforskriften tenkes det deretter utarbeidet en forskrift for hvert produkt som skal beskyttes. Hver av de produktspesifikke forskriftene vil blant annet inneholde nærmere beskrivelser av produksjonsmåter og andre vilkår som er særegne for produktet hvis navn beskyttes i henhold til angjeldende forskrift. Det vil, for de geografiske betegnelsene, bli foretatt en avgrensning av det geografiske området betegnelsen gjelder for. Det er produsentene selv som vil måtte utarbeide grunnlaget for reglene, og sørge for at alle særpreg ved produktet dokumenteres. Forslag til produktspesifikke bestemmelser må undergå en bred høring slik at man sikrer at de som måtte anse sine rettigheter krenket og andre som måtte ha innvendinger mot produktbeskrivelsen, får anledning til å inngi innsigelse. Fastsettelse av produktspesifikasjonene for hvert produkt vil nødvendigvis måtte ta lang tid tatt i betraktning at det må være strenge dokumentasjonskrav og mange må høres i prosessen.

Mat fra Fjellregionen har fremholdt at dersom det skulle oppstå konflikt mellom næringsmiddelregelverket og reglene om merkebeskyttelse, burde sistnevnte styre prosesser og fremstillingsmåter, mens førstnevnte styrer ferdigvarekontrollen. Departementet forstår at det av og til kan synes vanskelig å kombinere eldre tradisjonelle produksjonsmåter med moderne hygienekrav. Det er imidlertid viktig å understreke at målsetningen om trygg mat vil ligge til grunn for all produksjon, også der det er tale om å benytte eldre produksjonsmetoder. Produksjonen skal oppfylle det til enhver tid gjeldende hygieneregelverk. De produksjonsregler som måtte følge av den enkelte produktspesifikasjon, vil være et tillegg til de regler som ellers gjelder.

Dersom retten til å anvende merker innenfor merkeordningen anses å være en immateriell eiendomsrett, som definert i TRIPS-avtalen, vil ordningens bestemmelser måtte komme til anvendelse også på utenlandske borgere jf. TRIPS-avtalens artikkel 3 om nasjonal behandling. Det ville innebære at utenlandske borgere vil kunne påberope seg beskyttelse for utenlandske betegnelser etter norsk lovgivning.

De ordninger som foreslås innført er i hovedprinsippene i samsvar med de bestemmelser som EU har praktisert siden tidlig på 1990-tallet, og som EFTA-landet Sveits har innført. Forholdet mellom TRIPS-avtalen og rådsforordning 2081/92/EØF har vært under noen konsultasjon mellom enkeltland i henhold til WTO-systemet, men det er ikke reist panelsak i henhold til avtalens tvisteløsningssystem (se pkt. 2.5).

EØS-avtalen omfatter særlige bestemmelser om og ordninger for opphavsrett og industriell og kommersiell eiendomsrett jf. EØS-avtalens artikkel 65 nr. 2 og protokoll 28. Dersom merkeordningen innebærer beskyttelse av slike rettigheter, kan merkeordningen komme til å få anvendelse også innenfor EØS-området jf. EØS-avtalens artikkel 4.

Departementet antar at slike spørsmål i tilfelle bør tas opp i bilaterale avtaler som EØS-avtalen og frihandelsavtaler slik at gjensidighet i forhold til rettigheter og plikter kan bli sikret. Dette er også i samsvar med den praksis som EU og Sveits har fulgt. Ordningens utforming vil være gjenstand for ytterligere utredning og en bred høring før den endelig vedtas.