12 Forholdet til offentlighetsprinsippet

Åpenhet - både generelt i samfunnet og spesielt i den offentlige forvaltning - er en viktig forutsetning for en fri og kritisk samfunnsdebatt og meningsutveksling. Ny teknologi gjør at personopplysninger i offentlige dokumenter kan bli vesentlig enklere tilgjengelig, f eks gjennom å legge ut journaler og offentlige dokumenter på internett. Det er på denne bakgrunn også nødvendig å vurdere reglene om behandling av personopplysninger i forhold til offentlighetsprinsippet og reglene i offentlighets- og forvaltningsloven om innsyn i offentlige saksdokumenter.

12.1 Gjeldende rett

Personregisterlovens regler om innsynsrett supplerer de mer generelle bestemmelsene om dokumentoffentlighet i forvaltningsloven og offentlighetsloven. Etter offentlighetsloven § 2 første ledd er forvaltningens saksdokumenter som hovedregel offentlige. Enhver kan som utgangspunkt kreve innsyn i dokumentene i en bestemt sak. Unntak fra offentlighet krever særskilt hjemmel, i eller i medhold av lov. Innsynsretten gjelder ikke for opplysninger som er underlagt lovhjemlet taushetsplikt, jf offentlighetsloven § 5 a.

Forvaltningsloven § 18 første ledd gir partene i en sak rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter. Innsynsretten er ikke til hinder for at sakens parter får innsyn i opplysninger som er taushetsbelagt i eller i medhold av lov. Enkelte unntak fra partsinnsynet følger av forvaltningsloven § 18 annet ledd flg og § 19.

I Datatilsynets konsesjoner er det oppstilt til dels strenge begrensninger i adgangen til å utlevere personopplysninger. Disse reglene må likevel vike for krav om innsyn i medhold av forvaltnings- og offentlighetsloven.

12.2 Internasjonale regler

EU-direktivet inneholder ikke noen uttrykkelig regulering av forholdet mellom behandlingsreglene i direktivet og innsynsregler som måtte følge av annen lovgivning og som f eks er bygget på offentlighetsprinsippet. Ettersom også det å gi innsyn er behandling av personopplysninger i direktivets forstand, må de alminnelige vilkårene for behandling være oppfylt, jf artiklene 7 og 8, jf også artikkel 6. Også enkelte andre direktivbestemmelser berører behandling i form av å gi innsyn i offentlige dokumenter, jf artiklene 10 og 11 om varslingsplikt overfor den registrerte. I pkt 72 i fortalen heter det at direktivet gir mulighet for at det ved gjennomføringen av direktivets bestemmelser kan tas hensyn til prinsippet om innsyn i offentlige dokumenter. Bl a med bakgrunn i denne uttalelsen er det naturlig å legge til grunn at artikkel 7 bokstavene c og e og artikkel 8 nr 4 åpner for å utlevere personopplysninger i medhold av offentlighetslovens regler. Å gi innsyn etter offentlighetsloven er en integrert del av forvaltningens virksomhet og kan derfor ikke anses uforenlig med formålet med innsamlingen av opplysningene i henhold til artikkel 6 nr 1 bokstav b. I medhold av artikkel 11 nr 2 vil det ikke være nødvendig å varsle den registrerte når noen får innsyn i opplysninger om vedkommende etter offentlighetslovens regler. Artikkel 13 nr 1 g i direktivet åpner i tillegg for å gjøre unntak fra artikkel 6 nr 1 om grunnkrav til behandling av personopplysninger og artiklene 10 og 11 om varslingsplikt i den utstrekning det er nødvendig av hensyn til beskyttelsen av den registrertes interesser eller andres rettigheter og friheter. Retten for den enkelte til å få innsyn i offentlig virksomhet i medhold av offentlighetsprinsippet må anses å være en slik rettighet som kan berettige unntak i den utstrekning det anses å være påkrevd.

12.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår regler om innsyn som skal gjelde i forhold til både offentlige og private behandlingsansvarlige, jf nærmere under punktene 5.2.3 og 5.2.4.

Forslaget åpner for et vesentlig bedre innsyn i private virksomheters behandling av personopplysninger. I forhold til offentlig virksomhet vil forslaget til innsynsregler supplere reglene om innsyn i forvaltnings- og offentlighetsloven.

Utvalget drøfter ikke nærmere hvorvidt det er regler i lovforslaget som vil kunne begrense den plikten til å utlevere opplysninger som følger av offentlighets - eller forvaltningsloven, men synes å legge til grunn at lovforslaget ikke vil innebære slike begrensninger.

12.4 Høringsinstansenes syn

Med unntak av pressens organisasjoner - Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening, Norske Avisers Landsforening og Norsk Presseforbund- er det nesten ingen høringsinstanser som har reist spørsmål knyttet til lovforslagets forhold til offentlighetslovgivningen.

Pressens organsisasjoner understreker behovet for åpenhet og offentlighet og etterlyser en bredere drøftelse av avveiningen mellom disse hensynene og personvernhensynet i utredningen. De frykter at utvalgets forslag vil føre til en sterkere fokusering på personvern og begrensning av åpenheten. På denne bagrunn tar de til orde for uttrykkelig å slå fast i den nye personopplysningsloven at den ikke skal ha betydning for den retten enhver har til å kreve innsyn etter offentlighetsloven eller andre regler om innsyn. Om dette uttaler Norsk Journalistlag bl a:

«Den dominerende tankegangen i denne utredningen er at personvern er det samme som lukkethet, lav offentlighet og liten tilgang til personopplysninger.

Utvalget synes det er «dramatisk» at allmenhetens adgang til offentlig informasjon blir bedre. Dette er Norsk Journalistlag dypt uenig i. Vi mener at det ut fra alle demokratiske hensyn må være svært positivt at offentligheten får bedre muligheter til å be om innsyn i hva forvaltningen foretar seg. Enkeltpersoner kan få sjansen til å bli hørt, blant annet ved at journalister følger opp deres saker hvis det er ønskelig. Gjennom åpenhet og innsyn kan enkeltmennesket beskyttes, ved å få mulighet til å påvirke beslutninger og enkeltavgjørelser som påvirker en selv og ens egen situasjon.

Forholdene bør dessuten legges til rette for at pressen kan ha mulighet til å sjekke personopplysninger når det er nødvendig for å kunne presentere en mest mulig korrekt saksframstilling. Samtidig fører journalistisk innsyn også til at forvaltningen skjerper seg og forsøker å gjøre en så god jobb som mulig. På den måten har offentlig innsyn en viktig funksjon som også er i personvernets interesser, noe utvalget har valgt å overse i sine kommentarer.

Det er grunn til å frykte at lovforslaget på flere områder kan føre til en innskrenkning av adgangen til informasjon som kan ha stor samfunnsmessig interesse.»

I uttalelsen fra Norsk Presseforbund heter det bl a:

«Norsk Presseforbund arbeider for mest mulig åpenhet og innsyn i norsk forvaltning og samfunnsliv. Tilgang til informasjon er en forutsetning for demokratiet og et helt nødvendig arbeidsredskap for enhver journalist. Sett i det lys er det bekymringsfullt at lovforslaget ikke avklarer forholdet mellom personregisterloven og de innsynsrettigheter som følger av annen lovgivning, herunder offentlighetsloven. Utvalgets drøfting av dette er mildt sagt sparsom og konklusjonene vanskelige å få øye på.»

12.5 Departementets vurdering

Departementet er enig med presseorganisasjonene i at det er viktig å legge til rette for åpenhet i samfunnet generelt og i den offentlige forvaltning spesielt. I denne sammenheng er det grunn til å peke på at sentrale deler av lovforslaget går ut på å skape mer åpenhet og offentlighet. Reglene om innsynsrett i §§ 18 og 22 vil gi muligheter for innsyn i personopplysningsbehandlinger i private virksomheter som i dag ikke er åpne. I forhold til den offentlige forvaltning vil den som er registrert, få innsyn også i andre personopplysninger enn dem det kan kreves innsyn i etter offentlighets- og forvaltningslovens regler. Bestemmelsen gir den registrerte krav på innsyn i alle de opplysningene om vedkommende som behandles elektronisk eller som inngår i et manuelt register, uten hensyn til om den registrerte er å anse som part i en forvaltningssak eller om opplysningene er samlet i én eller flere saker. I medhold av de innsynsreglene som foreslås, vil det også være mulig å få vite hvor opplysninger om den enkelte vil bli videresendt.

Innsynsreglene suppleres dessuten med regler om aktiv offentlighet, gjennom varslingsreglene i §§ 19-21.

Lovforslaget vil ikke begrense den innsynsadgangen som allerede følger av forvaltnings- og offentlighetslovgivningen. Å gi innsyn etter offentlighetsloven må f eks i forhold til § 11 første ledd bokstav a - c i lovforslaget anses som en integrert del av forvaltningens virksomhet, og er derfor ikke uforenlig med hovedformålet med å innhente opplysningene - f eks for å avgjøre enkeltsaker. Utlevering av opplysninger i henhold til offentlighets- og forvaltningsloven faller inn under de generelle vilkårene for behandle personopplysninger både i § 8 første ledd andre alternativ og § 9 første ledd bokstav b.

For helt å avskjære mulig tvil om forholdet til offentlighets- og forvaltningsloven eller annen lovgivning som gir rett til innsyn, foreslår departementet en bestemmelse som uttrykkelig fastslår at reglene i personopplysningsloven ikke begrenser annen lovbestemt rett til innsyn, jf § 6 første ledd i lovforslaget. Departementet går også inn for å pålegge den behandlingsansvarlige en plikt til å veilede den som ber om innsyn etter personopplysningsloven, om annen lovbestemt innsynsrett som gir tilgang til flere opplysninger enn det personopplysningsloven gir, jf § 6 annet ledd i lovforslaget.