8 Fjernsynsovervåking

8.1 Gjeldende rett

Det finnes ulike bestemmelser i lovgivningen som direkte eller indirekte regulerer fjernsynsovervåking. Lyd- og billedopptak som utgjør et personregister, omfattes av de alminnelige reglene i personregisterloven. Det gjelder f eks opptak som lagres slik at man kan søke seg frem til opptak av enkeltpersoner. Fjernsynsopptak som ikke anses å utgjøre noe personregister, reguleres gjennom bestemmelsene i personregisterloven §§ 37 a og b. Dette gjelder f eks opptak som ikke lagres, men som overføres direkte til en videoskjerm. I den sistnevnte kategorien faller hoveddelen av de opptakene som gjøres i banker, på bensinstasjoner osv.

Etter personregisterloven § 37 a er fjernsynsovervåking og billedopptak i forbindelse med slik overvåking bare tillatt når det er saklig begrunnetut fra hensynet til den som foretar overvåkingen. For å igangsette overvåking på steder der en begrenset krets av personer ferdes jevnlig, må det foreligge et særskilt behovfor overvåkingen. Den som igangsetter overvåkingen tar selv stilling til om det foreligger slik saklig grunn eller særskilt behov som loven krever, og det foreligger ingen konsesjons- eller meldeplikt. Datatilsynet har ingen sanksjonsmuligheter overfor dem som igangsetter overvåking i strid med lovens regler. Pregl § 37 b setter vilkår for lagring og etterbruk av billedopptak som er gjort ved fjernsynsovervåking, og suppleres med mer detaljerte regler i forskrift.

Straffeloven § 390 b inneholder en særlig regel for automatisk personovervåking på arbeidsplasser eller offentlig sted. Etter denne bestemmelsen er det et vilkår for overvåking at det ved skilting eller på annen måte tydelig fremgår at stedet blir overvåket.

Fjernsynsovervåking av arbeidssted er også regulert i avtaler mellom partene i arbeidslivet.

Straffelovens forbud mot krenkelse av privatlivets fred (strl § 390 a), domstollovens forbud mot å fotografere tiltalte i forbindelse med forhandlingene i en straffesak (dstl § 131 a og § 198 tredje ledd) og åndsverksloven § 45 c om adgangen til å offentliggjøre bilder av personer er eksempler på andre regler som blant annet ut fra personvernhensyn retter seg mot fotografering og filming.

8.2 Internasjonale regler

I den grad fjernsynsovervåkingen er en elektronisk behandling av personopplysninger, faller overvåkingen inn under EU-direktivets alminnelige bestemmelser. Dette vil f eks være tilfellet når opptakene lagres ved bruk av elektroniske hjelpemidler. Dersom opptakene enten lagres manuelt uten å inngå i et personregister, eller ikke lagres i det hele tatt, antas de ikke å være omfattet av direktivet.

Europarådskonvensjonen om personvern i forbindelse med elektronisk databehandling av personopplysninger antas ikke å gjelde for fjernsynsovervåking.

8.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at dagens regler om fjernsynsovervåking videreføres, samtidig som de suppleres på to punkter, jf § 4 i utvalgets lovutkast. For det første gis Datatilsynet kompetanse til å gripe inn og stoppe overvåking som skjer i strid med loven, f eks fordi overvåkingen ikke kan sies å være saklig begrunnet. For det annet innføres det meldeplikt for fjernsynsovervåking som resulterer i billedopptak. Forbudet i straffeloven § 390 b om fjernsynsovervåking av offentlig sted eller arbeidssted uten tilstrekkelig skilting foreslås flyttet til den nye personopplysningsloven, etter som utvalget mener at forbudet bør ses i sammenheng med de øvrige varslingsreglene som utvalget foreslår.

8.4 Høringsinstansenes syn

Det er bred oppslutning blant høringsinstansene om å undergi fjernsynsovervåking og billedopptak i forbindelse med slik overvåking strengere kontroll enn etter gjeldende rett.

Datatilsynet slutter seg til hovedinnholdet i utvalgets forslag og understreker betydningen av at tilsynet gis adgang til å forby overvåking som er i strid med loven. For å bedre tilgjengeligheten foreslår tilsynet at reglene om fjernsynsovervåking samles på ett sted i lovforslaget.

Bergen Taxi slutter seg til utvalgets konklusjon om å innskjerpe reglene om fjernsynsovervåking, men understreker at videoovervåking i drosjer bør tilfredsstille kravet til saklig behov i utvalgets lovforslag.

Norges Bankmener at det bør overveies om man også bør la meldeplikten gjelde for fjernsynsovervåking uten billedopptak.

LOber departementet om å vurdere hvorvidt enkelte former for overvåking skal utløse konsesjonsplikt, f eks i form av forskrifter eller regler i arbeidsmiljøloven for arbeidslivets vedkommende.

Posten i Norgeetterlyser en lovbestemmelse som regulerer andres bruk av videoopptak (utlevering til politiet osv), jf nåværende regler i personregisterloven § 37b.

Den norske Advokatforeninguttaler at det hadde vært en fordel å få utredet hvilke andre former for elektronisk overvåking som kan være aktuelle enn billedopptak, med sikte på å vurdere hvordan de bør reguleres ut fra personvernhensyn.

8.5 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget og høringsinstansene i at det er behov for skjerpet kontroll med fjernsynsovervåking. Omfanget av denne typen overvåking øker jevnt og dukker opp i stadig nye sammenhenger. Diskusjonen om overvåking i drosjer er ett av flere eksempler på dette. Selv om fjernsynsovervåking i mange sammenhenger oppfattes som en sikkerhet f eks mot kriminalitet, kan den også føles som en trussel mot personvernet. Vissheten om at man overvåkes i stadig flere situasjoner i løpet av en vanlig dag kan i seg selv oppleves som belastende og inngripende. Ved å innføre meldeplikt for fjernsynsovervåking i kombinasjon med kompetanse for Datatilsynet til å gripe inn mot overvåking som foretas i strid med lovens behandlingsregler, vil man gi tilsynsmyndigheten nye og gode virkemidler til å kontrollere lovligheten av den overvåkingen som finner sted.

Det vil følge av lovens generelle virkeområde at den overvåkingen som utgjør en elektronisk behandling av personopplysninger uten videre faller inn under lovens samlede regelsett. Selv om det elektroniske behandlingsbegrepet som lovforslaget bygger på er videre enn registerbegrepet i personregisterloven, vil det fremdeles være en del typer fjernsynsovervåking som faller utenfor lovforslagets alminnelige virkeområde. F eks vil fjernsynsovervåking som overføres direkte til en tv-skjerm uten at billedopptak blir lagret, neppe være noen behandling av personopplysninger slik direktivet og lovforslaget nytter uttrykkene. Departementet er derfor enig med utvalget i at man bør videreføre personregisterlovens system med at overvåking som ikke faller inn under lovens alminnelige regler, reguleres særskilt. For å gjøre særreglene om overvåking lettere tilgjengelig for brukerne går departementet inn for å samle dem i et eget kapittel VII i lovforslaget.

Utvalgetskiller mellom to hovedgrupper av fjernsynsovervåking som ikke er elektronisk behandling: fjernsynsovervåking med og uten billedopptak. For begge grupper foreslår utvalget at reglene om saklighetskrav, varsling og Datatilsynets adgang til å gi pålegg etterfulgt av tvangsmulkt skal få anvendelse. Utvalget går imidlertid bare inn for å pålegge meldeplikt for fjernsynsovervåking der det gjøres billedopptak. Det kan nok hevdes at personverntruslene kan komme mer på spissen der det eksisterer billedopptak, ettersom det kan reise spørsmål knyttet til lagring, utlevering osv. For mange vil imidlertid selve overvåkingen i seg selv føles som inngripende, uavhengig av om den kombineres med billedopptak eller bare overføres til en skjerm. Departementet går derfor inn for at også fjernsynsovervåking uten billedopptak underlegges meldeplikt. En generell meldeplikt vil samtidig gi Datatilsynet en bedre oversikt over den totale fjernsynsovervåkingen i samfunnet.

Med forslaget om generell meldeplikt finner ikke departementet grunn til å foreslå krav om konsesjon for særlige former for fjernsynsovervåking. Når Datatilsynet i medhold av det nye lovforslaget får muligheter til å prøve saklighetsvurderingen, vil det være naturlig å legge en strengere vurderingsnorm til grunn desto sterkere personvernhensyn gjør seg gjeldende i forbindelse med den aktuelle overvåkingen. Datatilsynet vil samtidig kunne sette de vilkårene som er nødvendige for at lovens krav skal være oppfylt. Datatilsynet bør imidlertid følge utviklingen nøye og evaluere behovet for konsesjonsplikt i sine årsmeldinger.

Hvorvidt det vil være adgang til å igangsette overvåking f eks i drosjer, vil måtte bedømmes ut fra en totalvurdering i henhold til lovens generelle saklighetskrav jf § 11 i lovforslaget og de grunnleggende vilkår som loven oppstiller for å behandle personopplysninger i § 8. Man må her veie behovet for å beskytte sjåfører og passasjerer mot kriminalitet mot den belastningen det vil føles for den enkelte å bli overvåket. I en slik vurdering må en rekke ulike momenter måtte tillegges vekt. Man må bl a se hen til omfanget av kriminalitet mot drosjesjåfører og hvilken nytte man vil ha av en overvåking for å bekjempe denne kriminaliteten. I forhold til passasjerenes integritet vil det ha betydning at man i en drosje i større grad enn f eks i ventehallen på en jernbanestasjon vil oppfatte overvåkingen som et krenkende inngrep i privatlivets sfære. Hvor sterkt overvåkingen vil gripe inn vil bl a kunne være avhengig av hvordan den nærmere gjennomføres, f eks om det foregår opptak under hele drosjeturen eller om det bare gjøres ett kort opptak i forbindelse med påstigningen. Det vil også være av betydning hvilke retningslinjer det legges opp til for sletting av opptak.

Etter departementets syn er det behov for en egen regel om utlevering av personopplysninger som er samlet inn ved billedopptak som er gjort ved fjernsynsovervåking. Departementet foreslår derfor i § 39 i lovforslaget en bestemmelse etter mønster av personregisterloven § 37 b første ledd.

Som både utvalget og Den norske Advokatforening peker på, medfører den teknologiske utviklingen at det også kan være mulig å overvåke personer på annen måte enn gjennom fjernsyn og billedopptak. Det kan derfor reises spørsmål om det er behov for å regulere nærmere også andre overvåkingsformer som f eks ulike former for lydopptak, registrering gjennom sensorer osv. I den grad annen overvåking vil utgjøre en elektronisk behandling, vil den omfattes av de alminnelige reglene i lovforslaget, jf § 3. Dette vil f eks gjelde overvåking gjennom lydopptak der opptakene lagres på en slik måte at det er mulig å identifisere enkeltpersoner. Ut fra den kjennskapen departementet i dag har til forekomsten av ulike former for elektronisk overvåking, er det vanskelig å ha fullstendig oversikt over hva det vil innebære å utvide bestemmelsene om fjernsynsovervåking som ikke er elektronisk behandling til også å omfatte andre overvåkingsformer. Andre overvåkingsformer vil muligens nødvendiggjøre andre former for lovregulering enn det personopplysningsloven legger opp til for fjernsynsovervåkingens vedkommende. Etter departementets syn bør derfor en eventuell regulering av slike overvåkingsformer gjøres til gjenstand for en særskilt utredning dersom det i lys av erfaringene med den nye personopplysningsloven viser seg å være behov for det.

I Ot prp nr 64 (1998-99) om lov om endringer i straffeloven og straffeprosessloven m v (etterforskningsmetoder m v) fremmes det lovendringsforslag knyttet til særlige former for politiovervåking, bl a i form av lydopptak (telefonkontroll) og teknisk sporing. Dette er overvåkingsformer som vil kunne utgjøre en elektronisk behandling i henhold til § 3 i lovforslaget, men de nærmere vilkårene for å igangsette overvåkingen og bruke opplysninger fra den er regulert i straffeprosessloven og politiloven. Det følger av § 5 i lovforslaget at disse reglene går foran personopplysningsloven. Som det er redegjort for under punkt 4.6.4, vil det også være nødvendig å gjøre unntak fra deler av personopplysningsloven for politiets behandling av personopplysninger mer generelt.

Et særskilt spørsmål er hvilken betydning reglene om behandling av personopplysninger vil ha for arbeidsgiveres innsamling og bruk av opplysninger om ansatte, f eks når det gjelder deres bruk av telefon og internett på arbeidsplassen. Det følger av de grunnleggende kravene til behandling av personopplysninger i § 11 i lovforslaget at en eventuell registrering må være saklig begrunnet og nødvendig i forhold til virksomheten. Det må også gjøres klart hvilket formål en slik kontrollordning skal ha. For øvrig vil det i hovedsak være opp til arbeidslivets parter gjennom avtale å regulere disse spørsmålene nærmere.