13 Tilsynsmyndigheten

13.1 Innledning

I dette kapitlet drøftes ulike spørsmål knyttet til hvilke oppgaver Datatilsynet bør utføre i fremtiden og hvilken stilling Datatilsynet bør ha i forhold til regjeringen og Justisdepartementet. Spørsmålene om hvilke oppgaver Datatilsynet bør ha, er i stor grad behandlet allerede i kapittel 6 om reguleringsmåter, ettersom de fleste reguleringsmåtene som foreslås der, forutsetter et Datatilsyn med nærmere bestemte oppgaver. I kapitlet her drøftes det mer generelt og prinsipielt hvilke hovedoppgaver et tilsynsorgan bør ha og hvordan disse best kan løses.

13.2 Generelt om Datatilsynets oppgaver i fremtiden

13.2.1 Innledning

Som det er redegjort for i kapittel 6 er det bred enighet både i utvalget og blant høringsinstansene om at Datatilsynet i fremtiden skal legge større vekt på etterfølgende kontroll med at lovens regler etterleves, samtidig som tilsynet skal drive rådgivnings- og informasjonsvirksomhet blant annet med sikte på å øke bevisstgjøringen i alle deler av samfunnet om personvern. Spørsmålet om hvordan Datatilsynet bør organiseres for å ivareta disse oppgavene på best mulig måte drøftes grundig av utvalget og har avstedkommet en god del kommentarer under høringen. Det er bl a delte meninger når det gjelder spørsmålet om Datatilsynet bør ha et styre.

13.2.2 Utvalgets prinsipielle utgangspunkter

Utvalget tar utgangspunkt i ønsket om et datatilsyn som videreutvikler sin kompetanse og kapasitet med tanke på å imøtekomme behovet for et miljø som kan identifisere og formulere personverntrusler, og som kan være i stand til å anvise hvordan disse truslene kan unngås eller begrenses. Samtidig bør Datatilsynet ha som en viktig oppgave å kontrollere at lovregler og lovhjemlede vedtak etterleves i praksis. Datatilsynet må ha nær kontakt med offentlige og private brukere av personopplysninger, både for å bevisstgjøre om personverntiltak og for å kunne yte konkret rådgivning når det gjelder planlegging og gjennomføring av virksomhet innenfor både privat og offentlig sektor som har betydning for personvernet. Internasjonalisering av personvernspørsmål vil også i stigende grad prege Datatilsynets arbeid.

Etter art 28 nr 1 i EU-direktivet skal det utpekes en offentlig tilsynsmyndighet som skal påse at reglene som gis til gjennomføring av direktivet overholdes. Direktivet legger ellers en rekke forskjellige oppgaver til tilsynsmyndigheten. Det forutsettes at tilsynsmyndigheten skal utøve sine oppgaver «i full uavhengighet». Utvalget konkluderer med at de fleste oppgavene som direktivet tillegger tilsynsmyndigheten allerede i dag helt eller delvis utføres av Datatilsynet, og at dette er oppgaver som vil bli videreført i det nye lovforslaget, jf s 110-111 i utredningen. Foruten å videreføre hovedtrekkene i gjeldende regler og praksis foreslår utvalget på enkelte punkter visse endringer og tillegg. F eks foreslår utvalget en generell hjemmel for Datatilsynet til å gi pålegg om at behandling av personopplysninger i strid med loven skal opphøre eller fortsette på særlige vilkår som tilsynet fastsetter, jf nærmere punkt 14.4 i proposisjonen.

13.2.3 Høringsinstansenes syn

Det er bred oppslutning blant høringsinstansene om at Datatilsynet i tillegg til øket kontrollvirksomhet skal ha som en viktig oppgave å bevisstgjøre folk om personvernspørsmål og ulike tiltak som kan sikre at hensynet til personvernet blir ivaretatt. Datatilsynetunderstreker behovet for å få tilført de nødvendige ressursene for å gjennomføre de oppgavene som lovforslaget legger til tilsynet.

13.2.4 Departementets vurdering

De nye virkemidlene som Datatilsynet får etter lovforslaget, vil sammen med en økt fokusering på etterfølgende kontrolltiltak stille store krav til tilsynet og nødvendiggjøre en omstilling og omorganisering av virksomheten. Det må etableres nye retningslinjer for både kontroll- og rådgivningsvirksomheten. Det må utvikles et elektronisk system for de meldingene som skal sendes inn, slik at tilsynets medarbeidere ved enkle grep kan søke seg frem til bransjer og behandlingsansvarlige som skal kontrolleres. Informasjon og veiledning til de behandlingsansvarlige før behandlinger iverksettes, må organiseres på en annen måte enn gjennom den nåværende konsesjonsbehandlingen. Etter alt å dømme må det legges stadig større vekt på samarbeid med andre lands kontrollmyndigheter. Til sammen gjør dette det nødvendig å tilføre Datatilsynet økede ressurser, ikke minst i en overgangsperiode, jf kapittel 15.

Det vil også være naturlig å delegere kompetanse til å gi forskrifter i medhold av lovforslaget til Datatilsynet. Dette vil være aktuelt f eks for regler om informasjonssikkerhet, men kan også være hensiktsmessig på områder der det er et særlig behov for fortløpende å vurdere forskriftsendringer, som f eks unntak fra melde- og konsesjonsplikten.

13.3 Administrasjon av loven - organisering av tilsynsmyndigheten

13.3.1 Gjeldende rett

Etter personregisterloven § 2 er Datatilsynet et «frittstående organ underordnet Kongen og det departement Kongen fastsetter». I kongelig resolusjon 8 november 1979 er det bestemt at Datatilsynet er underlagt Justisdepartementet. Departementet kan fastsettede nødvendige organisatoriske bestemmelser og budsjettmessige rammer for tilsynets virksomhet. Det er en vanlig oppfatning at departementet ikke kan gi instrukser om hvordan Datatilsynet generelt eller i konkrete saker skal forholde seg til lovtolking og skjønnsutøvelse, jf NOU 1997: 19 s 114.

Datatilsynet er et forvaltningsorgan og er bundet av forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Enkeltvedtak som Datatilsynet fatter, kan klages inn for Justisdepartementet som kan overprøve alle tilsynets vurderinger. Departementets avgjørelser kan ikke påklages videre til Kongen i statsråd, men kan bringes inn for domstolene. Dette forekommer imidlertid bare unntaksvis i praksis.

13.3.2 Internasjonale regler

Artikkel 28 nr 1 i EU-direktivet krever at tilsynsmyndigheten skal kunne utøve sine funksjoner i «full uavhengighet». Ettersom direktivet legger opp til at tilsynsmyndigheten skal være et forvaltningsorgan, synes det naturlig å tolke det slik at kravet til uavhengighet relaterer seg til den utøvende statsmakt, dvs regjeringen/Justisdepartementet. Det er under utføringen av tilsynsoppgavene at tilsynsmyndigheten skal være uavhengig av regjeringen/departementet, og uavhengigheten skal være faglig og ikke administrativ.

13.3.3 Utvalgets forslag

13.3.3.1 Administrativ forankring, ledelse og organisering

Utvalget mener at Datatilsynet rent administrativt bør være underlagt Justisdepartementet også i fremtiden, og slik at departementets instruksjonsmyndighet på samme måte som i dag er begrenset til rent organisatoriske og administrative forhold. Utvalget foreslår at Datatilsynets uavhengighet i faglige spørsmål kommer tydelig frem i selve lovteksten, jf § 36 i utvalgets lovutkast. Utvalget legger til grunn at departementet også når det gjelder styringen i administrative spørsmål tar hensyn til at Datatilsynet skal være faglig uavhengig, jf s 114 i utredningen.

Utvalget er delt i to like store fraksjoner i spørsmålet om Datatilsynet fremdeles bør ha et styre. Den ene fraksjonen, som utvalgets leder tilhører, mener at det ikke vil være behov for å opprettholde dagens styreordning når det opprettes en bredt sammensatt og faglig kompetent klageinstans (Personvernnemnda). Etter denne fraksjonens oppfatning vil en ordning med et faglig kompetent styre innebære en tre instans behandling av klagesaker som er unødvendig og ressurskrevende. Med en fortsatt styreordning vil man kunne få to reelt konkurrerende klageinstanser, noe som kan gjøre det vanskelig på en tilfredsstillende måte å etablere et øverste klageorgan med tilstrekkelig kompetanse og autoritet. Disse medlemmene ser ikke noe behov for et styre som behandler administrative saker og viser i denne sammenheng til at styrebehandling er gjennomført bare i en tredjedel av direktoratlignende organer, mens det er ukjent i en ombudsmannsmodell som disse medlemmene mener det på mange måter er nærliggende å sammenligne Datatilsynet med.

Den andre fraksjonen går inn for å beholde dagens ordning med et bredt sammensatt og faglig kompetent styre. En sentral begrunnelse er at Datatilsynets faglige uavhengighet innebærer at tilsynet ikke lenger er underlagt direkte politisk styring fra regjeringen. I et slikt organ kan et balansert sammensatt styre være en hensiktsmessig arena for avveining av ulike interesser og hensyn før viktige avgjørelser treffes. Et styre med kandidater som velges ut fra faglig egnethet vil kunne bidra til å gi tilsynet større legitimitet i samfunnet og økt aksept av de nye reguleringsmåtene som lovforslaget legger opp til. Denne fraksjonen legger også vekt på at styret vil få en annen rolle og vareta andre oppgaver enn Personvernnemnda, samtidig som det vil ha en sterkere nærhet til oppfølgingen av Datatilsynets virksomhet. Det vil fremdeles være behov for en bred styrebehandling av prinsipielle og viktige personvernspørsmål som knytter seg til andre saker enn klagesaker og som ikke vil bli behandlet i det nye klageorganet. Denne fraksjonen ønsker derfor et styre som i tillegg til å behandle klagesaker før de sendes videre til klageinstansen, skal behandle og treffe avgjørelser i saker av prinsipiell karakter og fastsette de forskriftene som Datatilsynet måtte få ansvar for å utforme. Når den politiske styringen fra departementet begrenses til fastsettelse av forskrifter og signaler i forbindelse med budsjettproposisjon og stortingsmelding, er det etter disse medlemmenes oppfatning også behov for et styre som skal ha ansvar for den løpende etatsstyringen og styringsdialogen med Datatilsynets administrasjon; vedta og følge opp strategi- og virksomhetsplaner, årsmelding og evaluering av tilsynets virksomhet og følge opp budsjett og regnskap. Styret tiltenkes en aktiv rolle i planleggingen av Datatilsynets prioritering og utforming av de nye virkemidlene som tilsynet tillegges i det nye lovforslaget, og skal også drøfte saker knyttet til internasjonalt samarbeid om personvern.

Et samlet utvalg går inn for at Datatilsynets direktør fremdeles bør være en uavsettelig embetsmann som utnevnes av regjeringen, og at regjeringen bør ha anledning til å ansette direktøren på åremål.

13.3.3.2 Klager over Datatilsynets avgjørelser

Utvalget går inn for at det fremdeles bør være adgang til å få overprøvd Datatilsynets avgjørelser administrativt, men foreslår å opprette en ny klageinstans - Personvernnemnda - som er uavhengig av regjeringen og Justisdepartementet. Forslaget har delvis sin bakgrunn i EU-direktivets krav om full uavhengighet, noe som utvalget mener kan være vanskelig å forene med gjeldende ordning der Justisdepartementet gjennom klagesaksbehandlingen kan legge føringer på Datatilsynets avgjørelser i fremtidige saker av liknende art. Utvalget legger også vekt på at man ved å opprette en uavhengig klageinstans kan bidra til at avgjørelser i klagesaker treffes raskere, samtidig som avgjørelsene oppfattes som uhildet og sterkere faglig begrunnet. Utvalget viser videre til oppfatningen om at departementene i mindre utstrekning bør befatte seg med klagesaksbehandling og i større grad være sekretariater for politisk ledelse.

Utvalget peker på at nemndsmedlemmenes kvalifikasjoner vil være avgjørende for om nemnda klarer å bygge opp den nødvendige legitimitet og tillit. Et flertall i utvalget mener at nemnda bør bestå av fem medlemmer som oppnevnes av Kongen, mens et mindretall på tre mener at man i en nemnd på syv medlemmer bør dele oppnevningskompetansen mellom Kongen (fem medlemmer) og Stortinget (leder og nestleder som begge skal være jurister). Flertallet mener at det på prinsipielt grunnlag er uheldig å trekke Stortinget inn i oppnevningen og på den måten tildele Stortinget utøvende myndighet. De frykter også at en oppdeling vil gjøre det vanskeligere å sikre en tilfredsstillende sammensetning av nemnda, samtidig som de peker på at det under behandlingen av personregisterloven ikke var flertall i Stortinget for å gi Stortinget kompetanse til å oppnevne medlemmer i Datatilsynets styre. Mindretallet legger vekt på at det ved opprettelse av Personvernnemnda gjør seg gjeldende særlige hensyn som kan begrunne delt oppnevningsmyndighet. Personvernspørsmål berører hele befolkningen og gjelder grunnleggende verdivalg i tilknytning til utvikling og anvendelse av informasjonsteknologi i samfunnet. I slike spørsmål kan Stortinget representere en verdifull kanal med selvstendig betydning. Det understrekes at Stortinget forutsettes å basere sin oppnevning på faglig skikkethet og ikke på partipolitisk tilhørighet.

Et samlet utvalg legger til grunn at Personvernnemnda skal behandle klager over Datatilsynets avgjørelser, samtidig som den skal kunne gripe inn og omgjøre avgjørelser av eget tiltak. Nemnda skal ha kompetanse til å prøve alle sider av Datatilsynets avgjørelser og kan også selv treffe vedtak. Nemnda skal ikke kunne instruere Datatilsynet om utfallet i enkeltsaker som er til behandling i tilsynet. Nemnda skal være rettslig uavhengig av regjeringen, men underordnes Justisdepartementet når det gjelder rent administrative spørsmål knyttet til budsjettansvar, arbeidsordning osv. Stortinget skal føre kontroll med nemndas avgjørelser gjennom lovgivning og ved behandling av tilsynsmyndighetens budsjetter og stortingsmeldingen om Datatilsynets årsmelding.

13.3.4 Høringsinstansenes syn

Det er bred enighet blant høringsinstansene om at Datatilsynet skal være et faglig uavhengig organ som rent administrativt er underlagt Justisdepartementet. Høringsinstansene er delt i spørsmålet om Datatilsynet fremdeles bør ha et styre, hvem som bør utpeke medlemmene av den nye klagenemnda, og i den forbindelse også om hvor mange medlemmer nemnda bør ha. Noen få høringsinstanser stiller seg skeptisk til å opprette en klagenemnd i det hele tatt.

Av dem som har uttalt seg om styrespørsmålet, går et flertall inn for at Datatilsynet fremdeles bør ledes av et styre: LO, Norsk Journalistlag, Den norske Dataforening, Forsikringsforbundet, Den norske Advokatforening, Datatilsynet, Skattedirektoratetog Politiets Overvåkingstjeneste. Disse høringsinstansene fremhever bl a behovet for å ha et bredt sammensatt organ som har overoppsyn med og ansvar for alledeler av Datatilsynets virksomhet, ikke bare klagesakene. Etter som loven på mange punkter legger opp til en bred adgang for Datatilsynet til å treffe avgjørelser som bygger på konkrete skjønnsmessige vurderinger, blir det særlig viktig med kontroll av et bredt sammensatt styre. En styrebehandling vil bidra til en bredere samfunnsmessig forankring av tilsynets virksomhet og dessuten utgjøre en ekstra kvalitetssikring hvis Datatilsynet skal få kompetanse til å utferdige forskrifter.

Den norske Advokatforening uttaler bl a om dette:

«Når det gjelder spørsmålet om Datatilsynet skal ha et styre eller ikke, er dette et vanskelig spørsmål. Det som taler for å ha et styre, er at dette kan gi øket legitimitet til Datatilsynet, samtidig som det er et organ for Datatilsynet, men med noe avstand fra daglig drift, som kan ta stilling til overordnede spørsmål som prinsipielle prioriteringer, nye oppgaver, internasjonalt arbeid o.s.v. Advokatforeningen kan forsåvidt heller ikke se at oppnevnelse av personvernnemnda i seg selv overflødiggjør et styre slik som personvernnemndas oppgaver er definert og som advokatforeningen er enig i.

Det som taler mot et styre er at det i behandlingen kan bli en reell treinstans behandling, og at det på den måten kan bli to konkurrerende klageinstanser.

Det er også et prinsipielt spørsmål om det er hensiktsmessig at Datatilsynet skal ha to «uavhengige» kollektive organer å forholde seg til. Dette kan gi en viss kompetanse uklarhet, selv om oppgavefordelingen og grensegangen mellom de to organer i prinsippet burde være klar. Advokatforeningen peker også på at rollen som styre ofte vil være vanskelig i et forvaltningsorgan som budsjettmessig og organisatorisk er underlagt et departement.

Advokatforeningen ser imidlertid at det er viktig at Datatilsynet får en sterk stilling. Dette kan best oppnås ved at Datatilsynet har et styre av høyt kompetente medlemmer som kan utføre de overordnede oppgaver som er nevnt ovenfor. Det forutsettes at styrets rolle både i forhold til departementet og i forhold til Datatilsynets administrasjon kan klargjøres i et nærmere regelverk.»

I uttalelsen fra Norges Forsikringsforbund heter det bl a om forholdet mellom et eventuelt styre og den foreslåtte klagenemnda:

«Dessuten må det etter vår oppfatning legges stor vekt på at den foreslåtte Personvernnemnda ikke under noen omstendigheter vil kunne overta styrets rolle, idet nemnda vil være klageinstans for enkeltavgjørelser/andre avgjørelser. Nemnda vil således ikke ha noen innflytelse på prioriteringer, policyspørsmål o.l. Selv om det fra flertallets side er forutsatt at Personvernnemnda skal kunne omgjøre Datatilsynets avgjørelser av eget tiltak, vil nemnda allikevel ikke kunne erstatte styrets rolle. Styret har en mulighet til å følge med i det daglige arbeid administrasjonen gjør; dersom Personvernnemnda skal gjøre det samme for i det hele tatt å få mulighet til å omgjøre, vil dette medføre at det blir så nær kontakt mellom 1 og 2 instansen at dette i seg selv vil kunne svekke rettsikkerheten.»

Sparebankforeningen, Den norske Bankforeningog Fiskebåtredernes Forbundmener at det ikke lenger er behov for et styre, hovedsaklig under henvisning til opprettelsen av en egen nemnd for overprøving av klagesakene.

Direktøren i Datatilsynethar i en henvendelse gjort oppmerksom på at administrasjonen i Datatilsynet slutter seg til forslaget om å avvikle styreordningen og viser til begrunnelsen fra de medlemmene i Personregisterutvalget som går inn for dette alternativet.

Datatilsynet, fagforeningene i Datatilsynetog Den norske Advokatforening har understreket behovet for å avklare og instruksfeste/regulere styrets forhold til administrasjonen og Justisdepartementet dersom man velger å gå inn for en styreordning.

Det er et klart flertall for forslaget om å opprette en egen klagenemnd som skal behandle klager over avgjørelser fra Datatilsynet. Forslaget støttes av Datatilsynet, LO, Forbrukerombudet, Sparebankforeningen, Norsk Studentunion, Norsk Markedsanalyseforening, Forbrukerrådet, Den norske Advokatforening og Handels- og Servicenæringenes Hovedorganisasjon. I tillegg uttaler Forsikringsforbundet, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbundog Jernbanverketat de ikke har innvendinger mot forslaget. Riksarkivaren, Kulturdepartementet, ØKOKRIMog Statskonsultstiller seg derimot mer skeptisk til en egen klagenemnd. ØKOKRIM mener man bør følge den alminnelige forvaltningsstrukturen med en overprøving i Justisdepartementet. Riksarkivaren og Kulturdepartementet frykter at en nemnd etter de retningslinjene som utvalget trekker opp, for ensidig vil fokusere på hensynet til personvern i den brede avveiningen som ofte må foretas mellom motstridende samfunnsinteresser. Eksempler på slike interesser er behovet for å bevare verneverdig materiale såvel i offentlige som private arkiver. Statskonsult uttaler at det er nødvendig med en bredere gjennomgang av mulige måter å organisere klageadgangen på i lys av norsk forvaltningsstruktur før man tar stilling til en eventuell omorganisering av dagens system.

I sin høringsuttalelse uttaler Kulturdepartementet bl a:

«..som utredningen også understreker, er det Datatilsynet alene som avgjør om slik sletting skal skje, og det ligger i sakens natur at et slikt fagtilsyn vil legge særlig vekt på personvernhensyn i de tilfeller der det frie skjønn til sjuende og sist blir utslagsgivende. Dette blir neppe mindre uttalt dersom man følger opp forslaget om å gi Datatilsynet en mer uavhengig stilling.

Etter dagens ordning har man imidlertid et klagesystem som i utgangspunktet legger opp til mer utpregede helhetsvurderinger ved at den endelige avgjørelse tas på departementsnivå. Dersom også myndigheten til å avgjøre klager heretter skal tilligge et uavhengig forvaltningsorgan, frykter vi at bevaringshensynene vil bli svekket også i klagefasen.

Vi kan ikke se at utredningen direkte drøfter slike konsekvenser av å overføre klagemyndigheten fra departementet til en uavhengig fagnemnd. Riktignok sies det at leder og nestleder bør tilfredsstille kravet til dommere, men for øvrig finner ikke utvalget det hensiktsmessig å formalisere kompetansekravene til medlemmene av Personvernnemnda. Men det understrekes at medlemmene må være «egnet til å foreta avveiningen av personvernhensyn mot andre samfunnsinteresser som Personvernnemnda kommer til å foreta når den behandler klager, og til å overskue rekkevidden av de beslutninger som treffes», jf 18.3.9. Vi vil sterkt understreke det som her er sitert. Nemnda framstår imidlertid både i navnet og gavnet som et uavhengig fagorgan for personvern, og vi har vanskelig for å se at en slik modell danner det beste utgangspunkt for en balansert avveining av brede samfunnsinteresser.

Kulturdepartementet mener derfor at klagemyndigheten fortsatt bør tilligge Justisdepartementet, subsidiært at det arbeides videre med å legge inn mekanismer i et eventuelt nytt klagesystem som på en bedre måte enn foreslått av utvalget sikrer en mest mulig uhildet klageinstans.»

LO, Fiskebåtredernes Forbund, Den norske Advokatforening, Statistisk Sentralbyrå, Norges Forsikringsforbund og Toll- og avgiftsdirektoratetgår uttrykkelig inn for at medlemmene i klagenemnda skal oppnevnes av Kongen. De viser blant annet til at det vil være prinsipielt uheldig å overføre deler av kompetansen til Stortinget, og at Stortinget bør benytte lovgivningsformen dersom det ønsker å legge føringer på nemndas sammensetning. Forbrukerrådetog Norsk Journalistlaggår inn for delt oppnevningskompetanse, under henvisning til at dette vil sikre en bred sammensetning og nøytrale avgjørelser og derigjennom styrke tilliten til nemnda. Den norske Dataforeningtar til orde for at alle medlemmene bør oppnevnes av Stortinget.

Enkelte høringsinstanser uttrykker synspunkter på klagenemndas sammensetning og nemndsmedlemmenes kvalifikasjoner i form av forslag bl a om at arbeidstakernes, næringslivets, forbrukernes og forsikringsinteresser bør være representert.

Datatilsynetog Norges Forsikringsforbundmener at klagenemnda ikke bør kunne omgjøre Datatilsynets avgjørelser av eget tiltak, fordi en omgjøringsadgang vil medføre et så tett samarbeid mellom nemnda og tilsynet at det vil kunne svekke synet på nemnda som et habilt organ.

13.3.5 Departementets vurdering

13.3.5.1 Administrativ forankring, ledelse og organisering

Etter § 42 i lovforslaget kan Datatilsynets oppgaver i hovedsak deles inn i to hovedområder; kontroll- og tilsynsvirksomhet på den ene siden og informasjons- og rådgivningsvirksomhet på den andre. I tillegg kommer oppgaver som å delta aktivt i den offentlige debatt om spørsmål knyttet til personvern, blant annet gjennom høringsuttalelser til nye lovforslag og utarbeiding av årsmelding om sin egen virksomhet. Når man ser hen til disse oppgavene, er det ikke naturlig å karakterisere tilsynet som en ombudsinstans slik ombudsfunksjonen tradisjonelt er utformet. Som det fremgår bl a av §§ 42, 46 og 47 i lovforslaget tillegges Datatilsynet en kontroll- og tilsynsfunksjon med adgang til å utferdige pålegg og ilegge tvangsmulkt. Datatilsynet skal også behandle konsesjonssøknader, jf § 33 i forslaget. Dette er en type forvaltningsmyndighet som går utover det som tradisjonelt er vanlig for et ombud. Departementet mener at det på denne bakgrunn er mest naturlig å karakterisere Datatilsynet som et forvaltningsorgan som skal være faglig uavhengig av regjeringen eller som et forvaltningsorgan med særskilt vide fullmakter. En slik betegnelse understreker det forhold at Datatilsynet er tildelt en særskilt faglig selvstendighet i utøvelsen av sin forvaltningsmyndighet, i motsetning til «ordinære» forvaltningsorganer som fullt ut er underlagt regjeringens og vedkommende departements instruksjonsmyndighet både i faglige og administrative spørsmål, jf NOU 1989: 5 En bedre organisert stat s 15 og St meld nr 35 (1991-92) om Statens forvaltnings- og personalpolitikk s 34.

Forvaltningspolitisk frarås det i utgangspunktet å opprette styrer i forvaltningsorganer, jf Administrasjonsdepartementets retningslinjer «Bruk av styrer i staten» (1993), som er utarbeidet med bagrunn i NOU 1991: 26 Om bruk av styrer i statlig virksomhet. For forvaltningsorganer som på ulike områder gis en uavhengig stilling, kan det likevel anføres sterkere argumenter for et styre som kan bidra til en bredere forankring av avgjørelser som organet selv har ansvar for. Å sikre Datatilsynets avgjørelser en bred aksept og legitimitet har vært fremhevet av de høringsinstansene som fortsatt ønsker et styre. Departementet er imidlertid i tvil om dette hensynet veier tungt nok til å beholde et styre i Datatilsynet. I forhold til klager over Datatilsynets avgjørelser vil en styrebehandling ha som formål å sikre en bred behandling av klagen i førsteinstans før den sendes videre til klagenemnda. Departementet er enig med de av utvalgsmedlemmene og høringsinstansene som peker på at en så omfattende behandling av klagesakene virker unødvendig, forsinkende og ressurskrevende når man samtidig oppretter en bred og faglig sammensatt klagenemnd, jf nærmere under punkt 13.3.5.2. I en såpass liten organisasjon som Datatilsynet vil det også kunne fremstå som unødvendig byråkratiserende med et styre som skal behandle andre og mer generelle spørsmål knyttet til virksomheten og driften av tilsynet. Departementet finner på denne bakgrunn ikke grunn til å opprettholde et styre i Datatilsynet.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at Datatilsynets direktør også i fremtiden bør være en embetsmann. Departementet er videre enig med utvalget i at gode grunner kan tale for å gi regjeringen anledning til å utnevne direktøren på åremål. Direktøren får et stort selvstendig ansvar for Datatilsynets virksomhet. Stillingen stiller krav til variert erfaringsbakgrunn, omstillingsevne og faglig fornyelse. Da Stortinget i 1992 endret Grunnloven § 22 tredje ledd dithen at det kan bestemmes ved lov at også embetsmenn kan utnevnes på åremål, ble nettopp disse momentene fremhevet som beveggrunner for endringen. De fleste topplederne som er ansatt som tjenestemenn i forvaltningsbedriftene og direktoratene er ansatt på åremål. Det samme gjelder f eks direktøren for Kredittilsynet og Konkurransetilsynet samt de ulike ombudene. På samme måte som for andre lederstillinger vil det styrke ledelsen av Datatilsynet at topplederen ikke sitter for lenge. En viss rotasjon i topplederstillingen vil på sikt kunne sikre en administrativ og faglig nyskaping. Dette er særlig viktig når man styrker Datatilsynets uavhengighet og fjerner den politiske kontrollen i faglige spørsmål. Adgangen til å utnevne på åremål kan ikke gjøres gjeldende for den nåværende direktøren i Datatilsynet.

13.3.5.2 Klager over Datatilsynets avgjørelser

Departementet er enig med utvalget i at det bør være adgang til å påklage Datatilsynets avgjørelser administrativt. Ikke minst taler hensynet til klageren for at vedkommende skal kunne få prøvd sin sak uten å måtte gå til domstolene og for et organ som også fullt ut kan prøve tilsynets skjønnsutøvelse, jf utvalgets begrunnelse på s 117 i utredningen. Det er heller ingen som under høringen har tatt til orde for at den administrative overprøvingsadgangen bør bortfalle.

Utvalgets forslag om å opprette en egen nemnd til å behandle klager over Datatilsynets avgjørelser vil styrke Datatilsynets uavhengighet. En slik styrking vil være i samsvar med Regjeringens uttalelser i Voksenåsenerklæringen. Som nevnt under punkt 13.3.2 synes det i tillegg naturlig å tolke artikkel 28 i EU-direktivet dithen at det krever at det er nødvendig å legge klagebehandlingen til et organ som er uavhengig av regjeringen og departementet.

En nemndsløsning vil - slik departementet ser det - sikre en kvalitativ og upartisk klagebehandling. Ved å besette nemnda med velkvalifiserte medlemmer som representerer en faglig og erfaringsmessig bredde bør det være mulig å ivareta hensynet til en nøytral og balansert klagebehandling der ulike samfunnsinteresser balanseres mot hverandre.

Klagenemnda skal behandle klagesaker og dessuten ha adgang til å omgjøre avgjørelser av eget tiltak. En slik omgjøringsadgang følger av de alminnelige reglene i forvaltningsloven § 35 og er atskillig snevrere enn adgangen til å endre vedtak som er påklaget. Departementet kan ikke se at en slik omgjøringsadgang vil føre til en så tett kontakt med Datatilsynet at dette kan være egnet til å så tvil om nemndas habilitet, slik bl a Forsikringsforbundet har hevdet under høringen.

Personvernnemnda skal kunne prøve alle sider av saken, herunder også Datatilsynets skjønnsutøvning.

Det har vært uenighet både i utvalget og under høringen om hvem som bør utpeke medlemmene av Personvernnemnda. Departementet legger til grunn at det ikke er konstitusjonelle hindre for å bestemme ved lov at Stortinget skal oppnevne medlemmer av klagenemnda. Det kan i denne sammenheng bl a vises til at Stortinget i sin behandling av NOU 1972: 38 Stortingets kontroll med forvaltningen la til grunn at medlemmer av kollegiale organer i forvaltningen kan oppnevnes av Stortinget, jf Innst S nr 277 (1976-77) s 14-15. De mer restriktive uttalelsene i stortingsinnstillingen om Stortingets adgang til å oppnevne medlemmer av forvaltningsorganer med vedtaksmyndighet må oppfattes slik at de retter seg mot det ønskelige i slike ordninger og ikke mot det konstitusjonelle aspektet. Eksempler på at Stortinget oppnevner medlemmer i kollegiale forvaltningsorganer med besluttende myndighet finnes bl a i lov 15 juli 1949 nr 1 § 6 om Norges Kommunalbank, der Stortinget velger formann og varaformann til bankens styre og i lov 24 mai 1985 nr 28 om Norges Bank, der Stortinget velger samtlige medlemmer til representantskapet i Norges Bank. Selv om det vil opprettholde et klarere skille mellom forvaltningsmyndigheten og Stortinget å legge oppnevningsmyndigheten i sin helhet til Kongen, er departementet enig med de av utvalgsmedlemmene og høringsinstansene som mener at Stortinget bør oppnevne klagenemndas leder og nestleder. Nemnda skal ta stilling til grunnleggende og allmengyldige verdispørsmål som knytter seg til anvendelse av informasjonsteknologi i samfunnet og som berører hele befolkningen. Ved å la Stortinget oppnevne lederen og nestlederen, vil man kunne bidra til å styrke nemndas demokratiske forankring, samtidig som man understreker det forhold at personvern skal være en grunnleggende verdi i samfunnet.

Når man deler oppnevningsmyndigheten mellom storting og regjering vil det være naturlig å besette nemnda med syv medlemmer, slik mindretallet i utvalget går inn for.

Som både flertallet og mindretallet i utvalget understreker, er det en forutsetning at nemndsmedlemmene oppnevnes ut fra faglige kvalifikasjoner og ikke partipolitisk tilhørighet. Nemnda bør settes sammen med personer som er faglig skikket til å foreta en bred avveining av personvern mot andre samfunnsinteresser. Det vil være behov å trekke inn folk med kunnskaper og erfaring fra ulike samfunnsområder. Et eksempel på en interesse som i mange tilfeller må veies mot personvernet, er behovet for å bevare og arkivere materiale for at man også i framtiden skal kunne dokumentere forhold som ettertiden har behov for å få kjennskap til. Departementet finner det ikke hensiktsmessig å formalisere nærmere i loven hvilke krav som bør stilles til sammensetningen av nemnda. Medlemmenes personlige kvalifikasjoner og forutsetninger bør veie tyngst. For å sikre juridisk ekspertise i nemnda bør lederen og nestlederen ha juridisk embetseksamen. Medlemmenes funksjonstid kan naturlig settes til fire år med adgang til gjenoppnevning én gang.

Administrativt foreslås nemnda lagt under Justisdepartementet, som blant annet vil ha ansvar for å utarbeide en saksbehandlingsinstruks for nemnda. Nemnda skal være rettslig uavhengig av departementet, slik at departementet verken kan instruere i enkeltsaker eller gi generelle instrukser om lovtolking og skjønnsutøving. Stortinget forutsettes å føre kontroll med nemndas virksomhet gjennom budsjettbehandlingen og behandlingen av Datatilsynets årsmelding, der det også vil være naturlig at klagenemnda orienterer om behandlingen av klagesakene.

Klagenemnda bør ha et sekretariat som er frittstående i forhold til Datatilsynet.

13.4 Domstolsprøving av tilsynsmyndighetens avgjørelser

Utvalget går inn for at domstolsprøving av tilsynsmyndighetens avgjørelser på samme måte som i dag reguleres av alminnelige sivilprosessuelle regler. Det skal ikke være noe vilkår for å bringe Datatilsynets avgjørelse inn for domstolene at klageadgangen til Personvernnemnda er benyttet.

Ingen hørings instanser har hatt innvendinger på dette punkt og departementet slutter seg til utvalgets syn.