4 Ansvar for oppdragsgivere

4.1 Gjeldende rett

4.1.1 Innledning

Det er arbeidsgiver som har ansvaret for at et allmenngjøringsvedtak blir oppfylt i forhold til egne arbeidstakere. Formålet med lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v. er å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkår norske arbeidstakere har. Ofte vil de arbeidstakerne det gjelder, være ansatt i utenlandske virksomheter lokalisert i utlandet og kun utføre i arbeid i Norge for en kortere periode. Det kan derfor være vanskelig å sikre at arbeidstakerne som er omfattet av et allmenngjøringsvedtak, får det de har krav på etter forskriften. Dette er bakgrunnen for at det nå fremmes forslag om at også oppdragsgivere kan pålegges informasjonsansvar i denne sammenheng.

Hovedtyngden av debatten om sosial dumping har dreid seg om forholdene i byggebransjen. Dette skyldes ikke minst at svært mange av de utenlandske arbeidstakere i Norge er knyttet til denne bransjen, samt at bransjen er karakterisert av mange kontraktsforhold og lange kontraktskjeder. Bransjen kjennetegnes også av andre spesielle forhold, blant annet at arbeidsplassene er mobile og at mange virksomheter arbeider på en byggeplass til samme tid. Dette har medført at det er vedtatt en rekke regler for denne bransjen spesielt, samt at bransjen selv har iverksatt tiltak for å sikre arbeidstakerne et forsvarlig arbeidsmiljø. I det følgende gis en redegjørelse for gjeldene regelverk og tiltak i bransjen. Påse-plikten i petroleumssektoren og reglene som implementerer ILO-konvensjon nr. 94 er ikke begrenset til byggebransjen, men også dette regelverket er særlig relevant i denne bransjen.

4.1.2 Byggherreforskriften

Med hjemmel i blant annet arbeidsmiljøloven ble det i 1995 fastsatt forskrift om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- og anleggsplasser (byggherreforskriften) 1 som pålegger byggherrer, prosjektledere og arbeidsgivere et særlig ansvar i forhold til helse, miljø og sikkerhet (HMS) på midlertidige eller skiftende bygge- og anleggsplasser. Bakgrunnen for at byggherrer er ansvarliggjort i større grad enn andre oppdragsgivere er blant annet at midlertidige eller mobile byggeplasser utgjør en virksomhetssektor der arbeidstakerne utsettes for særlig høyt risikonivå. Under gjennomføringen av et byggeprosjekt kan manglende samordning føre til arbeidsulykker, særlig når forskjellige foretak arbeider samtidig eller etter tur på samme arbeidsplass.

Etter byggherreforskriften har byggherrer et ansvar for at HMS-regelverket etterleves på byggeplassen, dvs. også hos oppdragstakere og underleverandører som utfører arbeid på byggeplassen. Ifølge forskriften har byggherrer, prosjektledere og arbeidsgivere ansvar for at arbeidsmiljøet på anleggsplasser er fullt forsvarlig. Etter forskriften skal det utpekes koordinator, det skal lages plan for sikkerhet, helse og arbeidsmiljø, og det skal sendes forhåndsmelding til Arbeidstilsynet om bygge- og anleggsarbeid som vil vare utover 30 dager eller som er forventet å overstige 500 dagsverk. Forhåndsmeldingen skal inneholde en rekke nærmere angitte opplysninger.

Med hjemmel i arbeidsmiljøloven § 15 a er det fastsatt en forskift som pålegger bruk av identitetskort og oversiktslister over dem som til enhver tid har rett til å oppholde seg på en bygge- og anleggsplass. Hensikten med forskriften er å ivareta helse, miljø og sikkerhet på en bedre måte. Bestemmelsen om id-kort er foreløpig ikke satt i kraft.

Byggherreforskriften har ingen bestemmelser om lønn.

4.1.3 «Påse-plikten» i petroleumsvirksomheten

Det følger av forskrift 31. august 2001 om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten (rammeforskriften) at operatøren og andre som deltar i petroleumsvirksomheten, er ansvarlige for å sikre at krav som er gitt i helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen, blir etterlevd. Operatøren skal påse at alle som utfører arbeid for operatøren, enten personlig, ved ansatte, ved entreprenører eller underentreprenører, etterlever disse kravene.

Begrepet «å påse» er benyttet siden dette brukes i petroleumsloven for å beskrive rettighetshaverens og operatørens særskilte oppfølgingsplikt. Begrepet brukes for å klargjøre at det er den enkelte aktørens plikt å etterleve regelverket. Å påse innebærer en plikt til gjennom etablering av styringssystemer og gjennom tilsyn å følge opp at deltakerne i virksomheten etterlever krav fastsatt i og i medhold av hjemmelslovene. Ansvaret for å påse at regelverket etterleves vil således være en generell og overordnet oppfølgingsplikt ved utøvelsen av petroleumsvirksomheten.

Det følger av § 14 i rammeforskriften at den ansvarlige skal sikre at entreprenører og leverandører er kvalifisert til å ivareta regelverkets krav til helse, miljø og sikkerhet, og følge opp at deltakerne etterlever kravene under gjennomføringen av oppdraget i petroleumsvirksomheten.

Påse-plikten er gjort gjeldende også for petroleumsanleggene på land gjennom § 4 i midlertidig forskrift 19. desember 2003 nr. 1595 om sikkerhet og arbeidsmiljø for enkelte petroleumsanlegg på land og tilknyttede rørledningssystemer.

Påse-plikten gjelder imidlertid ikke ved tilsyn etter lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v., men det er Petroleumstilsynets erfaring fra konkrete tilsyn at mange oppdragsgivere likevel har kontraktsfestet krav om å få informasjon om lønns- og arbeidsvilkår hos sine entreprenører, og faktisk følger dette opp gjennom interne tilsyn. De fleste entreprenørene Petroleumstilsynet har vært i kontakt med kjenner kravene i allmenngjøringsforskriften, og ønsker at norsk lovgivning, inkludert allmenngjørings- og utlendingsloven, etterleves i alle ledd.

4.1.4 ILO-konvensjon nr. 94

Norge har ratifisert ILO-konvensjon nr. 94 om arbeidsklausuler i offentlige arbeidskontrakter. ILO-konvensjonen skal sikre alle arbeidstakere lønninger (herunder også andre godtgjøringer), arbeidstid og andre arbeidsvilkår som ikke er mindre fordelaktige enn de som er fastsatt for arbeid av samme slag innen vedkommende fag eller næringsgren i det distriktet der arbeidet blir utført. Konvensjonen er gjennomført i Norge ved at det er utarbeidet en instruks fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet som stiller krav til at kontrakter staten inngår om tjenester og bygge- og anleggsarbeid, skal inneholde bestemmelser om at lønn ikke skal være dårligere enn det som følger av gjeldende tariffavtale, regulativ eller det som er vanlig for vedkommende sted og yrke. Rett til «gjengs» lønn skal gjelde for alle arbeidstakere som utfører arbeid på oppdrag for staten, uavhengig av om de er ansatt hos en hovedleverandør eller en underleverandør.

Statens forpliktelser etter reglene er begrenset til kontrakter om tjenester og bygge- og anleggsarbeid som overstiger terskelverdiene etter EØS-regelverket. Disse er for tiden 1 100 000 kroner for tjenester og 41 250 000 kroner for bygge- og anleggskontrakter.

Entreprenører/leverandører skal kunne dokumentere at kravene om lønns- og arbeidsvilkår er overholdt. Kontraktsklausulene skal derfor inneholde et punkt som gir entreprenøren/leverandøren plikt til å legge fram opplysninger om lønns- og arbeidsvilkår når oppdragsgiver ber om det. Dersom lønns- og arbeidsvilkårene ikke er i tråd med hva som er avtalt, skal oppdragsgiver kunne holde vederlag tilbake eller på annen måte sikre at arbeidstakerne får den lønnen de har krav på.

Et eksempel på hvordan regler som implementerer ILO-konvensjon nr. 94 kan fungere i praksis, er byggingen av nytt operahus i Oslo. Statsbygg er bundet av bestemmelsene i ILO-konvensjonen og har i alle sine kontrakter stilt krav om at deres kontraktspartnere og deres underleverandører skal utbetale lønn og ytelser i tråd med det som følger av norske bestemmelser. Tidligere i år ble det avdekket at en av underleverandørene til en av Statsbyggs kontraktspartnere ikke utbetalte lønn og godtgjørelser til polske arbeidstakere i henhold til gjeldende allmenngjøringsforskrift for byggebransjen i Osloregionen. Fra Statsbyggs side er manglende oppfølging av allmenngjøringsforskrifter å anse som kontraktsbrudd, og i denne konkrete saken ble det lagt press på Statsbyggs kontraktspartner for å få denne til å påta seg ansvar for minimumslønn også for ansatte hos underleverandører. Dette har medført at de aktuelle arbeidstakerne får lønn i henhold til norsk regelverk og fortsatt arbeider for prosjektet.

4.1.5 Tiltak i byggebransjen

Våren 2002 tok Byggenæringens Landsforening (BNL) initiativ til prosjektet «Seriøsitet i byggenæringen». Hensikten var å samle næringen og myndighetene i et felles prosjekt for å effektivisere innsatsen mot blant annet svart arbeid. Kontroller på byggeplasser hadde vist at det i byggenæringen forekommer mange brudd på lover og regler, samtidig som det ble avdekket mangelfull sikring på en altfor stor del av arbeidsplassene, i en næring hvor det skjer alvorlige ulykker hvert eneste år. For det store flertall som bruker tid og ressurser på å følge spillereglene er det også viktig at alle konkurrentene er underlagt de samme kravene. Prosjektet er et samarbeid mellom Byggenæringens Landsforening, Fellesforbundet, Skattedirektoratet, Politidirektoratet, Arbeidstilsynet og Toll- og avgiftsdirektoratet. En rekke tiltak med utspring i dette prosjektet er allerede igangsatt. Blant annet er det innført en felles ordning for kvalifisering av leverandører i bygge- og anleggsnæringen, StartBANK, som går ut på at seriøse leverandører kan kvalifisere seg og registrere bestemte forhold om egen virksomhet i en databank. For å oppnå kvalifikasjon må leverandøren bl.a. være à jour med betaling av skatt og avgifter, ha oppfylt lovpålagte krav om rapportering til offentlige registre og ikke være konkurs eller i gjeldsforhandlinger. Lønns- og arbeidsvilkår er ikke en del av det det skal rapporteres om.

Stadig flere store virksomheter innenfor bygge- og anleggssektoren har på eget initiativ påtatt seg et ansvar for lønns- og arbeidsvilkår hos sine underentreprenører, tilsvarende de kravene som ligger i ILO-konvensjon nr. 94.

Også i kommunal sektor er man opptatt av å ta samfunnsmessige hensyn ved offentlige anskaffelser, og KS har gått ut med oppfordring til sine medlemmer om å innføre krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for alle arbeidstakere som utfører arbeid i forbindelse med en kontrakt i kommunesektoren, i tråd med kravene i ILO-konvensjon nr. 94.

4.2 Forslaget i rapporten om evaluering av allmenngjøringsordningen

I evalueringsrapporten ble det foreslått en generell forskriftshjemmel i lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v. hvor departementet fikk myndighet til å bestemme at andre enn arbeidsgiver skal ha plikter etter loven. En utvidelse av ansvaret etter loven til også å gjelde andre enn arbeidsgiver ble avgrenset til byggebransjen, og den nærmere utformingen av reglene ble foreslått inntatt i byggherreforskriften.

Etter forslaget vil byggherren være ansvarlig for å informere om underentreprenørers og underleverandørers plikt til å gi sine arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår i henhold til gjeldende allmenngjøringsforskrift. Informasjonen skal fremgå av kontrakten mellom partene. Byggherren vil etter bestemmelsen ikke ha plikt til å sørge for at regelverket faktisk følges opp overfor den enkelte arbeidstaker, og det ble heller ikke foreslått noen plikt til å sanksjonere eventuelle brudd på bestemmelsen.

Bakgrunnen for forslaget er at mange underentreprenører og underleverandører i byggebransjen er utenlandske og ikke alltid har nødvendig kjennskap til norske regler. Disse bestemmelsene vil sikre at underentreprenører og underleverandører får nødvendig informasjon om at de er bundet av bestemmelsene om lønns- og arbeidsvilkår i allmenngjøringsforskrifter for sine arbeidstakere så lenge de utfører arbeid i Norge.

4.2.1 Høringsuttalelsene

Mens arbeidstakersiden og tilsynsetatene stiller seg positive til et utvidet ansvar for byggherrer etter lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v., er arbeidsgiversiden skeptisk til et slikt forslag. Mange av arbeidstakerorganisasjonene mener imidlertid at ansvaret bør utvides til å omfatte også andre oppdragsgivere enn byggherrer, og at ansvaret bør gå vesentlig lenger enn til bare å ta inn plikten etter allmenngjøringsforskrifter i kontraktene med underentreprenører/-leverandører. Også tilsynsetatene ønsker et oppdragsgiveransvar som går lenger enn departementets forslag.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) støtter forslaget, men mener ansvaret bør utvides til å gjelde også andre enn byggherrer, og at det bør gjelde både offentlige myndigheter og næringsdrivende generelt. LO viser for øvrig til tidligere innspill, hvor de blant annet har bedt departementet om å vurdere å gjøre oppdragsgivere solidarisk ansvarlige for opptjent lønn i innleiebedrifter og hos underentreprenører. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) mener det er positivt at byggherren gis et ansvar i forhold til å sørge for at allmenngjøringsvedtak overholdes. YS mener imidlertid at ansvaret bør gjøres mer generelt, og ikke begrenses til bygg- og anleggsbransjen. Etter deres syn bør byggherrer kunne dokumentere at en slik klausul følges opp, og det bør kobles til et solidarisk ansvar for manglende lønnsutbetaling til arbeidstakere omfattet av en allmenngjort tariffavtale. YS viser til at minimumskravene i ILO-konvensjon nr. 94 nylig er implementert i Norge, og at et slikt system dermed ikke er ukjent. Unio støtter forslaget og mener at en slik regel vil være et effektivt virkemiddel mot sosial dumping. De viser også til at Arbeidstilsynet har foreslått en slik regel.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) er ikke enig i at det innføres en hjemmel som åpner for at man gjennom forskrift kan pålegge andre enn arbeidsgiver ansvar for etterlevelse av et allmenngjøringsvedtak. Ansvaret, slik forskriftshjemmelen er foreslått utformet, kan etter NHOs oppfatning tenkes å bli svært omfattende både økonomisk og administrativt. Dersom det ikke har vært departementets tanke å etablere en hjemmel for et omfattende ansvar, må det konkretiseres nærmere hva slags ansvar det er aktuelt å gi andre enn arbeidsgiver. Det vises i denne sammenheng til Arbeidslivslovutvalgets innstilling i NOU 2004: 5 , side 160-161, hvor flertallet konkluderte med at man ikke ønsket et utvidet arbeidsgiverbegrep. Departementet fulgte flertallets syn i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005). NAVO har ikke innvendinger mot at byggherren får ansvar for å kontraktsfeste at forskrifter fastsatt i medhold av lov om allmenngjøring skal følges. De kan imidlertid vanskelig se verdien av et slikt tiltak. Den lovhjemmelen som er foreslått for å muliggjøre endringen i byggherreforskriften er meget vid. Behovet for, og konsekvensene av, en så vid lovhjemmel bør etter NAVOs oppfatning utredes nærmere. Foreningen Næringseiendom er imot at byggherrer/oppdragsgivere skal ha et informasjonsansvar i kontraktene hva gjelder lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v. Næringen og enkeltbedrifter vil på frivillig grunnlag kunne gjennomføre slike kontraktsklausuler, for eksempel gjennom standardkontrakter. Malermestrene m.fl2 er negative til forslaget. Etter deres mening vil et slikt pålegg mot byggherrene ikke få den ønskede virkning, særlig fordi en slik bestemmelse i byggherreforskriften vil være vanskelig å håndheve og kreve ressurser hos Arbeidstilsynet. Maskinentreprenørenes Forbund støtter departementets forslag om utvidet byggherreansvar. Også KS slutter seg til departementets vurderinger og forslag slik de går fram av evalueringsrapporten.

Arbeidstilsynet mener det er et klart behov for å pålegge byggherrer et ansvar for lønns- og arbeidsvilkår hos underleverandører som er forpliktet etter en allmenngjøringsforskrift. I likhet med tidligere redegjørelser fra Arbeidstilsynet vises det til at det er flere forhold som gjør det vanskelig for tilsynsmyndighetene å følge opp utenlandske virksomheter, bl.a. at den ansvarlige arbeidsgiver ofte oppholder seg i utlandet og er vanskelig å nå, manglende jurisdiksjon utenfor Norge og at virksomheten bare befinner seg midlertidig i landet. I tillegg kommer praktiske problemer med språk og kommunikasjon samt at Arbeidstilsynet ikke har hjemmel til å kreve oversatt virksomhetens egen dokumentasjon av lønns- og arbeidsvilkår. Etter Arbeidstilsynets vurdering bør ansvaret av effektivitetshensyn gå lenger enn departementets forslag. Byggherren bør også pålegges å følge opp at kontraktsvilkårene etterleves av underleverandørene og sanksjonere brudd. Kontraktsklausulen som foreslås innført, vil ha liten effekt dersom den ikke også sanksjoneres. Petroleumstilsynet støtter også et forslag som ansvarliggjør byggherre/oppdragsgiver, men ønsker primært at det lovfestes et «påse-ansvar» for byggherrer/oppdragsgivere i lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v., med utfyllende bestemmelser på forskriftsnivå.

Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) er usikre på om det er rimelig og effektivt å plassere et ansvar hos byggherren for oppdragstakeres ansattes lønns- og arbeidsforhold. En uprofesjonell byggherre vil gjerne ha et perifert forhold til de forskjellige delene av en oppdragstakers virksomhet, og det kan gi urimelige utslag å pålegge byggherren et slikt ansvar. Det vil sannsynligvis være en bedre løsning å innarbeide frivillige standardkontrakter basert på omfattende informasjon og medvirkning fra bransjeorganisasjoner, og sterkere virkemidler overfor bygge- og anleggsfirmaer, særlig i form av offentlig tilsyn.

4.3 Departementets vurderinger og forslag

4.3.1 Departementets vurderinger

Som det fremgår av høringsuttalelsene, mener både et flertall av arbeidstakerorganisasjonene og Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet at et ansvar for oppdragsgiver må gå lenger enn hva departementet foreslo i evalueringsrapporten.

LO og YS har foreslått at ansvaret bør gå vesentlig lenger ved at oppdragsgivere gjøres solidarisk ansvarlig for manglende lønnsutbetaling til arbeidstakere omfattet av allmenngjøringsforskrifter. Også Arbeidstilsynet har gitt utrykk for at ansvaret bør gå lenger enn foreslått, ved at byggherrer også bør få ansvar for at kontraktklausulene faktisk etterleves hos underentreprenører og underleverandører. Petroleumstilsynet ønsker at det såkalte påse-ansvaret også skal gjelde for lønns- og arbeidsvilkår etter lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v.

Som hovedregel er det arbeidsgiver som er ansvarlig for at arbeidstaker har et forsvarlig arbeidsmiljø, og at forpliktelser i arbeidsforholdet som følger av lover, forskrifter og avtaler etterleves. Dette er f.eks. hovedregelen etter arbeidsmiljøloven og lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v. Det finnes unntak fra denne hovedregelen, også i arbeidsmiljøloven, jf. omtalen over av byggherreforskriften. Også i skattelovgivningen er det regler om at forpliktelser som i utgangspunktet påhviler arbeidsgiver, i tillegg kan påhvile oppdragsgiver i et kontraktsforhold. Som disse eksemplene viser gjelder dette gjerne offentligrettslige regler som ivaretar sentrale hensyn, som arbeidstakernes helse og sikkerhet når det gjelder arbeidsmiljøloven og hensynet til tilstrekkelig effektiv skatteinndrivelse når det gjelder skattelovgivningen.

Oppfyllelse av lønnsforpliktelser er sentralt for den enkelte arbeidstaker, og den spesielle situasjonen som foreligger for utsendte arbeidstakere ved at arbeidsgiver befinner seg i et annet land enn der oppfyllelsen av arbeidskontrakten finner sted, kunne tale for å også pålegge den norske oppdragsgiveren et ansvar for rett oppfyllelse av forpliktelser for lønns- og arbeidsvilkår som følger av norsk regelverk, dvs. allmenngjøringsforskrifter. Videre har departementet forståelse for Arbeidstilsynets og Petroleumstilsynets ønske om å ansvarliggjøre den norske oppdragsgiveren i sterkere grad, særlig sett i lys av deres muligheter for å kunne føre et effektivt tilsyn med at bestemmelsene i allmenn­gjøringsforskriftene etterleves.

Departementet ønsker likevel ikke i denne omgang å fremme forslag som pålegger oppdragsgiver et ansvar for at oppdragstakeres arbeidstakere faktisk får lønns- og arbeidsvilkår i henhold til gjeldende allmenngjøringsforskrifter. Dette er en utvidelse av et tradisjonelt rent privatrettslig forhold mellom arbeidstaker og arbeidsgiver som rette parter. Etter departementets mening bør en slik utvidelse av kretsen av ansvarlige ikke gjennomføres uten en grundigere utredning av hvilke konsekvenser dette ville kunne få og av det aktuelle behovet. Det kan i denne sammenheng være grunn til å peke på at slikt utvidet ansvar ville måtte gjelde likt i alle arbeids- og kontraktsforhold, også der det er norske aktører i alle ledd. Det kan også stilles spørsmål ved om det ville være riktig å innføre en slik regel bare på de områdene der det gjelder allmenngjøringsforskrifter, samtidig som også andre arbeidstakere reelt sett ville kunne ha det samme behovet for den ekstra sikkerheten for lønnsutbetalingen som et ansvar også for oppdragsgiver ville innebære.

I høringsrunden ønsket arbeidstakersiden også at arbeidsgivers ansvar etter allmenngjøingsforskriften skulle utvides til å gjelde oppdragsgivere generelt, og ikke begrenses til byggebransjen.

Departementet har i denne omgang likevel valgt å begrense forslaget til det som ble foreslått i evalueringsrapporten, det vil si til byggebransjen.

Byggebransjen er preget av mange kontraktsforhold og lange kontraktkjeder, noe som lett medfører uoversiktlige og uklare ansvarsforhold. Innslaget av utenlandsk arbeidskraft er særlig stort i denne bransjen, og det er her vi har sett de fleste og alvorligste eksemplene på sosial dumping. Bortsett fra allmenngjøringsforskriften for landanleggene i petroleumssektoren, som også omfatter arbeid innenfor Verkstedsoverenskomstens virkeområde, er det innen byggebransjen at lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v. er tatt i bruk. Dette er etter departementets syn også et uttrykk for at det er innenfor denne bransjen at behovet er størst. Dersom allmenngjøring skulle bli utbredt også i andre bransjer, vil det være grunn til å vurdere å innføre et tilsvarende oppdragsgiveransvar.

Videre er det et moment at byggherrer allerede i dag har større ansvar for å påse at regelverk følges enn det andre oppdragsgivere har. Det gjelder for eksempel etter byggherreforskriften hvor byggherren har ansvar for at HMS-regelverket etterleves hos eventuelle oppdragstakere/underleverandører. Det er også grunn til å legge vekt på at flere store virksomheter i bransjen på eget initiativ har påtatt seg ansvar for lønns- og arbeidsvilkår hos sine underentreprenører og underleverandører. Det er dermed mye som tyder på at bransjen ikke vil oppleve et begrenset lovpålagt ansvar som mer tyngende enn hva som er akseptabelt.

I tråd med det som ble foreslått i evalueringsrapporten ønsker departementet etter dette å fremme forslag om et utvidet ansvar for oppdragsgivere i byggebransjen, som innebærer en forpliktelse til å ta inn klausuler i kontrakter med oppdragstakere hvor det forusettes at oppdragstakers arbeidstakere skal ha lønns- og arbeidsvilkår i tråd med det som følger av en allmenngjøringsforskrift. Forslaget vil, i hvert fall i denne omgang, begrenses til byggebransjen.

Etter departementets syn vil forslaget ivareta viktige informasjonshensyn ved at informasjon om forpliktelser etter gjeldende allmenngjøringsforskrifter gjennom kravet om kontraktsklausuler blir formidlet til byggherrens oppdragstakere.

4.3.2 Departementets forslag

Forslag til bestemmelse i lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v.

Som nevnt tidligere, er det arbeidsgiver eller den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten, som har plikt til å sørge for at egne arbeidstakere får lønns- og arbeidsvilkår som samlet sett ikke er dårligere enn det som følger av en allmenngjøringsforskrift. Dette følger både av lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v. og av de enkelte allmenngjøringsforskriftene. Når andre enn arbeidsgiver skal pålegges ansvar for etterlevelse av loven eller forskriften, er det nødvendig å ta inn en bestemmelse om dette i loven. Det er ingen juridiske hindre for å utvide pliktsubjektet i loven til å omfatte også andre enn arbeidsgiver, f.eks. oppdragsgivere generelt eller til oppdragsgivere innenfor spesielt utsatte bransjer.

Selv om det i denne omgang kun foreslås å fastsette forskrifter for byggebransjen, kan det som nevnt ovenfor senere oppstå behov for å pålegge også andre oppdragsgivere enn byggherrer ansvar etter lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v. Departementet ser det derfor som hensiktsmessig at det innføres en generell forskriftshjemmel i allmenngjøringsloven som gir departementet fullmakt til gjennom forskrift å bestemme at også oppdragsgivere skal ha plikter etter loven. En eventuell utvidelse av ansvaret til andre bransjer enn byggebransjen vil imidlertid måtte skje gjennom en ny forskriftsbestemmelse og først etter en nærmere vurdering av behovet.

Forslag til bestemmelse i byggherreforskriften

Ettersom det i første rekke er aktuelt å utvide ansvaret til å omfatte byggherrer, vil det etter departementets oppfatning være naturlig å innta de nærmere reglene om dette i byggherreforskriften. Denne forskriften pålegger allerede i dag byggherrer et ansvar for helse, miljø og sikkerhet på byggeplasser, som gjelder i tillegg til det ansvaret som påhviler den enkelte arbeidsgiver.

I evalueringsrapporten ble det skissert en ny bestemmelse i byggherreforskriften med følgende ordlyd:

«Hvis det på byggeplassen skal utføres arbeid som er omfattet av en forskrift om allmenngjøring av tariffavtaler etter allmenngjøringsloven § 3, plikter byggherren eller dennes representant å innta en klausul i sine kontrakter med oppdragstakere på byggeplassen om at oppdragstakers arbeidstakere minst skal ha de lønns- og arbeidsvilkår som følger av allmenngjøringsforskriften.»

Arbeidstilsynet har påpekt at ikke bare byggherrer, men også andre oppdragsgivere på byggeplassen må få det samme ansvaret for å informere sine oppdragstakere om deres forpliktelser etter regelverket. Også departementet er opptatt av at et ansvar for å ta inn klausuler i kontrakten med krav til arbeidstakernes lønns- og arbeidsvilkår ikke begrenses til byggherrens direkte kontraktsparter. Vi vil derfor vurdere å ta inn en tilføyelse i bestemmelsen med det formål å sikre dette, f.eks. med følgende ordlyd:

«Det samme gjelder for oppdragstakeren når denne inngår avtaler med andre oppdragstakere.»

Endring i byggherreforskriften må fastsettes ved kongelig resolusjon. Departementet vil i den sammenheng vurdere nærmere den endelige utformingen av en forskriftsbestemmelse.

Selv om departementet ikke foreslår noen plikt for byggherren til å sanksjonere manglende overholdelse av kontraktsklausulene, vil det etter departementets mening likevel være naturlig at byggherren i kontrakten stiller krav om at oppdragstaker må kunne dokumentere at kontraktsklausulen oppfylles, og at det knyttes sanksjoner til brudd på slike klausuler på samme måte som ved andre kontraktsbrudd. Det vises her til det som er omtalt over, både når det gjelder forpliktelsene etter ILO-konvensjon nr. 94, og til tiltak som store og seriøse aktører i bransjen allerede har iverksatt på frivillig basis. Det vises også til omtalen over når det gjelder Petroleumstilsynets erfaringer fra tilsyn på de petrokjemiske landanleggene. Departementet legger til grunn at det for de fleste som ønsker å drive seriøst, vil være uheldig om det avsløres at kontraktspartnere ikke oppfyller forpliktelser som følger av både lovgivning og inngåtte avtaler, og at dette vil være et sterkt motiv for å sørge for at forpliktelser etterleves.

Overtredelse av byggherreforskriften er straffbart. Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet fører tilsyn med at bestemmelsene i forskriften etterleves. Tilsynsansvaret i denne sammenheng vil ikke gå lenger enn til det som faktisk ligger i forslaget, nemlig til å kontrollere at kontrakter som byggherren og eventuelle oppdragstakere inngår, har klausuler som stiller krav om at forpliktelsene etter en allmenngjøringsforskrift følges opp overfor arbeidstakerne.