6 Konsekvensar av inkorporering med forrang

6.1 Innleiing

Kvinnediskrimineringskonvensjonen er allereie ein del av norsk rett som følgje av inkorporeringa i likestillingsloven § 1 b ved lov 10. juni 2005 nr. 38. Spørsmålet om inkorporering i menneskerettsloven er derfor berre eit spørsmål om kvinnediskrimineringskonvensjonen bør få forrang fram­for anna lovgiving etter menneskerettslova § 3, og kva konsekvensar dette kan føre med seg.

6.2 Generelle konsekvensar av å gi kvinnediskrimineringskonven­sjonen forrang

6.2.1 Høyringsnotatet

Departementet gjekk i høyringsnotatet gjennom kva generelle konsekvensar ei inkorporering av kvinnediskrimineringskonvensjonen i menneskerettsloven kunne ha og peikte mellom anna på at forrang kan ha ein signaleffekt og styrkje gjennomføringa av konvensjonen (høyringsnotatet s. 15–16):

«Inkorporering av kvinnediskrimineringskonvensjonen i menneskerettslova med forrang vil sende eit svært sterkt signal både nasjonalt og internasjonalt om at norske styresmakter vil oppfylle konvensjonsskyldnadene sine. Eit sterkt signal utover vil òg medverke positivt til å gi Noreg truverde og tyngd i internasjonalt likestillingsarbeid.

Eit hovudargument for å inkludere kvinnediskrimineringskonvensjonen i menne­skerettslova er at det vil styrkje arbeidet for likestilling mellom kjønna. Inkorporering av kvinnediskrimineringskonvensjonen med forrang framfor anna lovgiving vil styrkje gjennomføringa av konvensjonen i praksis og sikre at like­stilling også i framtida vil vere ein sentral verdi ved utforming av lovgiving og i anna offentleg maktutøving.»

Om omsynet til ei lojal gjennomføring av internasjonale skyldnader uttalte departementet (høyringsnotatet s. 16):

«Det blir ofte framheva at inkorporering med forrang er ein særskilt lojal måte å gjennomføre internasjonale skyldnader i nasjonal rett på, ved at det klart går fram at ein ønskjer å etterleve folkeretten. Likevel kan det ikkje herske nokon tvil om at Noreg også i dag legg vinn på å rette seg etter dei skyldnadene som følgjer av kvinnediskrimineringskonvensjonen, til liks med alle andre konven­sjonar som er ratifiserte av Noreg, og at det må leggjast til grunn at norsk lov i all hovudsak er i samsvar med krava i konvensjonen. Det må understrekast at konvensjonen sjølv ikkje stiller nokon krav til gjennomførings­måte. Korleis skyldnadene skal gjennomførast i intern rett, er overlate til statane. Etter det departementet kjenner til, finst det ikkje eksempel på at statar som byggjer på det dualistiske systemet, har inkorporert kvinnediskrimineringskonvensjonen med forrang.»

Departementet framheva vidare at eit sentralt argument for å inkludere kvinnediskrimineringskonvensjonen i menneskerettsloven er at konvensjonen bør stillast på linje med andre menneske­retts­konvensjonar som allereie er inkorporerte i menneskerettslova, og uttalte om dette (høyringsnotatet s. 16):

«Av dei konvensjonane som er inkorporerte i menneskerettslova så langt, er EMK, SP og ØSK rekna som generelle menneskerettskonvensjonar. Også barnekonven­sjonen kan seiast å vere ein generell konvensjon i den forstand at han handlar om barns rettar generelt. Kvinne­diskrimineringskonvensjonen gjeld på si side eit vern mot diskriminering av kvinner på ulike livsområde, og inneber at kvinner skal ha same eller like rettar som menn, utan at det dermed blir sagt noko om kva nivå rettane skal liggje på.»

Departementet peikte deretter på at ei inkludering av kvinnediskrimineringskonvensjonen i menneskerettsloven vil reise spørsmål om inkorporering av andre konvensjonar (høyringsnotatet s. 16):

«Dersom ein først opnar for at også konvensjonar som gjeld avgrensa grupper eller rettar skal inkorporerast i menneskerettslova, vil det oppstå vanskelege avgrensings­spørsmål når det gjeld kva for konvensjonar som bør inkluderast i denne lova, og kva for konvensjonar som bør inkorporerast gjennom andre lover eller gjennom­førast på andre måtar. Inkorporering av kvinnediskriminerings­konvensjonen i menneskerettslova vil kunne skape ei forventning, nasjonalt og internasjonalt, om at også dei andre FN-konvensjonane og menneskeretts­konvensjonane elles skal få forrang framfor anna norsk lovgiving. Det vil kunne bli oppfatta negativt at ein konvensjon er gjennomført på andre måtar, slik ein for eksempel har valt når det gjeld FNs torturkonvensjon, som er gjennomført ved transformasjon, jf. straffelova § 117 a.»

Om forholdet mellom Stortinget og domstolane uttalte departementet (høyringsnotatet s. 16–18):

«Kvinnediskrimineringskonvensjonen inneheld fleire relativt vage føresegner som i varierande grad konkretiserer dei skyldnadene statane har. Dersom desse føresegnene skal få forrang framfor anna lovgiving, vil det kunne innebere at lovgivingsarbeidet og lovbruken blir mindre føreseieleg. Ein mindre føreseieleg situasjon på dette området kan bli problematisk både for borgarane, som bør kunne føreseie rettsstillinga si, og for arbeidet i domstolane og forvaltninga. Etter departementets syn er det særleg grunn til å sjå på kor godt Stortinget kan føreseie konsekvensane av lovvedtaka sine. Dersom konsekvensane av lov­vedtaka blir mindre føreseielege, kan det hevdast at det skjer ei maktforskyving frå den lovgivande til den dømmande makta.

Vage og uklare konvensjonsføresegner må tolkast av rettsbrukarane og fyllast med innhald i den konkrete saka. Kvinnediskrimineringskonvensjonen er ein del av norsk lov gjennom likestillingslova § 1 b og må derfor allereie tolkast og nyttast av norske rettsbrukarar. Ein forrangsregel vil likevel gjere situasjonen mindre føreseieleg, ved at regelen får endå større gjennomslagskraft overfor andre rettsreglar.

Erfaringa så langt med konvensjonane som er inkorporerte i menneskerettslova, er at dei har gitt opphav til overraskande mange tilfelle der norsk lovgiving er funnen konvensjonsstridig, ettersom det var føresett at norsk lovgiving oppfylte krava i konvensjonane då dei blei ratifiserte. Det kan vere fleire årsaker til dette, blant anna at gjennomgangen av eksisterande lovgiving før ratifikasjon kan ha vore for overflatisk, og at det kan ha vore vanskeleg å førestelle seg aktuelle motstridstilfelle. Ei viktig årsak er likevel at dei internasjonale overvakingsorgana ofte legg til grunn ei dynamisk tolking av konvensjonsrettane. Tanke­gangen bak prinsippet om dynamisk tolking er at konvensjonane blir sett på som eit levande instrument som skal tolkast i lys av samfunnsutviklinga. I seinare tid har ein sett fleire eksempel på at avgjerder som er fatta av desse organa, synest å utvide rekkjevidda av konvensjonane ut over det ein hadde grunn til å vente ved ratifikasjonen. FNs menneskerettskomité, som overvaker gjennomføring av FNs konvensjon om sivile og politiske rettar i dei ulike statane, og FNs torturkomité har blant anna lagt til grunn at deira oppmodingar om at statane bør gjere mellombelse tiltak, er bindande for statane. Eksempel frå EMD som gjeld Noreg, er blant anna avgjerdene om dobbeltstraff.

Når det gjeld kvinnediskrimineringskonvensjonen, kan ein likevel peike på at konvensjonen og verknadene for norsk lovgiving har vore grundig utgreia i fleire rundar. Ugreiingane i forkant av inkorporeringa i likestillingslova konkluderte gjennomgåande med at norsk lov er i samsvar med konvensjonen. Motstrid mellom kvinnediskrimineringskonvensjonen og norsk lov har ikkje vore tema i nokon sak for norske domstolar så langt, og likestilling som verdi er sterkt rotfesta i norsk rettsoppfatning.

Forrangsføresegna i menneskerettslova § 3 er ei lovfesting av ein rettskjelde­regel. Føresegna regulerer korleis ein konflikt mellom rettsreglar skal løysast i den konkrete rettsbruken. Dersom det i ein konkret situasjon oppstår konflikt mellom ein inkorporert regel med forrang og ein annan regel, skal ein velje løysinga som følgjer av regelen med forrang. Dette inneber at vanlege tolkings­prinsipp som lex specialis (den meir spesielle regelen går føre den meir gene­relle) og lex posterior (den nyare regelen går føre den eldre) ikkje vil gjelde. Føresegnene i kvinnediskrimineringskonvensjonen har gjennomgåande høgare generalitetsnivå enn dei nasjonale reglane dei kan tenkjast å komme i konflikt med. Det vil seie at forrangsregelen i menneskerettslova § 3 vil innebere at den meir generelle regelen går føre den meir spesielle. Dette vil òg kunne føre til at ein rettsregel som Stortinget hadde mindre høve til å føresjå rekkjevidda av, i ei konkret sak kan tenkjast å gå føre ein rettsregel der Stortingets intensjon er klar.

Inkorporering av kvinnediskrimineringskonvensjonen i menneskerettslova har dermed konsekvensar for maktforholdet mellom Stortinget og domstolane ved at det stundom kan vere usikkert om eit lovvedtak i Stortinget står seg for dom­stolane når konvensjonen har forrang.»

Om kompetansen til likestillingsmyndigheitene sa departementet (høyringsnotatet s. 18–19):

«Likestillingslova blir òg handheva av Likestillings- og diskrimineringsombodet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Ombodet er i medhald av diskrimi­ne­ringsombodslova § 1 tredje ledd gitt i oppgåve å føre tilsyn med etterlevinga av kvinnediskrimineringskonvensjonen, sjå nærmare i punkt 3.3.2 ovanfor. Føresegna tilsvarer barneombodets ansvar for å føre tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med barnekonvensjonen, jf. lov 6. mars 1981 om barneombod (barneombodslova) § 3 andre ledd.

Etter diskrimineringsombodslova § 3 tredje ledd kan ombodet gi fråsegn om noko er i strid med føresegner nemnde i § 1 andre ledd eller ikkje. Kompe­tansen til å gi fråsegner i enkeltsaker omfattar i utgangspunktet derfor ikkje kvinnediskrimineringskonvensjonen. Det går likevel fram av forarbeida sitert ovanfor i punkt 3.3.2 at konvensjonen vil vere ei rettskjelde i ombodets arbeid med enkeltsaker. Fråsegner frå ombodet er ikkje rettsleg bindande, men ombodet kan føre saka inn for Likestillings- og diskrimineringsnemnda dersom ei fråsegn ikkje blir følgd, jf. lovens § 3 tredje ledd.

Kva kompetanse Likestillings- og diskrimineringsnemnda har, går fram av diskri­mineringslova §§ 7 til 9. Etter § 7 kan nemnda gjere vedtak om at det ligg føre brot på føresegner nemnde i § 1 andre ledd. Det følgjer likevel av § 9 at nemnda ikkje kan oppheve eller endre enkeltvedtak eller forskrifter som er fast­sette av andre forvaltningsorgan. I slike tilfelle kan nemnda etter § 7 første ledd andre punktum gi fråsegn om forholda som er førte inn for nemnda, er i strid med føresegnene nemnde i § 1 andre ledd eller ikkje.

Spørsmålet om i kva grad likestillings- og diskrimineringsombodet og nemnda har kompetanse til å gi fråsegn om at ei lovføresegn er i strid med likestillings­lova, har tidlegare vore vurdert av nemnda i sak 9B/2006 og av Lovavdelinga i brev 7. februar 2006 og 30. mai 2006 til Barne- og likestillingsdepartementet. I fråsegna 31. mai 2006, sak 9B/2006 har Likestillings- og diskrimineringsnemnda lagt til grunn at ombodet og nemnda vil kunne gi fråsegner om i kva grad eit forhold isolert sett er i strid med ei av diskrimineringslovene. Nemnda peiker på at dette vil kunne vere ein «nødvendig del av lovtolkningsarbeidet, der det først konstateres en tilsynelatende motstrid mellom bestemmelser i diskriminerings­lovene og annen lovgivning».

Departementet legg til grunn at inkorporering av kvinnediskriminerings­konven­sjonen i menneskerettslova ikkje vil innebere noka endring av kompetansen til likestillings- og diskrimineringsombodet eller nemnda, og at nemnda ikkje vil ha kompetanse til å setje til side lov­føresegner fordi ho meiner dei er i strid med kvinnediskrimineringskonvensjonen.»

6.2.2 Høyringsinstansane sitt syn

Mange høyringsinstansar har generelt slutta seg til departementet si vurdering av kva generelle konsekvensar ei inkorporering med forrang vil kunne ha. Nokre høyringsinstansar har hatt kommentarar til enkelte punkt i departementet si utgreiing.

Sametinget, Norsk senter for menneskerettigheter og Likestillings- og diskrimineringsombodet tar til orde for at også andre konvensjonar bør inkorporerast i menneskerettsloven. Sametinget uttaler:

«Sametinget ser det som en naturlig og nødvendig oppfølging av inkorporeringen av kvinnediskrimineringskonvensjonen i menneskerettsloven at det så snart som mulig iverksettes et arbeid med inkorporering av ILO-konvensjon nr. 169.»

Likestillings- og diskrimineringsombodet uttaler:

«Etter vår mening er det svært vanskelig å se gode grunner for at rasediskrimineringskonvensjonen skal inkorporeres på en annen måte enn kvinnediskrimineringskonvensjonen og de øvrige menneskerettighetskonvensjonene. Ulike løsninger for de ulike konvensjonene bryter med prinsippet om menneskerettighetene som et udelelig og umistelig hele. Ombudet vil derfor sterkt oppfordre regjeringen om snarest å utrede tilsvarende implementering av rasediskrimineringskonvensjonen.»

Norsk senter for menneskerettigheter seier det slik:

«Norsk senter for menneskerettigheter er positiv til at departementet nå foreslår å inkorporere kvinnediskrimineringskonvensjonen i menneskerettsloven. At inkorporering av rasediskrimineringskonvensjonen ikke vurderes samtidig, er imidlertid uheldig. I følge Barne- og likestillingsdepartementet tar Regjeringen sikte på å fremme en ny handlingsplan mot etnisk diskriminering våren 2009. Norsk senter for menneskerettigheter oppfordrer norske myndigheter til å sørge for inkorporering av rasediskrimineringskonvensjonen i menneskerettsloven som ledd i denne handlingsplanen.»

Likestillings- og diskrimineringsombodet og Universitetet i Oslo, Avdeling for kvinnerett uttaler at omsynet til demokratiet ikkje taler mot, men heller for, ei inkorporering. Likestillings- og diskrimineringsombodet seier det slik:

«En av hovedinnvendingene mot den forslåtte innlemmingen er at dette vil innebære en maktforskyvning fra lovgiver til rettsapparatet. Ombudet deler ikke denne bekymringen. Å styrke kvinners rettigheter og fremme likestilling mellom kjønnene innebærer tvert om å styrke demokratiet.

I de tilfeller lovgiver har hatt et bevisst forhold til konvensjonen og tatt et aktivt standpunkt til forholdet mellom konvensjonsforpliktelsene og norsk lov, er det uansett all grunn til å tro at norske domstoler vil legge stor vekt på lovgivers forståelse. Dette gjelder så fremt lovgivers fortolkning er forsvarlig og innenfor konvensjonens rammer. Denne antagelsen er også understreket i høringsnotatet. Dersom lovgiver overhodet ikke har vurdert forholdet til konvensjonen, og spørsmålet senere kommer opp, vil konvensjonsbestemmelsene og uttalelser fra FNs kvinnekomite kunne være et betimelig korrektiv til norsk lovgivning og praksis.

I et maktoverføringsperspektiv kan ombudet heller ikke se at inkorporasjon av kvinnediskrimineringskonvensjonen er mer problematisk enn inkorporasjon av barnekonvensjonen og de øvrige konvensjonene.»

Avdeling for kvinnerett uttaler:

«Det er etter Avdelingens oppfatning vanskelig å finne saklig grunn for å anse kvinnekonvensjonen som mer problematisk i forhold til demokratihensynet, slik det er definert i høringsnotatet, enn barnekonvensjonen og FN-konvensjonen om sosiale, økonomiske og kulturelle rettigheter. Kvinnekonvensjonen er tuftet på en ikkediskrimineringsstandard som er en kjent og velutviklet juridisk figur. Kvinnekonvensjonens individklageadgang medfører at dens standarder utvikles og presiseres i forhold til enkeltsaker gjennom en kontradiktorisk behandling. Det forhold at kvinnekonvensjonen er gjenstand for dynamisk fortolkning kan heller ikke begrunne forskjellsbehandling i forhold til andre konvensjoner ettersom dette er et generelt trekk ved både menneskerettighetslæren og EU/EØS retten.»

Likestillings- og diskrimineringsnemnda har synspunkt på framstillinga i høyringsnotatet av nemnda si kompetanse og uttaler:

«Justisdepartementet ser ut til å foreta et noe selektivt utdrag av Nemndas tolkning av egen kompetanse i sak 9/2006. Departementet viser kun til Nemndas vurdering av at håndhevingsorganene kan gi en uttalelse om et forhold isolert sett er i strid med en av diskriminerings­lovene. Det vises her til følgende avsnitt i brev av 12. mai 2006 fra Nemndas leder som ble lagt til grunn i sak 9/2006:

Etter mitt syn vil likeledes nemnda også kunne gi uttalelse om et forhold isolert sett er i strid med en av diskrimineringslovene. Dette kan blant annet være en nødvendig del av lovtolkningsarbeidet, der det først konstateres en tilsynelatende motstrid mellom bestemmelser i diskrimineringslovene og annen lovgivning.

Dette er bare en del av Nemndas vurderinger av egen kompetanse. I sak 9/2006 slutter nemnda seg også til følgende avsnitt i brev av 12. mai 2006 fra Nemndas leder:

Etter mitt syn bør nemnda i sitt arbeid ta sikte på å håndtere det aktuelle lovverket i tråd med sin lovgitte kompetanse og de forutsetninger som er lagt for denne kompetansen i forarbeidene. Nemnda bør i dette arbeidet foreta en fullstendig fortolkning av de lovene den er satt til å håndheve og på dette grunnlag anvende lovene på de forholdene som ombudet legger fram for nemnda.

En fullstendig lovtolkning må innebære at Nemnda løser eventuelle motstridsspørsmål, ellers vil det ikke være mulig å slå fast om et forhold er ulovlig etter de lovene Nemnda er satt til å håndheve. Det vises til følgende vurderinger i sak 9/2006:

Gjennom diskrimineringsombudsloven § 1 har Stortinget gitt Likestillings- og diskrimineringsnemnda som oppgave å håndheve likestillingsloven, diskrimineringsloven, arbeidsmiljøloven kapittel 13 og fire diskrimineringsbestemmelser i boliglovene. Som ledd i denne oppgaven må nemnda ta stilling til om det påklagede forholdet er i strid med de lovene nemnda skal håndheve. Dette følger av diskrimineringsombudsloven § 7 og gjelder både når nemnda fatter bindende vedtak og når nemnda gir ikke-bindende uttalelser.

Om et forhold er i strid med lovene nevnt i diskrimineringsombudsloven § 1, kan først fastslås etter at nemnda har funnet en løsning på eventuelle motstridsspørsmål. Nemnda må ta stilling til om en av diskrimineringsbestemmelsene skal gå foran annen lovgivning, eller om annen lovgivning setter til side den aktuelle diskrimineringsbestemmelsen. En slik harmoniserende tolkning av forskjellige lover er noe annet enn å rette kritikk mot Stortingets lovgivningspolitiske vurderinger.

Motstridsspørsmålet må løses etter alminnelige tolkningsprinsipper, herunder presumsjonen for at norsk rett er i samsvar med Norges folkerettslige prinsipper og EØS-loven § 2 om konflikt mellom lovregler som gjennomfører EØS-forpliktelser og annen lovgivning.

I den grad Stortinget har vurdert likestillings- eller diskrimineringsaspektene under lovgivningsprosessen, vil dette selvfølgelig bli vektlagt i nemndas vurderinger.

Nemnda kan også komme til et tolkningsresultat som tilsidesetter lovregler som strider mot menneskerettslige regler som er gitt forrang på det området Nemnda skal håndheve. Regler som står over lov må på denne måten få virke etter lex superior-prinsippet. Nemnda viser til følgende uttalelse i sak 9/2006:

Domstolene kan begrense virkningen av konkrete lovbestemmelser dersom de finnes i strid med overordnede rettsnormer slik disse er nedfelt i grunnloven, menneskerettigheter inkorporert i menneskerettsloven og bindende EU-rettslige regler. På likestillings- og diskrimineringsområdet er viktige FN-konvensjoner inkorporert med rang som vanlig lov, men EØS-forpliktelser kan måtte gis forrang. Nemnda kan i denne forbindelse komme til det tolkningsresultat at norsk lov er i strid med bindende rettsnormer som skal gis forrang ved rettsanvendelsen. Dette kan skje dersom det påvises strid med direkte virkende EU-regler eller andre regler som vil kunne sette til side Stortingets lovgivning, og som det er tillagt likestillings- og diskrimineringsapparatet å håndheve.

Ved at Kvinnediskrimineringskonvensjonen gis forrang i menneskerettsloven er jo nettopp utgangspunktet at annen norsk lov skal vike dersom motstrid konstateres.»

6.2.3 Departementet sitt syn

Departementet viser til den utgreiinga som er gjeven i høyringsnotatet av dei generelle konsekvensane av ei inkorporering med forrang.

Departementet er samd i at det å styrkje kvinner sine rettar isolert sett styrkjer demokratiet, men held likevel fast på at ei inkorporering av konvensjonar med relativt vage føresegner vil kunne innebere at lovgivingsarbeidet og lovbruken blir noko mindre føreseieleg. Dette omsynet må vegast mot andre omsyn når ein vurderer om kvinnediskrimineringskonvensjonen bør innlemmast i menneskerettsloven.

Når departementet går inn for å innlemme kvinnediskrimineringskonvensjonen i menneskerettsloven, er dette fordi konvensjonen har ein heilt sentral plass blant menneskerettskonvensjonane. Konvensjonen gjeld om lag halve befolkninga på jorda og kan på mange sett samanliknast med barnekonvensjonen. Det kan i denne samanhengen visast til vurderingane i Ot.prp. nr. 3 (1998-1999) Om lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett punkt 7 og til merknadene til fleirtalet i Justiskomiteen, sjå Innst.O. nr. 51 (1998-99). Fleirtalet i komiteen peikte på FNs barne- og kvinnekonvensjonar som konvensjonar som står fram som ein grunnstamme i det internasjonale menneskerettsvernet. Det kan òg visast til at Stortinget ved fleire høve har tatt opp spørsmålet om inkorporering av kvinnediskrimineringskonvensjonen i menneskerettsloven. Departementet viser til forslaget i Innst.O. nr. 70 (2004-2005) s. 25 frå dei noverande regjeringspartia om å be regjeringa inkorporere kvinnediskrimineringskonvensjonen i menneskerettsloven, sjå punkt 4.3.1 i proposisjonen her. Eit breitt fleirtal i Stortinget vedtok å be regjeringa kome tilbake til spørsmålet etter handsaminga av stortingsmeldinga om Makt- og demokratiutgreiinga, jf. vedtak nr. 344, 12. mai 2005. Om kvinnediskrimineringskonvensjonen blir teken inn menneskerettsloven, vil dei mest sentrale menneskerettskonvensjonane vere omfatta av lova.

Høyringa har bekrefta at ei inkorporering av kvinnediskrimineringskonvensjonen i menneskerettsloven reiser spørsmål om inkorporering av andre konvensjonar. Departementet har kome til at verken dei konvensjonane som høyringsinstansane nemner, eller andre konvensjonar bør takast inn i menneskerettsloven fordi dei andre konvensjonane er av meir spesiell karakter.

I punkt 4.3.1 i proposisjonen her er St.meld. nr. 17 (2004-2005) Makt og demokrati omtalt nærare. Stortingsmeldinga drøfta på generelt grunnlag fordelane og ulempene ved inkorporering og forrangsføresegner. Meldinga legg opp til at forrang bør reserverast for heilt spesielle tilfelle. Departementet er einig i dette. Dersom ein skulle opne for fleire konvensjonar, ville det lett oppstått spørsmål om kor grensa skulle gå, blant anna fordi det kan danne seg ei oppfatning om at konvensjonar som blir inkorporerte i norsk lov utan forrang blir vurderte som mindre viktige eller ”annenrangs”. Departementet ønskjer derfor ikkje ei utvikling kor stadig nye særkonvensjonar blir tekne inn i menneskerettsloven med forrang. Departementet vil likevel presisere at ein gjennom ratifisering av konvensjonane har forplikta seg til å følgje dei. Dette gjeld uavhengig av korleis konvensjonane blir gjennomførde i norsk rett.

Departementet har merka seg synspunkta frå Likestillings- og diskrimineringsnemnda om nemnda si kompetanse. Departementet held fast på at inkorporering av kvinnediskrimineringskonvensjonen i menneskerettslova ikkje vil innebere noka endring av kompetansen til Likestillings- og diskrimineringsombodet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Det er likevel grunn til å presisere at dei nemnde fråsegnene frå nemnda og Lovavdelinga er knytte til ei «avgjerd» frå Likestillingsombodet om forholdet mellom bioteknologiloven og likestillingsloven. I brevet frå Lovavdelinga 30. mai 2006 er det blant anna vist til Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) om diskrimineringsloven kor det på s. 75 heiter:

«Selv om loven som nevnt får anvendelse på hele den offentlige sektor, vil håndhevingsapparatets kompetanse måtte forstås med en del begrensninger mht. offentlig sektor. Det følger av alminnelige konstitusonelle prinsipper at et forvaltningsorgan ikke kan overprøve eller kritisere domstolenes dømmende virksomhet eller Stortinget og dets organer.»

Etter departementets syn ville det ikkje innebere noko kritikk av Stortinget i strid med dei ovanfor nemnde prinsippa om nemnda i ei ikkje bindande fråsegn etter diskrimineringsombudsloven § 7 første ledd andre punktum skulle komme til, ut frå ei tolking av dei relevante føresegnene i ei sak, at for eksempel ei plikt etter kvinnediskrimineringskonvensjonen må gå føre ei føresegn i ei anna lov. Om Stortinget vel å ta inn kvinnediskrimineringskonvensjonen i menneskerettsloven med forrang, må eit slikt resultat vere i tråd med Stortingets vilje.

6.3 Gjennomgang av artiklane i kvinnediskrimineringskonvensjonen

6.3.1 Høyringsnotatet

Departementet gjekk i høyringsnotatet gjennom konvensjonen artikkel for artikkel med sikte på å avdekkje om og eventuelt på kva måte forrangsføresegna i menneskerettsloven § 3 kan tenkjast å få innverknad på forholdet mellom konvensjons­føresegnene og anna lovgiving. Siktemålet var ikkje å gi ei fullstendig framstilling av korleis statens plikter etter konvensjonane er følgde opp i norsk rett. Departementet tok atterhald om at det erfaringsmessig kan vere vanskeleg å føreseie situasjonar der dei aktuelle konvensjonsføresegnene kan få innverknad ved å – om dei har forrang – setje til side ei noverande eller framtidig norsk lovføre­segn. Departementet viste vidare til at kvinnediskrimineringskomiteen i mange tilfelle vil gjere ei dynamisk fortolking av konvensjonsskyldnadene: Dette inneber at føre­segnene i konvensjonen vil kunne tilpassast utviklinga i samfunnet og situa­sjonen i dei enkelte medlemslanda – særleg konvensjonsføresegner av meir generell karakter. Departementet pekte på at ei slik dynamisk fortolking reelt sett vil kunne med­verke til å utvide skyldnadene og gjennomslaget i nasjonal rett og presiserte at det på det noverande tidspunktet ikkje er grunn til å tru at norsk lov ikkje er i samsvar med krava i konvensjonen.

Om artikkel 1 heiter det i høyringsnotatet (s. 19–20):

«« Art 1. I denne konvensjon menes med uttrykket «diskriminering av kvinner», enhver forskjellsbehandling, utestengning eller begrensning på grunnlag av kjønn som har som virkning eller formål å oppheve eller svekke anerkjennelsen, nytelsen eller utøvelsen av kvinners menneskerettigheter og grunnleggende friheter på det politiske, økonomiske, sosiale, kulturelle, sivile eller ethvert annet område, uavhengig av sivil­status og med likestilling mellom menn og kvinner som utgangspunkt.»

Definisjonen i kvinnediskrimineringskonvensjonen artikkel 1 er ikkje identisk med definisjonen i likestillingslova § 3. Definisjonen i likestillingslova avgrensar ikkje diskriminering til forskjellshandsaming som har verknad for eller har som formål å ha verknad for kvinners «menneskerettigheter og grunnleggende friheter». Diskrimineringsforbodet i likestillingslova er derfor etter ordlyden meir vidtrekkjande, men det synest uklart om det får noka reell innverknad på grunn av det generelle likestillingsprinsippet som er nedfelt i artikkel 2. Ei uttrykkjeleg lovføresegn vedteken av Stortinget vil likevel stå seg rettsleg i forhold til definisjonen i likestillingslova, men kan måtte vike dersom ho blir ramma av definisjonen i ei konvensjonsføresegn med forrang, slik denne blir utlagt av norske domstolar, eventuelt på grunnlag av den forståinga kvinnediskrimineringskomiteen har.»

I høyringsnotatet heiter det om artikkel 2 (s. 20–23):

«« Art 2. Konvensjonspartene fordømmer alle former for kvinnediskriminering og er enige om å føre en politikk, uten opphold og med alle egnede midler, som tar sikte på å avskaffe alle former for kvinnediskriminering, og for dette formål forplikter de seg til:

1. å nedfelle prinsippet om likestilling mellom menn og kvinner i sin forfatning eller annen egnet lovgivning dersom dette ennå ikke er gjort, og å sikre at dette prin­sippet blir gjennomført i praksis, ved lovgivning eller på annen hensiktsmessig måte,

2. å vedta egnede tiltak, i lovs form eller på annen måte, herunder sanksjoner når det er nødvendig, som forbyr all diskriminering av kvinner,

3. å innføre et rettsvern for kvinners rettigheter på lik linje med menns, og å sikre kvinner effektiv beskyttelse, via kompetente nasjonale domstoler og andre offentlige institusjoner, mot enhver diskriminerende handling,

4. å avstå fra alle handlinger og all praksis som diskriminerer kvinner, og å sørge for at offentlige myndigheter og offentlige institusjoner handler i tråd med denne forpliktelse,

5. å treffe alle tiltak som er nødvendige for å hindre at personer, organisasjoner eller foretak diskriminerer kvinner,

6. å treffe alle tiltak som er nødvendige, også i lovs form, for å endre eller oppheve eksisterende lover, forskrifter, sedvane og praksis som innebærer diskriminering av kvinner,

7. å oppheve alle nasjonale straffebestemmelser som innebærer diskriminering av kvinner.»

Artikkel 2 er den mest generelle føresegna mot diskriminering i konvensjonen. I innleiinga i denne artikkelen forpliktar statane seg til å føre ein politikk, omgåande og med alle eigna middel, som tek sikte på å avskaffe alle former for kvinnediskriminering. I den etterfølgjande opprekninga blir dette supplert med eit generelt prinsipp om likestilling og til ei viss grad utdjupa, men stort sett i generelle vendingar.

Det kan vere ulike oppfatningar om kva som er nødvendig for å oppfylle den generelle plikta i artikkel 2, og truleg er det i tilknyting til denne føresegna, eventuelt saman med artikkel 3, det er mest sannsynlig at det kan oppstå spørsmål om anna lovgiving må vike under tilvising til konvensjonen.

I denne samanhengen kan det vere grunn til å nemne to saker som har vore handsama av Likestillingsombodet og Klagenemnda for likestilling. Den første gjaldt ulike forsikringsvilkår for kvinner og menn (Klagenemnda for likestilling – sak 2004/1): Forsikringsverksemdslova 10. juni 1988 nr. 39 § 7-6 (jf. òg forsik­ringslova 6. oktober 2005 nr. 44 § 12-1) fastset at utrekning av premiar skal stå i forhold til den risikoen selskapet tek på seg. Ei rekkje forsikringsselskap har brukt dette som grunnlag for å leggje vekt på kjønn ved utrekning av risiko og premiar. Likestillingsombodet meinte at praksisen i forsikringsselskapa med bruk av kjønn som utrekningsfaktor ved skade- og sjukefor­sikringar var direkte diskriminering i strid med likestillingslova § 3, som føreset at kvart individ har krav på å bli vurdert individuelt uavhengig av kjønn. Ombodet meinte likevel ikkje at det låg føre noko motsetningsforhold mellom dei to lovverka, forsikrings­verksemdslova og likestillingslova.

Forsikringsselskapa klaga ombodets fråsegn inn for nemnda, som ikkje tok omsyn til klagemålet. Fleirtalet i nemnda avviste forsikringsselskapas prinsipale innvending om at forsikringsavtalelova var lex specialis, og konstaterte at likestillingslova gjeld på alle samfunnsområde med unntak for indre forhold i trussamfunn. Fleirtalet såg på dei ulike utrekningsfaktorane i forsikringsselskapa som direkte diskriminering. Fleirtalet uttalte vidare at synet på kva som er kjønnsdiskriminerande handlingar, har endra seg sidan likestillingslova blei vedteken, at dei rettslege grensene for lovleg og ulovleg forskjellshandsaming blir utmeisla i praksis hos blant andre ombodet og nemnda og i EF-domstolen, og at «landrapporter og kvinnediskrimineringskomiteens kommentarer i forhold til FNs kvinnekonvensjon og dens tilhørende individklagerett kan også være relevant». Dette blei ikkje utdjupa meir. Lovavdelinga har seinare i ei fråsegn 11. januar 2007 i sak 2006/06485 gitt uttrykk for at sidan fråsegna i nemnda ikkje blei klaga inn for domstolane, må ein no leggje til grunn at det ikkje skal takast omsyn til kjønn ved utrekning av forsikringsvilkår. Saka blei, som det går fram, løyst utan at kvinnediskrimineringskonvensjonen var avgjerande. Det kan likevel ikkje utelukkast at artikkel 2 kan reknast som eit hinder for at staten kan tillate forsikringsbransjen å fastsetje ulike forsikrings­vilkår for kvinner og menn.

Den andre saka har utgangspunkt i ei klage til likestillingsombodet over at bioteknologilova § 2-18 forbyr eggdonasjon, mens sæddonasjon er tillate under visse føresetnader (Likestillings- og diskrimineringsnemndas sak 2006/9a). Likestillingsombodet konkluderte med at bioteknologilova (lov 5. desember 2003 nr. 100) § 2-18 var i strid med diskrimineringsforbodet i likestillingslova § 3. Saka blei klaga inn for nemnda. Fleirtalet i nemnda fann det ikkje nødvendig å vurdere spørsmålet om motstrid mellom bioteknologilova og likestillingslova, ettersom dei kom fram til at lex specialis og lex posterior medfører at biotekno­logi­lova § 2-18 går framfor diskrimineringsforbodet i likestillingslova. Nemnda viste òg til at Stortinget hadde hatt eit medvite forhold til den ulikehandsaminga av kjønna som ligg i § 2-18. Verken ombodet eller nemnda kom inn på kvinne­diskrimineringskonvensjonen i handsaminga av dette spørsmålet. Det kan nemnast [skal vere hevdast] at ikkje–diskrimineringsprinsippet i artikkel 2 i konvensjonen saman­halde med kravet i artikkel 12 nr. 1 om at «konvensjonspartene skal treffe alle tiltak som er nødvendige for å avskaffe diskriminering av kvinner på helse­området, for å sikre tilgang til helsetjenester, herunder hjelp til familieplan­legging, på grunnlag av likestilling mellom menn og kvinner», krev likehand­saming av egg- og sæddonasjon. Dersom kvinnediskrimineringskonvensjonen har forrang for anna norsk lov, ville det innebere at domstolane kunne tenkjast å setje til side forbodet mot eggdonasjon i bioteknologilova. Det er likevel ingen klare haldepunkt, verken i konvensjonsteksten eller i fråsegnene frå kvinne­diskrimineringskomiteen, for at kvinnediskrimineringskonvensjonen vil vere til hinder for eit slikt forbod.

Spørsmålet om i kva grad prisforskjellane på sterilisering av høvesvis kvinner og menn kan vere i strid med kvinnediskrimineringskonvensjonen, blir drøfta under artikkel 12 nedanfor.

Pliktene som følgjer av artikkel 2 a og b i konvensjonen, er oppfylte i like­stillings­lova § 3.

Artikkel 2 c er blant anna oppfylt gjennom eksistensen av Likestillings- og diskrimineringsombodet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Under føre­buinga av høyringsnotatet som blei sendt ut før inkorporeringa av kvinnediskri­mineringskonvensjonen, tok Likestillingsombodet opp behovet for å sank­sjonere brot på likestillingslova sterkare. Dette blei følgt opp med innføring av høve til å påleggje tvangsmulkt i § 8 i den nye diskrimineringsombodslova.

Likestillingsombodet tok også opp likestillingslovas unntak for indre forhold i trussamfunn, jf. likestillingslova § 2 første ledd, som ombodet meinte var proble­matisk i forhold til artikkel 2 bokstav c i konvensjonen. Også kvinnediskri­mine­ringskomiteen tok opp dette under handsaminga av Noregs tredje og fjerde rapport (i relasjon til artikkel 3). Komiteen stilte seg kritisk til unntaket i like­stillings­lova. Noreg blei bedt om å endre føresegna for å eliminere unntak basert på religion: «Since women often face greater discrimination in family and personal affairs in certain communities and in religion, they asked the Norwegian government to amend the Norwegian Equal Status Act to eliminate exceptions based on religion.» Unntaks­føresegna blei ikkje kommentert i tilrådingane frå komiteen under handsaminga av Noregs neste rapport i 2003.

Omsynet til likestilling mellom kjønna må her vegas mot religionsfridommen. Departementet går ikkje nærmare inn på denne problemstillinga her, men viser til den utførlege drøftinga i delinnstillinga til Diskrimineringslovutvalet i NOU 2008:1 Om kvinner og homofile i trossamfunn. Diskrimineringslovutvalet foreslår der å endre ordlyden i likestillingslova § 2 for å snevre inn høvet til å forskjells­handsame kjønna internt i trussamfunn og dessutan hindre at unntaksretten for desse blir misbrukt. Utvalet kjem i tillegg fram til at det truleg vil vere i strid med andre av Noregs folkerettslege skyldnader, blant anna EMK art. 9 om religions­fridom, å fjerne unntaket for trussamfunn heilt. Forslaga frå diskrimine­ringslovutvalet har vore på høyring og er til handsaming i Barne- og likestillings­departementet.

Artikkel 2 bokstav d og f var blant dei føresegnene Barne- og familiedeparte­mentet bad departementa vurdere særskilt i samband med utarbeidinga av høyrings­notatet i 2003.

Forsvarsdepartementet gav uttrykk for at forskjellshandsaminga av menn og kvinner i vernepliktslova ikkje var problematisk, fordi plikta til å gjere militær­teneste neppe kan reknast som ein menneskerett eller ein fundamental fridom, jf. diskrimineringsdefinisjonen i artikkel 1. Kvinner har dessutan høve for å gjere militærteneste på frivillig basis. Dette standpunktet kan synast å føresetje at artikkel 1 blir forstått i samsvar med ordlyden utan at artikkel 2 medfører vidaregåande skyldnader, jf. ovanfor.»

Om artikkel 3 blir det sagt i høyringsnotatet (s. 23):

«« Art 3. Konvensjonspartene skal på alle områder, særlig på det politiske, sosiale, økono­miske og kulturelle området, treffe alle tiltak som er nødvendige, også i lovs form, for å sikre kvinnene fulle utviklingsmuligheter og framgang, med garanti for å kunne utøve og nyte menneskerettighetene og de grunnleggende friheter på lik linje med menn.»

Med «alle tiltak som er nødvendige» må ein forstå lovmessige, økonomiske og andre tiltak som er relevante og høvelege ut frå føremålet med tiltaket.

Komiteen som overvaker korleis statane følgjer opp konvensjonen, tok i 1995 opp spørsmålet om det unntaket likestillingslova gjer for indre forhold i trussamfunn, i relasjon til artikkel 3, jf. omtalen under artikkel 2 ovanfor.

Føresegna i artikkel 3 er svært generell. Det er vanskeleg å sjå for seg at den åleine vil kunne brukast som grunnlag for individuelle rettar eller som grunnlag for å setje ei lov til side. Dette gjeld i alle fall for norske domstolar i dag, men det kan kanskje stille seg annleis for kvinnediskrimineringskomiteen, og føresegna vil kanskje bli vist til saman med artikkel 2.»

Det heiter vidare om artikkel 4 (s. 23–24):

«« Art 4. 1. Dersom konvensjonspartene vedtar midlertidige særtiltak som tar sikte på å fremme faktisk likestilling mellom menn og kvinner, skal det ikke anses som en diskri­mi­nerende handling etter denne konvensjon, men skal ikke på noen måte føre til at det opprettholdes ulike eller atskilte standarder; disse tiltakene skal opphøre når målene om like muligheter og lik behandling er nådd.

2. Dersom konvensjonspartene vedtar særlige tiltak, herunder de tiltak som er om­handlet i denne konvensjon, for å gi vern i forbindelse med svangerskap og fødsel, skal dette ikke anses som en diskriminerende handling.»

Føresegna kviler på same tankegang som likestillingslova § 3 a. I generell tilråding nr. 5 oppfordrar kvinnediskrimineringskomiteen alle statar til å setje i verk mellombels tiltak som positiv diskriminering, fordelaktig handsaming og kvoter for å fremme integrering av kvinner i økonomiske spørsmål, utdanning, politikk og yrkesliv. Noka plikt til å gjere dette kan likevel ikkje utleiast av føresegna.

Det kan likevel knytast uvisse til om kvinnediskrimineringskomiteen vil akseptere at menn blir kvoterte inn i stillingar i kvinnedominerte yrke, for eksempel innan utdannings- og helsesektoren. Dette vil vere avhengig av korleis kvinnediskrimineringskonvensjonen art. 4 blir fortolka, jf. ordlyden «midler­tidige særtiltak som tar sikte på å fremme faktisk likestilling mellom menn og kvinner». Ordlyden taler her for at slike midlertidige tiltak kan skje til fordel for både menn og kvinner, men konvensjonens formål og verkeområde taler for at det berre er tiltak til fordel for kvinner som ikkje skal reknast som diskrimine­ring etter konvensjonen.»

Det heiter om artikkel 5 (høyringsnotatet s. 24):

«« Art 5. Konvensjonspartene skal treffe alle tiltak som er nødvendige

1. for å endre menns og kvinners sosiale og kulturelle atferdsmønstre, med sikte på å avskaffe fordommer og hevdvunnen og all annen praksis som bygger på stereotype manns- og kvinneroller, eller på forestillingen om at et av kjønnene er det andre underlegent eller overlegent,

2. for å sikre at familieoppdragelsen gir en riktig forståelse av moderskapet som en samfunnsoppgave, og en erkjennelse av at menn og kvinner har et felles ansvar for oppfostringen og utviklingen av sine barn, forutsatt at hensynet til barna alltid kommer i første rekke.»

I generell tilråding nr. 3 oppfordrar kvinnediskrimineringskomiteen alle statar til å vedta undervisningsprogram og haldningskampanjar retta mot allmenta som kan medverke til å eliminere fordommar og eksisterande praksis som hindrar full gjennomføring av prinsippet om sosial likskap for kvinner.

Kvinnediskrimineringskomiteen tilrådde i 2003 at Noreg gjennomførte ytter­legare tiltak for å motverke stereotype kulturelle haldningar. Komiteen foreslo at ein vurderte å endre namn på det dåverande Barne- og familiedepartementet for å få fram likestillingsaspektet, og oppmoda media til å vise kvinner og menn på ein mindre kjønnsstereotyp måte. Ingenting av dette inneber at gjeldande norske lover strir mot konvensjonen artikkel 5.

Det er grunn til å tru at forrang for artikkel 5 ikkje inneber krav om at noverande eller framtidig norsk lovgiving skal setjast til side.»

Artikkel 6 blir omtalt slik (høyringsnotatet s. 24–25):

«« Art 6. Konvensjonspartene skal treffe alle tiltak som er nødvendige, også i lovs form, for å bekjempe alle former for handel med kvinner og utnyttelse av kvinner gjennom prostitusjon.»

Kvinnediskrimineringskomiteen oppfordra i 2003 Noreg til å vedta ei eiga straffe­føresegn om handel med kvinner og barn med seksuell utnytting som formål. Ei slik føresegn blei vedteke ved endringa av straffelova 1902 § 224 i 2003.

Norske styresmakter har elles sett i verk ei rekkje tiltak for å motverke handel med kvinner og barn og utnytting av kvinner gjennom prostitusjon, jf. blant anna den gjeldande handlingsplanen mot menneskehandel 2006–2009. Føresegna er elles slik utforma at ho vanskeleg kan gjerast gjeldande som grunnlag for individuelle rettar i ei rettssak.

I kvinnediskrimineringskomiteens handsaming av Noregs sjuande periodiske rapport i 2007 blir Noreg oppfordra til å lage ei eiga lov om motarbeiding og straff ved vald i nære relasjonar (avsnitt 20). Departementet meiner likevel at dette ikkje er nødvendig, ettersom det er tilstrekkeleg sikra i dagens lovgiving.»

Om artikkel 7 og 8 heiter det (høyringsnotatet s. 25):

«« Art 7. Konvensjonspartene skal treffe alle tiltak som er nødvendige for å avskaffe diskriminering av kvinner i landets politiske og offentlige liv, og skal særlig sikre kvinnene retten til, på lik linje med menn,

1. å stemme ved alle valg og offentlige folkeavstemninger, og kunne stille til valg til alle folkevalgte organer,

2. å delta i utformingen og gjennomføringen av offentlig politikk, og å inneha offentlige stillinger og utføre alle offentlige oppgaver på alle nivåer i forvaltningen,

3. å delta i frivillige organisasjoner og foreninger som er opptatt av landets offentlige og politiske liv.»

Kvinnediskrimineringskomiteen har oppfordra til tiltak for å auke kvinnedelen i Stortinget og kommunestyre. Departementet viser òg til omtalen av kjønns­kvotering under artikkel 4. Det er elles vanskeleg å tenkje seg at forrang for denne føresegna vil lede til at annan norsk lov må setjast til side.

« Art 8. Konvensjonspartene skal treffe alle tiltak som er nødvendige for å sikre kvinner muligheten til å representere sine regjeringer på internasjonalt nivå og delta i arbeidet i internasjonale organisasjoner, på lik linje med menn og uten noen diskriminering.»

Kvinnediskrimineringskomiteen oppfordra under rapportgjennomgangen i 2003 Noreg til å auke prosentdelen av kvinnelege ambassadørar mm. Denne føre­segna kan brukast som støtte der ei kvinne meiner seg forbigått i samband med ei tilsetjing eller ved uttak av ein delegasjon til ein internasjonal konferanse. Det vil likevel vere meir naturleg å bruke § 4 i likestillingslova i ei slik sak. Departementet kan ikkje sjå at det er sannsynleg at forrang for denne føresegna vil innebere at annan lov må setjast til side.»

Artikkel 9 og 10 blir omtalt slik (høyringsnotatet s. 26):

«« Art 9. 1. Konvensjonspartene skal gi kvinner de samme rettigheter som menn til å erverve, endre eller beholde statsborgerskap. De skal især sikre at verken ekteskap med en utlending, eller ektemannens skifte av statsborgerskap under ekteskapet, automatisk skal endre kvinnens statsborgerskap, gjøre henne statsløs eller påtvinge henne ektemannens statsborgerskap.

2. Konvensjonspartene skal gi kvinnene de samme rettigheter som menn med hensyn til deres barns statsborgerskap.»

Norsk lov oppfyller dette kravet. Departementet kan ikkje sjå at forrang for denne føresegna vil kunne lede til at anna lovgiving må setjast til side.

« Art 10. Konvensjonspartene skal treffe alle tiltak som er nødvendige for å avskaffe diskriminering av kvinner slik at de kan sikres den samme rett til utdanning som menn, og særlig for å sikre, på grunnlag av likestilling mellom menn og kvinner:

1. de samme vilkår med hensyn til karriere- og yrkesveiledning, adgang til studier og oppnåelse av vitnemål i alle typer utdanningsinstitusjoner, både på landsbygda og i byene; denne likestillingen skal sikres i førskole, allmennutdanning, teknisk opplæring, yrkesrettet opplæring, høyere teknisk utdanning og i alle andre typer yrkeskompetansegivende opplæring,

2. adgang til de samme læreplaner og fagplaner, til de samme eksamener, til undervis­ningspersonale med det samme faglige nivå og til skolelokaler og undervisnings­utstyr av samme kvalitet,

3. avskaffelse av alle stereotype forestillinger om manns- og kvinneroller på alle nivåer i opplæringen i alle typer undervisning, ved å oppmuntre til fellesundervisning og andre undervisningsformer som kan bidra til å nå dette målet, og særlig ved å revidere lærebøker og undervisningsplaner og tilpasse undervisningsmetodene,

4. de samme muligheter til å få tildelt stipend og andre relevante tilskuddsordninger,

5. de samme muligheter til å delta i etter- og videreutdanningsprogrammer, herunder alfabetisering av voksne og funksjonell alfabetisering, spesielt med sikte på å redusere utdanningsgapet mellom menn og kvinner så raskt som mulig,

6. lavere frafallsprosent for kvinnelige studenter/elever og tilrettelegging av opp­følgings­programmer for jenter og kvinner som har sluttet for tidlig på skolen,

7. de samme muligheter til å delta aktivt i idrett og fysisk fostring,

8. tilgang til opplysningsmateriell som kan bidra til å sikre familiens helse og velvære, herunder informasjon og rådgivning om familieplanlegging.»

Departementet kan ikkje sjå at det er sannsynleg at det vil oppstå tilfelle av motstrid mellom denne føresegna og annan norsk lov.»

Det heiter om artikkel 11 (høyringsnotatet s. 26–28):

«« Art 11. 1. Konvensjonspartene skal treffe alle tiltak som er nødvendige for å avskaffe diskriminering av kvinner i arbeidslivet, for å sikre de samme rettigheter, på grunnlag av likestilling mellom menn og kvinner, særlig:

1. retten til arbeid, som en umistelig rettighet for alle mennesker,

2. retten til de samme sysselsettingsmuligheter, herunder bruk av de samme utvelgelseskriterier ved ansettelse,

3. retten til fritt valg av yrke og arbeid, retten til forfremmelse, jobbsikkerhet og alle ytelser og vilkår knyttet til arbeidet, samt retten til yrkesopplæring og omskolering, herunder lærlingavtale, videregående yrkesrettet utdanning og livslang læring,

4. retten til lik lønn, ytelser inkludert, og til lik behandling for arbeid av lik verdi, så vel som lik behandling når kvaliteten på arbeidet skal vurderes,

5. retten til trygd, særlig i forbindelse med pensjonering, arbeidsledighet, sykdom, ufør­het, alder og andre grunner til manglende arbeidsevne, samt retten til ferie med lønn,

6. retten til vern om sikkerhet og helse på arbeidsplassen, herunder trygging av forplantningsfunksjonen.

2. Med sikte på å hindre at kvinner diskrimineres på grunn av ekteskap, svangerskap og fødsel, og for å sikre dem en reell rett til arbeid, skal konvensjonspartene treffe de tiltak som er nødvendige for

1. å nedlegge forbud, belagt med sanksjoner, mot oppsigelse på grunn av svangerskap eller fødselspermisjon, og diskriminering i oppsigelsessaker på grunnlag av sivilstand,

2. å innføre fødselspermisjon med lønn, eller tilsvarende sosiale ytelser, uten at dette fører til tap av tidligere stilling, ansiennitet eller sosiale goder,

3. å oppmuntre til nødvendige sosiale støtteordninger som gjør det mulig for foreldre å kombinere sine familieforpliktelser med yrkesutøvelse og deltakelse i det offentlige liv, særlig ved å arbeide for at det opprettes og bygges ut et nett av ordninger for barnetilsyn,

4. å gi kvinner et særskilt vern under svangerskapet i yrker som har vist seg å være til skade for dem.

3. Lovbestemmelser som gir kvinner vern på områder omhandlet i denne artikkel, skal gjennomgås jevnlig på bakgrunn av vitenskapelig og teknologisk viten, og skal endres, oppheves eller utvides etter behov.»

Arbeids- og administrasjonsdepartementet uttrykte i høyringsnotatet frå 2003 at krava i artikkel 11 er oppfylte i dagens lovverk.

Kvinnediskrimineringskomiteen oppfordra i 2003 styresmaktene til å gjennom­føre tiltak som kan motverke lønnsdiskrimineringa av kvinner. Spørsmålet om likelønn har vore til vurdering i eit eige utval. Dette utvalet leverte sin rapport, NOU 2008:6 Kjønn og lønn, til Barne- og likestillingsdepartementet i februar 2008. Rapporten har vore på høyring fram til 1. september 2008 og er no til handsaming i departementet.

Føresegna i artikkel 11 kan også tenkjast å reise visse spørsmål i tilknyting til Noregs skyldnader etter EØS-avtalen på arbeidsrettsområdet. EUs direktiv 76/207/EØF om gjennomføring av prinsippet om lik handsaming av menn og kvinner når det gjeld tilgang til arbeid, yrkesutdanning og forfremming og like arbeidsvilkår er ein del av EØS-avtalen. Direktivet er gjennomført i norsk lov i likestillingslova og skal i tilfelle konflikt gå føre andre føresegner som regulerer same forhold, jf. EØS–loven § 2. Dette direktivet blei oppheva i 2006 og teke inn i direktiv 2006/54/EF om gjennomføring av prinsippet om like mogleg­heiter for og likehandsaming av menn og kvinner. Det nye direktivet samlar ei rekkje av direktiva om kjønnsdiskriminering og kodifiserer rettsutviklinga innan­for EU på området. Innlemming av direktiv 2006/54/EF i EØS-avtalen er under vurdering og har inntil vidare relevans ved fortolkinga av 1976-direktivet, som framleis er ein del av EØS-avtalen. Nedanfor er desse to direktiva kalla likestillings­direktiva.

Forholdet mellom EØS-retten og kvinnediskrimineringskonvensjonen var blant anna aktuelt i samband med ei sak der akademiske stillingar ved Universitetet i Oslo var øyremerkte for kvinner. Dette er i strid med EØS-avtalen og like­stillings­direktiva, og Noreg blei i 2003 dømd i EFTA-domstolen (dom 24. januar 2003, sak nr. E-1/02). EFTA-domstolen stadfestar i dommen at positiv forskjells­handsaming er tillate, for eksempel ved at det blir lagt til rette for kvinnelege arbeidstakarar, men ikkje at ei stilling blir øyremerkt til eitt kjønn, slik at for eksempel menn i det heile teke ikkje har høve til å søkje på stillinga. Lovgivinga blei som følgje av dette endra i samband med ny lov for universitet og høgskolar i 2005, og heimelen for øyremerking av stillingar blei fjerna.

I og med at kvinnediskrimineringskonvensjonen ikkje stiller opp noko krav om øyremerking av stillingar, er det ikkje direkte motstrid mellom konvensjonen og likestillingsdirektiva. Dei strenge krava om likestilling i arbeidslivet i EØS-lov­givinga inneber likevel avgrensingar på kor langt norske styresmakter kan gå når det gjeld tiltak for å fremme kvinners stilling, jf. konvensjonens artikkel 3 og 4. Dersom det skulle komme opp spørsmål om konfliktar mellom dei to regel­verka, som begge har forrang framfor anna lovgiving, oppstår i tillegg spørs­målet om kva for regelverk som må vike. Dette må i utgangspunktet avgjerast etter alminnelege tolkingsprinsipp for motstrid mellom reglar av same trinn­høgd.

Departementet kan elles ikkje sjå at forrang for denne føresegna reiser spørsmål i forhold til annan lov.»

Artikkel 12 og 13 blir omtalt slik (høyringsnotatet s. 28–29):

«« Art 12. 1. Konvensjonspartene skal treffe alle tiltak som er nødvendige for å avskaffe diskriminering av kvinner på helseområdet, for å sikre tilgang til helsetjenester, her­under hjelp til familieplanlegging, på grunnlag av likestilling mellom menn og kvinner.

2. Uten hensyn til bestemmelsene i nr. 1 i denne artikkel skal konvensjonspartene sørge for at kvinner får et hensiktsmessig, og om nødvendig gratis, tjenestetilbud i forbindelse med svangerskap, fødsel og barsel, samt tilfreds­stillende ernæring under svangerskap og amming.»

Komiteen har i generell kommentar nr. 24 utdjupa kva han meiner artikkel 12 inneber.

Eit eksempel på at norsk lovgiving kan hevdast å vere i strid med artikkel 12, er bioteknologilova § 2-18, som forbyr eggdonasjon, mens sæddonasjon er tillate under visse føresetnader. Spørsmålet er handsama under drøftinga av artikkel 2.

Eit anna spørsmål som kan reisast i samband med artikkel 12, er om praksisen med å krevje høgare eigendel for sterilisering av kvinner enn for sterilisering av menn er i strid med konvensjonen. Menn betaler ein eigendel på 1 268 kroner, mens eigendelen for kvinner er fem gonger høgare, 6 079 kroner. Forskjellen er grunngitt i kva type inngrep det er, og dei faktiske kostnadene knytte til utføringa. Likestillingsombodet kom i 2002 med ei fråsegn om at praksisen med ulik eigendel var i strid med likestillingslova. Denne fråsegna blei klaga inn av Helsedepartementet, men klagenemnda for likestilling held fast på fråsegna i vedtak 21. mars 2003 (sak nr. 4/2003). Fleirtalet i klagenemnda viste i grunn­givinga til kvinnediskrimineringskonvensjonen artikkel 12 nr. 1, og uttalte dette om tolkinga av føresegna:

«Konvensjonspartenes forpliktelse til å sikre kvinner og menn lik adgang til helsetjenester må innebære at prisingen av tjenestene ikke er slik at adgangen til tjenesten i realiteten blir illusorisk. Nemnda går ikke nærmere inn på om Norges forpliktelser etter kvinnekonven­sjonen i dette tilfellet er overtrådt, men nøyer seg med å påpeke at andelen steriliseringer av kvinner har vært redusert med hele 76,7 %.»

Mindretalet i klagenemnda, som la til grunn at sterilisering av menn og kvinner ikkje var å sjå på som same teneste, og at ulik eigendel derfor ikkje var i strid med føresegnene i likestillingslova, peikte i denne samanhengen på at om ein legg fleirtalets tolking av artikkel 12 til grunn, kan det òg tenkjast at ulik prising av ordinære prevensjonsmiddel til kvinner og menn også vil vere i strid med konvensjonen.

« Art 13. Konvensjonspartene skal treffe alle tiltak som er nødvendige for å avskaffe diskriminering av kvinner på andre økonomiske og sosiale områder, for å sikre de samme rettigheter, på grunnlag av likestilling mellom menn og kvinner, særlig:

1. retten til familieytelser,

2. retten til banklån, pantelån og andre former for kreditt,

3. retten til å delta i fritidsaktiviteter, idrett og alle deler av kulturlivet.»

Departementet kan ikkje sjå at forrang for denne føresegna vil kunne lede til motstrid med annan lov. Ein må kunne gå ut frå at føresegna ikkje vil vere til hinder for f.eks. særskilde mannskor og kvinnekor.»

Om artikkel 14, 15 og 16 heiter det (høyringsnotatet s. 29–31):

«« Art 14. 1. Konvensjonspartene skal ta i betraktning at kvinner på landsbygda møter spesielle problemer, og at de funksjoner disse kvinner fyller, er viktige for at familiene skal overleve økonomisk, også på grunn av arbeidet de utfører på områder utenom pengeøkonomien, og de skal treffe alle tiltak som er nødvendige for å sikre at bestem­melsene i denne konvensjon kommer til anvendelse for kvinner på landsbygda.

2. Konvensjonspartene skal treffe alle tiltak som er nødvendige for å avskaffe diskrimi­ne­ring av kvinner på landsbygda, slik at de kan delta i og dra nytte av utviklingen på landsbygda, med likestilling mellom menn og kvinner som utgangspunkt, og de skal særlig sikre disse kvinner retten til:

1. å være med på å utforme og gjennomføre utviklingsplaner på alle trinn,

2. å få tilgang til tilfredsstillende helsetjenester, herunder informasjon, rådgivning og tjenester i forbindelse med familieplanlegging,

3. å dra direkte nytte av trygdeordninger,

4. å få alle typer formell og uformell opplæring og utdanning, herunder funksjonell alfabetisering, samt blant annet å nyttiggjøre seg ulike studie- og opplæringstilbud i lokalmiljøet med sikte på å øke sin faglige kompetanse,

5. å opprette selvhjelpsgrupper og kooperativer med sikte på å få de samme økonomiske muligheter, gjennom lønnsarbeid eller egen næring,

6. å delta i alle aktiviteter i lokalmiljøet,

7. å få tilgang til landbrukskreditter og landbrukslån, markedsføringsmuligheter, egnet teknologi og lik behandling i forbindelse med reformer innenfor landbruk, jordbruk og bosetting,

8. å nyte godt av tilfredsstillende levekår, særlig med hensyn til bolig, sanitære forhold, elektrisitets- og vannforsyning, transport og kommunikasjoner.»

Fråsegna har – som ein del andre fråsegner i konvensjonen – i første rekkje forholda i utviklingsland for auge. Departementet kan ikkje sjå at forrang for denne fråsegna reiser spørsmål i forhold til annan norsk lov.

« Art 15. 1. Konvensjonspartene skal stille menn og kvinner likt i forhold til loven.

2. Konvensjonspartene skal i sivile saker gi kvinner den samme rettslige handleevne som menn, og de samme muligheter til å utøve denne evnen. De skal især gi kvinner de samme rettigheter til å inngå avtaler og forvalte eiendom, og skal behandle dem likt på alle trinn i rettergangen.

3. Konvensjonspartene er enige om at alle avtaler og alle andre privatrettslige doku­menter av enhver art hvis rettsvirkning tar sikte på å begrense kvinners rettslige handle­evne, skal anses som ugyldige.

4. Konvensjonspartene skal gi menn og kvinner de samme rettigheter i forhold til lovverk om personers bevegelsesfrihet og friheten til å velge bosted og bopel.»

Det kan reisast spørsmål om det såkalla «flytteforbodet» for foreldre med felles foreldreansvar, foreslått av fleirtalet i barnelovutvalet i NOU 2008:9 Med barnet i fokus, kan vere problematisk i forhold til artikkel 15 nr. 4. Fleirtalet i utvalet foreslår ein regel om at bustadsforelderen må ha samtykke frå samværs­forelderen for å kunne flytte med barnet. Eit mindretal på fire medlemmer går imot forslaget, som også er omstridt blant høyringsinstansane. Tal frå Statistisk sentralbyrå viser at kvinna er bustadsforelder og mannen samværsforelder i 85 % av alle barnefordelingsavtalar. Frå eit kjønns- og likestillingssynspunkt vil ei slik fråsegn dermed i praksis ramme kvinner i mykje sterkare grad enn menn. Utgreiinga frå barnelovutvalet har vore på høyring fram til 1. september 2008 og er no til handsaming i Barne- og likestillingsdepartementet.

« Art 16. 1. Konvensjonspartene skal treffe alle tiltak som er nødvendige for å avskaffe diskriminering av kvinner i alle saker som gjelder ekteskap og familieforhold og skal, med likestilling mellom menn og kvinner som utgangspunkt, især sikre

1. den samme retten til å inngå ekteskap,

2. den samme retten til fritt å velge ektefelle og å inngå ekteskap bare når det skjer på fritt grunnlag og med fullt samtykke,

3. de samme rettigheter og det samme ansvar i ekteskapet og ved ekteskapsopp­løsning,

4. de samme rettigheter og det samme ansvar som foreldre i spørsmål som gjelder barna, uavhengig av sivilstand; hensynet til barna skal i alle tilfeller komme i første rekke,

5. de samme rettigheter til på fritt grunnlag å treffe en ansvarlig beslutning om antall barn og avstand mellom barnefødsler, og å ha tilgang til opplysning, opplæring og midler som setter dem i stand til å utøve disse rettighetene,

6. de samme rettigheter og det samme ansvar i forbindelse med vergemål, formynder­skap, omsorg for og adopsjon av barn, eller liknende institutter når disse begreper finnes i intern lovgivning; hensynet til barna skal i alle tilfeller komme i første rekke,

7. de samme personlige rettigheter som ektefeller, herunder retten til å velge familie­navn, yrke og stilling,

8. de samme rettigheter for begge ektefeller hva angår å inneha, erverve, styre, forvalte, nyte godt av og råde over eiendom, enten det er vederlagsfritt eller mot betaling.

2. Barns forlovelse og ekteskapsinngåelse skal ikke ha noen rettsvirkning, og alle nødvendige tiltak, også i lovs form, skal treffes med sikte på å fastsette en minstealder for inngåelse av ekteskap og for å gjøre registrering av ekteskap i et offisielt register obligatorisk.»

Det blei i samband med inkorporeringa av kvinnediskrimineringskonvensjonen teke inn ei ny føresegn i ekteskapslova § 1 a for å få klart fram at frivillig samtykke er eit vilkår for å inngå ekteskap. Også ei rekkje andre tiltak for å motverke tvangsekteskap er sette i verk eller planlagde.

Føresegna vil hindre at norske domstolar bruker framand rett i strid med kva som følgjer av føresegna sjølv, men departementet kan ikkje sjå at dette – eller forrang for føresegna – skal kunne reise problem.»

Departementet la i høyringsnotatet til grunn at den valfrie protokollen som blei vedteken i 1999, ikkje inneheld materielle føresegner av same karakter som sjølve konvensjonen. Departementet peikte på at tilleggsprotokollen likevel er inkorporert i likestillingsloven saman med konvensjonen, og at han tilsvarer den valfrie protokollen til SP, som også etablerer ei individklageordning, og som er inkorporert saman med SP i menneskeretts­loven. Departementet la i høyringsnotatet til grunn at dersom kvinnediskrimine­ringskonvensjonen blir inkorporert gjennom menneskerettsloven, bør tilleggsprotokollen takast med på same måte.

6.3.2 Høyringsinstansane sitt syn

Mange høyringsinstansar sluttar seg generelt til departementet sin gjennomgang av artiklane i og tilleggsprotokollen til kvinnediskrimineringskonvensjonen. Nokre har enkelte merknader til gjennomgangen.

Røde Kors uttaler om artikkel 3:

«Røde Kors er ikke enig i departementets vurdering om at art. 3 ikke kan innebære konkrete forpliktelser for statene. Art. 3 sammenholdt med art. 4 kan blant annet innebære en forpliktelse for Norge til å innføre særlige tiltak for å fremme utviklingsmulighetene for kvinner på områder hvor det i dag ikke er reell likestilling i Norge. Røde Kors savner i den forbindelse en vurdering av betydningen av at artikkel 3 gis forrang i norsk lovgivning.»

Regjeringsadvokaten og Likestillings- og diskrimineringsnemnda ber departementet ta stilling til korleis ein vil løyse spørsmålet om eggdonasjon og spørsmålet om ulik betaling for steriliseringsinngrep dersom kvinnediskrimineringskonvensjonen blir gitt forrang. Likestillings- og diskrimineringsnemnda uttaler:

«Nemnda noterer seg at Justisdepartementet i høringsnotatet både kommenterer eggdonasjonsspørsmålet og spørsmålet om ulik betaling for steriliseringsinngrep kan komme i en annen rettslig stilling dersom lovvedtaket blir at KDK inkorporeres i mrl. § 2, jf. § 3. Nemnda mener det vil være hensiktsmessig for samspillet mellom lovgiver og håndhevelsesapparat at lovgiver tar direkte stilling til hvordan disse to konkrete spørsmålene rettslig bør løses dersom KDK gis forrang. Lovgiver bør ha en oppfatning om hvordan KDK eventuelt skal innvirke på norsk rett gjennom forrangsbestemmelsen. Problemstillingen bør derfor drøftes i odelstingsproposisjonen slik at det primært er Stortinget og ikke domstolene som tar stilling til spørsmålet om eggdonasjon og spørsmålet om ulik betaling for steriliseringsinngrep. Dermed blir det også en mer ryddig debatt om konsekvenser ved inkorporering i menneskerettsloven.»

Regjeringsadvokaten ber departementet ta stilling til lovforslaget si rekkevidde for trussamfunn. Også Fredrikstad Kvinnesaksforening er opptatt av forholdet mellom konvensjonen og trussamfunn og uttaler:

«Vi er imidlertid svært bekymret for at dette gode forslaget vil bli sterkt svekket gjennom et annet nytt lovforslag som vil berøre diskriminering i religiøse trossamfunn. (...) Lovforslaget strider mot ånd og bokstav i Kvinnediskrimineringskonvensjonen. Dette betyr en forsterket trussel mot grupper som står i fare for å diskrimineres, fordi den nye formuleringen i likestillingsloven vil gjøre det vanskelig å ta til motmæle mot den diskrimineringen innenfor religiøse trossamfunn som forslaget til ny paragraf i Likestillingsloven tillater. Det foreslått reviderte lovforslaget vil kunne bety å gi aksept for undertrykkelse, tvang, innskrenking av individuelle rettigheter og ytringsfriheten for alle.»

6.3.3 Departementet sitt syn

Departementet viser til gjennomgangen av dei enkelte artiklane i høyringsnotatet. Departementet understrekar at gjennomgangen ikkje er uttømmande.

Artikkel 3 er svært generelt utforma, men som Røde Kors peiker på, kan artikkelen samanheldt med andre artiklar innebere meir konkrete skyldnader.

Departementet viser generelt til at utgreiingane i førekant av inkorporeringa av kvinnediskrimineringskonvensjonen i likestillingsloven konkluderte gjennomgåande med at det ikkje ligg føre motstrid mellom konvensjonen og norsk lov. Mange av dei meir konkrete føresegnene i konvensjonen er oppfylte ved rotfesta norske lovreglar som det er vanskeleg å førestelle seg kan bli endra slik at dei kjem i strid med konven­sjonen. Motstrid mellom kvinnediskrimineringskonvensjonen og norsk lov har ikkje vore tema i nokon saker for norske domstolar så langt. Likestillings­ombodet og Likestillingsnemnda har ved ein del høve brukt konvensjonen som eit moment i fortolkinga av likestillingslova. Kommentarane frå kvinnediskrimi­neringskomiteen til Noregs periodiske rapportar gir ikkje grunnlag for å tru at det er motstrid mellom kvinnediskrimineringskonvensjonen og norsk lov. Det gjer heller ikkje ein gjennomgang av dei sakene mot andre land som hittil har vore realitetshandsama etter individklageordninga i kvinnediskrimineringskonvensjonen.

I høyringsnotatet brukte departementet eksempelet med bioteknologiloven § 2-18 for å illustrere korleis ei forrangføresegn kan slå ut i konkrete saker for domstolen. Departementet vil presisere at det ikkje er klare haldepunkt verken i konvensjonsteksten eller fråsegnene frå kvinnediskrimineringskomiteen som tilseier at kvinnediskrimineringskonvensjonen er til hinder for forbodet i bioteknologiloven § 2-18. Etter departementet sitt syn er forbodet ikkje i strid med konvensjonen. Ei inkorporering med forrang vil ikkje endre denne situasjonen.

Når det gjeld praksisen med å krevje høgare eigendel for sterilisering av kvinner enn for sterilisering av menn, er departementet av det syn at denne praksisen ikkje er i strid med konvensjonen. I vurderinga av spørsmålet har departementet særleg lagt vekt på kva type inngrep det medisinsk er tale om, og dei reelle kostnadene ved dei ulike inngrepa.

Når det gjeld konvensjonen si rekkevidde for trussamfunn, viser departementet til at fleire har reist spørsmål ved unntaket i likestillingsloven § 2 for indre forhold i trussamfunn. Barne- og likestillingsdepartementet har i Ot.prp. nr. 79 (2008-2009) foreslått å oppheve unntaket frå verkeområdet i § 2 og heller ta inn eit unntak for trussamfunn i diskrimineringsføresegna i § 3. Dette inneberer at trussamfunna framleis skal kunne forskjellsbehandle på grunnlag av kjønn dersom forskjellsbehandlinga er sakleg, nødvendig og forholdsmessig under tilvising til utøving av religion. Allereie i dag skal unntaket i gjeldande lov § 2 tolkast innskrenkande, blant anna på bakgrunn av EUs likestillingsdirektiv og kvinnediskrimineringskonvensjonen. Med dei føreslåtte endringane blir dette uttrykt klårare i lova. Inkorporering av kvinnediskrimineringskonvensjonen med forrang vil ikkje føre til noko endring på dette punktet.

6.4 Særskilt om kvinnediskrimineringskomiteens fråsegner og kva dei inneber

Kvinnediskrimineringskomiteen har etter vedtaket av tilleggsprotokollen 1999 fått kompetanse til å handsame individklager. Komiteen har så langt avgjort ti saker.

Tradisjonelt har det i menneskerettssamanheng vore vanleg å peike på at sjølv om konvensjonsorgana i FN ikkje på same måte som EMD gjer rettsleg bindande vedtak, skal det leggjast stor vekt på fråsegnene deira. Når statane godkjenner at desse organa har kompetanse til å handsame rapportar og klagesaker, må det innebere at fråsegnene deira skal respekterast.

I vurderinga av kor stor vekt som skal leggjast på fråsegnene i ei konkret sak, må ein sjå på kva samanheng fråsegna er gitt i, kor klar ho er, og om ho er retta mot Noreg eller mot eit anna land, eller om det er ei generell fråsegn.

Når det gjeld dei generelle tilrådingane som kvinnediskrimineringskomiteen kjem med, og som gir uttrykk for komiteens syn på korleis føresegnene i konvensjonen skal tolkast, må det truleg leggjast stor vekt på desse i ein reint folkerettsleg samanheng. Kva innverknad dei har i ei konkret norsk sak, vil kunne variere alt etter kor klar fråsegna er, og i kva grad den konkrete saka er identisk med dei situasjonane komiteen truleg har hatt for auge under utarbeidinga.

Ein annan type fråsegner er fråsegner som er gitt i samband med gjennomgang av rapportar . Fråsegner frå ein samla komité som kjem som avsluttande kommen­tar til ein norsk rapport, må i utgangspunktet tilleggjast stor vekt. Samtidig bør ein vere merksam på at slike fråsegner kan vere baserte på ei avgrensa forståing av korleis den aktuelle norske rettsregelen fungerer, sidan fråsegnene ofte ikkje tek utgangspunkt i konkrete hendingar, men i komiteens generelle forståing av den norske rettsregelen. Det må også skiljast mellom fråsegner som direkte gjeld forholdet mellom norsk rett og ei konkret konven­sjonsføresegn, og meir generelle tilrådingar om korleis norske styresmakter kan betre diskrimineringsvernet endå meir. Når kvinnediskrimineringskomiteen i kommentarane til Noregs seinaste rapportar har tilrådd at konvensjonen blir inkorporert med forrang, er dette for eksempel ikkje eit krav som kan utleiast av konvensjonen, idet denne overlèt til statane å avgjere korleis skyldnadene skal gjennomførast i nasjonal rett. Dessutan vil vekta vere avhengig av kor klar fråsegna er, og om komiteen held fast på henne trass i eventuelle motargument frå staten. Retts­brukarane bør ved vurderinga ha for auge at det primært vil vere lovgivarane som skal sjå til at norsk lovgiving oppfyller krava i konvensjonen.

Fråsegner som kjem i samband med gjennomgang av rapportar frå andre statar, vil normalt ha meir avgrensa vekt. Her må ein sjå på kor klar fråsegna er, og om ho gjeld noko som direkte kan samanliknast med norske forhold.

Når det gjeld komitéavgjerder i enkeltsaker , uttalte departementet dette i forarbeida til menneskerettsloven, Ot.prp. nr. 3 (1998–99) s. 69:

«Departementet viser til de prinsipielle synspunkter i kapittel 8.4 foran, og til det syn som Høyesterett ga uttrykk for i Bølgepappsaken, Rt 1994 side 610 (på side 616–617). Det bør normalt bare bli tale om uten videre å legge avgjørende vekt på en uttalelse eller avgjørelse fra et konvensjonsorgan dersom den er klar og saksforholdet svarer til det som nå står for en norsk domstol. Hvis et av håndhevingsorganene har funnet at et spesielt saksforhold medfører en krenkelse av en av konvensjonene, er det vanligvis grunn til å tro at det vil komme til samme konklusjon også neste gang en tilsvarende sak blir forelagt det. Her som ellers er det imidlertid nødvendig å vurdere hvor langt presedensen rekker.

Det er større grunn til å legge avgjørende vekt på konvensjonsorganets avgjørelser i saker mot Norge enn på avgjørelser i saker mot andre stater. Også avgjørelser mot andre stater vil nok bidra til å utfylle konvensjonene slik at de får et klarere innhold. Saker mot andre stater vil imidlertid gjelde andre rettssystemer, og saksforholdet vil ofte være noe anner­ledes enn under norske forhold. Det kan også tenkes at vedkommende stat har unnlatt å fremføre synspunkter og verdier som det vil være naturlig å gjøre gjeldende fra norsk side, noe som kan få betydning for om det er tale om en klar motstrid mellom konvensjonen og norsk lov. Avgjørelsens presedensverdi må derfor vurderes i det enkelte tilfelle.

Departementet har i det ovenstående ikke skilt mellom avgjørelser fra FNs menneskerettskomité og avgjørelser fra håndhevings­organene etter den europeiske menneskerettskonvensjon. I tvilstilfelle bør en domstol legge en viss vekt på at FNs menneskeretts­komité ikke treffer rettslig bindende avgjørelser (derfor kalles også komiteens konklu­sjoner i klagesaker for «synspunkter» («views»)) dersom det er spørsmål om å sette til side en norsk lovbestemmelse. Fra norsk side har man ellers så beskjeden erfaring med klage­saker for FNs menneskerettskomité, at det er for tidlig å si om det kan være andre grunner til å legge større vekt på avgjørelser fra håndhevingsorganene i Europarådet enn på synspunktene til FNs menneskerettskomité. I utgangspunktet har det imidlertid formod­ningen mot seg. Både Den europeiske menneskerettsdomstol og FNs menneske­rettskomité er sammensatt av høyt kvalifiserte og uavhengige personer. Erfaring viser at synspunktene fra FNs menneskerettskomité i klagesaker har høy status.»

Departementet finn grunn til å nyansere desse utsegnene litt. For det første må det presiserast at dommane som EMD seier, etter EMK er folkerettsleg bindande. Avgjerdene frå FNs kvinnediskrimineringskomité i individklagesaker, er, til liks med avgjerder frå dei andre overvakingsorgana i FN-systemet, ikkje bindande. Vidare er det òg store forskjellar mellom EMD og FN-komiteane når det gjeld samansetjing, oppgåver og sakshandsaming. EMD er sett saman av uavhengige dommarar valde etter ein grundig prosess, alle dommarane arbeider fulltid ved domstolen, og alle medlemsstatane er representerte. EMD vil i tillegg som regel ha eit heilskapleg perspektiv i avgjerdene sine, der dei ulike rettane i EMK og verdiane dei skal sikre, vil bli vurderte mot kvarandre. Kvinnediskrimineringskomiteen skal etter artikkel 17 nr. 1 i konvensjonen vere samansett av 23 medlemmer «med godt omdømme og stor kompetanse på det område som hører under denne konvensjon». Medlemmene er ikkje nødven­digvis juristar, og sjølv om dei skal fungere «i personlig eigenskap», er den uavhengige stillinga ikkje like godt sikra som for EMD-dommarane. Vidare er det velkjent at FN-komiteane har avgrensa ressursar, og sakshandsaminga er ikkje eigna til å sikre at saka blir like godt opplyst som ho ville blitt etter EMDs reglement. Kvinnediskrimineringskomiteen har vidare som oppgåve å overvake oppfølginga av føresegnene i kvinnediskrimineringskonvensjonen, og omsynet til å fremme rettsstillinga til kvinner vil derfor vere dominerande.

Når komiteane viser vilje til å tolke konvensjonane dynamisk, inneber det også at norske rettsbrukarar ikkje ukritisk kan leggje til grunn den oppfatninga konvensjonsorgana har. I ei avgjerd i Rt. 2008 s. 513 (Dar-saken) slo Høgsterett fast at oppmodingar til statane frå FNs torturkomité i klagesaker om å treffe mellombels tiltak ikkje var folkerettsleg bindande, trass i at FNs torturkomité sjølv – til liks med FNs menneskerettskomité – har uttalt at slike fråsegner er bindande for statane. Høgsterett la vekt på at ein slik påstått kompetanse til å komme med bindande pålegg om mellombels tiltak ikkje har forankring i konvensjonsteksten, og at komitéavgjerder som gjeld individklager, ikkje er rettsleg bindande (avgjerda avsnitt 57). Høgsterett føydde samtidig til at «den norske holdningen er at slike anmodninger skal tillegges stor vekt, og at de i utgangspunktet vil bli etterkommet så langt dette er mulig» (avsnitt 58).