10 Høringsinstansenes syn

Barne- og familiedepartementet (BFD) gir sin tilslutning til den foreslåtte forbudsbestemmelsen i lotteriloven § 16, og mener at den klargjøring av regelverket som nå finner sted vil lette Lotteri- og stiftelsestilsynets og politiets håndhevning. BFD mener også at alternativ II, som innebærer en straffesanksjonert dokumentasjonsplikt, vil være mest effektiv når det gjelder å håndheve forbudet.

BFD gjør for øvrig oppmerksom på at EU-direktivet om urimelig handelspraksis trolig vil bli satt opp på listen over direktiver som er omfattet av Forordning 2006/2004 om administrativt samarbeid på forbrukerområdet. Hovedinnholdet i forordningen er plikt for statene til å etablere offentlige håndhevningsmyndigheter og utstyre disse med nærmere angitte virkemidler. I tillegg er det bestemmelser om plikt for disse organene til å utveksle informasjon, spontant og på forespørsel, samt bistå hverandre ved grenseoverskridende overtredelser av nasjonalt regelverk som gjennomfører nærmere angitte direktiver. Dette betyr konkret at det kan bli aktuelt å utpeke Lotteri- og stiftelsestilsynet som kompetent myndighet under forordningen når det gjelder å håndheve forbudet mot pyramidespill.

Finansdepartementet (FIN) støtter forslaget, men mener det bør understrekes ytterligere at straffeforfølgelse ikke forutsetter at den enkelte aktør selv har ytet vederlag, men også omfatter aktører som kun har tatt initiativ eller medvirket til å utbre virksomheten. FIN har innhentet Skattedirektoratets uttalelse og støtter de synspunkter som der er gjort gjeldende, jf omtale nedenfor.

Justis- og politidepartementet (JD) er enig i at det er behov for å tilpasse dagens regler til nye former for pyramidelignende omsetningssystemer som har de samme uheldige virkninger som pyramidespill, og viser til at en avgrensning av straffetrusselen til bare å gjelde enkelte av deltakerne vil skape avgrensningsproblemer. I tillegg er det viktig for håndhevelsen at også deltakelsen rammes. Forskjellen i straffverdigheten for de ulike aktørene bør imidlertid gjenspeiles i straffeutmålingen. JD mener at det i proposisjonen bør nevnes at den øvre delen av strafferammen for grove overtredelser bør reserveres/forbeholdes for de mer profesjonelle aktørene. JD viser til at det med fordel kan presiseres i forarbeidene at også medvirkning straffes, jf. lotteriloven § 17 første ledd. En slik presisering vil kunne virke preventivt i forhold til eksempelvis advokater og andre rådgivere som bistår initiativtakerne med å «opprette» eller «drive» pyramidelignende virksomhet.

JD ser at det kan være behov for ytterligere virkemidler for å bekjempe denne typen virksomhet, men understreker at straff som virkemiddel for å styre atferd bør brukes med forsiktighet. Både en straffebelagt dokumentasjonsplikt (alternativ II) og en streng aktsomhetsplikt i § 16 (alternativ IV) strekker etter JDs oppfatning straffansvaret langt. JD mener at presiseringen av hvilke forhold som rammes av bestemmelsen i § 16 gir Lotteri- og stiftelsestilsynet et klarere mandat til å bruke sine virkemidler ovenfor denne typen virksomhet, og mener på denne bakgrunn at det må vurderes nøye om det er påkrevd å foreslå flere lovtiltak for å effektivisere håndhevelsen enn de som følger av alternativ I. JD tilrår primært alternativ III dersom departementet kommer til at det er behov for flere lovtiltak enn de som følger av alternativ I.

JD gjør oppmerksom på at den foreslåtte påtaleregelen i alternativ II er i strid med det som er vedtatt av Stortinget om påtale av straffbare forhold etter forslag i Ot.prp. nr 90 (2003-2004) Om lov om straff. Det legges her til grunn at straffbare handlinger skal påtales av den offentlige påtalemyndighet, men at de berørte myndigheter skal høres ved vurderingen av om allmenne hensyn tilsier påtale. JD tilrår at den løsningen som følger av Stortingets vedtak også anvendes i forhold til påtale ved ny regel om pyramidespill, dersom man skulle velge å gå for alternativ II.

Nærings- og handelsdepartementet (NHD) støtter en lovendringen, men går inn for at dokumentasjonsplikten i § 16 tredje ledd ikke skal være straffesanksjonert, jf. alternativ III i høringsnotatet. NHD mener videre at Lotteri- og stiftelsestilsynets rett til å sikre regnskaper etter lotteriloven § 12 bør utvides til også å omfatte brudd på pyramideforbudet i § 16.

Riksadvokaten er enig med departementet i at det er nødvendig med en endring - eller forbedring av lotteriloven § 16, men foreslår følgende lovtekst som alternativ lovteknisk tilnærming:

«Det er forbudt å opprette, drive, delta eller utbre spill der det ytes vederlag for å få mulighet til å oppnå inntekter som i det vesentlige følger av at andre verves til virksomheten, herunder pyramidespill.»

Riksadvokaten mener det er uheldig å bruke begrepet «pyramidespill» som et hovedbegrep i lovteksten, og viser til at denne type spill kun er et eksempel på et system som rammes. Han mener at begrepet kan skape den oppfatning at loven kun rammer systemer hvor pyramidestrukturen er tydelig og kan bevises. Videre påpeker han at det samfunnsskadelige fenomen bestemmelsen ønsker å ramme, er virksomheter som filtrerer penger gjennom et system, uavhengig om pyramidestrukturen er tydelig eller ikke, så lenge det er nivåer i strukturen som tjener penger på andres deltakelse. Riksadvokaten mener også at det er uklart hva innledningsordene i annet ledd peker på. Riksadvokaten mener at det trolig er tilstrekkelig til å fange opp de handlinger som rammes av annet ledd ved at det tilføyes «som i det vesentlige følger av ...» i første ledd annet punktum. Dermed kan første og annet ledd slås sammen.

Riksadvokaten har generelt sett ikke innvendinger mot at opplysningsplikt til det offentlige straffesanksjoneres, men en gjør oppmerksom på at departementet må vurdere om en slik plikt vil kunne skape problemer med vernet mot selvinkriminering, jf. NOU 2003:15 Fra bot til bedring pkt. 12.7.4.

En mulig konsekvens av at opplysninger er avgitt under pålegg, er at opplysningene kan bli avskåret som bevis i en senere straffesak som er reist etter første og annet ledd i § 16, jf. § 17.

Økokrim er enig i at det er behov for et klarere regelverk når det gjelder pyramidespill og pyramidelignende omsetningssystemer, og ønsker derfor velkommen det initiativ departementet har tatt ved å fremme forslag om endringer i lotteriloven. Økokrim mener at siden mange nettverksselskaper operer fra utlandet, er det et sentralt internasjonalt aspekt som burde vært analysert nærmere i forhold til muligheten for å bekjempe pyramidelignende nettverksselskaper. Det vises her til at lotteriloven kun gjelder Norge, og at spørsmålet knyttet til jurisdiksjon burde vært grundigere behandlet i høringsnotatet.

Økokrim er i tvil om det er fornuftig å kriminalisere deltakelse av pyramidelignende omsetningssystemer, og viser også her til at det i følge EU - direktivet ikke er tatt med forbud mot å «delta i» slike omsetningssystemer. Det vises videre til at overtredelse automatisk vil anses som grov uavhengig av omfanget av deltakelsen, og at det derfor må stilles spørsmål ved den kriminalpolitiske begrunnelsen for og hensiktsmessigheten ved, at terskelen for å anvende straffebudet gjøres så lav som beskrevet i forslaget. Økokrim mener videre at det er mer hensiktsmessig å bruke ordet «markedsføring» fremfor «utbre». Videre mener de at det vil være bedre å bruke begrepet «hovedsakelig» fremfor «særlig».

Økokrim påpeker at passusen om at «det ytes vederlag for å få mulighet til å oppnå inntekter som særlig skyldes at andre verves til systemet «vil kunne by på bevismessige utfordringer - både når det gjelder oppfyllelsen av de objektive så vel som subjektive straffbarhetsvilkår. Avslutningsvis mener Økokrim at det kan være behov for en mer helhetlig gjennomgang av hvordan man best kan motvirke uønskede nettverksselskaper, blant annet kan det være naturlig å se på behovet for selskapsrettslige, skatterettslige og andre strafferettslige lovendringer. Økokrim vil derfor ønske velkommen en bredere tilnærming til problemet enn denne høringen har lagt opp til.

Politidirektoratet er enig med departementet i at det bør utformes en forbudsregel mot pyramidespill og pyramidelignende omsetningssystemer, og synes at endringsforslaget i lotteriloven § 16 første og annet ledd er hensiktsmessig.

Politidirektoratet mener imidlertid at håndheving av reglene kan by på visse vanskeligheter. Når det gjelder alternativ II som hjemler en dokumentasjonsplikt for « den som har inntekter fra omsetningssystem der det ytes vederlag for å få mulighet til å oppnå inntekter fra systemet ...» mener Politidirektoratet at det er et problem at beskrivelsen av vilkår for dokumentasjonsplikt er såpass vag. Politidirektoratet antar at det i en konkret sak vil bli lett for siktede eller hans forsvarer å hevde at saken ikke dreier seg om slikt omsetningssystem, og at han således er unntatt dokumentasjonsplikt. Samme problemstilling vil gjelde for alternativ III og IV.

Politidirektoratet er betenkt til forslaget om at påtale bare skal finne sted etter begjæring fra Lotteri- og stiftelsestilsynet eller når allmenne hensyn krever det. Det påpekes at det er påtalemyndigheten som konstaterer om allmenne hensyn foreligger i straffesaker og som bør ta en slik vurdering. Det vises til at det i alternativ II foreslås at allmenne hensyn eksempelvis vil være saker der mistenkte har en meget sentral roll i systemet eller kan anses som bakmann. Andre saker oversendes Lotteritilsynet. Politidirektoratet er skeptiske til at «allmenne hensyn» defineres på denne måten og således begrenser de straffesaker som hører inn under politi/påtalemyndighet. Politidirektoratet viser til at man i den senere tid på ulike områder har erstattet straffesanksjonering med administrative sanksjoner fra tilsynsorganer; og når det gjelder saker sanksjonert med straff, kan tilsynsorganer som Lotteri - og stiftelsestilsynet foreta saksforberedelser i forbindelse med anmeldelser, mens etterforskning som skal iverksettes, hører hjemme under politiet.

Skattedirektoratet støtter forslaget og er meget positive til at det nå tas skritt til mer effektive straffebestemmelser på dette området. Skatteetaten har etter hvert god innsikt i aktuelle problemstillinger fra pyramidespill og pyramidelignende omsetningsformer bl.a fra arbeidet med World Games INC (WGI) og selskapsgruppen T5PC. Direktoratet understreker at det er viktig å opprettholde straffeansvaret for medvirkning, og mener at medvirkningsansvaret

«bør kunne gjøres gjeldende i forhold til de reelle bakmenn/gründere som ofte ikke har noen formelle posisjoner i selskapet og/eller som ikke offisielt deltar i verken driften eller utbredelsen av virksomheten samt sentrale profesjonelle aktører som bistår selskapet med viktige funksjoner. Eksempler på slike aktører er banker som tilbyr finansielle tjenester, datakonsulenter/selskaper som bygger opp databaser som skal danne grunnlag for det pyramidelignende verve- og omsetningssystemet, mediekonsulenter som bistår med å utforme hjemmesider, lage presentasjoner, arrangere større salgsmøter m.m. Det kan her stilles spørsmål om ikke enkelte av disse rammes av alternativet «utbre» i lovteksten. Det bør klart fremgå i lovforarbeidene at disse omfattes av lovens begrep «utbre». Videre bør juridiske rådgivere, regnskapsførere og revisor kunne rammes av et medvirkningsalternativ.».

I forhold til dokumentasjonsplikten i § 16 tredje ledd mener Skattedirektoratet det er viktig at fremleggelsesplikten ikke bare omfatter de rene omsetningstall, men at det også med hjemmel i bestemmelsen kan kreves framlagt blant annet; virksomhetens statutter, eierforhold/strukturer, innmeldingskostnader for medlemmer, omsetning i selskapet splittet på omsetningstyper, kopi av regnskap, utskrift av selskapets konti, kopi av virksomhetens og deltakernes hjemmesider m.v. Direktoratet legger til grunn at tredje ledd ivaretar dette hensynet.

Den norske advokatforening antar at en straffesanksjonert dokumentasjonsplikt er nødvendig for å kunne avdekke hvor inntektsstrømmene i de pyramidelignende omsetningssystemene som rammes av forbudet i lotteriloven § 16, kommer fra. Foreningen er enig med departementet i at en slik regel også vil kunne ha en betydelig preventiv effekt. Etter en helhetsvurdering støtter derfor foreningen alternativ II i høringsnotatet.

Direktesalgsforbundet slutter seg også til endringsforslaget, men påpeker at det vil bli en utfordring for Lotteri - og stiftelsestilsynet å vurdere om deltakeren har betalt en høyere pris en den reelle verdien for varen, tjenesten eller andre ytelser han mottar i systemet.

Direktesalgsforbundet mener at forslaget om dokumentasjonsplikt er god, og støtter alternativ II. For øvrig mener forbundet at det bør innlemmes en regel om angrefrist enten i lotteriloven eller som et tillegg i angrefristloven. De viser i den forbindelse til at Direktesalgsforbundets medlemmer operer med en angrefrist på minimum 28 dager for nye selgere.

Norsk Øko-forum (NØF) støtter forslagene til endringer i lotteriloven § 16, og mener at det må klargjøres i lovteksten eller forarbeidene at bestemmelsen rammer de foretak hvor for eksempel mer enn 50 % av omsetningen stammer fra verving av nye medlemmer. NØF mener også at det bør fremgå av forarbeidene at ulike typer medvirkning, som for eksempel aktører som tilrettelegger IT-systemer, leverandører av finansielle tjenester (banker og lignende), juridiske rådgivere, regnskapsførerer og revisorer kan rammes av lovens begrep «utbre». NØF støtter også forslaget om dokumentasjonskrav i loven, og mener at dette bør utformes på en slik måte at Lotteri- og stiftelsestilsynet til enhver tid kan kreve fremlagt all dokumentasjon som er nødvendig for å kunne kontrollere virksomhetens innhold. Videre mener NØF at eksempler på dokumentasjon som skal forelegges bør opplistes i forarbeidene, uten at de er uttømmende.

Lotteri- og stiftelsestilsynet (LS) er positive til departementets forslag, og mener at forslaget gir klart uttrykk for hvilke omsetningssystem som omfattes av forbudet mot pyramidespill. LS viser for øvrig til at forslaget klart gir uttrykk for grensen mellom lovlig MLM - system og ulovlig pyramidelignende omsetningssystem, men hindrer ikke at det kan kreves vederlag for deltakelse i lovlig MLM - system. LS peker her på at et totalforbud mot deltakerbetaling i slike system kunne være en effektiv måte å hindre de ulovlige blandingsformene. LS kan heller ikke se at det foreligger vektige legislative grunner for at det skal være tillatt å kreve vederlag for å delta i lovlig MLM - virksomhet.

LS mener videre at det foreligger en stor utfordring i forhold til å vurdere om deltakeren har betalt en høyere pris enn den reelle verdien for de varer, tjenester eller andre ytelser han mottar i systemet. LS foreslår å innta i lov om angrefrist en særlig regel om returrett i forbindelse med kjøp fra alle MLM - selskap.

LS mener at forslaget om en straffesanksjonert dokumentasjonsplikt er det som på best måte vil bidra til en mer effektiv håndhevelse av pyramidespillforbudet.

LS er positive til en særlig påtaleregel i forhold til § 16, og mener dette vil sikre en enhetlig behandling og vurdering av hvilke pyramidespill og omsetningssystem det skal reageres mot. LS vil i tillegg til en straffesanksjonert dokumentasjonsplikt, foreslå at det inntas en bestemmelse i § 16 som gir myndighetene adgang til å delta på vervemøter m.v. ved mistanke om at virksomheten er i strid med § 16.

For øvrig mener LS at forslaget vil kunne medføre økt ressursbehov hos Lotteri- og stiftelsestilsynet og hos politi/påtalemyndighet.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støtter forslaget om en nærmere lovregulering av pyramidespill og pyramidelignende omsetningssystem. NHO har ingen merknader til den foreslåtte definisjonen av hva som skal anses som et pyramidespill, men er imidlertid usikker på ønskeligheten av å oppstille et straffalternativ som rammer deltakelse (gjennom kapitalinnskudd) for personer som ellers ikke gjør noe for å fremme utbredelsen av virksomheten. Det vises i denne sammenheng til at et slikt alternativ vil gå lengre enn EU-direktivet om urimelig handelspraksis. NHO anser alternativ I som den beste av de foreslåtte formuleringer.

Forbrukerombudet synes det er positivt at det nå legges frem forslag til endringer i lotteriloven. Forbrukerombudet er i det vesentligste positiv til det lovforslaget som legges frem. Forbrukerombudet understreker at det fremlagte forslaget kun er første skritt i reguleringen av dette problemfeltet, og viser til at det er behov for en regulering også av den lovlige MLM-virksomheten. Dette vil gjøre det enklere å trekke grensen mot den ulovlige virksomheten.

Forbrukerombudet støtter forslaget om at det innføres en straffesanksjonert dokumentasjonsplikt. Forbrukerombudet stiller seg imidlertid tvilende til hvorvidt det skal stilles krav om at deltakerne i systemet rent faktisk har oppebåret inntekter i systemet før Lotteri- og stiftelsestilsynet kan gå til aksjon. Dette kan åpne for omgåelser av regelverket og komplisere Lotteri- og stiftelsestilsynets håndhevelse av dokumentasjonskravet. I alt tilsynsarbeid er det viktig å gå til aksjon mot tvilsomme firmaer straks de oppdages, og ikke først når noen har tjent penger på dem.

Forbrukerrådet slutter seg til departementets vurdering av at det er behov for en fleksibel og åpen regel som det er vanskelig å omgå. Forbrukerrådet stiller spørsmål ved om departementet tolker EU-direktivet for snevert dersom man stiller som vilkår for straff at det i ettertid kan bevises at mer enn 50 % av inntekten faktisk kom fra verving. Forbrukerrådet gir for øvrig sin støtte til alternativ II i høringsnotatet.

Konkurransetilsynet, Brønnøysundregistrene og Finansnæringens Hovedorganisasjon har ingen kommentarer til forslaget til endringer i lotteriloven.