11 Departementets vurderinger

Erfaringen de seneste årene har vist en klar oppblomstring av pyramidelignende organisasjoner, som ligger i grenselandet mellom lovlige næringsorganisasjoner og ulovlige pyramidespill. Anslagsvis har opp mot flere hundre tusen mennesker deltatt i slik virksomhet i Norge. Samlet sett er betydelige beløp investert i organisasjonene. I en rekke av organisasjonene har deltakerne helt eller delvis tapt sine investeringer. Utviklingen gjør det nødvendig å klargjøre det eksisterende forbudet mot pyramidespill. Målsettingen med lovendringen er å formulere en forbudsbestemmelse som er lettere å håndheve, som er i samsvar med bestemmelsene i EU-direktivet om urimelig handelspraksis, og som søker å trekke en tydeligere grense mellom lovlig næringsvirksomhet og ulovlig pyramidelignende omsetningssystem. Lovforslaget legger opp til at både de rene og de kamuflerte pyramidespill omfattes av forbudet, samtidig som alminnelig MLM - virksomhet faller utenfor.

Departementet mener det bør holdes fast på begrepet pyramidespill som utgangspunkt for forbudet. Begrepet er de senere år i økende grad brukt i allmennhet som betegnelse på den type virksomhet som ønskes omfattet. Pyramideformen har så langt også vært et kjennetegn på de organisasjonsstrukturer som det er ønskelig at omfattes av forbudet. Det understrekes imidlertid at det ikke er en forutsetning at pyramidestrukturen er tydelig og kan påvises for at bestemmelsen i § 16 skal komme til anvendelse. Spillbetegnelsen er et uttrykk for at forbudet rammer virksomhet som først og fremst flytter penger rundt i et deltakernettverk, mens pengestrømmene i underordnet grad er basert en næringsmessig omsetting av varer og tjenester. Pyramidespillbegrepet omfatter også de øvrige kjedelignende aktiviteter som er nevnt i gjeldende lovformulering.

Forslaget til presiseringen av rekkevidden i § 16 nytt annet ledd innebærer at forbudet også omfatter pyramidelignende omsetningssystemer, der mer enn 50 % av systemets samlede inntekter er vervingsbasert, det vil si kommer fra vederlag som gis for i neste omgang å få mulighet til å oppnå inntekter av at andre verves til virksomheten.

Departementets forslag til ny lovtekst bygger på alternativ II i høringsbrevet som innebærer en straffesanksjonert dokumentasjonsplikt i forhold til hva inntektene i nettverket er basert på. Det er grunn til å tro at en slik regel vil ha en preventiv effekt og føre til at bakmenn og andre som vurderer å involvere seg i omsetningssystemer som kan rammes av forslaget til § 16 nytt annet ledd overveier spørsmålet om deltakelse på en mer grundig måte og stiller seg og andre mer kritiske spørsmål enn de ellers ville ha gjort. Slik mer grunnleggende avveining i forkant av etableringen av pyramidespillvirksomhet antas å ha stor betydning for å forhindre etableringen av slik virksomhet. Kravet om dokumentasjonsplikt vil også gjøre det lettere å kartlegge og etterforske pyramidelignende nettverk som er etablert. Lignende straffesanksjonert dokumentasjonsplikt er også kjent fra ligningslovgivningen, merverdiavgiftslovgivningen og tollovgivningen.

Bakgrunnen for forslag om straffesanksjonert dokumentasjonsplikt i alternativ II i høringsbrevet er at en slik plikt anses som en forutsetning for effektiv gjennomføring av bestemmelsen. Forslaget om en straffesanksjonert dokumentasjonsplikt vil kunne få betydelig preventiv effekt og føre til at bakmenn og andre som vurderer å involvere seg i omsetningssystemer som kan rammes av forslaget til § 16 nytt annet ledd, overveier spørsmålet om deltakelse på en grundig måte. Departementet mener derfor en slik plikt er ønskelig i forhold til pyramidespill både for å begrense etableringen av slik aktivitet og for å sikre reell mulighet til håndheving av pyramidespillforbudet. Regelen vil beskytte den alminnelige borger mot å bli forledet til store tap gjennom denne typen virksomhet. Departementet er enig med de høringsinstanser som understreker at et siktemål med dokumentasjonsplikten er å kunne avdekke hvor inntektsstrømmen i de aktuelle pyramidelignende virksomhetene kommer fra. Dokumentasjonsplikten bør derfor tolkes vidt, og må blant annet kunne omfatte virksomhetens statutter, eierforhold/strukturer, innmeldingskostnader for medlemmer, omsetning i selskapet splittet på omsetningstyper, kopi av regnskap, utskrift av selskapets konti, kopi av virksomhetens og deltakernes hjemmesider m.v.

Når det gjelder riksadvokatens innvendinger i forhold til selvinkriminering, vil departementet vise til at vernet mot selvinkriminering ikke står i veien for at man kan ha regler om opplysningsplikt i ordinære forvaltningssaker, men at retten til å forholde seg taus inntrer når saken går over til å være en sanksjonssak.

Departementet ser at dette kan reise problemer i enkeltstående tilfeller. I de tilfeller Lotteri- og stiftelsestilsynet krever slik dokumentasjon av deltakere i pyramiden, vil tilsynet kunne gi informasjon om at den dokumentasjon som gis ikke vil bli brukt som bevis i straffesak mot personen selv. Når det gjelder juridiske personer mener departementet at de rettsikkerhetshensyn som ligger til grunn for EMKs vern mot selvinkriminering ikke har samme vekt, jf. NOU 2003:15 Fra bot til bedring, punkt 12.7.4.

Spørsmål knyttet til jurisdiksjon er ikke behandlet særskilt i tilknytning til lovforslaget. Utgangspunktet er her straffeloven § 12. Siden forbudet i lovforslaget også omfatter deltakelse og utbredelse, samt medvirkning til dette, vil all slik aktivitet som foregår innenfor Norges alminnelige jurisdiksjonsområde omfattes av forbudet, selv om opprettelse og drift av virksomheten skjer utenfor lovens virkeområde. Når det gjelder elektronisk formidling av slike tilbud via Internett og lignende kanaler legges det til grunn at virkningsprinsippet i straffeloven § 12 andre ledd får konkret anvendelse i det enkelte tilfellet, jf. også §§ 5 og 7 i ny alminnelig del av straffeloven, vedtatt av Stortinget på grunnlag av Ot.prp. nr. 90 (2003-2004).

Det har vært reist spørsmål fra flere høringsinstanser om behovet for at det vedtas angrerett etter lov om forbrukerkjøp og angrerett (lov 105/2000) også for deltaker i pyramidelignende systemer. Dette krever endring i angrerettloven, som i dag kun omfatter forholdet mellom forbrukere og næringsdrivende. I de pyramidelignende systemene er alle deltakerne å anse som næringsdrivende. En angrerett for deltakerne forutsetter derfor en utvidelse av angrerettloven, og krever eventuelt nærmere utredning. Angrerett vil blant annet kunne føre til økt risikovilje hos deltakerne ut fra at de vil kunne ha krav på å få pengene igjen, og kan dermed vanskeliggjøre arbeidet med å redusere omfanget av pyramidespill.

Deltakelse i pyramidespill er i seg selv straffbart også i medhold av gjeldende ordlyd i lotteriloven § 16. Slik deltakelse anses i dag som grov overtredelse og straffes med bøter eller fengsel inntil 3 år, jf § 17 annet ledd. Forslaget innebærer ingen endring på dette punkt. Den øvre del av strafferammen for grove overtredelser bør imidlertid reserveres for de mer profesjonelle aktørene. Departementet understreker at forbudet i § 16 også omfatter medvirkningsansvar, jf. lotteriloven § 17 første ledd. Departementet er enig i Finansdepartementets og Skattedirektoratets høringsmerknad om at medvirkningsansvaret bør omfatte de reelle sentrale bakmenn/gründere som ofte ikke har noen formelle posisjoner i selskapet eller deltar i driften, samt sentrale profesjonelle aktører som bistår selskapet med viktige funksjoner.

Når det gjelder påtalebestemmelsen mener departementet at det ikke foreligger forhold som tilsier unntak fra den nylig vedtatte bestemmelsen i straffeprosessloven § 62 a. Dette innebærer, i samsvar med forslag fra Justis- og politidepartementet, at det ikke bør være krav om særskilt begjæring om påtale fra Lotteri- og stiftelsestilsynet. På den annen side legges det til grunn at uttalelser og anmeldelser fra berørte myndigheter i praksis vil ha en særskilt betydning og interesse for påtalemyndigheten i saker på dette området.