9 Effektivisering av håndhevingsreglene

9.1 Innledning

Som det fremgår under punkt 8.2.4 er det vanskelig å klarlegge de faktiske forholdene i pyramidelignende omsetningssystemer og derved avdekke hvor den reelle inntektsstrømmen stammer fra. Dette krever også omfattende ressurser og særlig kompetanse fra håndhevingsorganenes side. I den nordiske rapporten, jf. punkt 3.2 er det uttalt følgende i den forbindelse på s. 83:

«Både med hensyn til per se-forbudet og den markedsføringsretlige regulering synes systemernes ofte særdeles komplekse opbygning og vanskelighederne ved at sætte sig ind i deres funktionsmåde hyppig at gøre det til en særdeles ressourcekrævende opgave for FO/KO og øvrige tilsynsmyndigheder, eller på indsamlings- og lotterilovgivningens område politi og anklagemyndighed, at få foretaget en så detaljeret fastlæggelse af systemernes nærmere indretning, som er nødvendig, for at en retlig vurdering af systemerne kan foretages på forsvarlig grundlag.»

For å kunne oppnå en effektiv håndhevelse av forbudet mot pyramidelignende omsetningssystemer i forslaget til lotteriloven § 16 nytt annet ledd, har departementet i høringsrunden lansert ulike lovtiltak med sikte på å ivareta dette formålet. Departementet mener at disse ulike tiltakene også fører til at reglene etterleves i større grad gjennom at reglenes preventive virkninger blir større.

Departementet har i høringsnotatet bedt høringsinstansene spesielt om å uttale seg om forslaget bør suppleres av ytterligere regler og hvordan reglene i så fall bør utformes, for at forbudet i annet ledd skal nå sitt tilsiktede formål.

Etter departementets oppfatning er tiltaksalternativene som foreslås i høringsnotatet i overensstemmelse med direktivets krav på området.

9.2 Høringsnotatets alternativer til håndhevningsregler

9.2.1 Straffsanksjonert dokumentasjonsplikt - særskilt påtaleregel

Etter departementets oppfatning kan en plikt for den som har hatt inntekter fra omsetningssystem der det ytes vederlag for å få mulighet til å oppnå inntekter fra systemet, til å dokumentere hvor inntektsstrømmen stammer fra, være et godt bidrag til en effektiv håndhevelse av forslaget til lotteriloven § 16 nytt annet ledd.

Dokumentasjonsplikten kan for eksempel fremgå av et nytt tredje ledd i § 16 og lyde slik:

«Lotteri- og stiftelsestilsynet kan kreve at den som har hatt inntekter fra omsetningssystem der det ytes vederlag for å få mulighet til å oppnå inntekter fra systemet, dokumenterer at vedkommendes inntekter særlig skyldes salg eller forbruk av varer, tjenester eller andre ytelser, og ikke at andre verves til systemet.»

Forslaget er utformet som en straffsanksjonert dokumentasjonsplikt, jf. lotteriloven § 17. Skyldkravet vil være det samme som ved overtredelse av forslaget til lotteriloven § 16 nytt første og annet ledd. Departementet mener derimot at strafferammen bør være den samme som ved andre overtredelser av lotteriloven. Lotteriloven § 17 annet ledd kan i så fall endres slik:

«Grov overtredelse straffes med bøter eller fengsel inntil tre år. Ved avgjørelsen av om overtredelsen skal regnes som grov, skal det særlig legges vekt på om handlingen gjelder et betydelig beløp, er rettet mot barn eller av andre grunner må anses som særlig skadelig. Ved overtredelse av forskrift etter § 3 første ledd bokstav i og ved overtredelse av § 16 første og annet ledd skal forholdet alltid anses som grovt.»

Forslaget til et nytt tredje ledd i lotteriloven § 16 vil i første rekke kunne innebære at Lotteri- og stiftelsestilsynet ved mistanke om at det er opprettet et ulovlig pyramidelignende omsetningssystem som nevnt i § 16 nytt annet ledd, kan kreve at den eller de som har hatt inntekter fra systemet, dokumenterer at inntektene særlig skyldes salg eller forbruk av varer mv., og ikke at andre verves til systemet. Ved manglende oppfyllelse av plikten vil Lotteri- og stiftelsestilsynet kunne gi pålegg til den det gjelder om at virksomheten (dvs. deltakelsen i omsetningssystemet) skal opphøre, se nærmere punkt 5.2.2. Dersom dokumentasjonsplikten ikke kan anses oppfylt i et konkret tilfelle, vil dette også kunne være en indikasjon på at det foreligger et ulovlig pyramidelignende omsetningssystem som tilsynet kan gripe inn mot etter reglene som er omtalt i punkt 8.4 eller anmelde til politiet. Videre vil den misligholdte dokumentasjonsplikten i seg selv være straffbelagt og kunne medføre at Lotteri- og stiftelsestilsynet begjærer påtale for brudd på bestemmelsen dersom dette anses formålstjenlig, se nedenfor.

Forslaget vil kunne ha en betydelig preventiv effekt og føre til at bakmenn og andre som vurderer å involvere seg i omsetningssystemer som kan rammes av forslaget til § 16 nytt annet ledd overveier spørsmålet om deltakelse på en grundig måte og stille seg og andre mer kritiske spørsmål enn vedkommende ellers kanskje ville gjort. I så fall vil forslaget kunne ha en oppdragende virkning. Tidligere omtalte saker i media har vist at det synes å foreligge et behov i dette henseende.

Forslaget vil innebære at den som har hatt inntekter fra omsetningssystem der det ytes vederlag for å få mulighet til å oppnå inntekter fra systemet, må kunne dokumentere at inntektene særlig stammer fra salg eller forbruk av varer, tjenester eller andre ytelser, og ikke at andre verves til systemet. Om bruken av ordet «særlig» i den sammenheng, se nærmere punkt 8.2.4. Forslaget innebærer således at bare deltakere i systemet som faktisk har oppebåret inntekter gjennom systemet, har dokumentasjonsplikt. Dersom deltakeren kun har tapt sitt innskudd i systemet, jf. vederlagskravet i forslaget til lotteriloven § 16 nytt annet ledd, og ikke har mottatt noe tilbake, faller vedkommende utenfor bestemmelsens anvendelsesområde, siden det ikke er noen inntekt å dokumentere.

Kravet om at deltakeren må ha oppebåret inntekter fra systemet, innebærer likevel ikke at det er oppstilt noe krav om at vedkommende har oppnådd noen gevinst ved at inntektene overstiger vederlaget som er skutt inn i systemet. Det er tilstrekkelig at deltakeren faktisk har mottatt inntekter gjennom systemet. Myndighetene har på vanlig måte bevisbyrden for at vedkommende har oppebåret slike inntekter.

Dokumentasjonsplikten påhviler deltakeren bare for siste del av gjerningsbeskrivelsen i annet ledd, jf. «må kunne dokumentere at vedkommendes inntekter særlig skyldes salg av varer og tjenester og ikke at andre verves til systemet».

Ettersom plikten er straffsanksjonert i lotteriloven § 17 må det stilles visse krav til presisjon i utformingen av bestemmelsen, jf. også Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 5 nr. 1. Dokumentasjonsplikten innebærer at vedkommende må kunne godtgjøre at fordelingen av inntekter ligger innenfor rammen for det lovlige i forslaget til lotteriloven § 16 annet ledd. Slik godtgjøring kan praktisk gjennomføres ved fremleggelse av regnskapsmateriale eller annen relevant dokumentasjon. Etter departementets mening er forslaget tilstrekkelig presist utformet.

Slik forslaget er utformet, kan straffansvaret likevel rekke langt. For å unngå uheldige konsekvenser mener departementet at bestemmelsen bør kombineres med en særskilt påtaleregel og videre ses i sammenheng med opportunitetsprinsippet i straffeprosessloven § 69 første ledd som lyder:

«Selv om straffeskyld anses bevist, kan påtale unnlates såfremt slike særlige forhold er til stede at påtalemyndigheten etter en samlet vurdering finner at overveiende grunner taler for ikke å påtale handlingen.»

Påtaleregelen kan for eksempel fremgå av et nytt femte ledd i § 17 og lyde slik:

«Påtale etter § 16 tredje ledd finner bare sted etter begjæring fra Lotteri- og stiftelsestilsynet eller når allmenne hensyn krever det.»

Forslaget vil innebære et unntak fra hovedregelen i straffeloven § 77 om at straffbare handlinger er underlagt offentlig påtale, men kan etter departementets oppfatning begrunnes tilstrekkelig både i hensynet til politiet ressurssituasjon og at Lotteri- og stiftelsestilsynet er tilsynsmyndighet på området. Lotteri- og stiftelsestilsynet kan etter forslaget begjære påtale etter eget initiativ eller på bakgrunn av anmeldelse. Dersom politiet mottar en anmeldelse, forutsetter bestemmelsen at politiet oversender anmeldelsen til Lotteri- og stiftelsestilsynet dersom allmenne hensyn ikke foreligger. Dersom slike hensyn foreligger, kan påtalemyndigheten ta ut påtale uten å involvere tilsynet. «Allmenne hensyn» kan typisk tenkes å foreligge der vedkommende har en meget sentral rolle i systemet eller kan anses som en bakmann.

Bestemmelsen innbærer at Lotteri- og stiftelsestilsynet som regel kan påvirke hvilke saker som skal strafforfølges eller eventuelt bare forfølges med administrative reaksjoner.

Forslaget her svarer til alternativ II i punkt 11 i høringsnotatet.

Departementet har vurdert å foreslå en regel om omvendt bevisbyrde slik at bevisbyrden for at inntektsfordelingen ligger innenfor rammen til forslaget til lotteriloven § 16 nytt annet ledd skal ligge på tiltalte. Departementet har imidlertid kommet til at løsningen er forbundet med så store betenkeligheter at det ikke er ønskelig å gå videre med dette alternativet.

9.3 Ren dokumentasjonsplikt

Enkelte av betenkelighetene ved å innføre en dokumentasjonsplikt som nevnt i punkt 9.2, gjør seg ikke gjeldende, i hvert fall ikke i samme grad, dersom plikten ikke straffsanksjoneres. Ved manglende oppfyllelse av plikten, vil Lotteri- og stiftelsestilsynet kunne gi pålegg til den det gjelder om at virksomheten (dvs. deltakelsen i omsetningssystemet) skal opphøre, men overtredelse av forslaget til lotteriloven § 16 tredje ledd vil ikke kunne straffeforfølges isolert sett. Dersom dokumentasjonsplikten ikke kan anses oppfylt i et konkret tilfelle, vil dette likefullt kunne være en indikasjon på at det foreligger et ulovlig pyramidelignende omsetningssystem etter forslaget til lotteriloven § 16 annet ledd som tilsynet kan gripe inn mot etter reglene som er omtalt i punkt 8.4 eller anmelde til politiet.

Dette alternativet kan innføres i lotteriloven ved at § 16 får et nytt tredje ledd som beskrevet i punkt 9.2, samtidig som det for eksempel innføres et nytt femte ledd i lotteriloven § 17:

«Overtredelse av § 16 tredje ledd straffes ikke.»

Detter forslaget svarer til alternativ III i punkt 11 i høringsnotatet. Forslaget må etter departementets oppfatning anses å utgjøre et mindre effektivt virkemiddel, uten den samme preventive effekten som det straffesanksjonerte alternativet, jf. punkt 9.2.

9.4 Streng aktsomhetsplikt

Et alternativ til regler om dokumentasjonsplikt kan være å innføre en streng aktsomhetsplikt for den som ønsker å delta i et omsetningssystem der det ytes vederlag for å få mulighet til å oppnå inntekter fra systemet. Aktsomhetsregelen kan for eksempel fremgå av et nytt tredje ledd i lotteriloven § 16 og utformes slik:

«Deltakere i omsetningssystemer der det ytes vederlag for å få mulighet til å oppnå inntekter fra systemet, skal ha forvisset seg om at inntektsmuligheten særlig skyldes salg eller forbruk av varer, tjenester eller andre ytelser, og ikke at andre verves til systemet.»

Kravet til at vedkommende må «ha forvisset seg om» at inntektsmuligheten særlig skyldes salg eller forbruk av varer mv., og ikke at andre verves til systemet, innebærer for det første at vedkommende i rimelig utstrekning må ha innhentet alle opplysninger som kan kaste lys over spørsmålet før deltakelsen finner sted. Deretter må vedkommende ha foretatt en forsvarlig vurdering av opplysningene før en eventuell konklusjon om at inntektspotensialet særlig skyldes salg av varer mv. kan nås.

Forslaget vil være straffsanksjonert, jf. lotteriloven § 17, og kan etter departementets oppfatning således ha preventive virkninger. Skyldkravet vil være det samme som ved overtredelse av forslaget til lotteriloven § 16 nytt første og annet ledd, men departementet mener at strafferammen bør være den samme som ved andre overtredelser av lotteriloven. Lotteriloven § 17 annet ledd kan i så fall endres slik, jf. punkt 9.2:

«Grov overtredelse straffes med bøter eller fengsel inntil tre år. Ved avgjørelsen av om overtredelsen skal regnes som grov, skal det særlig legges vekt på om handlingen gjelder et betydelig beløp, er rettet mot barn eller av andre grunner må anses som særlig skadelig. Ved overtredelse av forskrift etter § 3 første ledd bokstav i og ved overtredelse av § 16 første og annet ledd skal forholdet alltid anses som grovt.»

Departementet ser likevel at forslaget kan innebære håndhevings- og bevisføringsmessige utfordringer for påtalemyndigheten.

Forslaget svarer til alternativ IV i punkt 11 i høringsnotatet.