1 Hovudinnhald i proposisjonen

1.1 Innleiing

Denne proposisjonen inneheld framlegg til nytt kapittel 10A om statleg tilsyn med kommunane og fylkeskommunane i lov av 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). Proposisjonen byggjer på framlegg frå det såkalla Tilsynsutvalet i NOU 2004: 17 Statlig tilsyn med kommunesektoren . Proposisjonen inneheld ei oppsummering av tilrådingane frå Tilsynsutvalet og tilrådingane frå departementet med omsyn til vidare arbeid med statleg tilsyn med kommunane og fylkeskommunane.

Bakgrunnen for at Tilsynsutvalet vart oppretta, var at det tidleg i 1990-åra, i samband med arbeidet med ny kommunelov, ved fleire høve vart understreka at det var behov for ein gjennomgang av heimlar om statleg tilsyn med kommunesektoren, jf. Ot.prp. nr. 42 (1991–92) Om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) og Ot.prp. nr. 59 (1992–93) Om tilpasning av særlovgivningen til ny kommunelov . I St.meld. nr. 17 (2002–2003) Om statlige tilsyn vart likevel ikkje spørsmål knytte til tilsyn med kommunesektoren tekne opp. Det vart i meldinga gitt uttrykk for at ein viktig del av tilsynsverksemda til staten gjeld nettopp kommunane:

«Det er imidlertid så mange spesielle problemstillinger knyttet til denne delen av tilsynsarbeidet – blant annet fordi omfanget av tilsyn må veies opp mot det kommunale selvstyret og den demokratiske kontroll som utøves gjennom dette – at det ikke er naturlig å velge de samme løsninger på dette området som på andre områder der staten fører tilsyn. Regjeringen vil derfor senere komme tilbake til spørsmålet om tilsyn med kommunenes virksomhet som en egen sak i en dertil egnet form» (St.meld. nr. 17 (2002–2003), s. 93).

På bakgrunn av dette uttalte regjeringa i St.prp. nr. 66 (2002–2003) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2004 (kommuneproposisjonen) at ho meinte at tida var moden for å gjennomgå statleg tilsyn med kommunesektoren, og at arbeidet burde skje i regi av eit utgreiingsutval.

1.2 Tilsynsomgrepet og statleg tilsyn med kommunesektoren

Tilsynsutvalet viser i NOU 2004: 17 Statlig tilsyn med kommunesektoren til tilsynsomgrepet, slik det vart definert i St.meld. nr. 17 (2002–2003) Om statlig tilsyn. I den meldinga vart tilsyn definert som all aktivitet eller verkemiddelbruk som blir sett i verk for å følgje opp intensjonane i eit lovverk. Kjernen i tilsynsrolla vart rekna for å vere den konkrete kontrollen av at pliktsubjekta følgjer ei norm som var fastsett i lov, og reaksjonar ved avvik. Det vil normalt vere nødvendig med lovheimel for å kunne føre tilsyn med rettssubjekt utanfor staten.

Tilsynsutvalet viser også til ei kartlegging av statleg tilsyn med kommunesektoren som vart gjennomført av Statskonsult i 2003 på oppdrag frå Kommunal- og regionaldepartementet. I denne kartlegginga vart statleg tilsyn med kommunesektoren definert som at eit statleg organ har som formell oppgåve å kontrollere (og eventuelt understreke) at kommunane/fylkeskommunane oppfyller plikter som er fastsette i ei norm (ei lov, ei forskrift, eit planvedtak e.l.), og som er bindande for kommunesektoren.

Desse definisjonane av tilsyn har desse fellestrekka: Formålet med tilsynet er å sjå til at tilsynsobjekta oppfyller dei pliktene dei er gitt i lov, forskrift og anna regelverk. Kjerneelementa er kontroll, vurdering og reaksjon. Tilsynet må vere heimla i lov. Departementet legg denne bruken av tilsynsomgrepet til grunn i denne proposisjonen.

1.3 NOU 2004: 17 Statlig tilsyn med kommunesektoren

1.3.1 Mandatet til og samansetjinga av ­utvalet

Tilsynsutvalet vart oppnemnt ved kongeleg resolusjon av 25. juni 2003 for å gå gjennom statleg tilsyn med kommunesektoren.

I vedlegg til resolusjonen var bakgrunnen for oppnemninga av utvalet skissert saman med dei prinsippa og vurderingane som skulle liggje til grunn for utvalsarbeidet.

Det blir her understreka at statleg tilsyn med kommunesektoren har ulike formål, og at det er ulike forventningar til tilsynet frå ulike grupper: innbyggjarane i kommunane, brukarane av kommunale tenester, tilsynsobjekta (kommunane og fylkeskommunane), statlege organ (departement og etatar), internasjonale organ m.m. Forventningane til tilsynet kan vere ulike og delvis motstridande: demokratisk styring av tilsynet, uavhengig stilling, samordna tilsyn, rettstryggleik, kvalitet, rettleiing i samband med tilsynet, fleksible pålegg, forventning om å sørgje for etterleving, forståing for dei samla rammevilkåra for pliktsubjektet, lite kostnadskrevjande tilsyn m.m. Innanfor somme sektorområde bruker ein generell dialog og argumentasjon som tilsynsprofil, andre legg i større grad vekt på konkret kontroll og pålegg som arbeidsform.

Det blir vidare vist til at utforminga av heimlar om tilsyn overfor kommunar og fylkeskommunar ikkje er einsarta og varierer mellom ulike sektorar. Dette er ikkje nødvendigvis eit resultat av ei bevisst utforming av ulike tilsyn sett i samanheng, men kan komme av at tilsynsordningane er utvikla i ulike kulturar eller er utarbeidde på ulike tidspunkt.

I omtalen av prinsipp og vurderingar som skal liggje til grunn for utvalsarbeidet, står det at utvalet skal komme fram til eit statleg tilsynssystem som er med på å sikre rettstryggleiken for den enkelte, og til at tenestene har ein god nok kvalitet, utan å komme i konflikt med det kommunale/fylkeskommunale sjølvstyret og dei økonomiske rammevilkåra som dette sjølvstyret skjer innanfor. Det er eit mål å komme fram til eit system der kommunane/fylkeskommunane i størst mogleg grad er sjølvkontrollerande og har eit heilskapleg ansvar for verksemda si.

Vidare står det at det ved utforminga av statleg tilsyn må takast omsyn til at kommunane/fylkeskommunane er sjølvstendige rettssubjekt, med sjølvstendig myndigheit og eit sjølvstendig ansvar for verksemda si. Staten har ikkje generell instruksjonsmyndigheit over kommunane/fylkeskommunane som om dei skulle ha vore ein integrert del av staten, og dei må derfor i utgangspunktet styrast gjennom lovgiving, budsjettvedtak og forhandlingar. Dessutan bør staten sørgje for rettleiing osv. for å støtte kommunesektoren i å utvikle tenesteproduksjonen og forvaltninga vidare.

Det blir vist til at det er kommunane/fylkeskommunane sjølve som har myndigheit til å organisere verksemda si og er ansvarleg for at organiseringa fungerer slik at ein når måla for verksemda. Ut frå gjeldande lovgiving kan ikkje statlege tilsynsorgan påleggje kommunane/fylkeskommunane å velje ei spesiell form for organisering. Det blir understreka at dette framleis skal liggje som ein føresetnad.

Det blir også understreka at utvalet skal evaluere statleg tilsyn med kommunesektoren i eit heilskapleg perspektiv. Utvalet skal prøve å komme fram til eit tilsynssystem som er forma slik at tilsynet skjer til beste for dei samla oppgåvene til kommunane/fylkeskommunane. Målet er å komme fram til ei organisering og til tilsynsformer som sikrar at tilsyna har fagleg legitimitet, samstundes som tilsyna tek omsyn til heilskap og samordning.

Utvalet fekk dette mandatet:

1. Utvalet skal identifisere område der det er behov for samordning, analysere ulike former for samordning og føreslå samordningsmodellar som kan vere tenlege i tilsynssamanheng. Samordning inneber her for det første å sikre at summen av pålegg ikkje overstig dei økonomiske rammene som er til disposisjon, og for det andre å sikre at ulike pålegg ikkje motverkar kvarandre.

2. Utvalet skal vurdere og føreslå eventuelle endringar i statleg tilsyn med kommunesektoren (kommunane/fylkeskommunane). Rommet for statleg tilsyn er her ei viktig problemstilling. Dette vil seie at utvalet skal vurdere kva for delar av verksemda til kommunane/fylkeskommunane tilsynet skal rette seg mot – kva sektorar, kva oppgåver, nivå i kommunen, om tilsynet skal rette seg både mot resultat/output/kvalitet og/eller innsatsfaktorar som bemanning og ressursar osv. Utvalsarbeidet skal omfatte tilsyns- og kontrollordningar som er spesifikt retta mot kommunar eller fylkeskommunar. Tilsyn og kontroll som er retta mot alle eller fleire samfunnssektorar, inngår i utgangspunktet ikkje, men når slikt tilsyn og slik kontroll likevel i realiteten først og fremst gjeld kommunesektoren, er dette omfatta. I utvalsarbeidet skal tilsyn sjåast i samanheng med andre kontrollordningar overfor kommunane/fylkeskommunane:

   • Høve innbyggjarane har til å klage.

   • Statens lovlegskapskontroll (jf. kommunelova § 59).

   • Eigenkontroll hos kommunane/fylkeskommunane (medrekna forvaltningsrevisjon – gjennom kontrollutval og revisjon, jf. kommunelova § 60).

   • Godkjenningsordningar.

   • Statlege og kommunale ombodsordningar.

   • Motsegnsinstituttet i plan- og bygningslova.

     Utvalet skal i utgangspunktet ikkje føreslå endringar i andre kontrollmekanismar enn tilsyn. Utvalet skal likevel vurdere i kor stor grad dei funksjonane tilsyn med kommunesektoren har, kan sikrast eller utfyllast av kontrollen borgarane har gjennom val, og ved at kommunane/fylkeskommunane gir innbyggjarane høve til å kontrollere gjennom mellom anna serviceerklæringar, brukargarantiar og friare brukarval. Utvalet skal prøve å finne tilnærmingar og metodar som kan forsterke høvet innbyggjarane har til å kontrollere oppgåveløysinga til kommunane/fylkeskommunane gjennom større vekt på å synleggjere ressursinnsats og resultat i kommunal/fylkeskommunal tenesteproduksjon.

3. Utvalet skal sørgje for gjennomgang og avklaring av omgrep, særleg for å få fram samanhengar og grenseflater mellom tilsyn og andre kontrollordningar.

4. Utvalet skal sørgje for ein historisk gjennomgang for å få fram kva som har vore ideane rundt ulike statlege kontrollordningar, medrekna framveksten av tilsyn, formålet med tilsyn og rommet for tilsyn. Utvalet skal vurdere korleis dei ulike tilsynsordningane verkar i dag, medrekna om det er ulik tilsynspraksis, tolking av regelverk osv. i det utøvande leddet, og korleis samordning av tilsyn skjer.

5. Utvalet skal vurdere og føreslå eventuelle endringar i heimelsgrunnlaget for statleg tilsyn og kontroll overfor kommunane/fylkeskommunane. Innhaldet i reglar som tilsynet rettar seg mot (reglar om rettar, oppgåvetildeling, plikter osv., skal ikkje vurderast i utvalet). Utvalet skal vurdere om det bør innførast ein generell heimel for tilsyn og kontroll i kommunelova (som ved lovlegskapskontroll), eller om det framleis skal vere heimel for tilsyn og kontroll i særlovgivinga. Utvalet skal også vurdere og føreslå eventuelle endringar i den delen av regelverket for tilsyn som gir høve til å påleggje sanksjonar overfor kommunane/fylkeskommunane. Når det gjeld organisering av statleg tilsyn med kommunesektoren, skal utvalsarbeidet skje med utgangspunkt i at tilsynet med kommunane skal høyre inn under fylkesmannen. Organisering av statleg tilsyn med fylkeskommunane skal vurderast særskilt. Statleg tilsyn med helsetenesta er nyleg gjennomgått og omorganisert. Prinsippa som ligg til grunn for desse endringane ligg fast. Derfor er utvalsarbeidet på dette området avgrensa til grensesnittet mellom tilsynet med helsetenester og tilsynet med sosialtenester. Dersom vurderingane utvalet kjem med av tilsyn med sosialtenester, har tilsvarande relevans for helsetenester, kan utvalet likevel føreslå endringar.

6. Utvalet skal vurdere og føreslå eventuelle endringar i forholdet mellom statlege kontrollordningar og eigenkontrollen i kommunesektoren. Målsetjinga skal vere å styrkje eigenkontrollen hos kommunane/fylkeskommunane og få eit framtidig statleg tilsynssystem med meir målretting og større grad av fokus mot spesifikke område.

7. Utvalet skal vidare vurdere om det bør etablerast statleg kontroll/tilsyn med den revisjonen som skjer av kommunar/fylkeskommunar etter kommunelova.

8. Utvalet skal på overordna nivå vurdere og føreslå eventuelle endringar i tilsynsmetodikk. Utvalet skal i denne samanhengen ha særleg fokus på konsekvensar av ulike tilnærmingar (systemrevisjon, dialogbasert tilsyn osv.). Tilsynet skal vere dialogbasert og støttande, samstundes som det skal vere tydeleg når tilsynet har ei kontrollrolle, og når det har ei rettleiarrolle.

9. Utvalet skal samanlikne statleg tilsyn med kommunesektoren i Noreg og andre aktuelle land, særleg Danmark og Sverige, med tanke på å finne løysingar som eventuelt kan nyttast i det norske tilsynssystemet.

Utvalet skal greie ut om økonomiske, administrative og andre vesentlege konsekvensar av framlegga sine i samsvar med kapittel 2 i Utredningsinstruksen. Minst eitt av framlegga frå utvalet skal baserast på uendra ressursbruk.

Utvalet vart leidd av fylkesmann Tora Aasland og hadde elles medlemmer som var oppnemnde etter framlegg frå Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, KS, Norges Kommunerevisorforbund, det daverande Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, det daverande Utdannings- og forskingsdepartementet, Finansdepartementet, Justisdepartementet, Sosialdepartementet og Statens helsetilsyn, og dessutan representantar for brukarane av kommunale tenester og ein forskar.

1.3.2 Tilrådingane frå utvalet

Dei mest sentrale vurderingane og tilrådingane frå Tilsynsutvalet kan oppsummerast slik:

Spesifisering og avgrensing av tilsynsomgrepet

Utvalet spesifiserer og avgrensar tilsynsomgrepet. Utvalet viser til at tilsynsomgrepet i dag er mangetydig og til dels uklart. Tilsyn blir definert og praktisert ulikt. Slik utvalet ser det, kan det at tilsynsomgrepet er upresist, gi uheldige effektar for demokrati, rettstryggleik og effektivitet. Utvalet understrekar kor viktig det er å ha ei felles forståing av tilsynsomgrepet. Det er nødvendig å klargjere kva tilsyn er, og kva tilsynet kan gjere.

Utvalet meiner at tilsyn bør definerast som ein kontrollmekanisme: kontroll av om verksemda i kommunen er i tråd med lover og forskrifter. Rettleiing er ikkje ein del av tilsyn. Både i lovgrunnlag og i praksis må det vere eit tydeleg skilje mellom statlege styresmakter som tilsynsmyndigheit og som rettleiingsinstans. Statlege styresmakter kan framleis rettleie kommunane, men utvalet understrekar at så lenge kommunen ikkje bryt lova, står kommunen fritt til å følgje eller ignorere råd frå rettleiaren.

Gjennomgang av tilsynsordningane i dag

Utvalet rår til at det snarast råd blir teke ein samla gjennomgang av tilsynsordningane ein har i dag, med det formålet å vurdere på kva område tilsyn er nødvendig og tenleg. Behovet for tilsyn skal på kvart område vurderast i lys av omsynet til rettstryggleiken til den enkelte, berekraftig utvikling og samfunnstryggleik, det kommunale folkestyret og ein formålseffektiv ressursbruk. Behovet for tilsyn skal også vurderast i lys av eksistensen av og styrken på andre kontroll- og påverknadsmåtar overfor kommunesektoren. Gjennomgangen av tilsynsordningane må byggje på ei vurdering av kvar enkelt lov og kva konkrete område det eventuelt er nødvendig og tenleg å føre statleg tilsyn med kommunesektoren.

Utvalet meiner at val av område som krev statleg tilsyn, må byggje på risiko- og sårbarheitsanalysar, og at val av tilsyn som verkemiddel i tillegg bør kunne forsvarast gjennom kost-nytteanalysar. Dei to analyseverktøya må også nyttast av departementa og fylkesmannen i innrettinga og gjennomføringa av tilsyn med kommunesektoren.

Reduksjon av statleg tilsyn med kommunesektoren

Fleirtalet i utvalet (ni medlemmer) meiner at omsynet til det kommunale folkestyret og omfanget av dei andre kontroll- og påverknadsmåtane tilseier at statleg tilsyn med kommunesektoren må reduserast. Unødvendig kontroll av kommunane må ein unngå.

Eit mindretal på fire medlemmer er ikkje samd i at ein kan trekkje konklusjonen at statleg tilsyn med kommunesektoren må reduserast før ein samla gjennomgang av tilsyna, slik utvalet er samd om, eventuelt har dokumentert dette. Eit anna mindretal (eitt medlem) meiner det ikkje skal gjerast endringar i nokon av dei statlege tilsynsordningane før ein har gjennomgått dei og halde dei opp mot rettstryggleiken til kvar enkelt, fordi det ikkje er påvist tilstrekkeleg grunnlag for ei generell tilråding om at statleg tilsyn med kommunesektoren skal reduserast.

Felles reglar om statleg tilsyn med kommune­sektoren

Utvalet føreslår å innføre felles reglar om statleg tilsyn med kommunesektoren i kommunelova, med avgrensing av rammer og myndigheit for tilsynet. Kva område det skal førast tilsyn med, blir peikt ut i særlovgivinga. Reglane som utvalet føreslår, skal omfatte det at kommunen oppfyller pliktene sine, anten dette skjer i eigen regi eller ved kjøp av tenester frå sjølvstendige rettssubjekt.

Verkeområdet for reglane skal avgrensast til tilsyn med dei genuine kommunale pliktene, det vil seie plikter som berre er pålagde kommunar (kommuneplikter). Reglane skal ikkje gjelde for tilsyn med at kommunen etterlever reglar som rettar seg mot alle som driv ein aktivitet eller tilbyr ei teneste (aktørplikter).

Lovlegskapstilsyn

Utvalet tek ei avgrensing av statleg tilsyn med kommunesektoren.

Tilsynet blir avgrensa til å gjelde kontroll med lovlegskapen av oppfylling av plikter som kommunen er pålagd i lov eller i medhald av lov. Tilsynet blir underlagt dei same avgrensingane som domstolane med omsyn til å overprøve det frie skjønet til kommunen.

Felles reaksjonssystem

Fleirtalet i utvalet (alle bortsett frå eitt medlem) føreslår eit felles reaksjonssystem for tilsynet med kommunepliktene. Tilsynet skal kunne gi kommunane pålegg om retting, men ikkje kunne bruke andre sanksjonar, til dømes tvangsmulkt. Utvalet føreslår også at reglane om klage i forvaltningslova skal kunne nyttast, slik at kommunane kan klage på vedtak om pålegg.

Samordning av statleg tilsyn med kommune­sektoren

Utvalet føreslår at fylkesmannen blir gitt kompetanse til å samordne praktiske sider og bruk av reaksjonar ved statleg tilsyn med kommunane. Samordninga skal både omfatte tilsyn med kommuneplikter og tilsynet sektortilsyna har med aktørpliktene til kommunane. Sektortilsynet skal ha ei plikt til å vere med i samordninga. Fylkesmannen skal ikkje ha myndigheit til å overprøve bruken sektortilsynet har av reaksjonar.

Utvalet føreslår at desse tiltaka må gjennomførast før sanksjonar blir vedtekne: 1) Tilsynet må vurdere dei verknadene sanksjonen kan ha for verksemda til kommunen elles. 2) Sektortilsynet må varsle fylkesmannen. 3) Tilsynet skal ha dialog med kommunen. Dialogen skal skje i regi av fylkesmannen.

Utvalet har elles tilrådingar om at reglane som utvalet føreslår, bør gjelde for helse- og sosiallovgivinga i den grad denne lovgivinga rettar seg mot kommunen, og at oppgåvene til Helsetilsynet i fylket blir overførte til fylkesmannen. Utvalet meiner at tilsynsmetode ikkje bør lovregulerast.

1.3.3 Generelt om høyringsfråsegnene

Utgreiinga frå utvalet var hausten 2004 på ei brei tre månaders høyring blant aktuelle organisasjonar og offentlege organ. Meir enn 140 høyringsinstansar har levert høyringsfråsegn.

Det er eit generelt trekk ved høyringsfråsegnene at kommunesektoren – kommunane, fylkeskommunane og Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS) støttar framlegga frå fleirtalet i utvalet. Kommunesektoren meiner jamt over at statleg tilsyn med kommunesektoren bør reduserast. Sektortilsyn og interesse- og brukarorganisasjonar som har uttalt seg, ønskjer i større grad statleg tilsyn med kommunesektoren. På denne måten gir høyringsfråsegnene uttrykk for dei spenningane som ligg i dei ulike omsyna og interessene som knyter seg til statleg tilsyn med kommunesektoren. Fråsegnene frå fylkesmennene går i ulike retningar og kan kanskje sjåast på som eit uttrykk for dei ulike rollene fylkesmannen har i samhandlinga mellom stat og kommunane.

Kommunesektoren støttar jamt over framlegget frå utvalet om at regelverket bør samlast i kommunelova. Ein del andre høyringsinstansar er opptekne av at det bør komme ei harmonisering av regelverket, men meiner at dette bør gjerast ved at dei ulike sektorlovene blir tilpassa ei felles norm.

Vidare er det i kommunesektoren brei støtte til framlegga frå fleirtalet i utvalet når det gjeld framlegget frå utvalet om at tilsynet skal kunne gi pålegg, men ikkje bruke andre sanksjonar, til dømes tvangsmulkt. Elles sprikjer høyringsfråsegnene når det gjeld dette spørsmålet. Mange utanom kommunesektoren meiner at tilsynet bør ha fleire sanksjonsmåtar enn berre pålegg. Mange høyringsinstansar reknar med at behovet for reaksjonar ut over høvet til å gi pålegg vil vere lite, men ser det likevel som ønskjeleg at tilsynet kan bruke til dømes tvangsmulkt i spesielle tilfelle.

Høyringsinstansane gir brei støtte til at det bør vere ei form for samordning av statleg tilsyn med kommunesektoren. Høyringsinstansane er likevel delte når det gjeld korleis denne samordninga skal skje, og kor langt samordninga skal gå.

Det har i høyringsrunden komme fram ulike syn på forholdet mellom tilsyn og rettleiing. Somme uttaler at det bør vere eit klart skilje mellom tilsyn og rettleiing. Andre er opptekne av at tilsynet må kunne drive rettleiing – i ei eller anna form. Spesielt er mange høyringsinstansar opptekne av at rettleiing frå tilsynet er etterspurd i små kommunar. Det er eit gjennomgåande trekk at mange høyringsinstansar i prinsippet støttar framlegget frå utvalet om å skilje mellom rettleiing og tilsyn, men likevel ser det som problematisk å gjennomføre dette skiljet fullt ut fordi rettleiinga blir vurdert som verdifull.

Høyringsfråsegnene er elles nærmare kommenterte i samband med dei ulike kapitla i proposisjonen.

1.4 Samandrag av proposisjonen

I kapittel 2 gir departementet ei overordna vurdering av behovet for statleg tilsyn med kommunesektoren. Utgangspunktet for vurderinga er at det eksisterer ei rekkje andre kontroll- og påverknadsordningar som er eigna til å påverke, overvake og sikre at kommunane oppfyller sine lovpålagde plikter, og at kommunane er demokratisk styrte einingar i det politiske systemet vårt. Om statleg tilsyn med kommunesektoren er eit nødvendig og tenleg verkemiddel, blir vurdert i forhold til desse omsyna og verdiane:

• Omsynet til rettstryggleiken til kvar enkelt.

• Omsynet til berekraftig utvikling og samfunnstryggleik.

• Omsynet til det kommunale folkestyret.

• Omsynet til ein formålseffektiv offentleg ressursbruk.

Departementet føreslår at statleg tilsyn med kommunesektoren må grunngivast særskilt. Omsynet til rettstryggleik og samfunnstryggleik kan vere ei særskild grunngiving for statleg tilsyn med kommunesektoren. Tilsyn med kommunesektoren må ein sjå i samanheng med dei andre verkemidla, mekanismane og ordningane som er eigna til å påverke, overvake og sikre at kommunane oppfyller dei lovpålagde pliktene sine:

• Høve innbyggjarane har til å klage.

• Statleg lovlegskapskontroll og andre verkemiddel hos fylkesmannen.

• Godkjenningsordningar.

• Rapporteringsordningar.

• Motsegnsinstituttet..

• Statlege ombodsordningar.

• Kommunal eigenkontroll.

• Den demokratiske styringskjeda lokalt.

• Informasjon og kommunikasjon mellom kommunane og innbyggjarane.

• Brukarmedverknad.

• Brukarundersøkingar.

• Serviceerklæringar, servicegarantiar, serviceavtalar.

• Friare brukarval.

• Lokale folkerøystingar.

• Innbyggjarinitiativ.

• Kommunale ombodsordningar.

• Domstolskontroll.

• Rolla media speler.

Etter det departementet meiner, bør statleg tilsyn med kommunesektoren berre nyttast på dei områda der omsynet til rettstryggleik og samfunnstryggleik ikkje blir godt nok sikra gjennom andre former for kontroll og påverknad. Med dette utgangspunktet bør det takast ein samla gjennomgang av dei tilsynsordningane ein har i dag, for å vurdere om tilsyn er nødvendig og tenleg. Val av område som krev statleg tilsyn, må byggje på risiko- og sårbarheitsanalysar, og val av tilsyn som verkemiddel må i tillegg kunne forsvarast gjennom kost-nytteanalysar. Desse to analyseverktøya bør også nyttast av departementa, fylkesmannen og andre tilsynsetatar i innrettinga og gjennomføringa av tilsyn med kommunesektoren. Omsynet til det kommunale folkestyret og eksistensen av og styrken på andre kontroll- og påverknadsmåtar tilseier at statleg tilsyn med kommunesektoren bør bli meir målretta og effektiv.

I kapittel 3 gjer departementet greie for gjeldande rett og praksis. Både det rettslege grunnlaget for tilsynet og den konkrete utøvinga av tilsynsfunksjonen blir gjennomgått. I tillegg ser ein på verknader av tilsynet, medrekna kostnader og nytteeffektar. I kapitlet blir det gitt ei oversikt over lover som inneber statleg tilsyn med kommunar og fylkeskommunar. Det er også med ei utgreiing om desse sidene ved dei kartlagde tilsynslovene: formålet med lova, pliktsubjektet i lova, tilsynsheimel, tilsynsetat, omfanget av tilsynsoppgåva, fokus for tilsynet, tilsynsmetodikk, reaksjonsmiddel og om lova inneheld andre kontrollmekanismar.

I kapittel 4 vurderer departementet heimelsgrunnlaget for statleg tilsyn med kommunesektoren. Det departementet meiner ein bør ta omsyn til ved utforminga av heimelsgrunnlaget, er eit brukarvennleg og oversiktleg regelverk, rettstekniske omsyn og samordning av tilsyn på ulike område.

Departementet føreslår at det blir innført felles reglar om statleg tilsyn med kommunesektoren i kommunelova, med avgrensing av rammer og myndigheit for tilsynet, og saksbehandlingsreglar. Kva område det skal førast tilsyn med, bør peikast ut i særlovgivinga.

Departementet meiner elles at det ikkje bør finnast reglar av typen «departementet fører tilsyn med denne lova». Slike reglar gjer det uklart kva for delar av lova det faktisk skal prioriterast å føre tilsyn med. Lovgivaren bør ikkje gi frå seg høvet til å peike ut spesielt viktige område for tilsyn. Innanfor dei rammene som lovgivaren set for tilsynet, bør likevel tilsynet gjennom risiko- og sårbarheitsanalysar og kost-nytteanalysar velje både tilsynsobjekt og område for tilsyn.

I kapittel 5 gjer departementet greie for verkeområdet for reglane som blir føreslått. Slik departementet ser det, bør reglane om statleg tilsyn med kommunesektoren i kommunelova i utgangspunktet gjelde for dei genuine kommunepliktene, altså plikter som berre er pålagde kommunane i eigenskap av at dei er kommunar. Også tilsyn med måten kommunane utøver myndigheit på, og med sjølve tenesteutøvinga på dei ulike institusjonar, skolar og liknande, må skje etter dei reglane som er fastsette i kommunelova. Det er likevel ikkje grunn til å særbehandle kommunane når det gjeld tilsyn med plikter som rettar seg mot alle som driv ein aktivitet eller tilbyr ei teneste (aktørplikter). Reglane bør derfor i utgangspunktet ikkje gjelde for tilsyn med måten kommunen etterlever reglar på som rettar seg mot alle som driv ein aktivitet eller tilbyr ei teneste (aktørplikter).

Likevel er det heilt klare behov for ei samordning av det samla statlege tilsynet med den kommunale verksemda. Dette samordningsbehovet gjeld vel så mykje tilsyn med aktørplikter som med kommuneplikter. Departementet føreslår derfor at fylkesmannen bør ha kompetanse til å samordne det statlege tilsynet både når det gjeld tilsynet med kommuneplikter og med aktørplikter.

Reglane som utvalet føreslår, skal omfatte det at kommunen oppfyller pliktene sine, anten dette skjer i eigen regi eller ved kjøp av tenester frå eigne rettssubjekt.

I kapittel 6 vurderer departementet kva statlege tilsynsorgan skal kunne føre tilsyn med, det vil seie kva delar av verksemda til kommunane tilsynet kan undersøkje og eventuelt gi pålegg om å endre eller rette dersom det er funne feil eller manglar. Departementet føreslår at statleg tilsyn med kommunesektoren blir avgrensa til å gjelde kontroll med lovlegskapen av måten kommunen oppfyller pliktene på som dei er pålagde i lov eller i medhald av lov. Tilsynet bør underleggjast dei same avgrensingane som domstolane med omsyn til å overprøve det frie skjønet hos kommunen.

I kapittel 7 vurderer departementet kva former for reaksjonar tilsynet skal kunne bruke dersom ein kommune ikkje oppfyller dei krava som følgjer av lovgivinga, medrekna i kva grad det bør vere mogleg for tilsynet å komme med pålegg eller andre sanksjonar. Departementet føreslår at tilsynet skal kunne komme med pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med dei reglane det blir ført tilsyn med etterlevinga av, men ikkje at tilsynsetaten kan bruke andre sanksjonar (til dømes tvangsmulkt). Eventuelle reglar i særlov­givinga om tvangsmulkt eller andre reaksjonar vil gjelde inntil særlovsreglar eventuelt vert endra. Heimel for eventuell bruk av tvangsmulkt eller andre reaksjonar vil vurderast konkret i ein etterfølgjande gjennomgang av særlovgivinga.

I kapittel 8 føreslår departementet samordningsprosedyrar for statleg tilsyn med kommunesektoren. Departementet føreslår at fylkesmannen blir gitt kompetanse til å samordne praktiske sider og bruk av reaksjonar ved statleg tilsyn med kommunane. Samordninga skal både omfatte tilsyn med kommuneplikter og tilsyn frå sektortilsyna med aktørpliktene til kommunane. Sektortilsynet skal ha ei plikt til å vere med i samordninga. Fylkesmannen skal ikkje ha myndigheit til å overprøve bruken sektortilsynet gjer av reaksjonar. Når sektortilsynet øver tilsyn med aktørpliktene til ein kommune, bør det vere sektortilsynet som avgjer om kommunen oppfyller dei lovpålagde pliktene sine, og om det eventuelt skal komme med reaksjonar.

Desse tiltaka må likevel gjennomførast før det blir vedteke sanksjonar: 1) Tilsynet må vurdere dei verknadene sanksjonen kan ha for verksemda i kommunen elles. 2) Sektortilsynet må varsle fylkesmannen. 3) Tilsynet skal ha dialog med kommunen. Dialogen skal skje i regi av fylkesmannen.

I kapittel 9 vurderer departementet forholdet mellom tilsyn og rettleiing. Slik departementet ser det, kan tvil om kva som ligg i tilsynsomgrepet, og om kva tilsynet skal og kan gjere, vere eit demokratisk problem. Vidare kan tvil om når eit tilsyn skal gripe inn, og om kva krav som skal stillast til tilsynsobjektet, vere eit problem for rettstryggleiken. Uklare forhold kan også vere eit problem for effektiviteten, fordi svakt definerte styringssystem gjør tilsynsorgana usikre når det gjeld oppdrag, metode og reaksjonsmiddel. Departementet meiner derfor at tilsyn skal vere ein kontrollmekanisme – kontroll av om verksemda til kommunane er i tråd med lover og forskrifter. Tilsyn bør definerast som ein kontrollmekanisme og bør skiljast frå rettleiingsaktivitetar.

Departementet ser det likevel som viktig å framheve at eit skilje mellom tilsyn og rettleiing ikkje vil seie at fylkesmannen ikkje skal kunne rettleie i framtida. Det sentrale er at det skal skiljast tydeleg, både i lovgrunnlaget og i praksis. Det må vere tydeleg for kommunen når fylkesmannen har den eine eller den andre rolla. Som tilsynsmyndigheit er fylkesmannen kontrollør og kan peike på avvik og gi pålegg dersom kommunen ikkje oppfyller dei pliktene han er gitt i lovgivinga. Fylkesmannen kan også gi ei avsluttande rettleiing i samband med tilsynsaktiviteten sin. I denne samanhengen er det eit viktig poeng at så lenge kommunen ikkje bryt lova, står kommunen fritt til å følgje eller ignorere dei råda fylkesmannen gir.

I kapittel 10 ser departementet på dei økonomiske og administrative konsekvensane av framlegga frå departementet. Det blir gjort greie for både moglege direkte konsekvensar av tilrådingane frå utvalet og for moglege indirekte konsekvensar. Først blir det gjort greie for moglege indirekte konsekvensar av framlegget frå departementet til nye lovføresegner. Departementet vurderer det slik at dei er dei mest sentrale konsekvensane. Deretter blir det gjort greie for direkte konsekvensar av lovframlegget.

Kapittel 11 inneheld merknader til lovframlegget frå departementet.