3 Gjeldande rett og praksis

I dette kapitlet gir departementet ei oversikt over gjeldande rett for statleg tilsyn med kommunesektoren. Det er også ein kortfatta omtale av praksis. Departementet tek først ein generell gjennomgang av gjeldande rett og praksis. Deretter kjem det ei departementsvis oversikt over lover som inneber statleg tilsyn med kommunesektoren.

3.1 Generelle trekk ved statleg tilsyn med kommunesektoren

3.1.1 Innleiing

I motsetning til til dømes lovlegskapskontroll etter kommunelova § 59, er statleg tilsyn med kommunesektoren ikkje heimla i éi generell lovføresegn. Heimelsgrunnlaget for tilsyn finst i særlovgivinga. Det er derfor regelverket på kvar enkelt sektor som er avgjerande for både om staten skal føre tilsyn, og for korleis eit eventuelt tilsyn skal innrettast og gjennomførast. Rettsgrunnlaget for tilsyn med kommunar og fylkeskommunar er derfor ikkje samanhengande eller einsarta. Utforminga varierer mellom ulike sektorar. Dette er ikkje eit resultat av ei bevisst utforming av ulike tilsyn sett i samanheng, men at tilsynsordningane er utvikla i ulike kulturar eller er utarbeidde på ulike tidspunkt.

I Ot.prp. nr. 42 (1991–92) Om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) tok (daverande) Kommunal- og arbeidsdepartementet til orde for at heimlar om statleg tilsyn med kommunesektoren burde gjennomgåast. Ein slik heilskapleg gjennomgang av statleg tilsyn med kommunesektoren vart først ikkje teken før Tilsynsutvalet vart oppnemnt i 2003. Før Tilsynsutvalet låg det derfor føre lite samla og systematisk kunnskap om statleg tilsyn med kommunesektoren. Tilsynsutvalet tok utgangspunkt i ei kartlegging av statleg tilsyn med kommunesektoren som Statskonsult gjorde på oppdrag frå Kommunal- og regionaldepartementet i 2003. Statskonsult fekk da i oppdrag å kartleggje omfanget av og innhaldet i lovheimlar for statleg tilsyn med kommunar og fylkeskommunar (Statskonsult 2003). Tilsynsutvalet supplerte, justerte og oppdaterte data frå denne under­søkinga med opplysningar om tilsyn frå dei ulike departementa.

Det er 22 lover som inneheld føresegner om statleg tilsyn med kommunar og fylkeskommunar. Kartlegginga viser at det daverande Arbeids- og sosialdepartementet, det daverande Barne- og familiedepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og politidepartementet, Kultur- og kyrkjedepartementet, Miljøverndepartementet og det daverande Utdannings- og forskingsdepartementet har ansvaret for lover som inneber statleg tilsyn overfor kommunar og fylkeskommunar.

Finansdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Samferdselsdepartementet og Utanriksdepartementet har ikkje ansvar for lover som inneber statleg tilsyn med kommunesektoren. På området til Landbruks- og matdepartementet har klageordningane heimla i sektorlovgivinga (høve til å klage til fylkesmannen eller til fylkeslandbruksstyret) og det generelle oppfølgingsansvaret fylkesmannen har overfor kommunane, tradisjonelt vore karakterisert som tilsyn. Med utgangspunkt i den definisjonen av tilsyn som departementet har lagt til grunn, jf. punkt 1.2.1, kan denne typen oppgåver likevel ikkje karakteriserast som tilsyn. Klage er ein annan type kontrollmekanisme overfor kommunesektoren enn tilsyn. Eit generelt oppfølgingsansvar overfor kommunane er heller ikkje tilsyn, men derimot rettleiing eller oppfølging.

3.1.2 Pliktsubjekt i lova

Statusen kommunen har som pliktsubjekt, varierer etter innhaldet og formålet i dei ulike lovene. Nokre av lovene som det blir ført statleg tilsyn med etterlevinga av, legg ansvaret for oppgåva til kommunen generelt, mens andre gjer kommunen til pliktsubjekt indirekte. Lova kan innebere plikter som indirekte får følgjer for kommunane og fylkeskommunane ved at dei eig eller driv verksemd som er omfatta av reglane og er underlagd tilsyn.

Ein kan skilje mellom reglar som set krav til at kommunen sjølv skal gjere den lovpålagde oppgåva, og reglar om at kommunen skal sørgje for ei oppgåve, men ikkje set krav til at kommunen skal gjere oppgåva sjølv. Enda ein kategori av reglar er dei som gir kommunen rett til å drive utøving av myndigheit.

Dei aller fleste av tilsynslovene inneheld ein særskild heimel for tilsyn. I somme lover er tilsynsheimelen gitt i forskrift, ikkje i lova. I nokre få av dei kartlagde lovene er det ikkje ein eigen tilsynsheimel. Tilsynet er da heimla i ei anna lov. Til dømes inneheld verken lova om helsepersonell eller lova om pasientrettar ein eigen heimel for tilsyn med forpliktinga til kommunen. Tilsynsheimelen er gitt i lova av 30. mars 1984 nr. 15 om statleg tilsyn med helsetenesta (tilsynslova).

3.1.3 Tilsynsetatar

Fylkesmannsembetet har i stor grad fått ansvaret for statleg tilsyn med kommunesektoren. Fylkesmannen har ansvaret for tilsyn knytt til barnevern, pleie- og omsorg, samfunnstryggleik og beredskap, overformynderia, ureining, planlegging og opplæring. Tilsynet med helsetenesta har ein spesiell konstruksjon. Statens helsetilsyn har eit overordna fagleg ansvar for tilsyn med sosial- og helsetenestene etter lova om statleg tilsyn med helsetenesta og lova om sosiale tenester. Tilsyn med helsetenestene og helsepersonell er lagt til Helsetilsynet i fylket. Fylkeslegen er frå 2003 integrert i fylkesmannsembetet, men opptrer i tilsynet med helsetenestene og helsepersonell som Helsetilsynet i fylket, direkte underlagd Statens helsetilsyn. Fylkesmannen har ansvaret for det konkrete tilsynet med dei delane av sosialtenesta der det er gitt reglar om tilsyn.

Også andre statlege etatar har tilsynsoppgåver overfor kommunesektoren. Dette gjeld til dømes både Arbeidstilsynet, Kystdirektoratet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

3.1.4 Omfanget av tilsynsoppgåva

Lovverket for statleg tilsyn med kommunesektoren inneheld både spesifiserte tilsynsheimlar og uspesifiserte tilsynsheimlar. Spesifiserte tilsynsheimlar avgrensar tilsynet til å gjelde nærmare oppgitte plikter på området, mens uspesifiserte tilsynsheimlar seier at staten skal føre tilsyn på det aktuelle området utan å avgrense kva det skal førast tilsyn med. Tilsynsføresegna i lova av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tenester (sosialtenestelova) er til dømes spesifisert til å gjelde tenester som er heimla i kapitla 4, 4A, 6 og 7. Lova av 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) er eit døme på ein uspesifisert tilsynsheimel. I § 14-1 heiter det at det skal førast tilsyn med verksemder etter opplæringslova. Tilsynsføresegna gjeld all verksemd etter opplæringslova.

Det varierer om det er lovregulert kor ofte tilsyn skal gjennomførast. Hovudtendensen er at krav til tilsynsfrekvens ikkje er lovregulert.

3.1.5 Fokus for tilsynet, tilsynsmetodikk

Tilsynsmetodikk kan ein forstå som den strategien departementet eller tilsynsmyndigheita har for metode i samband med tilsynet. Kartlegginga Tilsynsutvalet har gjort, viser at i fleirtalet av dei sektorane der det blir ført tilsyn retta mot kommunesektoren, er det ikkje fastsett spesifikke krav til tilsynsmetode i lov eller forskrift.

Innanfor enkelte sektorar er det gitt føringar i forarbeid eller andre stader på kva metodikk tilsynsmyndigheita skal bruke. Til dømes gir forarbeida til sosialtenestelova føringar på at tilsynet skal fokusere på system og samordning – ikkje berre enkelttenester. Det har i realiteten skjedd ei endring i tilsynet med at kommunane oppfyller plikter gitt i lova om sosiale tenester, frå inspeksjonstilsyn til systemretta tilsyn. Unntaket er tilsyn med tiltak der det blir nytta tvang og makt overfor psykisk utviklingshemma, noko som framleis blir gjennomført som lokalt tilsyn. Men også her kan tilsynet langt på veg skje etter same prosedyren som ved systemrevisjonar.

Utgreiinga utvalet har laga, er henta frå ei undersøking som Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har gjort for utvalet. Denne undersøkinga er teken inn NIBR-rapport 2004:04 Statlig tilsyn med kommunesektoren. Utvalet gav NIBR i mandat å undersøkje korleis fylkesmannsembeta praktiserer tilsynsfunksjonen.

Utgreiinga skil mellom tre ulike tilsynsmetodar: systemrevisjon, inspeksjonstilsyn og områdeovervaking/tilstandsvurdering. I St.meld. nr. 17 (2002–2003) Om statlige tilsyn blir det gjort greie for ei utvikling frå tradisjonell kontroll til internkontrollbasert tilsyn. Tradisjonelt har tilsynet vore gjennomført som såkalla inspeksjonstilsyn. Metoden ein da har nytta, er at ein inspektør frå ein tilsynsetat dreg til ei verksemd og kontrollerer om regelverket blir følgt. Eventuelle feil eller manglar som inspektøren peiker på, må så rettast opp. Denne typen tradisjonelle tilsynsformer har vist seg å ha sine veike sider. Det er mellom anna ressurskrevjande for tilsynsmyndigheita å kontrollere alle verksemder, og det kan vere vanskeleg å finne ein del typar feil og manglar ved ein enkelt inspeksjon. Både internasjonalt og i Noreg har det på bakgrunn av dette vorte slik at denne typen detaljkontroll i mindre grad blir nytta, men er erstatta av ein type tilsyn som rettar seg mot at verksemdene sjølve skal kunne dokumentere at det er etablert system som er gode nok til å kontrollere at regelverket blir respektert, det vil seie internkontrollbasert tilsyn.

Systemrevisjon

Systemrevisjon er ein metode for å kontrollere internkontrollsystem. Tilsynet ved fylkesmannsembeta som blir gjennomført som systemrevisjon, har to generelle hovudformål:

• Å fastslå om myndigheitskrav (lover og forskrifter) blir oppfylte.

• Å vere med på å utvikle internkontroll-/styringssystem og kvalitetsforbetring.

Systemrevisjon rettar kontrollen mot at verksemda kan dokumentere at ho har bygd opp eit internkontrollsystem, og at dette fungerer i praksis. Ideen er å finne fram til veike punkt i systemet i staden for å fokusere på enkeltståande feilgrep. Systemrevisjon kan gjennomførast både overfor institusjonar eller resultateiningar og overfor heile sektorar i ein kommune.

Undersøkinga til NIBR viser ein relativt klar tendens til ein utbreidd og aukande bruk av systemrevisjon. Nesten halvparten av fylkesmannsembeta som svarte på spørjeskjemaet, sa at dei ønskte å dreie tilsynet i alle avdelingane inn mot ein felles metodikk, for eksempel systemrevisjon. I somme embete har alle avdelingar teke i bruk systemrevisjon. Bruken av systemrevisjonsmetodikken varierer likevel mellom avdelingane. Helseavdelingane har lengst erfaring med metodikken, som dei har nytta sidan 1995. I 11 av dei 14 embeta som svarte på spørjeskjemaet, er metoden i bruk i helseavdelinga og sosialavdelinga (ofte slått saman med familieavdelinga), mens åtte rapporterer at metoden blir brukt i miljøvernavdelinga.

Systemrevisjon blir brukt innanfor tilsyn med beredskap i tre av embeta, mens berre eitt embete rapporterer at det nyttar denne metoden ved tilsyn med utdanningsområdet.

Hendingsbasert tilsyn og inspeksjonstilsyn

Ved inspeksjonstilsyn blir tilsynet gjennomført som inspeksjonar av til dømes institusjonar eller bedrifter. Tilsyn som blir brukt som ein reaksjon på ei bestemt hending eller ein bestemt situasjon, blir kalla hendingsbasert tilsyn.

Overordna fagleg tilsyn

Overordna fagleg tilsyn, eller tilstandsvurdering, inneber ei enda breiare vurdering av verksemder eller tenester enn det som skjer ved systemrevisjon. Datagrunnlaget er først og fremst data som er henta frå verksemda, og som gjerne blir haldne saman med aggregerte data på eit felt – altså ulike statistiske data eller anna systematisert datagrunnlag som er henta inn gjennom kartleggingar og datakjelder (til dømes KOSTRA). Dersom dette faktagrunnlaget blir vurdert opp mot myndigheitskrav, lover og forskrifter, er det tilsyn. Funn i overordna fagleg tilsyn kan bli tekne opp i kommunedialog og ved kommunebesøk. Slikt overordna fagleg tilsyn er sentralt i til dømes opplæringssektoren.

3.1.6 Reaksjonsmiddel

Regelverket for statleg tilsyn med kommunesektoren er ikkje einsarta når det gjeld verkemiddel som tilsynsmyndigheita kan bruke for å få kommunen til å korrigere eit påpeikt avvik frå eit formelt krav. Reaksjonsmidla varierer både når det gjeld i kor stor grad regelverket inneheld reaksjonsmiddel, og kva typar reaksjonsmiddel som finst.

Opplæringslova § 14-1 tredje ledd gir tilsynsmyndigheita heimel for å gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lova eller med forskrifter som er gitt med heimel i lova. Det same gjeld sosialtenestelova, som gir fylkesmannen heimel til å gi kommunen pålegg om å rette på forholda dersom verksemda blir driven på ein måte som kan ha skadelege følgjer for tenestemottakarane eller på andre måtar er uheldig eller uforsvarleg, jf. sosialtenestelova § 2-6. Ureiningslova er eit døme på ei lov som gir høve til å fastsetje tvangsmulkt og til å setje i verk tiltak omgåande, jf. §§ 73 og 74. Ureiningslova har også straffeføresegner i kapittel 10.

3.1.7 Rettleiing

I NIBRs undersøking vart det kartlagt i kor stor grad fylkesmannsembeta og kommunane opplever at fylkesmannen legg vekt på rettleiings- og læringsfunksjonen i forhold til den meir tradisjonelle kontrollfunksjonen. Dei som vart intervjua frå fylkesmannsembeta, meiner at formidlingsfunksjonen og rettleiingsfunksjonen er dei funksjonane embetet legg mest vekt på i møtet med kommunane. Rådmennene deler delvis denne oppfatninga. Dei kommunale sjefane under råd-mannsnivået, derimot, meiner at fylkesmannen legg mest vekt på kontrollfunksjonen.

Når det gjeld forholdet mellom tilsyn og rettleiing, viser undersøkinga at det er usemje om dette spørsmålet i fylkesmannsembeta. I somme avdelingar skil ein svært klart mellom desse funksjonane. Ein passar nøye på ikkje å gi rettleiing under tilsynet og gjer kommunane eksplisitt klar over om det er tilsyn eller rettleiing ein driv med. I andre avdelingar blir det hevda at tilsyn og rettleiing går hand i hand og vanskeleg let seg skilje. I intervjua kom det fram at det ikkje minst er eit nokså klart skilje mellom avdelinga med ansvar for helse og avdelinga med ansvar for utdanning. Den førstnemnde legg vekt på skiljet mellom tilsyn og rettleiing, mens den andre gjer det i mykje mindre grad.

3.2 Departementsvis oversikt over heimlar for statleg tilsyn med ­kommunesektoren

Nedanfor blir det gitt ei oversikt over kartlagde lover sorterte etter departement. Det er knytt kommentarar til somme av lovene.

3.2.1 Daverande Arbeids- og sosial­departementet

Lov av 2. april 1977 nr. 4 om arbeidervern og ­arbeidsmiljø mv. (arbeidsmiljøloven)

I kap. XIII. Arbeidstilsynet er det gitt reglar om Arbeidstilsynet. Arbeidsmiljølova er ikkje spesifikt retta mot kommunar og fylkeskommunar, men mot alle eller fleire samfunnssektorar. Likevel vil kommunar og fylkeskommunar som arbeidsgivar vere pliktsubjekt etter lova, og dermed vil tilsynet med og regelverket i arbeidsmiljølova i stor grad også gjelde dei. Både kommunane og fylkesmennene oppfattar denne lova som ei av dei mest sentrale tilsynslovene for kommunesektoren. Arbeidsmiljølova er derfor teken med i oversikta over statleg tilsyn med kommunesektoren.

Lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester (sosialtjenesteloven)

Statleg tilsyn med kommunane på sosialtenestelovområda er heimla i sosialtenestelova § 2-6. Denne føresegna gir heimel for å føre tilsyn med verksemda i kommunen etter kapitla 4, 4A, 6 og 7. Det daverande Arbeids- og sosialdepartementet har ansvaret for sosialtenestelova § 4-5 om mellombels husvære og for kapittel 5 Økonomisk stønad. Helse- og omsorgsdepartementet har ansvaret for dei andre føresegnene i lova. Tilsynsheimelen i § 2-6 gir heimel for å føre tilsyn med korleis kommunen forvaltar sosialtenestelova § 4-5 om mellombels husvære, men ikkje kapittel 5 om økonomisk stønad.

Når det gjeld innhaldet og organiseringa av tilsynet, viser departementet til framstillinga av tilsyn etter sosialtenestelova under omtalen av statleg tilsyn med kommunesektoren under Helse- og omsorgsdepartementet seinare i dette kapitlet.

3.2.2 Daverande Barne- og familie- departementet

Lov av 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester (barnevernloven)

§ 2-3 i lova regulerer kva oppgåver som er lagde til statleg barnevernmyndigheit, og korleis ansvaret er fordelt mellom ulike delar av den statlege barnevernmyndigheita. Av tredje ledd går det fram at fylkesmannen er statleg barnevernmyndighet på fylkesnivå. Fylkesmannen pliktar å føre særleg tilsyn med barneverntenesta i kommunane. Dette inneber at fylkesmannen mellom anna skal sjå til at kommunane gjer dei oppgåvene dei er pålagde etter lova. Dersom barneverntenesta ikkje held fristen for å gjennomgå innkomne meldingar eller for å gjere undersøkingar, kan fylkesmannen etter § 6-9 gi kommunen mulkt.

Lov av 5. mai 1995 nr. 19 om barnehager (barnehageloven)

På barnehagesektoren er tilsynsansvaret stort sett lagt til kommunane, som er pålagde å føre tilsyn med verksemder etter barnehagelova. Det vil seie at kommunane fører tilsyn med både kommunale og private barnehagar. Det daverande Barne- og familiedepartementet har etter lova eit rettleiingsansvar overfor kommunane og eigarane og kan av eige tiltak føre tilsvarande tilsyn som kommunane (i praksis lagt til fylkesmannen). Utover dette er det ikkje heimel for statleg tilsyn med kommunen på barnehagesektoren.

Ny lov om barnehagar, lova av 17. juni 2005 nr. 19 om barnehagar (barnehagelova), tok til å gjelde 1. januar 2006. Etter lova § 8 skal kommunen sjå til at barnehagane blir drivne i samsvar med gjeldande regelverk. Kommunen har rett til innsyn i dokument og til å kontrollere barnehagelokale i den grad dette blir vurdert nødvendig for å ta hand om oppgåvene sine. Etter § 16 skal kommunen føre tilsyn med verksemder etter lova. Kommunen kan gi pålegg om å rette uforsvarlege eller ulovlege forhold ved godkjende eller godkjenningspliktige verksemder. Dersom fristen for å rette seg etter pålegget ikkje blir halden, eller dersom forholdet ikkje let seg rette, kan kommunen vedta tidsavgrensa eller varig stenging av verksemda. Når kommunen gjer eit vedtak om stenging, skal det sendast til fylkesmannen til orientering. Vedtak om retting og stenging kan påklagast til fylkesmannen. Fylkesmannen fører etter § 9 tilsyn med at kommunen gjer dei oppgåvene han som barnehagemyndigheit er pålagd etter denne lova. Fylkesmannen har rett til innsyn i dokument og til å kontrollere barnehagelokale i den grad dette blir vurdert nødvendig for å ta hand om oppgåvene sine.

3.2.3 Fiskeri- og kystdepartementet

Lov av 8. juni 1984 nr. 51 om havner og farvann mv. (havne- og farvannsloven)

Etter hamne- og farvasslova § 5 har Fiskeridepartementet/Kystdirektoratet ansvaret for tilsyn og kontroll med hamner og farvatn, medrekna kommunale hamner.

Lov av 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven)

Ureiningslova høyrer stort sett inn under Miljøverndepartementet. Men ansvaret for den statlege beredskapen mot akutt ureining vart overført frå Miljøverndepartementet/Statens forureiningstilsyn (SFT) til Fiskeridepartementet/Kystdirektoratet med verknad frå 1. januar 2003. Ansvar og myndigheit når det gjeld akutt ureining, blir regulert nærmare i ureiningslova kapitla 6 og 9. Fiskeridepartementets/Kystdirektoratets ansvar når det gjeld akutt ureining, femner mellom anna om rettleiing i samband med tilsyn med kommunale aksjonar mot akutt ureining på land og på sjø. Ansvaret for tilsyn med den kommunale beredskapen mot ureining høyrer likevel framleis inn under Miljøverndepartementet og Statens forureiningstilsyn (SFT).

3.2.4 Forsvarsdepartementet

Lov av 20. mars 1998 nr. 10 om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven)

Etter sikkerheitslova § 9 skal Nasjonal sikkerhetsmyndighet føre tilsyn med dei verksemdene som er pliktsubjekt etter § 2 i lova, medrekna kommunar og fylkeskommunar. Etter § 9 c) kan Nasjonal sikkerhetsmyndighet gi pålegg om forbetringar av tilstanden på området.

3.2.5 Helse- og omsorgsdepartementet

Lov av 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten (tilsynsloven)

Lov av 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene (kommunehelsetjenesteloven)

Lov av 3. juni 1983 nr. 54 om tannhelsetjenesten

Lov av 23. juni 2000 om helsemessig og sosial beredskap

Lov av 18. mai 2001 nr. 24 om helseregister og behandling av helseopplysninger

Lov av 5. august 1994 nr. 55 om vern mot smitt­somme sykdommer

Lov av 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell mv. (helsepersonelloven)

Lov av 2. juli 1999 nr. 63 om pasientrettigheter (pasientrettighetsloven)

Fleire av verkeområda for helselovene er ikkje avgrensa til kommunesektoren, og meininga er at lovene i stor grad skal sjåast i samanheng. Til dømes må ein sjå på helsepersonellova, pasientrettslova og kommunehelsetenestelova under eitt på det kommunale området. Lova om statleg tilsyn med helsetenesta byggjer over heile helselovgivinga, og tilsynsansvaret med helseregisterlova er delt med Datatilsynet. Tilsynsmyndigheita med helsetenesta og helsepersonell består av Statens helsetilsyn og helsetilsynet i fylket etter lova om statleg tilsyn med helsetenesta § 1. Helsetilsynet i fylket skal føre tilsyn med heile helsestellet og alt helsepersonellet i fylket, jf. § 2.

I fleire av lovene (og forskriftene) som regulerer verksemda til helsetenesta, er det også fastsett tilsynsheimlar og tilsynsforpliktingar. Desse føresegnene presiserer til ein viss grad tilsynsforpliktinga og klargjer at verksemdene er omfatta av verkeområdet til tilsynet. På det kommunale området er det fastsett tilsynsheimlar i kommunehelsetenestelova § 6-3 og tannhelsetenestelova § 6-2.

Fleire andre helselover som regulerer helseverksemd i det store heile og ikkje berre kommunale helsetenester, har også slike tilsynsheimlar eller heimlar som viser til tilsynslova. Dette gjeld lova om helsemessig og sosial beredskap, lova om helseregister og behandling av helseopplysningar og lova om vern mot smittsame sjukdommar. Verken lova om helsepersonell eller lova om pasientrettar har nokon eigen heimel for tilsyn med pliktene til kommunen. Tilsyn med pliktene til kommunale verksemder etter lova om helsepersonell og lova om pasientrettar skjer med heimel i lova om statleg tilsyn med helsetenesta og i kommunehelsetenestelova.

Tilsynsmyndigheita har avgrensa reaksjonsmiddel, og verkemiddelbruk på reaksjonssida er avgrensa til at Statens helsetilsyn kan gi pålegg om å rette forholda i samsvar med lovgivinga dersom ei verksemd i kommunehelsetenesta blir driven på ein måte som kan ha skadelege følgjer for pasientar eller andre eller på andre måtar er uheldig eller uforsvarleg. Det er ikkje som for spesialisthelsetenesta gitt høve til å gi tvangsmulkt dersom eit pålegg ikkje blir følgt opp.

Lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester (sosialtjenesteloven)

Helse- og omsorgsdepartementet har ansvaret for dei føresegnene i sosialtenestelova som ikkje høyrer inn under det daverande Arbeids- og sosialdepartementet. (Det daverande Arbeids- og sosialdepartementet har ansvar for § 4-5 om mellombels husvære og for kap. 5 Økonomisk stønad.) Statleg tilsyn med kommunane på sosialtenestelovområdet er heimla i sosialtenestelova § 2-6. Denne føresegna gir heimel for å føre tilsyn med verksemda i kommunen etter kapitla 4, 4A, 6 og 7.

Tilsyn med at kommunane følgjer sosialtenestelova kapitla 4, 4A, 6 eller 7, blir gjort av fylkesmannen. Tilsynsansvaret til fylkesmannen gjeld informasjon og rettleiingstenester i kommunen for å førebyggje eller løyse sosiale problem, tenester til dei som ikkje kan ha omsorg for seg sjølv eller er avhengig av praktisk og personleg hjelp til å greie daglegdagse gjeremål, støttekontakttenesta og støttetiltak til pårørande. Tilsynsansvaret dekkjer også tiltak der det blir brukt tvang og makt i omsorga for psykisk utviklingshemma, og tiltak for rusmiddelmisbrukarar som har behov for hjelp til å komme vekk frå rusmiddelmisbruk. Fylkesmannen har tilsyn med verksemda i kommunen, jf. sosialtenestelova § 2-6. Statens helsetilsyn har det overordna faglege tilsynet med sosialtenesta i landet og skal utøve myndigheit i samsvar med det som er fastsett i lover og forskrifter, jf. sosialtenestelova § 2-7.

Tilsynsmyndigheita med sosialtenesta har ikkje så mange reaksjonsmiddel. Verkemiddelbruken på reaksjonssida avgrensar seg til at fylkesmannen kan gi pålegg om å rette på forholda dersom verksemda blir driven på ein måte som kan ha skadelege følgjer for tenestemottakarane eller på andre måtar er uheldig eller uforsvarleg, jf. sosialtenestelova § 2-6.

3.2.6 Justis- og politidepartementet

Lov av 22. april 1927 nr. 3 om vergemål for umyndige (vergemålsloven)

Det følgjer av verjemålslova § 27 andre ledd at fylkesmannen skal føre tilsyn med verksemda til overformyndarane. Fylkesmannen kan krevje dei opplysningane som han finn nødvendig. I verjemålslova § 85 første ledd heiter det vidare: «Revisjon av overformynderiets regnskaper utføres av den kommunale revisjon eller av annen revisor som foretar revisjon for kommunen. Fylkesmannen desiserer regnskapene.»

Fylkesmannen desiserer overformynderirekneskapane. «Fylkesmannen kan fjerne en overformynder som Fylkesmannen finner gjør seg skyldig i grov tjenestemannsforseelse», jf. vergemålsloven § 27 andre ledd tredje pkt.

Lov av 14. juni 2002 nr. 20 om vern mot brann, ­eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver (brann- og eksplosjonsvernloven)

Brann- og eksplosjonsvernlova har i kapittel 7 føresegner om tilsyn. Kapitlet heimlar tilsynet til både den sentrale og den lokale tilsynsmyndigheita. I § 31 Sentral myndighet er det gitt reglar om at Kongen kan bestemme kven som på sentralt nivå skal føre tilsyn med at føresegnene som er gitt i eller i medhald av lova, blir følgde. Sentral tilsynsmyndigheit er Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB). DSB fører tilsyn med at kvar kommune har eit brannvern og oppfyller krava som er sette i lova. Den lokale tilsynsmyndigheita er lagd til kommunane.

I § 33 er det gitt reglar om at alle som er underlagde tilsyn etter lova, når tilsynsmyndigheita krev det og utan hinder av teieplikt, skal leggje fram dei opplysningane som ein meiner er nødvendige for å utøve tilsyn. Det er gitt føresegner om høvet tilsynsmyndigheita har til å komme til eit tilsynsobjekt i § 34 i lova. Tilsynsmyndigheita kan gi pålegg og forbod mot bruk og gi mulkt, jf. §§ 37 og 39. Tilsynsmyndigheita kan også skrive ut førelegg, jf. § 40.

Lov av 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven)

Føresegnene i produktkontrollova gjeld generelt i samband med tilverking, medrekna utprøving, innførsel, omsetning, bruk og anna behandling av produkt og i samband med forbrukartenester. Lova er retta mot alle, ikkje spesielt mot kommunar og fylkeskommunar. Men somme av dei produkta som kjem inn under lova og forskrifter som er gitt i medhald av lova, speler ei rolle for kommunal verksemd, til dømes reglane i forskrift av 19. juli 1996 nr. 703 om tryggleiken ved leikeplassutstyr. Departementet finn det derfor rett å ta med tilsynsføresegnene i produktkontrollova i denne proposisjonen.

Kgl.res. av 21. september 1979 Instruks for fylkesmannens beredskapsarbeid

Innanfor ansvarsområdet til Justis- og politidepartementet blir det gjennomført tilsyn som er knytt til det arbeidet kommunane gjer med samfunnstryggleik og beredskap. Tilsynet fylkesmannen har med dette arbeidet i kommunane, skjer på grunnlag av instruks for beredskapsarbeidet til fylkesmannen (Kgl. res. av 21. september 1979 Instruks for fylkesmannens beredskapsarbeid). Tilsynet på dette området er altså ikkje heimla i lov eller i medhald av lov.

Elles finst det heller inga generell lovpålagd beredskapsplikt for kommunane, sjølv om kommunane på dette området er pålagde plikter, mellom anna i forhold til helse- og sosialsektoren, akutt ureining og brannvern.

3.2.7 Kultur- og kyrkjedepartementet

Lov av 4. desember 1992 nr. 126 om arkiv (arkivlova)

Det følgjer av arkivlova § 7 Rettleiings- og tilsynsansvar at Riksarkivaren har rettleiings- og tilsynsansvar for arkivarbeidet i offentlege organ, medrekna kommunane og fylkeskommunane. Riksarkivaren har i § 7 heimel til å inspisere arkiv, og føresegna inneheld påleggsheimel. Riksarkivaren kan etter denne føresegna «gje pålegg som er naudsynte for å oppfylla føresegner gjevne i eller i medhald av denne lova».

3.2.8 Miljøverndepartementet

Lov av 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurens­ninger og om avfall (forurensningsloven)

Ansvaret for tilsyn med den kommunale beredskapen mot ureining ligg hos Miljøverndepartementet og Statens forureiningstilsyn (SFT). Men visse delar av ansvaret er lagde til Fiskeri- og kystdepartementet.

Generelt rettar pliktene i ureiningslova seg mot alle. Kommunen har fleire roller etter ureiningslova. Gjennom lova er kommunen pålagd ei rekkje plikter som skal oppfyllast, til dømes plikt til å samle inn forbruksavfall og plikt til å ha god nok beredskap mot akutt ureining. Kommunen går inn i rolla som ureinar med plikter som da høyrer med, mellom anna når han søkjer om løyve etter § 11 i lova for kommunalt forbrenningsanlegg for avfall eller for utslepp av kommunalt avløpsvatn. Når kommunen eig eller driv avløps- eller avfallsanlegg, blir han gjennom vedtak i medhald av lova pålagd plikter som ureinar. Kommunen har også ansvar som myndigheitsutøvar i medhald av lova, til dømes ved å gi pålegg i medhald av § 37 om opprydding av avfall. Etter ureiningslova § 48 skal ureiningsmyndigheita føre tilsyn med den generelle ureiningssituasjonen og med ureiningar frå dei ulike kjeldene. Ureiningsmyndigheita skal også føre tilsyn med handteringa av avfall.

Lov av 14. juni 1985 nr. 77 plan- og bygningslov (plan- og bygningsloven)

Etter plan- og bygningslova § 13 har departementet det administrative hovudansvaret for statlege planleggingsoppgåver, og det går fram at departementet skal arbeide for at dei vedtaka som er tekne på riksnivå, blir følgde opp i den fylkeskommunale og den kommunale planlegginga. I føresegna blir ikkje ordet tilsyn brukt, men dette overordna ansvaret kan karakteriserast som ei statleg tilsynsoppgåve. Mykje av tilsynet er delegert frå departementet til fylkesmannen. I § 19-1 andre ledd og § 20-1 siste ledd heiter det at departementet skal føre tilsyn med at plikta til løpande fylkesplanlegging og kommuneplanlegging blir oppfylt. Lova har ingen særskilde reaksjonsmiddel overfor fylkeskommunar eller kommunar som ikkje følgjer opp planleggingsoppgåvene sine.

3.2.9 Daverande Utdannings- og forskingsdepartementet

Lov av 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova)

Tilsynsheimelen er plassert i opplæringslova § 14-1. Departementet har etter andre ledd i føresegna ansvaret for å føre tilsyn med verksemder etter opplæringslova og skal ha «tilgjenge til skoleanlegg og dokumentasjon». Formålet med det statlege tilsynet er å sikre eit godt og likeverdig opplæringstilbod i samsvar med lov og forskrifter, jf. opplæringslova § 14-1 første ledd.

Tilsynsføresegna i opplæringslova § 14-1 gjeld all verksemd etter opplæringslova. Tilsynet med kommunesektoren omfattar offentlege vidaregåande skolar og grunnskolar, privat heimeundervisning, skolefritidsordninga, PP-tenesta, spesialpedagogisk hjelp for barn under opplæringspliktig alder, fagopplæring i bedrift, vaksenopplæring, musikk- og kulturskoletilbodet og skyss.

Opplæringslova § 14–1 tredje ledd gir tilsynsmyndigheita heimel for å gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lova eller forskrifter som er gitt med heimel i lova. Dersom det er nødvendig, kan tilsynsmyndigheita gi konkrete pålegg om kva ein skoleeigar må gjere for å handle i samsvar med lova.