11 Merknader til dei ulike føresegnene i lovframlegget
11.1 Generelle merknader
I punkt 11.2 gir departementet merknader til dei ulike føresegnene i kapittel 10 A i kommunelova om statleg tilsyn med kommunane og fylkeskommunane. I punkt 2.4 føreslår departementet at det bør det takast ein samla gjennomgang av tilsynsordningane ein har i dag, for å vurdere om tilsyn er nødvendig og tenleg. Val av område som krev statleg tilsyn, må byggje på risiko- og sårbarheitsanalysar, og val av tilsyn som verkemiddel må i tillegg kunne forsvarast gjennom kost-nytteanalysar. I punkt 4.4 blir det gjort greie for eit mønster for føresegner om statleg tilsyn med kommunesektoren i særlovgivinga. I særlovgivinga blir det likevel peikt ut kva område innanfor lova det skal førast tilsyn med etter reglane i kommunelova.
Dersom det er motstrid mellom føresegnene om tilsyn i særlovgivinga og dei føreslåtte reglane i kapittel 10 A, altså at dei to regelsetta er uforliklege, vil reglane i særlovgivinga i dag gjelde i staden for reglane i kommunelova inntil ein har gjennomgått og eventuelt endra særlovsreglane.
Dei fleste lovføresegnene om statleg tilsyn med kommunesektoren er nokså generelt utforma, slik at det ikkje ligg føre motstrid mellom føresegnene i særlova og føresegnene i kommunelova. For tilsyn der lovheimlane er generelt utforma og til dømes ikkje seier meir enn at det skal førast statleg tilsyn med at lova blir følgd, vil dei føreslåtte føresegnene i kommunelova gjelde dersom det ikkje er rettslege haldepunkt for anna. Eventuelle reglar i særlovgivinga om tvangsmulkt eller andre reaksjonar vil gjelde inntil særlovsreglane eventuelt vert endra. Bruk av tvangsmulkt eller andre reaksjonar må vurderast i den etterfølgjande gjennomgangen av særlovgivninga.
11.2 Merknader til kapittel 10 A i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (statleg tilsyn med kommune- sektoren)
Til § 60 a Kapitlets virkeområde
Tilvisingar:
Allmenne motiv kapittel 5
NOU-framlegget: § 60 a
Føresegnene i kapitlet i kommunelova omfattar oppfyllinga av pliktene til kommunen eller fylkeskommunen anten oppfyllinga skjer i eigen regi (bruk av tenestetilbydarar som er ein del av kommunen eller fylkeskommunen), ved kjøp av tenester frå eigne rettssubjekt (tenesteavtalar) eller på andre måtar. Tilsynet vil såleis gå ut på å sjå til at kommunen oppfyller pliktene sine ved å bruke private tenestetilbydarar, interkommunale selskap og så vidare. Der tenesteutøvaren er ein annan enn kommunen sjølv, vil kvar enkelt kommune etter eit pålegg om retting av eit forhold ha plikt til å sørgje for at den som står for utøvinga av den aktuelle verksemda på vegne av kommunen, gjer det som er nødvendig for å oppfylle pålegget.
Verkeområdet for kapitlet er avgrensa til tilsyn med dei genuine kommunale eller fylkeskommunale pliktene, det vil seie plikter som berre er pålagde kommunar og fylkeskommunar, og som er pålagde desse i eigenskap av at dei er lokale folkevalde organ (kommuneplikter). Reglane gjeld derfor ikkje tilsyn med at kommunen eller fylkeskommunen etterlever reglar som rettar seg mot alle som driv ein aktivitet eller tilbyr ei teneste (aktørplikter). I utkastet § 60 a andre ledd andre punktum er det likevel teke inn eit punkt om at § 60 e om samordning gjeld for alt statleg tilsyn som er retta mot ein kommune eller ein fylkeskommune, jf. merknadene til § 60 e. Paragraf 60 e gjeld altså både kommuneplikter og aktørplikter.
Til § 60 b Lovlighetstilsyn
Tilvisingar:
Allmenne motiv kapittel 6
NOU-framlegget: § 60 b
Statleg tilsyn med kommunesektoren er gjennom utkastet til § 60 b avgrensa til å gjelde kontroll med lovlegskapen av om kommunen eller fylkeskommunen oppfyller plikter som er pålagde i eller i medhald av lov (kommuneplikter). Tilsynet blir underlagt dei same avgrensingane som domstolane med omsyn til å overprøve det frie skjønet til kommunen eller fylkeskommunen.
Utpeikinga av fylkesmannen som tilsynsmyndigheit får ikkje verknad for det ordinære høvet departementet har til å styre fylkesmannen gjennom mellom anna instruksjon eller gjennom omgjering av vedtak frå fylkesmannen etter forvaltningslova § 35.
Uttrykket «der departementet i lov er gitt myndighet til å føre tilsyn» viser til at det i særlovgivinga blir peikt ut kva område det skal førast tilsyn med.
Til § 60 c Innsyn
Tilvisingar:
Allmenne motiv punkt 4.2.2
NOU-framlegget: § 60 c
Føresegna gir fylkesmannen – når fylkesmannen fører tilsyn i medhald av kapittel 10 A – heimel til innsyn i saksdokument, til å krevje opplysningar og tilgjenge til institusjonar og anlegg.
Fylkesmannen har etter andre ledd i føresegna dei same rettane overfor eigne rettssubjekt som utfører kommunale og fylkeskommunale oppgåver (kommuneplikter) etter avtale med kommunar eller fylkeskommunar. Føresegna gir ikkje heimel for innsyn i saksdokument, til å krevje opplysningar eller tilgjenge til institusjonar og anlegg for tilsyn med aktørplikter . Slik heimel må finnast i kvar enkelt lov som gir heimel for tilsyn med aktørplikta.
Kommunelova § 59 nr. 6 har i dag føresegner om at departementet kan krevje at kommunen og fylkeskommunen gir opplysningar om enkeltsaker eller sider av verksemda til kommunen og fylkeskommunen. Departementet har rett til innsyn i alle kommunale og fylkeskommunale saksdokument. Føresegna skal framleis gjelde.
Til § 60 d Pålegg
Tilvisingar:
Allmenne motiv kapittel 7
NOU-framlegget: § 60 d
Første ledd gir fylkesmannen heimel til å gi pålegg til kommunen eller fylkeskommunen om å rette forhold som er i strid med dei føresegnene fylkesmannen fører lovlegskapstilsyn med (kommuneplikter). Føresegna inneheld ikkje heimel til å bruke tvangsmulkt. Det kan likevel eksistere heimlar for tvangsmulkt og liknande i andre lover. Eventuelle reglar i særlovgivinga om tvangsmulkt eller andre reaksjonar vil gjelde inntil særlovsreglar eventuelt vert endra. Heimel for eventuell bruk av tvangsmulkt eller andre reaksjonar vil vurderast konkret i ein etterfølgjande gjennomgang av særlovgivinga.
Andre ledd slår fast at kommunen eller fylkeskommunen skal få ein rimeleg frist til å rette forholdet før det blir gitt pålegg. Kva som er rimeleg frist, må avgjerast ut frå kva forholdet går ut på, og kor samansett det er. Ein må vege evna kommunen eller fylkeskommunen har til å rette forholdet, mot dei eventuelle verknadene ei utsetjing av rettinga kan få for samfunnet og enkeltpersonar.
Tredje ledd krev at fylkesmannen og annan statleg tilsynsetat skal vurdere dei verknadene eventuelle pålegg kan ha for resten av verksemda til kommunen eller fylkeskommunen, før ein gjer vedtak.
Kommunane og fylkeskommunane får i fjerde ledd gjennom tilvisinga til forvaltningslova kap. VI rett til å klage på vedtak om pålegg. Føresegnene om omgjering (§ 35) og sakskostnader (§ 36) gjeld òg. Fjerde ledd gjer også reglane i forvaltningslova kapitla IV, V og VIII gjeldande.
Til § 60 e Samordning av tilsynsvirksomheten
Tilvisingar:
Allmenne motiv kapittel 8
NOU-framlegget: § 60 e
Paragrafen har eit vidare verkeområde enn kapitlet elles, jf. § 60 a siste punktum. Paragrafen gjeld alt tilsyn som er retta mot kommunar og fylkeskommunar, og gjeld både tilsyn med kommuneplikter og tilsyn med aktørplikter.
Utvalet bruker reaksjonar som ei felles nemning på dei handlingane og verkemidla tilsynet kan bruke. I § 60 e skil departementet mellom reaksjonar og sanksjonar. Første ledd tek for seg alle typar reaksjonar. Andre og tredje ledd gjeld berre sanksjonar, altså pålegg, tvangsmulkt og eventuelle andre reaksjonsformer som inneheld eit element av tvang.
I første ledd blir fylkesmannen gitt kompetanse til å samordne statleg tilsyn med kommunane og fylkeskommunane. Samordninga omfattar tilsynet til fylkesmannen med kommuneplikter og tilsynet til andre statlege tilsynsorgan med aktørpliktene til kommunane eller fylkeskommunane. Både praktiske sider ved tilsynsarbeidet og bruken tilsynet gjer av reaksjonar, inngår i denne samordninga. Samordninga hos fylkesmannen når det gjeld bruken tilsynet gjer av reaksjonar, er avgrensa til prosessuelle sider ved samordninga. Andre tilsyn enn fylkesmannen har ei plikt til å delta i samordningsprosessen, men vedtakskompetansen deira blir ikkje endra. Det er desse tilsyna sjølve som aleine avgjer om kommunen eller fylkeskommunen oppfyller lovpliktene sine. På same måten er det desse tilsyna sjølve som avgjer om det skal nyttast pålegg eller andre sanksjonar.
Andre ledd krev at alle statlege tilsynsorgan skal varsle fylkesmannen i førevegen om bruk av pålegg og andre sanksjonar med vesentlege verknader for kommunen eller fylkeskommunen. Formålet med føresegna er å sikre at fylkesmannen er informert om tilsynsbyrda til kvar enkelt kommune eller fylkeskommune. Denne typen informasjon må fylkesmannen ha for å kunne utøve samordningsmyndigheita si etter første ledd.
Tredje ledd gjeld både fylkesmannen og andre tilsyn. I føresegna står det at fylkesmannen og andre tilsyn i førevegen skal ha dialog med kommunen eller fylkeskommunen om utforminga av pålegg eller andre sanksjonar med vesentlege verknader og om oppfølginga frå kommunen eller fylkeskommunen av desse.
Dialogen skjer i regi av fylkesmannen, jf. første ledd. Kommunen og fylkeskommunen har plikt til å vere med i dialogen.
I somme tilfelle vil det ikkje vere praktisk mogleg eller forsvarleg å gjennomføre dialog før det blir gjort vedtak om pålegg. Da vil det kunne vere nødvendig å gjere vedtak utan at det har vore dialog. I ein del slike situasjonar kan det vere mogleg å gjere vedtak og deretter gjennomføre ein dialog og eventuelt endre vedtaket.
Tredje ledd må ein sjå i samanheng med reglane om førehandsvarsling i forvaltningslova. Plikta til å ha dialog er noko meir enn førehandsvarsling.