2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Jahre-gruppen
Det totale tidsforløpet ved behandlingen av straffesaker har vært urovekkende langt. En effektivisering av strafferettspleien kan både styrke straffens preventive virkning og tilliten til rettssystemet. Derfor har det vært en av Justisdepartementets mest prioriterte oppgaver de senere årene å bidra til en hurtigere straffesaksbehandling. Betydelige lokale forskjeller i saksbehandlingstid har tydet på at forbedringspotensialet har vært stort.
Justisdepartementet oppnevnte 16. juni 1999 to arbeidsgrupper som skulle komme med forslag til hvordan saksbehandlingstiden i straffesakskjeden kunne reduseres. Arbeidsgruppe I, som ble ledet av assisterende riksadvokat Hans-Petter Jahre, arbeidet med perioden fra anmeldelse til påtalevedtak. Gruppen avla sin sluttrapport 20. juni 2000.
Arbeidsgruppe II, som ble ledet av lagmann Jan Martin Flod, tok for seg perioden fra påtalevedtak i politiet til fullbyrdelse. Gruppen avla sin sluttrapport 26. juni 2000.
De to arbeidsgruppene fremmet forslag til endringer både i rutiner, instrukser og regelverk. En rekke av forslagene er allerede gjennomført, se særlig Ot.prp. nr. 66 (2001 - 2002), jf. lov 28. juni 2002 nr. 55 om endringer i straffeprosessloven mv. (hurtigere straffesaksbehandling, varetektsfengsling i isolasjon mv.). De fleste av disse lovendringene trådte i kraft 1. oktober 2002, jf. kgl. res. 28. juni 2002 nr. 647. I Ot.prp. nr. 66 (2001 - 2002) omtaler departementet på side 9 - 10 andre lovtiltak for å sikre en hurtigere straffesaksbehandling.
I sluttrapporten punkt 7.3.7 tok Jahre-gruppen opp spørsmålet om politiets påtalekompetanse bør utvides. Etter gjeldende rett har politiet som hovedregel bare påtalekompetanse i saker om forseelser. Men Kongen kan gi politiet påtalekompetanse i nærmere bestemte forbrytelsessaker, jf. straffeprosessloven § 67 annet ledd første, jf. annet punktum. Påtaleinstuksen § 22-2 lister opp de saker hvor politiet er gitt slik påtalekompetanse. Politiet er ikke gitt påtalekompetanse i alle de sakstyper hvor loven åpner for det.
Jahre-gruppen anbefalte at det ble overveid å gi politiet påtalekompetanse i alle saker om forbrytelser som etter loven ikke kan medføre straff av fengsel i mer enn ett år - med unntak for saker der påtalespørsmålet hører under Kongen i statsråd eller riksadvokaten.
Videre foreslo Jahre-gruppen å utvide oppregningen i påtaleinstruksen § 22-2 til å omfatte alle bestemmelsene som er nevnt i delegasjonshjemmelen i straffeprosessloven § 67 annet ledd annet punktum - med unntak av straffeloven §§ 228 annet ledd annet punktum og 256. I tillegg gikk gruppen inn for å føye til følgende bestemmelser i § 67 annet ledd annet punktum og i § 22-2 annet ledd første punktum: straffeloven §§ 162 b første og tredje ledd, 227 første straffalternativ, 229 første straffalternativ, 184 til 190, 286 første straffalternativ, 292 og 317 tredje ledd samt regnskapsloven §§ 8-5 første ledd første og tredje punktum, 8-5 tredje ledd, jf. første ledd første og tredje punktum og 8-5 tredje ledd, jf. annet ledd.
Som et alternativ skisserte Jahre-gruppen en ordning hvor politiets påtalekompetanse i forbrytelsessaker generelt knyttes til strafferammene. For eksempel antydet arbeidsgruppen muligheten for å la grensen mellom politiets og statsadvokatenes påtalekompetanse gå ved saker om forbrytelser som etter loven ikke kan medføre straff av fengsel i mer enn 3 år (eventuelt 6 år). Jahre-gruppen tok ikke stilling til en slik ordning.
Den delen av Jahre-gruppens forslag som gjelder økt påtalekompetanse ble - i påvente av Fosheim-utvalgets rapport, jf. punkt 2.2 nedenfor - ikke sendt på høring sammen med de andre lovforslagene som gruppen fremmet.
2.2 Fosheim-utvalget
15. desember 1999 oppnevnte Justisdepartementet et utvalg for å gjennomgå den høyere påtalemyndighetens organisasjon og arbeidsoppgaver. Utvalget ble ledet av lagmann Berit Fosheim og avla sin rapport 4. april 2001.
Fosheim-utvalget tok blant annet opp spørsmålet om økt delegasjon av påtalekompetanse til politiet, jf. rapporten punkt 5.1.1. Konklusjonen var at bestemmelsene som regulerer adgangen til å delegere påtalekompetanse, ikke burde endres på det daværende tidspunktet. Utvalget ga uttrykk for at dette ville kreve en omfattende gjennomgåelse av straffelovgivningen. Departementet ble anbefalt å vente med en slik gjennomgåelse til det var avgjort hvordan politidistriktene skulle deles inn og hvordan statsadvokatembetene skulle organiseres. Utvalget mente at det kunne være behov for å justere fordelingen av påtalekompetanse mellom nivåene i påtalemyndigheten, og for å gjøre løsningene i loven rettsteknisk enklere. Men Fosheim-utvalget så ikke for seg store endringer i fordelingen av påtalekompetansen.
Justisdepartementet sendte 22. mai 2001 Fosheim-utvalgets rapport på høring til disse adressatene:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Finansdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Miljøverndepartementet
Sosial- og helsedepartementet
Riksadvokaten
Statsadvokatembetene
Regjeringsadvokaten
Generaladvokaten
Politidirektoratet
ØKOKRIM
Politiets Overvåkingstjeneste (POT)
Den norske Dommerforening
Statsadvokatenes forening
Politiembetsmennenes landsforening (PEL)
Politiets Fellesforbund (PF)
Norges Lensmannslag (NL)
2FO (Flerfaglig FellesOrganisasjon)
Høringsfristen var 31. august 2001. De følgende høringsinstansene hadde merknader til spørsmålet om økt delegasjon av påtalekompetanse til politiet:
Riksadvokaten
Agder Statsadvokatembeter
Oslo statsadvokatembeter
Statsadvokatene i Rogaland
Trondheim statsadvokatembeter
Statsadvokatene i Vestfold og Telemark
Generaladvokaten
Politidirektoratet
ØKOKRIM
Statsadvokatenes forening
I tillegg uttalte disse politidistriktene seg om spørsmålet:
Arendal, Drammen, Fredrikstad, Haugesund, Inntrøndelag, Kristiansand, Namdal, Nordmøre, Oslo, Sandefjord, Stavanger, Sunnmøre og Vest-Agder.
En rekke høringsinstanser mente at en eventuell utvidelse av politijuristenes påtalekompetanse burde vente til politireformen var gjennomført. De som fremmet slike synspunkter var særlig riksadvokaten, Oslo statsadvokatembeter, Statsadvokatene i Rogaland, Trondheim statsadvokatembeter, Statsadvokatene i Vestfold og Telemark, Politidirektoratet, ØKOKRIM, Statsadvokatenes forening og Arendal, Haugesund, Kristiansand, Nordmøre, Sandefjord, Stavanger og Vest-Agder politidistrikter.
Agder statsadvokatembeter argumenterte hovedsakelig mot økt delegasjon av påtalekompetanse.
En del høringsinstanser ga mer uforbeholdent uttrykk for at politiets påtalekompetanse bør utvides. Dette gjaldt særlig Generaladvokaten og Drammen, Fredrikstad, Inntrøndelag, Namdal, Osloog Sunnmøre politidistrikter.
2.3 Stortingets vedtak 5. desember 2002
Justiskomiteen avga 3. desember 2002 Budsjett-innst. S. nr. 4 (2002 - 2003) om bevilgninger på statsbudsjettet for 2003 vedkommende rammeområde 5, Justis- og politidepartementet. Innstillingen ble behandlet av Stortinget 5. desember 2002. Stortinget fattet etter behandlingen blant annet følgende enstemmige vedtak:
«Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag om økt påtalekompetanse til politijuristene.»
2.4 Høringsnotatet 9. januar 2003
9. januar 2003 sendte Justisdepartementet på høring et notat med forslag til endringer i straffeprosessloven for å utvide politijuristenes påtalekompetanse. Forslaget bygget i hovedsak på forslagene fra Jahre-gruppen. Kjernen i departementets forslag var endringer i straffeprosessloven § 67 annet ledd. Departementet foreslo å gi politiet påtalekompetanse i saker om forbrytelser som ikke kan medføre fengsel i mer enn 1 eller alternativt 3 år, med visse nærmere begrensninger. Departementet foreslo også å utvide politiets påtalekompetanse i noen sakstyper med høyere strafferammer.
Høringsnotatet ble sendt til følgende adressater:
Departementene
Høyesterett
Lagmannsrettene
Bergen, Drammen, Oslo, Kristiansand, Nordmøre, Nord-Troms og Stavanger tingretter
Domstoladministrasjonen
Riksadvokaten
Statsadvokatene
Politidirektoratet (POD)
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
ØKOKRIM
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Forsvarergruppen av 1977
Norges Juristforbund
Norges Lensmannslag
Politiembetsmennenes Landsforening
Politiets Fellesforbund
Statsadvokatenes forening
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
Norsk senter for menneskerettigheter
Rettspolitisk forening
Høringsfristen var satt til 10. mars 2003. Følgende instanser har hatt realitetsmerknader til forslaget:
Barne- og familiedepartementet
Finansdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Samferdselsdepartementet
Borgarting lagmannsrett
Oslo tingrett
Trondheim tingrett
Domstoladministrasjonen
Agder statsadvokater
Hedmark og Oppland statsadvokatembeter
Hordaland statsadvokatembeter
Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter
Nordland statsadvokatembeter
Oslo statsadvokatembeter
Rogaland statsadvokatembeter
Vestfold og Telemark statsadvokatembeter
Politidirektoratet (POD)
ØKOKRIM
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Politiembetsmennenes Landsforening
Politiets Fellesforbund
Statsadvokatenes forening
Vedlagt Politidirektoratets høringsuttalelse er uttalelser fra Agder Politidistrikt, Asker og Bærum politidistrikt, Oslo politidistrikt, Rogaland politidistrikt, Salten politidistrikt, Troms politidistrikt, Vestfold politidistrikt og ØKOKRIM.
Følgende instanser har gitt uttrykk for at de ikke har noen merknader til høringsnotatet:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Fiskeridepartementet
Forsvarsdepartementet
Helsedepartementet
Landbruksdepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Sosialdepartementet
Utdannings- og forskningsdepartementet
Utenriksdepartementet
Høyesterett
Innholdet i høringsuttalelsene blir behandlet senere i proposisjonen i tilknytning til de enkelte punktene i lovforslaget. De fleste høringsinstansene som har merknader, støtter forslaget om å utvide politijuristenes påtalekompetanse. Motstanden mot forslaget er sterkest hos statsadvokatembetene med tilslutning fra riksadvokaten. Departementets øvrige forslag er det i det alt vesentlige oppslutning om.