Del 1
Beskrivelse av en samordnet prosess for områderegulering og konsesjonsbehandling
1 Hva kan oppnås med samordnet prosess for områderegulering og konsesjonsbehandling?
I denne veilederen viser vi hvordan prosessene for områderegulering for vindkraftanlegg etter plan- og bygningsloven og konsesjonsbehandling av vindkraftanlegg etter energiloven kan samordnes i tid med felles konsekvensutredning. Hensikten er å legge opp til en mest mulig effektiv og besparende prosess, med vekt på tidlig involvering av kommunen og berørte interesser.
Det er ikke et krav om at områderegulering og konsesjonsprosess samordnes. En forutsetning for samordning er at tiltakshaveren ønsker å sette i gang konsesjonsprosessen samtidig med reguleringsprosessen. Samordning vil kunne gi en raskere og mer effektiv prosess enn om prosessene går hver for seg, ved at utredninger, informasjonsopplegg og medvirkning, politisk prosess og vedtak kan samordnes i tid. En samordnet prosess med god kommunikasjon mellom de ulike ansvarlige myndigheter og parter, vil redusere risikoen for unødvendig dobbeltbehandling. Videre vil en parallell prosess som er samkjørt i tid, redusere risikoen for at det gjøres endringer i vedtatt områderegulering før konsesjonsmyndigheten gir konsesjon. I og med at de overordnede avklaringene ikke er gjort på forhånd, kan det være en risiko for at ressurser brukes til detaljerte vurderinger og utredninger i konsesjonssaken der kommunen ender opp med ikke å vedta områdereguleringen, eller å gjøre endringer i planen.
En vedtatt områderegulering avklarer at et areal kan utnyttes til vindkraft, men det er ingen automatikk i at konsesjon etter energiloven blir gitt selv om det aktuelle arealet er planavklart. Konsesjonsbehandlingen består av en helhetlig samfunnsøkonomisk avveiing av alle fordeler og ulemper. Alle vesentlige prissatte og ikke-prissatte virkninger av et tiltak skal avveies i konsesjonsvurderingen. For at konsesjon skal kunne gis, må fordelene være større enn ulempene for allmenne og private interesser. I tillegg vurderer konsesjonsmyndigheten hvilke vilkår som skal settes for tillatelsen.
Selv om en prosess starter opp som en samordnet prosess med felles plan- og utredningsprogram, kan tiltakshaver når som helst beslutte å utsette konsesjonssøknaden til kommunen har tatt stilling til forslag til områderegulering. Da skal resten av prosessen følge de ordinære reglene for planprosess og konsesjonsprosess, slik det er beskrevet i del 3 i denne veilederen.
Vi bruker her betegnelsen «tiltakshaver» som samlebetegnelse om den som fremmer forslag til områderegulering for vindkraftanlegg (altså «forslagsstiller» etter plan- og bygningsloven og forskrift om konsekvensutredning), og den som fremmer søknad om konsesjon for vindkraft.
Erfaringen er at et vindkraftprosjekt ofte skaper engasjement lokalt. Både tiltakshavere og interesseorganisasjoner har derfor i noen tilfeller avholdt folkemøter før det har vært noen kontakt med kommunen om et planinitiativ. Kommunen har ingen formell rolle i saken før det har vært avholdt oppstartmøte, og det anbefales at dette gjøres så tidlig som mulig. Denne veilederen omfatter den formelle delen av plan- og konsesjonsprosessen, altså fra tiltakshaver tar kontakt med kommunen og NVE første gang.
2 Beskrivelse av en samordnet prosess for områderegulering og konsesjonsbehandling
2.1 Fase 1: Planinitiativ og oppstartmøte
Med oppstart mener vi her den første kontakten mellom tiltakshaver og kommune om at det ønskes igangsatt et arbeid med områderegulering og konsesjonssøknad for vindkraftanlegg. Før dette kan det ha vært ulike prosesser knyttet til arealvurderinger og kartlegging av interessen for vindkraftutbygging. Disse omtales ikke nærmere i veilederen, og vil variere fra område til område.
Tiltakshaver bør først kontakte aktuell kommune om at det ønskes satt i gang arbeid med planinitiativ for privat områderegulering. Det bør allerede nå avklares om det skal legges opp til en samordnet plan- og konsesjonsprosess. NVE har ingen formell rolle før konsesjonssaken starter ved at de mottar melding med forslag til plan- og utredningsprogram, men NVE kan trekkes inn som fagmyndighet for kommunen og tiltakshaver.
Det er viktig at representanter for berørte samiske interesser får informasjon om relevante forhold som berører deres interesser tidlig, slik at de har reell mulighet til å påvirke planprosessene. Tiltakshaver bør kontakte reindriftsnæringen og andre berørte samiske interesser allerede i forbindelse med utforming av et planinitiativ om områderegulering for vindkraft, altså før oppstartmøtet. Dette er viktig for å sikre at samiske interesser gis mulighet for tidlig informasjon om hva tiltakshaver har av foreløpige tanker om vindkraftutbyggingen. De vil da også kunne komme tidlig inn for å påvirke planinitiativet. Det skal avklares i oppstartmøtet om planinitiativet utløser konsultasjonsplikt.
Tiltakshaver skal sende planinitiativet til kommunen med kopi til NVE samtidig med forespørsel om oppstartmøte med kommunen etter plan- og bygningsloven § 12-8. NVE bør også delta på oppstartmøtet, så langt NVEs ressurssituasjon gir anledning til det. Kommunen og NVE kan på møtet gi råd om hvordan planarbeidet og konsesjonsbehandlingen skal samordnes, og hvordan prosessene bør legges opp. Kommunen kan vedta at planinitiativet ikke skal føre fram og stoppe planinitiativet. Dette skal i så fall skje like etter at oppstartmøtet er avholdt, dersom ikke annet er avtalt. Beslutningen kan ikke påklages, men tiltakshaver kan kreve å få den forelagt for kommunestyret til endelig avgjørelse. Kommunen skal foreta en reell vurdering av planinitiativet og virkningene av det før de tar stilling til om de ønsker å la planinitiativet føre fram, eller om de ønsker å stoppe det.
Dersom planinitiativet stoppes, er det heller ikke grunnlag for tiltakshaver til å gå videre med konsesjonsprosessen.
Oppstartmøtet bør avklare om det legges opp til en samordnet prosess med områderegulering og konsesjonsbehandling, og tiltakshaver bør lage en tidsplan for dette. Det bør også avklares om kommunen samtykker til at NVE koordinerer arbeidet med kunngjøring av oppstart av planarbeidet og høring av plan- og utredningsprogram, samt kunngjøring og offentlig ettersyn av planforslag.
Kommunen skal lage referat fra oppstartmøtet. Nærmere bestemmelser om gjennomføring av oppstartmøtet er gitt i Forskrift om behandling av private reguleringsplaner. Se kap. 11.7 der planinitiativ og oppstartmøte er beskrevet nærmere.
2.2 Fase 2: Planoppstart og melding med forslag til plan- og utredningsprogram
2.2.1 Utarbeidelse av melding med forslag til felles plan- og utredningsprogram
I utgangspunktet er det tiltakshaver som har ansvar for kunngjøring av planoppstart og høring av forslag til planprogram etter plan- og bygningsloven, mens NVE har ansvar for høring av melding med forslag til utredningsprogram for konsesjonssøknaden. I en samordnet prosess bør det legges opp til felles konsekvensutredning med ett plan- og utredningsprogram for områdereguleringen og konsesjonssaken. Tiltakshaver utarbeider melding med forslag til plan- og utredningsprogram. Plan- og utredningsprogrammet må beskrive hvordan prosessen for områderegulering og konsesjonsprosessen med felles konsekvensutredning skal gjennomføres. Det innebærer å redegjøre for formålet med arbeidet, og å beskrive plan- og søknadsprosessen med frister og opplegg for medvirkning og konsultasjoner. I tillegg skal plan- og utredningsprogrammet avklare hvilke temaer som skal utredes, hvordan utredningene skal gjennomføres i tråd med krav om anerkjent metodikk, og hvilke alternativer som skal vurderes, jf. § 14 i Forskrift om konsekvensutredninger (KU-forskriften). Utredningskravene, herunder hvilke utredningstema som skal belyses nærmere i konsekvensutredningen, bør utgjøre en egen del i plan- og utredningsprogrammet. Disse skal være dekkende både for utredninger som er nødvendige og relevante for at kommunen skal kunne ta stilling til arealmessige forhold i planbehandlingen etter plan- og bygningsloven, og utredninger som er påkrevd etter energiloven i forbindelse med konsesjonssøknaden. Kravene til konsekvensutredning er omtalt nærmere i kap. 11.4 og 12.2.
2.2.2 Varsel om oppstart og kunngjøring av høring og offentlig ettersyn av melding med forslag til plan- og utredningsprogram
Melding med forslag til plan- og utredningsprogram må kvalitetssikres av både kommunen og NVE, for å sikre at kravene i plan- og bygningsloven og konsekvensutredningsforskriften er oppfylt. Det er behov for møter mellom tiltakshaver, kommunen og NVE i denne tidlige fasen, og tett dialog mellom kommunen og NVE.
I en samordnet prosess bør varsel om planoppstart og høring av melding med forslag til felles plan- og utredningsprogram skje samtidig. Det kan ikke skje før kommunen har gitt skriftlig samtykke til tiltakshaver om dette. Dersom kommunen skriftlig samtykker til det, kan NVE koordinere felles høringer, herunder også varsel om planoppstart. Dette er ingen forutsetning for å kunne gå videre med en samordnet plan- og konsesjonsprosess. Dersom kommunen ikke samtykker til at NVE koordinerer, må tiltakshaver varsle planoppstart og høring av plan- og utredningsprogram, mens NVE varsler høring av melding med plan- og utredningsprogram. Selv om kommunen ikke ønsker at NVE koordinerer kunngjøringen, bør det under forutsetning av at det fortsatt er aktuelt med tidsmessig parallelle prosesser, lages en felles annonse som omfatter både planoppstart og høring og offentlig ettersyn av plan- og utredningsprogram.
Reglene om kunngjøring og varsling er nærmere omtalt i veilederens kap. 11.9 og 12.3.
Kommunen, NVE og tiltakshaver har et felles ansvar for å sørge for god opplysning om saken i høringsperioden. Det bør derfor avholdes felles folkemøter i løpet av høringsperioden, og saken bør tas opp i regionalt planforum. Folkemøtene kan, om kommunen er enig, koordineres av NVE, mens kommunen melder saker til regionalt planforum. I saker der reindriftsnæringen og andre samiske interesser kan bli berørt, bør disse involveres tidlig i prosessene. Kommunen og NVE må tilby representanter for reindriftsnæringen og øvrige berørte samiske interesser konsultasjoner før fastsettelse av plan- og utredningsprogram. Der det ligger til rette for det, bør konsultasjonene så langt det er mulig samordnes og gjennomføres som en felles prosess etter begge lovverk, se kap.13.6.
2.2.3 Fastsetting av felles plan- og utredningsprogram
Etter avsluttet høring og offentlig ettersyn skal kommunen og NVE fastsette plan- og utredningsprogram. Dette skal i henhold til KU-forskriften § 16 normalt skje innen 10 uker etter høringsfristen. Kommunen skal ha alle høringsinnspill og tiltakshavers kommentarer til disse, som grunnlag for sin behandling av planprogrammet.
Formelt sett skal kommunen fastsette planprogram for områdereguleringen, mens NVE skal fastsette konsekvensutredningsprogram for konsesjonssøknaden. Disse slås sammen til et felles plan- og utredningsprogram. Kommunen bør fastsette planprogrammet knyttet til områdereguleringen før NVE fastsetter utredningsprogram knyttet til konsesjonen. Det må framgå i felles plan- og utredningsprogram hva som er knyttet til områdereguleringen og hva som er knyttet til konsesjonen, ev. hvilke deler som er felles.
Det skal være en koordinering gjennom dialog mellom kommunen og NVE ved fastsettelse av felles plan- og utredningsprogram.
Kommunen kan unnlate å fastsette planprogram. Dermed er prosessene stoppet.
2.3 Fase 3: Utarbeiding av konsekvensutredning, områderegulering og konsesjonssøknad
Prosess for utarbeidelse av planforslag og konsesjonssøknad med samordnet konsekvensutredning skal bygge på føringene gitt i plan- og utredningsprogrammet, og vil ellers være de samme som om prosessene ble gjennomført hver for seg. Tiltakshaver vil ha hovedansvaret for at plan- og bygningslovens og energilovens krav til innhold og medvirkning følges. Det betyr at tiltakshaver skal følge opp opplegget for samordnet plan- og konsesjonsprosess som ble fastsatt i plan- og utredningsprogrammet. Det er viktig med løpende dialog mellom tiltakshaver, kommunen og NVE. Dette kan bidra til å forbedre prosjektet og sikre framdrift og avklaring av uenigheter undervegs. Det bør også vurderes avholdt møte i regionalt planforum for å avklare regionale interesser og eventuelle uenigheter. Det bør på samme måten være dialog med representanter for berørte samiske interesser under utviklingen av planforslag og konsesjonssøknad.
I en samordnet plan- og konsesjonsprosess vil tiltakshaver kunne utforme områdereguleringen slik at den er tilpasset et gjennomførbart vindkraftprosjekt, men med nødvendig fleksibilitet for eventuelle endringer i detaljplanfasen. Samtidig vil kommunen undervegs kunne kommunisere hvilke hensyn og interesser de mener er viktige å ivareta ved utforming av områdereguleringen.
Det er viktig at relevante tema er godt nok belyst i planforslaget. Plan- og bygningsloven § 1-1 stiller blant annet krav om at planlegging etter loven skal legge vekt på bærekraftig utvikling og langsiktige løsninger, og at konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives. Det gjelder også for de avveiningene som skal gjøres i arbeidet med en områderegulering for vindkraftanlegg.
Plan- og bygningsloven § 12-1 tredje ledd femte punktum sier at områdereguleringen skal fastsette de overordnede arealmessige forutsetningene som er relevante for beslutningen om arealbruk for vindkraftanlegget. Av forarbeidene framgår at områdereguleringen skal være på et overordnet nivå. Områdereguleringen skal sette ytre arealbruksgrenser med arealformålene vindkraft og adkomstveg. Kommunen kan også fastsette planbestemmelser om andre forhold som kan sies å ligge innenfor de overordnede arealmessige forutsetningene som er relevante for kommunens beslutning om arealbruk for vindkraftanlegget. Dette kan omfatte synlighet av turbiner fra bestemte kartfestede områder, maksimal høyde, inngrepsfrie områder og andre overordnede krav, når dette er relevant for spørsmålet om hvorvidt framtidig utbygging er akseptabel for kommunen eller ikke. Detaljene avklares i konsesjon med vilkår etter energiloven. Kommunens bruk av inngrepsfrie områder i områdereguleringen kan sette beskrankninger for vindkraftanleggets utforming.
Plassering av internveger, turbinpunkter, maksimal installert effekt samlet og pr. turbin, antall og dimensjoner på turbiner og andre detaljer behandles i konsesjon og etterfølgende planer etter energiloven. Forutsetningene som følger av områdereguleringen skal være konkret angitt gjennom plankart og planbestemmelser, slik at det er lett å vurdere om et konsesjonssøkt anlegg er i samsvar med det som er forutsatt i områdereguleringen.
I kap. 3 er det redegjort nærmere for innhold i og utforming av områderegulering for vindkraftanlegg, slik det framgår av merknadene til endringer i plan- og bygningsloven § 12-1.
Den praktiske samordningen i arbeidet må tilpasses det konkrete prosjektet. Departementene mener det er viktig å få mer erfaring i praktisk samordning før det eventuelt gis nærmere retningslinjer for denne fasen.
Det vises til øvrige deler av veilederen om utforming og prosess for konsekvensutredninger, områderegulering og konsesjonssøknad.
2.4 Fase 4: Høring og offentlig ettersyn av planforslag og konsesjonssøknad
Kommunen og NVE skal samordne arbeidet med å avgjøre om planforslaget og konsesjonssøknaden skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn i minimum 6 uker. Dersom planforslaget eller konsesjonssøknaden er mangelfull, kan henholdsvis kommunen og NVE be om oppdatert planforslag eller konsesjonssøknad før de behandler saken. I kap. 11.9 og 12.3 er reglene for høring og offentlig ettersyn beskrevet nærmere.
Etter plan- og bygningsloven § 3-7 kan NVE etter samtykke fra kommunen sende forslag til områderegulering for vindkraftanlegg på høring og legge forslaget ut til offentlig ettersyn etter bestemmelsene i § 12-10 for reguleringsplaner. Siden det er NVE som skal sende konsesjonssøknaden på høring og offentlig ettersyn, vil det kunne være en samordningsgevinst dersom NVE kan samordne kunngjøringen for begge prosesser. Plan- og bygningsloven § 3-7 gjelder bare oversendelse og kunngjøring av høring og offentlig ettersyn, og innebærer ikke at NVE overtar kommunens ansvar for å oppsummere høringsuttalelser eller lage tilrådinger.
Finner ikke kommunen grunn til å fremme det private planforslaget, skal forslagsstilleren underrettes skriftlig innen tre uker. Dersom forslaget er i samsvar med kommuneplanens arealdel, kan forslagsstiller kreve avslaget forelagt kommunestyret.
Berørt statlig og regionalt organ, andre kommuner og Sametinget kan fremme innsigelser til både forslaget til områderegulering og konsesjonssøknad. Innsigelser skal fremmes så tidlig som mulig og senest innen høringsfristen. Det skal skilles tydelig mellom innsigelser til forslag til områderegulering og innsigelser til konsesjonssøknad, og med begrunnelser knyttet til innholdet i planforslag eller konsesjon. Det samme gjelder for høringsuttalelsene som kommer inn.
Selv om det er anbefalt å søke avklaring av planløsninger undervegs i utarbeidelsen av planforslag og konsesjonssøknad, er det særlig viktig at kommunen og NVE har en aktiv rolle i høringsfasen gjennom å avholde folkemøte, be om møte i regionalt planforum og tilby konsultasjoner dersom forslagene berører samiske interesser. Samordningen av plan- og konsesjonsprosessene gjør det mulig å samordne konsultasjonsprosesser med berørte samiske interesser der det er overlappende temaer. Se nærmere om dette i kap. 13.6 Konsultasjoner ved samordnet plan- og konsesjonsprosess.
2.5 Fase 5: Vedtak av områderegulering og konsesjon for vindkraftanlegg
Etter at høringsfristen er utløpt, skal høringsuttalelser og merknader fra offentlig ettersyn sendes til tiltakshaver for deres kommentarer. Kommunen skal på vanlig måte gjennomgå høringsuttalelser og merknader før planforslaget legges fram for kommunestyret til endelig behandling. Tilsvarende skal NVE gjennomgå høringsuttalelser og merknader til konsesjonssøknaden. Ofte vil det i tillegg være behov for befaring i forkant av konsesjonsavgjørelsen. Det forutsettes dialog mellom kommunen og NVE i denne fasen. Dersom det gjøres endringer i områdereguleringen eller konsesjonen, skal det gjøres en konkret vurdering av om endringene vil utløse konsultasjonsplikt med berørte samiske interesser, jf. kap. 13.
2.6 Fase 6: Behandling av klager og innsigelser
Reglene om innsigelser i energiloven følger reglene i plan- og bygningsloven så langt de passer. Dersom NVE mottar innsigelse til søknad om konsesjon, søker NVE gjennom dialog med innsigelsesmyndigheten og tiltakshaver å løse saken. Statsforvalteren gjennomfører ikke mekling, slik det er i plansaker. Dersom NVE ikke finner å kunne imøtekomme innsigelsen, kan NVE likevel fatte vedtak om å gi konsesjon til tiltaket, men konsesjonsvedtaket blir ikke endelig. NVE oversender saken til Energidepartementet for endelig avgjørelse.
Innsigelser til områderegulering for vindkraftanlegg oversendes kommunen, som gjennom dialog søker å finne fram til løsninger. Innsigelser fra statlige etater skal sendes til statsforvalteren som samordner innsigelsene og vurderer om de skal fremmes for kommunen. Finner kommunen ikke å kunne ta hensyn til innsigelsen, skal statsforvalteren ordinært mekle mellom partene. Dersom det ikke oppnås enighet, treffer kommunen planvedtak og sender saken til Kommunal- og distriktsdepartementet til avgjørelse. Dersom det foreligger en uløst innsigelse til områdereguleringen, kan NVE likevel fatte vedtak om å gi konsesjon, men konsesjonsvedtaket blir ikke endelig.
Departementene vil kunne legge opp til samordnet behandling av innsigelser til områdereguleringen og konsesjonen.
Både kommunens vedtak av områderegulering og NVEs konsesjonsvedtak kan påklages av parter i saken eller andre med rettslig klageinteresse. Mens myndigheter med innsigelsesrett også har klagerett på konsesjonsvedtaket, har disse myndighetene ikke klagerett på vedtak om områderegulering. Klageretten på områderegulering er altså begrenset til organisasjoner og privatpersoner uten innsigelsesrett.
Etter at delegasjon av klagemyndighet til statsforvalteren er trukket tilbake fra Kommunal- og distriktsdepartementet for vindkraftplaner, vil det være Kommunal- og distriktsdepartementet og Energidepartementet som behandler klagesakene knyttet til henholdsvis områderegulering og konsesjon. Departementene vil kunne legge opp til samordnet klagebehandling, eventuelt også samordnet med innsigelsesbehandlingen. Ved at delegasjonen til statsforvalteren trekkes tilbake fra Kommunal- og distriktsdepartementet for vindkraftplaner, gjelder de samme regler for klagebehandling for Energidepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet. Det kan ikke klages på departementenes vedtak av områderegulering og konsesjon. Se kap. 11.14 og 12.6 som beskriver reglene for innsigelser nærmere.
2.7 Fase 7: Utarbeiding av detaljplan
I konsesjoner til vindkraftanlegg på land er det et standardvilkår om at tiltakshaver skal utarbeide en detaljplan for bygging og drift av anlegget, som må være godkjent av NVE før bygging av vindkraftanlegget kan starte. Kravene til detaljplan er nærmere regulert i det enkelte konsesjonsvilkåret. Se Rettleiar for utarbeiding av detaljplan NVE.
Detaljplanen skal utarbeides i kontakt med berørte kommuner, grunneiere og andre rettighetshavere. Planen sendes på høring, vanligvis i 3 uker i mindre saker og 6 uker i større saker. Dersom tiltaket berører samiske interesser direkte, gjennomfører NVE konsultasjon i tråd med bestemmelsene i samelovens kapittel 4.
Etter høring og eventuell konsultasjon, godkjenner NVE detaljplanen med eventuelle vilkår for godkjenningen, for eksempel om avbøtende tiltak.
NVEs avgjørelse om godkjenning av detaljplan er et enkeltvedtak som kan påklages av parter i saken eller andre med rettslig klageinteresse. Energidepartementet er klageinstans for klager på vedtak om godkjenning av detaljplan.