Del 2
Innhold og utforming av planer og konsesjoner
3 Innhold og utforming av områderegulering for vindkraftanlegg
Plan- og bygningsloven kapittel 12 gir de rettslige rammene for hvordan en reguleringsplan kan utformes, med arealformål, hensynssoner og bestemmelser. Loven utfylles av vedlegg til kart- og planforskriften.
Reguleringsplikten som gjelder for større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, framgår av § 12-1 tredje ledd. Kravet om reguleringsplan gjelder ikke for konsesjonspliktige anlegg for produksjon av energi etter energiloven, vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven. Etter lovendringen som trådte i kraft 1. juli 2023 er det innført et krav om områderegulering for vindkraftanlegg på land. Områdereguleringen skal fastsette de overordnede arealmessige forutsetningene som er relevante for beslutningen om arealbruk for vindkraftanlegget.
3.1 Innhold i områderegulering for vindkraftanlegg
Rammene for innholdet i områdereguleringen gis i plan- og bygningsloven, som innebærer at det skal legges vekt på bærekraftig utvikling og langsiktige løsninger, og at konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives i planbeskrivelsen med konsekvensutredning. Dette gjelder også for de avveininger som skal gjøres i arbeidet med en områderegulering for vindkraftanlegg. Nærmere omtale av innholdet i planbeskrivelsen er gitt i Reguleringsplanveileder – KDD, side 63.
Av forarbeidene til plan- og bygningslovens § 12-1 tredje ledd fjerde punktum framgår at områdereguleringen skal være overordnet, og sette ytre arealgrenser med formålene vindkraftanlegg og adkomstveg. Den kan omfatte bestemmelser om synlighet av turbiner fra bestemte kartfestede områder, maksimal høyde, inngrepsfrie områder og andre overordnede krav, når dette er relevant for spørsmålet om etablering av vindkraftanlegg i området er akseptabelt for kommunen eller ikke. Detaljeringsgrad og innhold i områdereguleringen skal være knyttet opp mot kommunens beslutning om å legge til rette for vindkraftutbygging eller ikke. Den detaljerte utformingen av vindkraftanlegget skal skje gjennom konsesjon med etterfølgende detaljplan.
I forarbeidene er det vist til at kommunens bruk av inngrepsfrie områder i områdereguleringen kan sette beskrankninger for vindkraftanleggets utforming. Forutsetningene som følger av områdereguleringen skal være konkret angitt gjennom plankart og planbestemmelser, slik at det er lett å vurdere om et konsesjonssøkt anlegg er i samsvar med det som er forutsatt i områdereguleringen.
Plassering av internveger, turbinpunkter, maksimal installert effekt samlet og pr. turbin, antall og dimensjoner på turbiner og andre detaljer, fastsettes i konsesjon og etterfølgende planer etter energiloven.
3.2 Utforming av områderegulering for vindkraftanlegg
Områdereguleringen skal oppfylle de tekniske og formelle kravene som stilles i plan- og bygningsloven og kart- og planforskriften. Det gjelder for plankart, arealformål, hensynssoner, bestemmelser og retningslinjer. Nærmere veiledning om utformingen er gitt i reguleringsplanveileder, kart- og planforskriften og veileder til kart- og planforskriften.
Kart- og planforskriften § 9 femte og sjette ledd lyder:
«Plankart skal vise innhold og rettslige virkninger på en klar og entydig måte, og med tilstrekkelig nøyaktig stedfesting tilpasset formålet med planen. Planen skal på en tydelig måte skille mellom plandata og basiskart. Plankart skal ha plannavn, nasjonal arealplan-ID, tegnforklaring, nordpil, målestokktall, målestokklinjal og markering av koordinatnettet. Kartet skal gi opplysninger om hvilket horisontalt geodetisk grunnlag, høydegrunnlag og hvilken kartprojeksjon som er benyttet, og dato og kilde for geodata som er brukt i basiskartet. Det skal opplyse hvem som er forslagstiller, hvem som har utarbeidet og eventuelt revidert kartet og ha informasjon om planens behandling. Tegnforklaringen skal skille mellom symboler som angir rettslige virkninger og annen informasjon. Arealplaner som består av flere kartutsnitt, skal ha system for å skille og identifisere de ulike utsnittene fra hverandre og vise sammenhengen mellom dem.»
Forskriftens § 9 er fulgt opp gjennom utarbeiding en fagstandard for utvekslingsformat for arealplaner – SOSI 4.5.2 og Plan 5.0. Fagstandarden skal realiseres i samsvar med Nasjonal produktspesifikasjon for arealplan og digitalt planregister del 1, 2, 3.1, 3.2 og 3.3. Digital fremstilling av arealplan og planregister – regjeringen.no.
3.2.1 Plankart – arealformål og hensynssoner
Skissemessig framstilling av eksempel på plankart. I eksemplet vises hvordan område for vindkraft skal angis på kartet. Arealene rundt er vist som LNFR-område. Det er vist noen eksempler på aktuelle hensynssoner; hensynssone natur og hensynssone støy. Det er også vist en hensynssone for reindrift. Dette er et tenkt eksempel, og bruken av hensynssoner må tilpasses den enkelte plan.
I plan- og bygningsloven § 12-1 tredje ledd står det at områdereguleringen skal fastsette de overordnede arealmessige forutsetningene som er relevante for beslutningen om arealbruk for vindkraftanlegget. I forarbeidene til loven er dette konkretisert til at planen skal sette ytre arealbruksgrenser og adkomstveg. Det er også angitt hvilke forhold det kan fastsettes planbestemmelser for, se under kapitlet om bestemmelser og retningslinjer nedenfor. Område for vindkraftanlegg angis som arealformål vindkraftanlegg, jamfør veileder til kart- og planforskriften.
Adkomstveger angis som arealformål veg. Arealer rundt arealformålet vindkraftanlegg vil i områdereguleringen ofte settes av til landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift. Det kan alternativt angis eget underformål f.eks. reindriftsformål eller naturformål.
I tillegg til arealformål, kan det i områdereguleringen fastsettes hensynssoner med retningslinjer som skal sikre ulike interesser eller hensyn i eller utenfor vindkraftanlegget. Det kan f.eks. være sikringssoner av hensyn til forurensing, støy eller frisikt, støysoner, faresoner knyttet til vindkraftturbinene eller annen fare, eller soner med angitte særlige hensyn som landbruk, reindrift, friluftsliv, grønnstruktur, landskap, naturmiljø eller kulturmiljø. Hensynssonene skal alltid kombineres med et arealformål.
3.2.2 Bestemmelser og retningslinjer
Plan- og bygningsloven angir de bestemmelser som kan gis til arealformål og hensynssoner i en områderegulering. Videre kan det gis retningslinjer til hensynssoner fastsatt med hjemmel i plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav c tredje og fjerde ledd. For vindkraftanlegg er innholdet i områderegulering for vindkraftanlegg nærmere spesifisert i forarbeidene til loven, se boks nedenfor. Utgangspunktet er at områdereguleringen skal være overordnet, og at detaljene i utformingen av anlegget skal avklares i konsesjonsprosessen og påfølgende detaljplan.
Om planbestemmelser fra lovproposisjonen
I Prop. 111 L (2022–2023) s. er det sagt følgende om planbestemmelser:
«Kommunen kan også fastsette planbestemmelser om andre forhold som kan sies å ligge innenfor de overordnede arealmessige forutsetningene som er relevante for kommunens beslutning om arealbruk for vindkraftanlegget. Dette kan omfatte synlighet av turbiner fra bestemte kartfestede områder, maksimal høyde, inngrepsfrie områder og andre overordnede krav, når dette er relevant for spørsmålet om hvorvidt framtidig utbygging er akseptabelt for kommunen eller ikke. Detaljene avklares i konsesjon med vilkår etter energiloven. Kommunens bruk av inngrepsfrie områder i områdereguleringen kan sette beskrankninger for vindkraftanleggets utforming. Plassering av internveger, turbinpunkter, maksimal installert effekt samlet og pr. turbin, antall og dimensjoner på turbiner og andre detaljer behandles i konsesjon og etterfølgende planer etter energiloven. Forutsetningene som følger av områdereguleringen skal være konkret angitt gjennom plankart og planbestemmelser, slik at det er lett å vurdere om et konsesjonssøkt anlegg er i samsvar med det som er forutsatt i områdereguleringen.»
Det er utgitt en mal for reguleringsbestemmelser, som kan brukes som et utgangspunkt for utformingen: Maler – reguleringsplan.
4 Innhold og utforming av konsesjon til vindkraftanlegg etter energiloven
4.1 Innholdet i konsesjon til vindkraftanlegg
En anleggskonsesjon er en tillatelse til å eie, bygge og drive et vindkraftanlegg. Konsesjonen skal ligge innenfor de overordnede rammer som er gitt i arealplan etter plan- og bygningsloven.
Anleggskonsesjonen er knyttet til et avgrenset geografisk kartfestet område. Konsesjonen inneholder tekniske spesifikasjoner av anlegget, og beskriver vilkårene som gjelder for tillatelsen, herunder konsesjonens varighet. De tekniske spesifikasjonene knytter seg blant annet til maksimal installert effekt, maksimal høyde på turbiner, transformatorstasjon og nødvendig høyspenningsanlegg.
Konsesjonen spesifiserer ikke turbintype, plassering av turbiner eller øvrig arealbruk. Innenfor konsesjonens ramme har konsesjonær tillatelse til å etablere internveger mellom adkomstvegen og vindturbinene, jordkabler mellom vindturbinene og transformatorstasjonen og øvrig arealbruk, som kranoppstillingsplasser ved turbinene, riggarealer med mer. Trasé for adkomstveg til planområdet avklares i arealplan etter plan- og bygningsloven.
I konsesjonssøknaden for vindkraftanlegget presenterer tiltakshaver den utbyggingsløsningen som vurderes som den mest aktuelle på søknadstidspunktet. Det kan imidlertid være flere grunner til at tiltakshaver må eller vil justere på utbyggingsløsningen senere i prosessen. For eksempel kan NVE velge å gi konsesjon til et mindre areal enn det tiltakshaver har søkt om, eller konsesjonen kan inneholde vilkår som krever endringer og tilpasninger av prosjektet. Eksempelvis kan NVE sette vilkår i konsesjonen om at det ikke skal gjøres inngrep i bestemte områder, som områder med gammelskog.
Dersom det legges opp til endringer som innebærer utbygging ut over rammene i vedtatt arealplan etter plan- og bygningsloven, vil det kunne utløse krav om planendring eller dispensasjon.
Ved spørsmål om behovet for ekspropriasjon, er det naturlig at dette behandles i sammenheng med konsesjonsbehandlingen. NVE kan behandle søknader om samtykke til ekspropriasjon etter lov om oreigning av fast eigedom (oreigningslova) i forbindelse med søknad om etablering av konsesjonspliktige vindkraftanlegg. Det søkes som hovedregel om ekspropriasjonssamtykke parallelt med søknad om anleggskonsesjon etter energiloven. Det er vanligvis ikke aktuelt å benytte seg av adgangen til å vedta ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan etter plan- og bygningsloven § 16-2 i vindkraftsaker.
4.2 Konsesjonsvilkår med krav om detaljplan
Ettersom konsesjonen ikke spesifiserer slike detaljer som plassering av turbiner, internveger med mer, stiller NVE krav om at konsesjonær skal utarbeide en detaljplan. Detaljplanen skal godkjennes av NVE før byggingen av vindkraftanlegget kan starte, se nærmere beskrive av prosess i kapittel 12.8.
Konsesjonær vil normalt velge turbinleverandør først etter at vedtak om konsesjon er fattet. Det er først når det foreligger et konsesjonsvedtak at det gjennomføres detaljerte, omfattende vindmålinger i planområdet. Når turbinleverandør er valgt, gjennomføres analyser av hvor vindturbinene bør plasseres innenfor planområdet for å få et best mulig prosjekt, med tanke på blant annet produksjon og sikkerhet.
Når konsesjonen ikke spesifiserer plassering eller turbintype, åpner konsesjonen for at den beste tilgjengelige teknologien blir benyttet ved utbygging av vindkraftverket. Dette bidrar til bedre lønnsomhet og utnyttelse av vindressursen i området, samtidig som den direkte arealbruken i vindkraftverket kan bli mindre. Tilsvarende gjelder for bygging av internveier i planområdet. Traséene for internveiene kan først detaljeres etter at endelige turbinpunkter er fastsatt.
5 Innhold og utforming av detaljplaner for vindkraftanlegg
Mens det i konsesjonsbehandlingen er fokus på om prosjektet bør realiseres eller ikke, er fokuset i detaljplanfasen på hvordan utbyggingen skal gjennomføres for å sikre best mulig utnyttelse av vindressursen og minst mulig miljø- og landskapsmessige virkninger innenfor de rammene som konsesjonen gir. Detaljert informasjon om hvordan konsesjonær planlegger å gjennomføre anleggsfasen, herunder kjøretraséer i terrenget, midlertidige riggplasser mv., foreligger normalt ikke før aktøren vet om de får konsesjon for å realisere det omsøkte prosjektet. Det er derfor behov for at myndighetene behandler disse detaljene på et senere tidspunkt i prosessen. Dette gjøres i detaljplan for bygging og drift av vindkraftverket.
Krav til detaljplanens innhold følger av konsesjonsvilkår og NVEs veileder for detaljplan, Rettleiar for utarbeiding av detaljplan – NVE. En detaljplan for et vindkraftverk skal beskrive hvordan anlegget skal bygges og drives innenfor rammene som er gitt i konsesjonen og vedtatt arealplan etter plan- og bygningsloven, og hvordan miljøhensyn som er kommet fram i konsesjonsprosessen skal ivaretas. Dersom det legges opp til endringer som innebærer utbygging ut over rammene i vedtatt arealplan etter plan- og bygningsloven, vil det kunne utløse krav om planendring eller dispensasjon.
Detaljplanen skal inneholde en teknisk beskrivelse av samtlige komponenter og installasjoner, og kart som viser den nøyaktige plasseringen av alle anlegg og hjelpeanlegg/tekniske inngrep (herunder anleggsveier, masseuttak, masselagre og riggplasser mv.). Detaljplanen skal også inneholde en beskrivelse av hvordan vindkraftanlegget skal drives. Herunder skal det redegjøres for oppfyllelsen av driftsmessige føringer som krav til internkontrollsystem, og oppfølging av eventuelle andre vilkår knyttet til drift, for eksempel vilkår om støy og gjennomføring av undersøkelser av virkninger av vindkraftverket.
Dersom utbyggingsløsningen som presenteres i detaljplanen er endret sammenlignet med løsningen som lå til grunn for konsekvensutredningene i søknadsfasen, skal planen utrede og beskrive eventuelle endrede virkninger for miljø og samfunn. Dette inkluderer normalt nye støyberegninger og visualiseringer mv. I noen tilfeller oppstår det i detaljplanfasen et behov for å søke om endringer i konsesjonen. Dette kan for eksempel være dersom konsesjonær ønsker en endring i høyest tillatt installert effekt eller en endring i løsning for atkomst og ilandføring.
6 Innhold og utforming av kommuneplanens arealdel
I kommuneplanens arealdel eller kommunedelplan skal eventuelle områder for vindkraftanlegg angis med arealformålet «Bebyggelse og anlegg», med underformål «Andre typer bebyggelse og anlegg» og med bestemmelse om at arealet skal nyttes til vindkraftanlegg. Adkomstveger skal angis med arealformål «Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur» og underformål «veg», eller fastsettes med hensynssone «Område båndlagt for regulering», for å få avklart mer detaljert trasévalg i en senere områderegulering. Traséer for kraftledninger angis med hovedformål «Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur» og underformål «Trasé for teknisk infrastruktur», og det bør fastsettes sikringssoner langs kraftlinjer.
Internveger og nødvendig teknisk infrastruktur vises ikke i kommuneplanen, men inngår i formålet bebyggelse og anlegg. Detaljert utforming skal fastsettes i konsesjon og detaljplan etter energiloven. I kommuneplanen kan det fastsettes hensynssoner knyttet til støy, fare, og særlige hensyn knyttet til landbruk, reindrift, friluftsliv, grønnstruktur, landskap, naturmiljø, kulturmiljø eller randsoner til nasjonalpark eller landskapsvernområde. Det kan gis retningslinjer om begrensninger av virksomhet og vilkår for tiltak for å ivareta interessene i slike hensynssoner.
Det kan alternativt fastsettes hensynssoner for båndlegging for regulering etter plan- og bygningsloven. Slike områder kan være aktuelle i landbruks-, natur-, frilufts- og reindriftsområder når kommunen ikke ønsker å avsette et konkret areal til område for vindkraft i kommuneplanens arealdel, men ønsker at dette skal avklares nærmere gjennom en områderegulering. Slik båndlegging i påvente av avklaring i områderegulering er gyldig i fire år, men kan forlenges i ytterligere fire år. Båndlegging lengre enn i åtte år er ikke mulig. NB: Det er ingen forutsetning for å starte arbeidet med en områderegulering for vindkraft at det er avsatt slike hensynssoner for regulering i kommuneplanens arealdel. Områderegulering kan vedtas i strid med kommuneplanens arealdel.
7 Innhold og utforming av regionale planer
Regionale planer skiller seg fra kommunale planer ved at de ikke er juridisk bindende. De skal legges til grunn i offentlig planlegging og virksomhet. Regionale planer for vindkraftanlegg kan trekke opp overordnede føringer for arealbruk som skal legges til grunn i kommunal planlegging. Slike føringer kan skje i egne regionale planer for vindkraft, eller i planer der vurdering av vindkraft ses i sammenheng med andre bruks- eller verneinteresser.
Det er ikke fastsatt egne arealkategorier for regionale planer i plan- og bygningsloven. Slike regler er fastsatt i Nasjonal produktspesifikasjon for arealplan, del 2.2 Spesifikasjon for tegneregler regionale planer. Det kan avsettes arealsoner i regionale planer med samme betegnelser som i kommunale planer. Det kan knyttes retningslinjer til arealsonene i planens tekstdel. Energianlegg er en underkategori av arealsonen Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur. Det er angitt fargekoder og krav til grafisk utforming som skal følges ved utarbeiding av regional plan.
Nasjonal produktspesifikasjon er under revisjon, og det er foreslått endringer i hvordan regionale planer skal utformes for å klargjøre at regionale arealplaner ikke har samme virkning som kommunale arealplaner.