Innleiing

Bakgrunn for evalueringa

I 2002 vart det innført eit nytt finansieringssystem for universitet og høgskolar, jf. Budsjett-innst. S. nr. 12 (2001–2002) og St.prp. nr. 1 (2001–2002) frå Kyrkje, utdannings- og forskingsdepartementet. Finansieringssystemet var eit av fleire verkemiddel som skulle støtte opp under hovudsiktemåla i Kvalitetsreforma. Hovudprinsippa i systemet vart lagde fram i St.meld. nr. 27 (2000–2001) Gjør din plikt – Krev din rett. Kvalitetsreform av høyere utdanning. Det nye systemet innebar ei dreiing av fokus frå innsatsfaktorar og over mot resultat. Ved å fordele ein del av løyvinga basert på institusjonanes oppnådde resultat, skulle systemet stimulere institusjonane til betre kvalitet i utdanning og forsking.

Kunnskapsdepartementet varsla i St.meld. nr. 7 (2007– 2008) Statusrapport for Kvalitetsreformen i høgre utdanning at finansieringssystemet for universiteta og høgskolane skulle evaluerast i 2009. Finansieringssystemet, som eit delvis resultatbasert system, har verka i sju år, og det var tid for å gjere ein gjennomgang. Formålet med evalueringa har vore å etablere eit godt kunnskapsgrunnlag om effektane av finansieringssystemet, og utforme forslag til justeringar i systemet som kan bidra til enda betre måloppnåing i sektoren.

Organisering av evalueringsarbeidet

Finansieringssystemet har vore omtalt og foreslått endra både i Innst. S. nr. 150 (2007–2008), jf. St.meld. nr. 7 (2007–2008), og i Stjernø-utvalets utgreiing NOU 2008: 3 Sett under ett. Ny struktur i høyere utdanning. Vidare har det komme ei rekkje innspel frå ulike miljø om at visse aktivitetar ved institusjonane ikkje gir utteljing i den resultatbaserte delen av finansieringssystemet. Særleg gjeld dette formidling og samarbeid. Evalueringa har hatt som mandat å svare på desse utspela, men samtidig ikkje vere bunden av dei forslaga som allereie er lagde fram.

Evalueringsarbeidet har vore organisert som eit prosjekt i Kunnskapsdepartementet. Departementet ønska å få innspel til arbeidet og ha ein god dialog med sektoren undervegs. Departementet oppretta derfor ei referansegruppe med brei representasjon frå sektoren. Referansegruppa har fungert som ein diskusjonspartnar for departementet. I starten av arbeidet vart det sett ut eit eksternt oppdrag for å få ein analyse av effektane av det gjeldande finansieringssystemet i lys av måla for sektoren. Analysen vart gjennomført av Econ Pöyry. Analyserapporten vart lagt fram på ein konferanse med brei deltaking frå sektoren og andre aktørar. Diskusjonane med referansegruppa, innspel frå andre, rapporten frå den eksterne analysen og det som kom fram på konferansen, har vore viktig som bakgrunn for departementets arbeid med evalueringa av finansieringssystemet og for forslag til justeringar som regjeringa no legg fram i budsjettet for 2010.

I tillegg til å vurdere innspel og gjere eigne vurderingar av korleis finansieringssystemet kan bli betre, har følgjande punkt sett rammene for evalueringa:

• Finansieringssystemet er eit av fleire verkemiddel innanfor departementets mål- og resultatstyringssystem. Finansieringssystemet skal vere grovmaska og enkelt, og verken kan eller skal fange opp alle delar av institusjonanes aktivitetar.

• Evalueringa skal ta utgangspunkt i det gjeldande systemet og ta omsyn til at eventuelle endringar blir målte opp mot dette. Behovet for eit stabilt system kan i ein slik samanheng vege tungt. Samstundes kan sektoren stå overfor utfordringar i dag som ikkje var like framtredande på byrjinga av 2000-talet.

• Evalueringa skal byggje på grundige analysar – kvantitative indikatorar kombinerte med kvalitative, faglege og politiske vurderingar.

• Det skal gjerast prinsipielle vurderingar av formålet med finansieringssystemet, kor omfattande systemet skal vere og kor sterkt styringsverkemiddel det bør vere. I dette skal balansen mellom statleg styring og institusjonanes autonomi behandlast.

• Det skal vurderast om systemet skal vere likt for alle institusjonane, eller om det skal differensierast.

• Forholdet mellom dei ulike delane av systemet, og forholdet til andre finansieringskjelder, skal belysast.

Om innhaldet i dette vedlegget

Regjeringas forslag til justeringar er presenterte under programkategori 07.60 kap. 260. I dette vedlegget legg departementet fram ei nærmare beskriving av dei vurderingane som ligg til grunn for resultata av evalueringa. Finansieringsystemet blir deretter presentert slik det vil sjå ut dersom Stortinget vedtek dei endringane som no blir foreslått. Målet med vedlegget er å dokumentere evalueringsarbeidet og bidra til auka kunnskap om og felles forståing av finansieringssystemet for universiteta og høgskolane.

Del 1 Dokumentasjon av evalueringa av finansieringssystemet

Målet med denne delen av vedlegget er å dokumentere evalueringa av finansieringssystemet. Evalueringa tek for seg kvar av komponentane i det eksisterande systemet, og drøftar behovet for nye delar knytt til dei måla for universitets- og høgskolesektoren som ikkje er dekte i dag. Måloppnåinga på dei resultatbaserte delane av systemet blir vurderte, og behov for endringar i alle delane av eksisterande system blir drøfta. Etter gjennomgangen av kvar del, både eksisterande og eventuelle nye, blir drøftingane oppsummerte og departementet sine konklusjonar presenterte. Til sist konkluderer departementet på heilskapen i systemet. Del 2 av vedlegget inneheld ei beskriving av systemet slik det blir sjåande ut etter konklusjonane i del 1.

Likt system for heile sektoren?

Fram til 2006 var finansieringssystemet ulikt for universitet og høgskolar, jf. Budsjett-innst. S. nr. 12 (2005–2006), St.prp. nr. 1 (2005–2006) og St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 (2005–2006). Kunnskapsdepartementet har vurdert om systemet igjen skal differensierast mellom ulike typar institusjonar. Etter departementets vurdering er sektoren best tent med eit system som er likt for alle. Ein differensiert modell vil ikkje lenger vere nøytral mellom institusjonane. Vidare vil ein slik modell gripe inn i autonomien til institusjonane. Departementet vil da i mykje større grad klassifisere institusjonane, og avgjere kva profil dei skal sikte mot. Rammefinansieringa og mål- og resultatstyringa tilseier at det er styra ved dei einskilde institusjonane som skal ta slike strategiske val. Dei resultatbaserte delane i eit differensiert system vil bli meir kompliserte. Fleire institusjonar er i prosessar som kan ha konsekvensar for institusjonsstrukturen, og systemet vil best handtere ei slik utvikling om det er likt for alle.

Basiskomponenten

Mål

Formålet med basiskomponenten var å sikre stabilitet og gjere det mogleg for styra ved institusjonane å drive langsiktig planlegging av aktiviteten.

Oppbygging

Ved innføring av finansieringssystemet i 2002 vart verdiane av undervisnings- og forskingskomponenten rekna ut og trekte frå det som tidlegare hadde vore rammeløyvinga. Dei resterande midlane vart basiskomponenten. Basis speglar faktorar som institusjonane si geografiske lokalisering, deira fagportefølje og storleik, og om dei har ein- eller fleircampusmodell. Basis fører dermed vidare tidlegare politiske prioriteringar og forskjellane mellom institusjonane. Den samla budsjettløyvinga for kvar institusjon vart ikkje endra som følgje av inndelinga i komponentar.

Vurdering av behov for endringar

Basiskomponenten som del av total løyving varierer mellom institusjonane. Ein kunne tenkje seg at institusjonar med lav basis har størst risiko for å få økonomiske utfordringar. Departementet kan ikkje sjå eit slikt mønster. Det kan tyde på at institusjonane er relativt robuste i høve til størrelsen på basis. Det er den samla økonomiske ramma som finansierer verksemda, og denne er relativt stor i høve til dei resultatbaserte delane av systemet hos alle institusjonane.

Størrelsen på basis må òg sjåast i samanheng med kor sterke insentiv ein ønskjer. Relativt større basis betyr svakare insentiv. Stjernø-utvalet meinte at ein til dels burde redusere dei resultatbaserte insentiva for å styrke dei strategiske prioriteringane. I analysen til Econ Pöyry av finansieringssystemet blir det peikt på at auken i studiepoeng ser ut til å ha stoppa opp, og at det kan vere eit argument for å styrkje insentiva. Samstundes meiner Econ Pöyry at eksisterande system synest å ha fungert etter formålet. Gitt at institusjonane synest å vere robuste i høve til basis, bør det vere behovet for sterkare eller svakare insentiv som er førande for størrelsen på denne.

Frå delar av sektoren har det vore sagt at forskjellar i relativ størrelse på basis i ein del tilfelle er urettferdig, og at basis for enkelte institusjonar må bli styrkt gjennom friske midlar eller omprioriteringar mellom institusjonane. OECD, Stjernø-utvalet og ein rapport med teoretiske vurderingar av finansieringssystemet (Vagstad mfl. 2007) har òg peikt på at det bør bli meir tydeleg kva som ligg i basis. Både styrking av basis for enkelte institusjonar og meir transparent basis krev ei form for dekomponering på ulike kostnadsberarar. Dekomponering er òg teke opp i analysen til Econ Pöyry, og dei tilrår at departementet ikkje dekomponerer.

Det er ikkje eintydig kva ein legg i omgrepet transparent basis. Ei tolking er at for alle midlane som ligg i basis, skal departementet greie ut kva dei er meint å finansiere – krone for krone. Det vil innebere at basis må bli bygd opp frå botn av (rekomponering), med klare forventningar til aktivitetar (kostnadsberarar) og kva satsar ein legg til grunn. Kva kostnadsberarar og satsar ein eventuelt kjem fram til, vil så vere førande for om eksisterande fordeling av midlar mellom institusjonane står fram som korrekt eller ikkje.

Om ein skulle velje å dekomponere basis, ville ein berre komme fram til gjennomsnittlege kostnader. Det vil vere store variasjonar i tala som ligg bak. Universitets- og høgskolesektoren er heterogen, og skilnadene mellom dei ulike institusjonane er store og samansette. Dei er påverka av faktorar som studieportefølje, kor desentralisert institusjonane er organiserte, kor store institusjonane er, studentrekrutteringa, infrastruktur, bygg og husleige, forskingsintensitet og kor effektivt institusjonane driv. I tillegg vil ei dekomponering med satsar fastsette av departementet gi normative verknader og utfordre autonomien til institusjonane.

Oppsummering og konklusjon

Departementet meiner at ein basis som ikkje er dekomponert eller rekomponert, har ei rekkje fordelar. Det gir få føringar og stor fridom for institusjonane til sjølve å vurdere aktivitetar, organisering og satsingar som er best for å nå gode resultat. Dette heng godt saman med rammebudsjettering og den overordna mål- og resultatstyringa av sektoren. Forventningane til korleis basis skal nyttast er eit spørsmål om korleis heileramma skal nyttast. Dette går fram av måla som blir sette for sektoren og institusjonane, og ikkje av føringane som vil følgje av ein meir transparent basiskomponent. Å løyve midlane som ei ramme slik departementet gjer i dag, svarer godt til at sektoren er heterogen med ulike behov. Endringar i eller omfordeling av midlar mellom institusjonane bør bli gjorde på fagleg og politisk grunnlag – ikkje som ein mekanisk konsekvens av kostnadsberarar og gjennomsnittssatsar. Det er den samla løyvinga frå Stortinget som skal vere utgangspunkt for kva aktivitetsnivå institusjonane kan ha – ikkje omvendt. Departementet ønskjer å styrkje sektoren gjennom å auke dei direkte løyvingane over statsbudsjettet.

Undervisningskomponenten

Mål

Følgjande mål var formulerte for undervisningskomponenten da finansieringssystemet vart innført:

• å auke gjennomføringa til studentane gjennom å stimulere institusjonane til å skape kvalitativt gode studium

• å stimulere til raskare omstilling av kapasitet og oppretting av nye studietilbod for å tilpasse studieprofilen til endring i studieønskje eller behova for arbeidskraft i samfunnet

• å stimulere til auka internasjonal studentutveksling.

Oppbygging

Undervisningskomponenten blir rekna ut frå endringar i avlagde 60-studiepoengseiningar med ein sats på 40 pst. av gjennomsnittlege overslag på studieplasskostnader. Studieprogramma er innplasserte i seks kostnadskategoriar. Det er den totale produksjonen av studiepoeng som gir utteljing. I tillegg får institusjonane utteljing for utveksling av studentar, både inn- og utreisande. Komponenten har ei ope ramme, og utteljinga får budsjetteffekt to år etter oppnådde resultat.

Utteljing for studiepoeng

Vurdering av måloppnåing

Utviklinga i undervisningskomponenten og dei underliggjande faktorane som studenttal, opptak, gjennomstrøyming og fagportefølje gir gode indikasjonar på at den resultatbaserte utteljinga har verka etter formålet. Studiepoengsproduksjonen har auka både for universitet, statlege høgskolar og vitskaplege høgskolar. Vidare har talet på kandidatar og studiepoeng per student auka for både universiteta og dei vitskaplege høgskolane. Ein rapport frå NIFU STEP viser at det har vore ei omstilling i studieporteføljen som er i samsvar med etterspørselen til søkjarane, og delvis i samsvar med behova til samfunnet.

Det er fleire faktorar ved Kvalitetsreforma som kan ha medverka til denne utviklinga, blant anna nye arbeidsformer og tettare oppfølging av studentane. Universiteta har gjennomført dei største endringane i utdanningstilbodet. Dei har òg auka oppfølginga av kvar enkelt student, og har redusert talet på studentar som ikkje tek studiepoeng. Universiteta hadde derfor det største potensialet til å forbetre gjennomstrøyminga. Vidare har institusjonane, særleg dei statlege høgskolane, utnytta ledig kapasitet ved å auke opptaket av studentar. I tillegg ga innføring av konverteringsordninga i Lånekassa eit sterkt økonomisk insentiv for den einskilde studenten til å fullføre utdanninga på normert tid, og dette har sannsynlegvis verka i same retning som dei andre tiltaka. Det kan derfor vere vanskeleg å isolere verknadene av sjølve studiepoengsindikatoren i finansieringssystemet på den positive utviklinga som har skjedd i sektoren.

Utteljinga i undervisningskomponenten har auka med om lag 600 mill. kroner nominelt i perioden 2003–10 som følgje av god måloppnåing og ei ope ramme på komponenten. Komponenten vart redusert med 42 mill. kroner i budsjettet for 2009 og med 25 mill. kroner i budsjettet for 2010. Ein kraftig auke i starten, før det så flatar ut og normaliserer seg, er ei naturleg utvikling ved innføring av økonomiske insentiv.

Vurdering av behov for endring i indikatoren

Det er ei rekkje omsyn departementet må ta i vurderinga av kva som kan eller bør gjerast med komponenten for å betre måloppnåinga i høgre utdanning. Blant anna er det viktig at institusjonane held fokus på kvalitet i utdanninga og gjennomstrøyming av studentar. Det er òg viktig at institusjonane tilpasser studietilbodet i samsvar med etterspørselen til studentane og til behova i arbeidslivet. Måla er med andre ord dei same i dag som ved innføringa av finansieringssystemet. Som vist ovanfor har dagens komponent vore vellykka. Dette er eit viktig argument for å halde på insentiva slik dei er i dag.

Fremmar studiepoengsindikatoren kvalitet?

Det har vore stilt spørsmål om studiepoengsindikatoren har ført til for mykje fokus på kvantitet, og om dette har gått ut over kvaliteten. Utteljinga i undervisningskomponenten har gjort det mogleg for institusjonane å ta opp fleire studentar enn dei har finansiering for i basis. Dette kan vere eit uttrykk for at institusjonane har auka effektiviteten ved at dei utnyttar ledig kapasitet. På den andre sida kan nokre av institusjonane ha latt auka studentopptak gå ut over kvaliteten. Nokre peiker på dette som ei reell problemstilling, andre tek til orde for at på lang sikt vil det ikkje løne seg å auke studentopptaket utan å halde god kvalitet på studia. Det vil i så fall gå ut over studentrekrutteringa. Econ Pöyry trekk same konklusjon i den eksterne analysen: kvalitet i studietilboda vil alltid løne seg i eit lengre perspektiv.

Eit anna spørsmål er om institusjonane har senka krava for å bestå eksamen for å halde studiepoengsproduksjonen oppe. St.meld. nr. 7 (2007–2008) viser at strykprosenten generelt har gått ned, men at utviklinga begynte før reforma og ikkje gjeld alle fagområda. At strykprosenten har gått ned, kan òg skrive seg frå at studentane får meir oppfølging etter innføringa av Kvalitetsreforma, og at eksamen oftare er innanfor mindre emne enn før.

Det er ikkje eintydig kva som blir lagt i omgrepet kvalitet. Dagens indikator er eit kvalitetsmål knytt til undervisningsopplegget. Gode opplegg gjer at studentane lykkast og klarer å gjennomføre studia. Likevel kan indikatoren ikkje seiast å måle kvaliteten på innhaldet i utdanninga eller den kompetansen studentane tileignar seg. Departementet meiner at denne forma for kvalitet ikkje lèt seg fange opp gjennom indikatorar og regelstyrt utteljing i finansieringssystemet. Det er behov for andre verkemiddel for å sikre slik kvalitet. Det er først og fremst institusjonane sitt ansvar å sørgje for god kvalitet i studia. Som eit ledd i Kvalitetsreforma har alle institusjonane etablert eigne kvalitetssikringssystem. I tillegg er Nasjonalt organ for kvalitet i utdanninga (NOKUT) etablert som kvalitetssikringsorgan for sektoren. Verkemidla må utviklast vidare, og departementet meiner det framleis er behov for auka merksemd rundt læringsutbytte og relevans for samfunnet. Arbeidet med nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk kan òg vere eit viktig ledd i dette, og det potensialet som ligg i ulike kandidatundersøkingar kan utnyttast betre enn i dag.

Vurdering av behov for nye indikatorar

Ved vurdering av eventuelle nye indikatorar, har departementet lagt vekt på at insentiva må vere målretta og at dei ikkje skal gi uheldige verknader. Departementet har vurdert om studiepoengsindikatoren kan eller bør kombinerast med indikatorane kandidatar og/eller studiepoeng per student. Desse vil heller ikkje fange opp kvaliteten på læringsutbytte etc. som nemnt over, men kan vere betre mål på gjennomføring.

Innføring av kandidatar har vore vurdert tidlegare. Dersom kandidatindikatoren blir utforma slik at det er den institusjonen studenten får graden sin ved som får utteljinga, vil ein løne den institusjonen som faktisk får studentane til å fullføre. Dette kan slå negativt ut for institusjonar i distrikta fordi studentar ofte søkjer overflytting til sentrale strøk mot slutten av utdanninga si. Det kan òg skape dårlege insentiv for samarbeid og hindre institusjonane i å spesialisere seg eller skape arbeidsdeling, fordi ein i enda større grad enn i dag vil halde på studentane.

Alternativt kan ein tenkje seg ei deling av utteljinga slik at institusjonane får utteljing for den delen av graden dei har hatt ansvar for. Da vil ein òg løne dei institusjonane som studentane vel å forlate. Dette er ikkje ønskjeleg dersom studentane forlèt institusjonane på grunn av dårleg kvalitet i studia, men det kan vere positivt dersom studenten si flytting er eit resultat av samarbeid og arbeidsdeling mellom institusjonane. Å fange opp dette, vil by på omfattande måle- og rapporteringsutfordringar.

Dagens indikator er allereie eit insentiv for å få studentane til å fullføre, og departementet ser ikkje at kandidatindikatoren vil bidra til å auke gjennomstrøyminga ytterlegare eller stimulere til auka kvalitet. Vidare kan det sjå ut til at fullføringa av grader ligg på eit rimeleg godt nivå i dag. Av totalt 200 000 studieplassar blir det årleg avlagt 35 000 grader. Likevel er det variasjonar mellom ulike studieprogram. Departementet meiner at andre verkemiddel er meir formålstenlege enn ei regelstyrt utteljing. Gjennom styringsdialogen kan departementet leggje ekstra trykk på institusjonane slik at dei arbeider med å betre studentanes fullføring av utdanningane.

Indikatoren studiepoeng per student (rekna om til heilårsekvivalentar) vil truleg føre til omfordeling mellom institusjonane – frå universitet til statlege og vitskaplege høgskolar. Det er mange tilhøve som påverkar om studentane har full progresjon. Fleire av desse kan ikkje institusjonane sjølve påverke. For at insentiva skal fungere, bør ikkje finansieringa vere avhengig av tilhøve som ligg utanfor kontrollen til institusjonane.

Departementet har fått innspel om at ein bør gi utteljing for fellesgrader. Fellesgrader er definerte i forskrift til universitets- og høgskolelova og betyr i hovudsak at to eller fleire institusjonar opprettar eit studieprogram der begge institusjonane deltek i undervisning, rettleiing og vurdering. Fellesgrader er ein aktivitet – ikkje eit resultat. Dei resultatbaserte indikatorane i finansieringssystemet inneber å gi utteljing for oppnådde resultat. Departementet vil ikkje gi utteling for aktivitetar, sjølv om aktivitetane er ønska og bidreg til auka måloppnåing. Departementet vil nytte strategiske midlar til å stimulere institusjonane til auka fagleg samarbeid, som blant anna kan innebere fellesgrader.

Universitetssenteret på Svalbard AS (UNIS) er eit statsaksjeselskap, der departementet forvaltar eigarinteressene til staten. UNIS tilbyr høgre utdanning og driv forsking med utgangspunkt i at Svalbard ligg i eit høgarktisk område og skal vere eit supplement til lærestadene på fastlandet. Departementet har vurdert handteringa av studiepoeng avlagde ved UNIS. Utteljing for studiepoeng med tilknyting til UNIS har vore ulik for ulike institusjonar. For å styrkje bruken av og halde oppe interessa for UNIS er det viktig med ei felles ordning for alle som samarbeider med UNIS.

Departementet går derfor inn for at alle universiteta og høgskolane kan rapportere studiepoeng frå studentar som tek studieprogram ved UNIS, og at dei får økonomisk utteljing for desse studiepoenga.

Har komponenten hatt nokre uønskte verknader?

Stjernø-utvalet meinte at undervisningskomponenten hadde hatt ein negativ effekt på samarbeid, både mellom institusjonane og internt på kvar institusjon fordi ein konkurrerer om dei same studentane. Departementet meiner no å sjå det motsette – at konkurransen stimulerer til å inngå alliansar som gjer at institusjonane står sterkare og får til ei betre arbeidsdeling. Dette er med på å motverke at institusjonane blir meir like kvarandre. At konkurranse over tid bidreg til meir samarbeid, er ei naturleg utvikling som ein òg kan sjå elles i samfunnet. Departementet vurderer likevel at det er behov for å stimulere til meir samarbeid, arbeidsdeling og fagleg konsentrasjon.

Undervisningskomponenten skal vere prioriteringsnøytral. Det skal ikkje løne seg for institusjonane å produsere meir av éin type studiepoeng enn andre. Endringane i avlagde studiepoeng mellom kategoriane har ikkje vore store. Dette er ein indikasjon på at dei relative satsane i finansieringssystemet ikkje er mykje forskjellige frå dei reelle kostnadene ved studieprogramma, og at satsane derfor sannsynlegvis ikkje gir insentiv til å endre fagportefølje. Etterspørselen til studentane vil derfor vere avgjerande for kva fag institusjonane vel å gi tilbod om. Valet til studentane treng likevel ikkje å vere i samsvar med behova i samfunnet for arbeidskraft. Samstundes er studentane flinke til å fange opp trendar tidleg. Dagens modell inneber såleis at preferansane til studentane blir vekta høgre enn arbeidsmarknaden sin etterspørsel etter arbeidskraft. Enkelte meiner dette er uheldig, og at det kan føre til at samfunnet ikkje får den kompetansen som trengst. Andre meiner at høgre utdanning ikkje i for stor grad skal eller bør dimensjonerast for å bli tilpassa behova i arbeidslivet, men at valet til studentane av utdanning òg skal vere med og forme framtidas arbeidsmarknad. Dette er den etablerte politikken på området, med unntak av noko sterkare grad av styring av profesjonsutdanningane.

Utteljinga i undervisningskomponenten er knytt til kostnadene ved utdanningsaktiviteten. Departementet har fått tilbakemeldingar på at dette kan ha nokre uheldige verknader på institusjonane sine interne diskusjonar om fordeling av midlane mellom fagområda. Det er stor merksemd rundt kva dei ulike fagområda «tener inn» gjennom studiepoengsproduksjonen sin, og krav om å få «sin del» tilbake. Det er styret som skal prioritere den vidare budsjettfordelinga i institusjonane, men finansieringssystemet for universitet og høgskolar kan opplevast å vere til hinder for dette. Departementet meiner at dette i hovudsak er styret sitt ansvar, og ikkje noko som bør eller kan løysast gjennom det nasjonale finansieringssystemet.

Er styrken på insentiva riktig?

Evalueringa tyder på at tiltaka i Kvalitetsreforma har verka etter formålet, og det er etablert ein ny praksis for undervisningsopplegget som har gitt betre måloppnåing når det gjeld kvalitet og ressursutnytting. Departementet har vurdert om insentiva i ein slik situasjon har rett styrke.

Stjernø-utvalet meinte at utviklinga i høgre utdanning i for stor grad blir eit resultat av konkurransen mellom institusjonane. Utvalet foreslo ein forsiktig reduksjon av den resultatbaserte finansieringa for å sikre meir stabile rammevilkår.

Eit argument som taler for å ta ned styrken, er at nokre institusjonar er sårbare for sviktande studentrekruttering. Eit anna er at institusjonane har teke ut potensialet, og at det ikkje lenger er like stort behov for å stimulere så sterkt til gjennomstrøyming. Det har òg blitt hevda at institusjonane rettar seg for mykje mot studentane sine utdanningsønske og for lite mot kva samfunnet treng av kompetanse. Og vidare at institusjonane tek opp så mange studentar at det går ut over kvaliteten i utdanninga.

På den andre sida er det sterke argument for å halde styrken på komponenten slik han er i dag. For det første er måla dei same i dag som ved innføringa, og måloppnåinga har vore god. Vidare kan sektoren tolke ein reduksjon som at departementet ikkje legg like sterk vekt på utdanningskvalitet som før. Stabilitet har òg ein eigenverdi i eit slikt insentivsystem.

Ny prosess for nærmare vurdering av kostnadskategoriane

For at insentiva skal bli om lag like sterke uavhengig av fagretning, er det lagt opp til differensierte satsar på utteljinga. Flat sats ville gitt sterkare insentiv til å tilby dei minst kostnadskrevjande utdanningane og kunne ført til uheldige vridingar. Tilnærma alle studieprogram er i dag innplasserte i seks kostnadskategoriar - A–F. Departementet bruker kategoriane og innplasseringa til å rekne ut utteljing for avlagde studiepoeng og budsjetteffektar ved oppretting, nedlegging eller flytting av studieplassar. Det er nokre utfordringar med denne strukturen, blant anna blir kategoriane oppfatta som presise utrekningar på kva studia kostar, og utteljinga blir delvis sett på som ei refusjonsordning.

Departementet får mange søknader frå sektoren om studieprogram som dei meiner er sett i ein for låg kategori. Det er ei utbreidd misforståing at å flytte eit studieprogram opp ein kategori vil føre til større økonomisk ramme. Systemet i seg sjølv er eit nullsum-spel, slik at flytting oppover i kategori berre vil føre til tilsvarande lågare basis. Det institusjonane ber om, er auka midlar i basis saman med flyttinga oppover i kategori, slik at den totale finansieringa av studieprogrammet blir auka.

Departementet vurderer at det er på tide med ein ny gjennomgang av kostnadskategoriane, med sikte på å redusere talet på kostnadskategoriar for studieprogramma. Ved å forenkle systemet og gjere kategoriane meir grovmaska, gjer ein det tydeleg at dette er eit insentivsystem. I Danmark har dei tre kostnadskategoriar, og det same er foreslått i Sverige. Departementet vil setje i gang eit arbeid for å sjå nærmare på dette.

Uavhengig av utfallet av dette arbeidet foreslår regjeringa at studiepoeng avlagde på vidareutdanning blir plasserte i same kategori som det respektive grunnutdanningsstudiet. Dette vil vere meir riktig i høve til reelle kostnader og gi sterkare insentiv for vidareutdanning. Tiltaket er lansert i St.meld. nr. 44 (2008–2009) Utdanningslinja.

Utteljing for utveksling av studentar

Vurdering av måloppnåing

Studentutvekslinga har auka i den aktuelle perioden, men det er vanskeleg å seie i kva grad det skyldast utteljinga i undervisningskomponenten, eller om det berre er ein pågåande trend.

Vurdering av behov for endring i indikatoren

Evalueringa av Kvalitetsreforma viste at reforma har gitt internasjonaliseringsarbeidet auka merksemd. Utviklinga for mange institusjonar skjer likevel langs dei same dimensjonane som òg var viktige før Kvalitetsreforma. Dette gjeld særleg studentutveksling og deltaking i forskarnettverk. Ifølgje evalueringa har institusjonane i varierande grad ei heilskapleg tilnærming til internasjonalisering som verkemiddel for auka kvalitet. Den auka studentutvekslinga tyder på at dette området blir prioritert framfor andre målsetjingar i internasjonaliseringsarbeidet. Slik sett kan det vere eit argument for å nytte midlane som blir løyvde på bakgrunn av denne indikatoren, til meir strategisk utvikling av internasjonaliseringsarbeidet ved institusjonane. Samtidig kan det gi uheldige signal å ta bort utteljinga.

Frå sektoren har det òg blitt hevda at institusjonane taper pengar på at studentane reiser ut, fordi dei da ikkje får utteljing på studiepoengsindikatoren. Praksis ved fleire institusjonar viser at institusjonane kan planleggje med tanke på at ein viss del av studentane tek delar av studiet i andre land. Departementet vurderer at det er viktig med den symboleffekten som utteljing for utveksling gir, og foreslår at internasjonaliseringsindikatoren blir ført vidare som i dag.

Oppsummering og konklusjon

Produksjonen av studiepoeng har auka, og strykprosenten har gått ned i alle institusjonskategoriane. Likevel har departementet vurdert behov for endringar. Mange meiner at studiepoengsindikatoren rettar fokuset for mykje på kvantitet framfor kvalitet. Omgrepet kvalitet er ikkje eintydig. Studiepoengsindikatoren er etter departementets vurdering ein indikator på kvaliteten i undervisningsopplegget. Gode opplegg gjer at fleire studentar lykkast. Det er først og fremst institusjonane sitt ansvar å sørgje for god kvalitet i studia. Som eit ledd i Kvalitetsreforma, har alle institusjonane etablert eigne kvalitetssikringssystem. Andre verkemiddel, som for eksempel NOKUT, bidreg til å sikre kvaliteten på innhaldet i studia.

Departementet har vurdert om det er andre indikatorar som kan vere betre mål på studentanes gjennomføring av studia, og som derfor bør erstatte eller kombinerast med dagens studiepoengsindikator. Både kandidatar og studiepoeng per student har vore vurderte. Indikatorane kan ha nokre uheldige verknader med omsyn til samarbeid om studieprogram og fleksibilitet for studentane til å bytte studiestad. Det er mange tilhøve som påverkar om studentane har full progresjon, og fleire av desse rår ikkje institusjonane sjølve over. For at insentiva skal fungere, bør ikkje finansieringa vere for avhengig av tilhøve som ligg utanfor institusjonanes kontroll.

Departementet har òg vurdert å ta ned styrken på undervisningskomponenten. Argument for å ta ned styrken er blant anna at institusjonane er sårbare for sviktande rekruttering av studentar, og at dei rettar studietilbodet meir etter studentanes ønske enn samfunnet sine behov. Departementet meiner at det er ein risiko for at merksemda på gjennomstrøyming blir svekt om ein reduserer insentivet. Departementet ønskjer ikkje å gi slike signal. Måla for utdanningsinsentiva er dei same som da systemet vart innført. Det er òg eit poeng å halde systemet stabilt over tid. Alt i alt tilseier desse vurderingane at studiepoengsindikatoren blir halden slik som han er. Departementet vil likevel starte ein gjennomgang av kostnadskategoriane med sikte på å forenkle modellen.

Indikatoren for utveksling av studentar har òg blitt vurdert. Departementet meiner at symboleffekten ved å premiere utveksling tilseier at indikatoren førast vidare som i dag.

Forskingskomponenten

Mål

Forskingskomponenten i finansieringssystemet omfattar i dag ein resultatbasert og ein strategisk del. Målet med den resultatbaserte utteljinga var å motivere institusjonane til å auke forskingsaktiviteten og til å fordele ressursar til miljø som kan vise til gode forskingsresultat – med andre ord å stimulere til kvalitet i forskinga. Målet med den strategiske delen er blant anna å byggje opp forskingskapasitet gjennom å satse på rekrutteringsstillingar.

Oppbygging

Den resultatbaserte delen RBO (resultatbasert omfordeling) gir utteljing på følgjande indikatorar: talet på avlagde doktorgrader, publikasjonspoeng, midlar frå EUs rammeprogram for forsking og midlar frå Noregs forskingsråd. RBO har ei lukka ramme slik at midlane blir omfordelte mellom institusjonane kvart år, basert på oppnådde resultat to år tidlegare. Den strategiske delen inneheld i hovudsak midlar til doktorgradsstipendiatstillingar og postdoktorstillingar.

Indikatorane er utforma for å måle både forskingsaktivitet og kvalitet. Tildeling frå Noregs forskingsråd og EU skjer i sterk konkurranse, og er dermed eit teikn på kvalitet. Vidare er det to kvalitetsnivå på publiseringskanalane – eitt nivå for alminneleg publisering, og eitt nivå for publisering i særskild prestisjetunge kanalar.

Utteljing for talet på avlagde doktorgrader

Vurdering av måloppnåing

Talet på avlagde doktorgrader har auka mykje sidan det resultatbaserte finansieringssystemet vart innført. Frå 2004 til 2008 har talet på doktorgrader auka med 59 pst. Sjølv om mykje av auken må tilskrivast at institusjonane har fått øyremerkte stipendiatstillingar gjennom den strategiske delen, er det departementet si vurdering at indikatoren fungerer etter formålet. Det er òg teikn som tydar på at gjennomstrøyminga i doktorgradsutdanninga er i ferd med å bli betre.

Vurdering av behov for endring i indikatoren

Departementet legg likevel fram to justeringar: utteljing for samarbeid om doktorgradsutdanninga, og utteljing for ferdige kandidatar frå Stipendprogram for kunstnarleg utviklingsarbeid.

I dagens system blir det gitt utteljing berre til den institusjonen som gir doktorgraden. Mange høgskolar utan rett til å gi doktorgrad deltek aktivt i doktorgradsutdanninga utan at dei blir premierte for dette gjennom finansieringssystemet. Eit av innspela frå sektoren gjekk ut på at dette burde endrast. For å bidra til meir og betre samarbeid om doktorgradsutdanninga, vil departementet derfor at universitet og høgskolar som bidreg i doktorgradsutdanninga, men ikkje skriv ut graden, skal få utteljing i finansieringssystemet. Bidrag inneber i denne samanhengen at kandidaten har hatt arbeidsplassen sin ved institusjonen under arbeidet med doktorgraden. Utteljinga til institusjonen som bidreg i doktorgradsutdanninga, vil svare til 20 pst. av den utteljinga gradgivande institusjon får. Det vil seie at samarbeid om doktorgradsutdanning gir utteljing på til saman 120 pst. med ei fordeling på 100 pst. til gradgivande institusjon og 20 pst. til samarbeidande institusjon.

Stipendprogram for kunstnarleg utviklingsarbeid vart oppretta i 2003. Programmet skal gi kompetanse på doktorgradsnivå og kvalifisere for fast fagleg stilling på relevante fagområde i universitets- og høgskolesektoren. Utgreiinga Vekt på kunstnerisk utviklingsarbeid frå Universitets- og høgskolerådet (UHR) foreslo kandidatar frå stipendprogrammet som ein mogleg indikator for denne typen arbeid. Ei sjølvevaluering frå programmet konkluderer med at nivået på stipendiatane er høgt i eit internasjonalt perspektiv, og at programmet held ein høg fagleg standard. Med bakgrunn i framlegget frå UHR og evalueringa av programmet vil departementet gi utteljing for kandidatar frå stipendprogram for kunstnarleg utviklingsarbeid på line med andre doktorgradskandidatar.

Desse to endringane i doktorgradsindikatoren vil ha marginal påverknad på utteljinga for ordinære doktorgradskandidatar fordi det dreier seg om få kandidatar.

Eit anna innspel frå UHR som departementet har vurdert, går ut på at universitet og høgskolar skal få ein fast sum når dei inngår samarbeidsavtalar med utanlandske institusjonar om felles doktorgrader, og utteljing i RBO for rettleiing av utanlandske doktorander. Finansieringssystemet skal i størst mogleg grad premiere resultat, og ikkje aktivitet. Departementet meiner ein derfor ikkje skal gi utteljing for samarbeidsavtalar.

Utteljing for tildeling frå Noregs forskingsråd

Vurdering av måloppnåing

Grunngivinga for denne indikatoren er at Forskingsrådet er den viktigaste nasjonale konkurransearenaen for forskingsmidlar, og at tildeling frå Forskingsrådet er eit teikn på kvalitet. Tildelinga av midlar til institusjonane har auka med 13 pst. frå 2004 til 2008.

Vurdering av behov for endring i indikatoren

Ein kan argumentere for at det ikkje er nødvendig med ei slik premiering sidan midlar gjennom Forskingsrådet er ei premiering i seg sjølv. Delen søknader som får tildeling, er svært låg på fleire av programma og verkemidla i Forskingsrådet. Departementet har derfor fått innspel om at det ikkje er hensiktsmessig å oppmode til ytterlegare søknadsskriving gjennom økonomiske insentiv. Departementet meiner at institusjonane bør stimulerast til å delta på den viktigaste nasjonale konkurransearenaen vi har, og at det er nødvendig med ein slik indikator for å stimulere til kvalitet. Særleg gjeld dette konkurransen om dei frie midlane, som fri prosjektstøtte og Senter for framifrå forsking (SFF).

Dei regionale forskingsfonda er eit nytt verkemiddel som skal bidra til kunnskapsbasert utvikling i regionane. Desse fonda vil dermed utgjere ein ny nasjonal konkurransearena for forsking og utvikling. Samfunnsoppdraget til universitet og høgskolar inneber både å drive forsking av høg kvalitet og å bidra til regional utvikling. Ved å innlemme dei regionale fonda i forskingsinsentiva, vil begge desse målområda i større grad bli tekne i vare. Dei regionale fonda kan leggjast inn som eigen indikator, eller innlemmast i forskingsrådindikatoren. Departementet meiner det siste alternativet er det beste. Begge desse inntektskjeldene vil då bli handsama under eitt, og vil telje likt. Dette kan innebere at høgskolane kan få ein større del av utteljinga på indikatoren, då dei regionale fonda er meir retta mot deira kjerneoppgåver enn mot universiteta sine.

Eitt av hovudmåla med rammeløyvinga direkte over statsbudsjettet er at ho skal gjere det mogleg for institusjonane med eigeninnsats i eksterne bidragsprosjekt. Eigeninnsatsen er ønskjeleg for å sikre at dei eksterne prosjekta er forankra i institusjonane sine strategiar for forsking. Prosjektmidlane for eksempel frå Forskingsrådet skal vere bidrag til institusjonane si eiga forsking, og støtte opp om deira eigne forskingssatsingar. Samtidig må det vere ein balanse som gjer at bruken av eigeninnsats i form av tid og andre ressursar ikkje går ut over institusjonane sin strategiske kapasitet og fridom til å gjere eigne prioriteringar. Departementet har fått tilbakemelding frå sektoren om at institusjonane ser dette som ei utfordring. Departementet vil sette ned eit utval som skal sjå nærmare på desse problemstillingane.

Utteljing for tildeling frå EUs rammeprogram

Vurdering av måloppnåing

For norske forskarar er EUs rammeprogram den største internasjonale kjelda til forskingsmidlar. EU-indikatoren stimulerer til meir internasjonalt forskingssamarbeid. Tildelingane skjer i konkurranse, og det er eit kvalitetsteikn når norske forskingsmiljø hentar inn midlar frå rammeprogramma. Frå 2006 tel berre midlar frå rammeprogramma i indikatoren. I perioden 2006 til 2008 auka institusjonane si tildeling frå EUs rammeprogram for forsking med 24 pst.

Vurdering av behov for endring i indikatoren

Det har komme to innspel frå sektoren om å redusere styrken på EU-insentivet. Det eine innspelet dreier seg om å fordele dei frigjorde midlane gjennom Forskingsrådet til strategisk EU-posisjonering. Forskingsrådet tildeler allereie EU-posisjoneringsmidlar til institusjonane. Etter departementets vurdering vil det vere meir effektivt om institusjonane i tillegg prioriterer midlar av eiga ramme til å stimulere arbeidet med EU-posisjonering og -søknadar.

Det andre innspelet tek opp at små institusjonar blir sårbare for svingingar i EU-inntektene grunna den sterke insentivverknaden – om lag to kroner frå departementet for kvar EU-krone. Departementet meiner at nettobudsjetterte institusjonar har verkemiddel for å handtere slike svingingar. Den resultatbaserte utteljinga kjem òg to år etter resultatet slik at institusjonane kan planleggje på lengre sikt.

Utfordringane knytte til eigeninnsats gjeld òg for midlar frå EU, sjå ovanfor om midlar frå Noregs forskingsråd.

Forslaget om å gi utteljing for dei regionale forskingsfonda innanfor forskingsrådindikatoren inneber å svekke insentiva for å søkje midlar på den nasjonale konkurransearenaen. EU-midlar gir i dag om lag 14 gonger så høg utteljing som midlar frå Forskingsrådet. Fleire har spurd om ikkje denne skilnaden er for stor. Ved å flytte ein liten del av midlane frå EU-potten, vil ein samstundes kunne oppretthalde styrken på insentiva for å søkje nasjonale midlar og redusere skilnaden i utteljing mellom dei to indikatorane noko. I dag er potten både til EU-midlar og midlar frå Forskingsrådet 20 pst. av ramma for RBO. Departementet meiner EU-midlane sin del kan reduserast til 18 pst. Insentivet for å søkje EU-midlar vil framleis vere langt sterkare enn insentivet for å søkje nasjonale midlar. Delen knytt til midlar frå Forskingsrådet og regionale forskingsfond vil auke til 22 pst.

EU sine rammeprogram er stadig i utvikling, og det oppstår dermed behov for å vurdere presiseringar av innhaldet i indikatoren i takt med denne utviklinga. I det 7. rammeprogrammet har det komme til nye verkemiddel, som Joint Technology Initiatives (JTI), ERA-NET og initiativ etter EU-traktatens artikkel 169. Tildeling frå desse verkemidla skjer i open konkurranse etter internasjonal utlysing. Kvaliteten på søknadane og fagmiljøa vil vere avgjerande for tildelinga. Tildelingskriteria er dermed i samsvar med formålet med EU-indikatoren. Departementet presiserar at midlar frå JTI, ERA-NET og artikkel 169 skal gi utteljing i EU-indikatoren.

Utteljing for vitskapleg publisering

Vurdering av måloppnåing

Talet på publiseringspoeng i universitets- og høgskolesektoren har auka med 45 pst. frå 2004 til 2008. Internasjonal statistikk over vitskapleg publisering viser at norske artiklar aukar sin del av verdsproduksjonen. Sektoren står for ein stor del av det norske bidraget. Norske artiklar blir stadig meir siterte jamført med snittet for resten av verda. Siteringar er ein indikator på kvalitet. Desse tala tyder dermed på at publiseringa har auka kraftig utan at det har svekt kvaliteten. Sjølv om den positive trenden starta før publiseringsindikatoren vart innførd, er det grunn til å tru at han har bidrege til å styrkje ei positiv utvikling.

Vurdering av behov for endring i indikatoren

Departementet har fått fleire ulike innspel knytte til publiseringsindikatoren. Det har vore ein diskusjon i sektoren om ein skal ha eit tredje kvalitetsnivå på publiseringskanalane. Grunngivinga er at ein treng å skilje klarare i toppsjiktet av publiseringskanalane på fleire fagområde. Eit tredje kvalitetsnivå har vore vurdert av UHR. Innstillinga Vekt på forsking om publiseringsindikatoren i finansieringssystemet, konkluderer med at det ikkje er mogleg med meir enn to nivå for å halde alle fagområda innanfor same system. Departementet deler denne vurderinga.

Finansieringssystemet for instituttsektoren gir ekstra utteljing for å sampublisere med andre institusjonar. Det har vore hevda at ein må harmonisere finansieringssystema mellom universitets- og høgskole- og instituttsektoren på dette punktet. Eventuelt kunne ein avgrense den ekstra utteljinga til å gjelde internasjonal sampublisering. Statistikken viser at det er utstrakt sampublisering på tvers av dei forskingsutførande sektorane i Noreg. Statistikken viser òg at det er meir samarbeid internt enn på tvers av sektorane. Likeins aukar stadig delen norske artiklar med utanlandske medforfattarar. Samarbeid fører ofte til betre kvalitet og vil derfor i seg sjølv auke moglegheita for utteljing. Departementet gir utteljing på grunnlag av oppnådde resultat, ikkje aktivitetar, og meiner derfor at det ikkje er behov for å stimulere særskilt til sampublisering.

Departementet har fått innspel om at vitskaplege artiklar som er ope tilgjengelege, bør få ekstra utteljing på publiseringsindikatoren. Dei godkjende tidsskrifta i finansieringssystemet spenner frå dei som ikkje tillèt nokon form for open tilgang, til dei som er heilt ope tilgjengelege. Målet med indikatoren er å stimulere til meir vitskapleg publisering og meir publisering av særleg høg kvalitet, utan omsyn til kva politikk tidsskrifta har for open tilgang. Slik sett kan finansieringssystemet seiast å vere nøytralt i høve til open tilgang. Det skal ikkje vere til hinder for open tilgang, men heller ikkje stimulere særskilt til open tilgang. Departementet meiner ein bør bruke andre verkemiddel for å fremme open tilgang, jf. omtale i forskingsmeldinga, St.meld. nr. 35 (2008–2009) Klima for forsking.

Oppsummering og konklusjon

Sett i høve til målet om auka forskingsaktivitet tyder statistikken for sektoren samla sett på at forskinga går i ønskt retning. Dette blir stadfesta i ulike analysar, blant anna i den eksterne analysen frå Econ Pöyry. RBO har bidrege til å auke omfanget av norsk vitskapleg publisering betydeleg. Talet på doktorgrader har òg auka kraftig, men her speler andre faktorar enn RBO ei stor rolle. Ikkje minst har den strategiske forskingskomponenten bidrege til å auke talet på stipendiatstillingar i sektoren vesentleg. Desse har no byrja å gi seg utslag i langt fleire avlagde doktorgrader. Omfanget av Forskningsråds- og EU-midlar til sektoren har òg auka. Det er dermed klare indikasjonar på at RBO har vore med på å stimulere omfanget av forsking i sektoren, og da særleg forskingspublisering.

Forsking er i stadig aukande grad ein internasjonal aktivitet, og det er eit mål at norske forskarar skal ta del i denne internasjonaliseringa. For å oppnå gode resultat som blir premierte i finansieringssystemet, vil norske forskarar ofte tene på å samarbeide med gode utanlandske forskarar. Statistikken tyder på at delen norske vitskaplege artiklar med utanlandske medforfattarar stadig veks. Internasjonalt samarbeid er ein føresetnad for å få EU-tildelingar. Slik sett kan finansieringssystemet stimulere til auka internasjonalisering av forskinga.

Insentiv for formidling

Innanfor dei lovfesta hovudoppgåvene for institusjonane, er det i gjeldande finansieringssystem ikkje eigne indikatorar knytte til formidling. Innføring av ein formidlingskomponent har tidlegare vore greidd ut i to omgangar av utval med representantar frå sektoren, men er ikkje gjennomført. Departementet har vurdert at dei føreslåtte indikatorane er for lite treffsikre i høve til dei måla som er sette for formidlingsaktiviteten, og at arbeidet med registrering og kvalitetssikring av data vil bli betydeleg.

Vurdering av behovet for nye indikatorar

Av dei indikatorane som tidlegare er vurderte, har departementet særleg vurdert resultatbasert utteljing for bidrags- og oppdragsfinansierte aktivitetar (BOA) utanom forskingsmidlar frå Forskingsrådet og EU. Indikatoren ville støtte opp om hovudmåla om auka kvalitet ved at han ville byggje på same prinsipp som Forskingsråds- og EU-utteljinga: Når nokon er villig til å betale institusjonane for ein aktivitet, er det teikn på kvalitet og relevans. Vidare ville indikatoren stimulere institusjonane til auka samarbeid med aktørar utanfor sektoren. BOA-aktivitetane spenner vidt, frå internasjonale grunnforskingsfond til lokale tilbod om etterutdanning. Dette er òg ein enkel indikator som institusjonane allereie rapporterer på.

Samstundes ville BOA ikkje dekkje alle aktivitetane som fell inn under formidlingsmålet, og indikatoren ville primært støtte opp under den brukarretta formidlinga. Den allmennretta formidlinga, som deltaking i samfunnsdebatten, populærvitskapleg formidling osv., ville ikkje fått utteljing. Departementet vurderte at innføring av BOA som indikator dermed ville kunne fått uheldige verknader for denne delen av formidlingsaktiviteten. Vidare har institusjonane allereie økonomiske insentiv til å skaffe seg eksterne inntekter fordi det i seg sjølv aukar deira økonomiske ramme.

Formidling er ei av hovudoppgåvene til institusjonane, og det er styra sitt ansvar å forvalte midlane på ein slik måte at institusjonane oppfyller samfunnsoppdraget sitt òg på dei områda som det ikkje er knytte økonomiske insentiv til.

Konklusjon

Regjeringa vil ikkje foreslå at det blir innført eigne insentiv knytte til formidlingsmålet.

Departementet vil vurdere å be institusjonane lage interne modellar for å stimulere til både allmennretta og brukarretta formidling.

Museumsmålet

Finansieringa av universitetsmusea er ein del av rammeløyvinga til universiteta. Departementet har fastsett overordna mål og styringsparametrar for universitetsmusea, men det har ikkje vore knytte eigne indikatorar i finansieringssystemet til dette målet. Vitskapleg publisering frå tilsette ved universitetsmusea har vore rekna med i RBO til universiteta.

På bakgrunn av utgreiinga om universitetsmusea, NOU 2006: 8 Kunnskap for fellesskapet, har departementet i St.meld. nr. 15 (2007–2008) Tingenes tale peikt på at universitetsmusea har følgjande hovudutfordringar: sikring og bevaring av samlingane, forsking og tilgjengeleggjering av samlingane for forsking, og allmennretta formidling.

Det har vore noko ulike syn på om ein eigen modell/komponent for musea i finansieringssystemet er ein del av svaret på desse utfordringane. Likevel er det semje om at musea må integrerast betre i styringa av sektoren gjennom klare mål og resultatkrav.

Konklusjon

Departementet vurderer at det ikkje er behov for ein eigen del for musea i finansieringssystemet. Departementet held fram med arbeidet med å utvikle gode styringsindikatorar for universitetsmusea i samarbeid med sektoren, og følgjer opp måloppnåinga gjennom den årlege styringsdialogen.

Hovudkonklusjon

Både den eksterne analysen av finansieringssystemet, innspela frå sektoren og departementet sine eigne vurderingar tilseier at det ikkje er behov for omfattande endringar av finansieringssystemet. Departementet vil likevel gjere nokre justeringar i systemet.

Departementet meiner at måloppnåinga kan bli enda betre ved òg å stimulere til auka samarbeid i sektoren. For å utvikle kvaliteten i utdanning og forsking er det behov for robuste fagmiljø med kraft og kompetanse til å delta aktivt på den globale kunnskapsarenaen. Kvalitativt gode fagmiljø er viktige for å tiltrekkje seg flinke forskarar og undervisarar og fagleg motiverte studentar. Regjeringa vil derfor foreslå ein ny indikator for samarbeid i den resultatbaserte delen av systemet, og auka bruk av strategiske midlar for å stimulere til meir samarbeid, arbeidsdeling og fagleg konsentrasjon (SAK) i sektoren. Til saman vil dette stimulere institusjonane til å utvikle meir robuste fagmiljø og til å få ei betre arbeidsdeling seg imellom. Desse endringane i finansieringssystemet vil saman med andre verkemiddel departementet nyttar, svare på dei utfordringane for sektoren som Stjernø-utvalet peikte på.

I tillegg til desse endringane for meir samarbeid foreslår regjeringa at kandidatar frå Stipendprogram for kunstnarleg utviklingsarbeid gir utteljing i doktorgradsindikatoren, at regionale forskingsfond gir utteljing, at vidareutdanning blir plassert i same kostnadskategori som tilsvarande grunnutdanning, og at institusjonane får utteljing for studiepoeng for studentar som tek studieprogram ved UNIS.

Omgrepsavklaring

Undervegs i arbeidet med evalueringa har departementet blitt merksam på at nokre av omgrepa som blir nytta i skildringa av finansieringssystemet, ikkje er i samsvar med dei prinsippa som ligg til grunn for finansieringa av universitets- og høgskolesektoren. Det er viktig at omgrepa er presise slik at departementet formidlar ei riktig forståing av finansieringssystemet.

Omgrepa basiskomponent, undervisningskomponent og forskingskomponent kan gi inntrykk av at dei to siste er eigne løyvingar til undervisning og til forsking, mens basis skal dekkje resten, jf. løyvinga over postane 50–52 og 70–72 på kap. 271, 272 og 275 i statsbudsjettet. Dei statlege universiteta og høgskolane er nettobudsjetterte verksemder som mottek ei rammeløyving. Dei private institusjonane som mottek statstilskott får òg dette som eit rammetilskott. Institusjonane har stor fridom til å nytte midlane slik dei meiner er best for å nå dei overordna måla som er sette av departementet. For at omgrepa i finansieringssystemet skal vere i samsvar dette, går departementet bort frå omgrepet komponent. For ytterlegare å tydeleggjere at det er ei rammeløyving, er postane i statsbudsjettet frå 2010 slåtte saman til ein post 50 for dei statlege institusjonane og ein post 70 for dei private institusjonane.

I statsbudsjettet for 2010 er òg kapitla for institusjonane slåtte saman til eit kap. 260. Dette heng saman med at vi ikkje har eit differensiert finansieringssystem, men eit system som i all hovudsak er felles for alle institusjonane.

Innanfor den resultatbaserte utteljinga er det to ulike fordelingsmekanismar. Indikatorane som er knytte til utdanningsmålet, har ei ope ramme slik at satsane for utteljing er faste. Indikatorane knytte til forsking har ei lukka ramme slik at satsane her er avhengige av det samla resultatet til sektoren. For å skilje mellom desse fordelingsmekanismane bruker ein omgrepa utdanningsinsentiva og forskingsinsentiva. Bruken av omgrepet insentiv er valt da begge skal oppfattast som eit insitament til å arbeide for å betre måloppnåinga. Indikatorane er måleinstrumentet som indikerer måloppnåing.

Departementet har vidare valt å bruke omgrepet utdanning i staden for undervisning som tidlegare vart nytta. Utdanning er eit meir dekkjande omgrep og meir i samsvar med omgrepsbruken i målstrukturen for sektoren.

Del 2 Framstilling og forklaring av finansieringssystemet for universitet og høgskolar

Denne delen av vedlegget gir ei kortfatta framstilling av korleis finansieringssystemet skal bli forstått og kva det inneheld.

Finansieringssystemet som styringsverkemiddel

Finansieringssystemet er eitt av fleire verkemiddel som Kunnskapsdepartementet nyttar i styringa av universitets- og høgskolesektoren. Departementet styrer sektoren på overordna nivå gjennom mål- og resultatstyring, og gjennom dei rammene som er sette i lov og anna regelverk. Måla viser kva som er samfunnsoppdraget til sektoren. Universitets- og høgskolelova gir institusjonane akademisk fridom, faglege fridomsgradar og fullmakter til å fastsetje si interne organisering. Departementet har fastsett overordna mål og styringsparametrar for institusjonane og resultatkrav på utvalde område. I tillegg fastset departementet instruks og reglement for dei statlege institusjonane, jf. det statlege økonomireglementet.

Finansieringssystemet skal støtte opp om dei måla for sektoren som er nedfelte i universitets- og høgskolelova, og som blir presenterte i kvart statsbudsjett. Systemet skal sørgje for ei stabil og langsiktig finansiering av universiteta og høgskolane slik at styra ved institusjonane kan drive langsiktig planlegging. Samstundes skal systemet gi rom for å målrette delar av ressursane mot særskilt viktige område ved behov. Vidare blir delar av midlane fordelte med grunnlag i institusjonanes resultat på utvalde område. Dette stimulerer institusjonane til å prioritere sine aktivitetar og ressursar på ein slik måte at måloppnåinga blir god. Saman med andre verkemiddel skal dette bidra til auka kvalitet i utdanning og forsking. Vidare skal systemet stimulere til effektiv ressursbruk, og gi institusjonane fleksibilitet til å tilpasse aktivitetane sine til sine eigne strategiar og samfunnets behov.

Departementet finansierer på institusjonsnivå – ikkje enkelte fagområde, utdanningar eller aktivitetar. Løyvinga er derfor ikkje dekomponert på ulike kostnadsbærarar. Finansieringssystemet er meint å vere eit grovmaska system, som verken kan eller skal stimulere alle aktivitetar og oppgåver som institusjonane har. Universiteta og høgskolane har ei rekkje oppgåver som ikkje er direkte omfatta av verken resultatbaserte indikatorar eller strategiske midlar i finansieringssystemet. I samfunnsoppdraget sitt er institusjonane forplikta til å sørgje for god måloppnåing òg på desse områda, noko eit stabilt finansieringssystem legg til rette for.

Finansieringssystemet er, med nokre unntak, likt for alle institusjonane uavhengig av institusjonskategori og om dei er statlege eller private. Det inneber at departementet ikkje har plassert universiteta og høgskolane i eigne kategoriar eller med eigne indikatorar. Eit felles finansieringssystem støtter òg opp om institusjonane sin autonomi ved at det blir mogleg for institusjonane til sjølve å bestemme dei aktivitetane og områda dei vil satse på.

Kunnskapsdepartementet nyttar blant anna den årlege styringsdialogen for å følgje opp både dei områda som er særskild vektlagde i finansieringssystemet, og andre område. I tillegg har òg Nasjonalt organ for kvalitet i utdanninga (NOKUT) og Noregs forskingsråd sentrale oppgåver knytte til kvalitetsutviklinga i sektoren.

Nærmare om innhaldet i finansieringssystemet

Det er kombinasjonen av prioriteringar i statsbudsjettet og utteljinga på indikatorane i den resultatbaserte delen som fastset dei årlege økonomiske rammene for institusjonane.

Det er viktig at finansieringssystemet gir rom for politisk styring slik at ein kan ta i vare nasjonale omsyn. Dette inneber at nokre midlar blir retta mot strategisk viktige område når faglege og politiske omsyn taler for det. Noko som det særskild kan vere viktig å nytte strategiske midlar til, er for eksempel auking av talet på rekrutteringsstillingar til forsking og studieplassar, utvikling av lærarutdanningane samt tilskott til prosessar for auka samarbeid, arbeidsdeling og fagleg konsentrasjon (SAK) i sektoren. Nokre slike strategiske midlar vil vere øyremerka til særskilde aktivitetar, medan andre er knytte til særskilde formål der institusjonane sjølve må vurdere korleis midla best kan nyttast. Departementet følgjer opp bruk av dei strategiske midlane gjennom rapportering og styringsdialog.

Det er viktig at finansieringssystemet stimulerer institusjonane til å drive forsking med høg kvalitet og tilby studentane sine kvalitativt gode studietilbod. Innanfor rammefinansieringa blir derfor delar av midlane fordelte med grunnlag i institusjonanes oppnådde resultat på utvalde indikatorar knytte til utdanning og forsking. Insentiva peiker framover og skal stimulere institusjonane til å forbetre seg. Utteljinga i finansieringssystemet viser kor gode resultat institusjonane har oppnådd på dei utvalde indikatorane, men størrelsen på utteljinga seier ikkje noko om kor mykje midlar departementet forventar at institusjonane nyttar på desse områda. Ansvaret for dette ligg til styra ved den einskilde institusjonen.

Den resultatbaserte utteljinga er regelstyrt, og det er resultata på utvalde indikatorar som ligg til grunn for fordeling av midlane. Det skal vere enkelt for institusjonane å rekne seg fram til kor stor utteljing dei vil få på bakgrunn av resultata sine. I forskingsinsentiva vil utteljinga òg vere avhengig av resultata til dei andre institusjonane i sektoren. Den økonomiske utteljinga inngår i rammeløvinga to år etter oppnådd resultat. Endringar i utteljing for den einskilde institusjon frå eitt år til eit anna blir presenterte i Orientering om forslag til statsbudsjett for universiteter og høgskoler.

Utdanningsinsentiva

Utdanningsinsentiva skal stimulere institusjonane til gode resultat på målområda kvalitet i utdanninga og internasjonalisering. Det er knytt éin indikator til kvar av desse områda. Utdanningsinsentiva har ei open økonomisk ramme slik at ein nyttar faste satsar for kvar indikator. Det inneber at forbetra resultat for ein institusjon fører til auka løyving uavhengig av resultata elles i sektoren. Kunsthøgskolane i Bergen og Oslo er haldne utanfor utdanningsinsentiva.

- Kvalitet i utdanninga

Talet på avlagde nye 60-studiepoengeiningar (som svarer til eit studieår på fulltid) er valt som indikator for å fremje kvalitet i studieopplegget. Bakgrunnen er at det å få studentane gjennom studia, er eit teikn på at studieopplegget er av god kvalitet. Indikatoren fangar i mindre grad opp andre sider ved kvalitet, som for eksempel læringsutbytte. For å stimulere og leggje til rette for slik kvalitetsutvikling nyttar departementet andre verkemiddel, mellom anna tiltak gjennom NOKUT.

Indikatoren skal òg gi institusjonane fleksibilitet til å tilpasse studietilboda sine til studentanes ønske og samfunnets behov for kompetanse. Han bidreg dermed til oppnåing av utdanningsmålet ved å auke relevansen av studietilboda.

For at insentiva skal bli om lag like sterke uavhengig av fagretning, er det lagt opp til differensierte satsar på utteljinga. Som grunnlag for å fastsetje satsane er det etablert seks kostnadskategoriar som alle studietilboda er plasserte i. Kategoriane er grovt fastsett med bakgrunn i blant anna kor utstyrskrevjande og praksisintensive studia er. Kostnadsberekningane vil aldri bli heilt presise, men må sjåast som gjennomsnittskategoriar. I ein så heterogen sektor som universitets- og høgskolesektoren vil det alltid vere store variasjonar i kostnadene. Endra innplassering i kostnadskategori kan enten skje som ei teknisk flytting utan endring i samla finansiering, eller som resultat av politisk prioritering om styrka eller svekka finansiering. Kostnadskategoriane blir kvart år presenterte i Orientering om forslag til statsbudsjett for universiteter og høgskoler.

Utteljinga blir utrekna ved at institusjonen per avlagte (nye) 60-studiepoengeininger får tildelt 40 pst. av beløpet som er knytt til den aktuelle kostnadskategorien. Nokre av dei private institusjonane er vekta med ei lågare utteljing. Kategoriane omfattar både grunnutdanning og vidareutdanning, medan etterutdanning ikkje er studiepoenggivande og dermed heller ikkje gir utteljing i finansieringssystemet.

- Internasjonalisering

Talet på innreisande og utreisande utvekslingsstudentar er gjeldande indikator for å stimulere til auka internasjonalisering. Målet om internasjonalisering er nedfelt i lova. Både at norske studentar reiser ut og tek med seg kompetanse og inntrykk heim, og at utanlandske studentar kjem til Noreg og gjer studiemiljøa rikare, er med på å auke kvaliteten på norsk utdanning.

Utteljinga blir gitt som ein flat sats for alle utreiser og innreiser på meir enn tre månader. Satsen kan endrast ved politisk prioritering. I Orientering om forslag til statsbudsjett for universiteter og høgskoler blir det kvart år opplyst kva satsen er.

Forskingsinsentiva

Forskingsinsentiva skal stimulere institusjonane til forskingsresultat og forskarutdanning av høg kvalitet og stimulere til auka forskingsproduksjon. Forskingsinsentiva omfattar fire indikatorar: Doktorgradskandidatar/kandidatar frå Stipendprogram for kunstnarleg utviklingsarbeid, publikasjonspoeng, midlar frå Noregs forskingsråd og regionale forskingsfond og midlar frå EUs rammeprogram for forsking.

Kunsthøgskolane i Oslo og Bergen, Arkitektur- og designhøgskolen og Noregs musikkhøgskole er haldne utanfor konkurranse om publikasjonspoeng, midlar frå Noregs forskingsråd og midlar frå EUs rammeprogram. Grunnen er at deira kunstnarlege resultat er av ein annen art enn andre fagdisiplinar. Resultata er såleis vanskelege å samanlikne med forskingsresultata i sektoren elles.

Forskingsinsentiva har ei lukka økonomisk ramme. Dette inneber at ein politisk fastsett del av den totale løyvinga til sektoren blir fordelt til institusjonane på grunnlag av institusjonanes eigne resultat og det samla resultatet til sektoren. Dette inneber at institusjonane ikkje berre konkurrerer om å betre sine eigne resultat, men òg konkurrerer med dei andre universiteta og høgskolane. Ved å kanalisere økonomiske midlar til institusjonar som oppnår gode resultat bidreg systemet til auka kvalitet. Dei samla resultata for sektoren vil variere frå år til år, og dermed vil òg satsane for utteljinga variere.

Endringar i utteljing for den einskilde institusjonen frå eitt år til eit anna blir presenterte i Orientering om forslag til statsbudsjett for universiteter og høyskoler. Her blir òg dei gjeldande satsane for det kommande budsjettåret presenterte saman med nærmare kriterium for rapportering knytt til disse indikatorane.

- Kvalitet og kvantitet i vitskapleg publisering

For å stimulere til auka publisering og auka kvalitet på det som blir publisert, inneheld forskingsinsentiva ein publiseringsindikator. Indikatoren er delt i to nivå, der vitskapleg publisering i høgt anerkjende kanalar gir høgre utteljing enn anna publisering. Om lag 20 pst. av det som blir publisert skal definerast på eit høgre kvalitetsnivå. Vidare gir for eksempel bøker høgre utteljing enn artiklar, og utteljinga skal òg korrigerast for talet på forfattarar per publikasjon. For å sikre at vitskapleg og akademisk tenking ligg til grunn for definisjonane og kriteria i denne indikatoren, er ansvaret for forvaltning og utvikling av publiseringssystemet gitt til Universitets- og høgskolerådet.

Denne indikatoren er vekta med 0,3 i forskingsinsentiva.

- Midlar frå Noregs forskingsråd og regionale forskingsfond

For å stimulere universiteta og høgskolane til å skaffe seg midlar frå Noregs forskingsråd og regionale forskingsfond blir det gitt utteljing for dette. Dette skjerper den nasjonale konkurransen om forskingsmidlar og kanaliserer midlar til institusjonar med forsking av høg kvalitet og høg relevans for behovet i regionane.

Denne indikatoren er vekta med 0,22 i forskingsinsentiva.

- Midlar frå EUs rammeprogram for forsking

For å stimulere universiteta og høgskolane til å konkurrere på den europeiske forskingsarenaen blir det gitt utteljing for dei midlane institusjonane klarer å oppnå frå EUs rammeprogram for forsking. Det er viktig at Noreg er synleg internasjonalt, og at institusjonane hentar heim ein større del av den norske kontingenten i programmet. Midlar frå nye verkemiddel i EUs 7. rammeprogram som JTI, ERA-NET og artikkel 169 er inkluderte i indikatoren.

Denne indikatoren er vekta med 0,18 i forskingsinsentiva.

Beløpa frå Noregs forskingsråd til sektoren totalt er mykje høgre enn beløpa frå EUs rammeprogram. Derfor gir kvar EU-krone ei høgre utteljing enn det dei nasjonale midlane gir.

- Kvalitativt god doktorgradsutdanning

For kvar doktorgradskandidat som disputerer, får institusjonen utteljing i finansieringssystemet. Dette skal stimulere institusjonane til å utvikle og gjennomføre kvalitativt gode doktorgradsutdanningar som fører fram til ferdige doktorgradskandidatar.

Indikatoren omfattar òg kandidatar frå Stipendprogram for kunstnarleg utviklingsarbeid, fordi dette er utdanning på same nivå som ordinære doktorgrader. Utteljinga er den same uavhengig av kva fagområde doktorgraden er avlagd ved.

Doktorgrader avlagt i samarbeid mellom to eller fleire institusjonar får noko høgre utteljing enn andre. Institusjonar utan eigen doktorgradsrett bidreg til doktorgradsutdanninga både gjennom stipendiatane sine og ved at anna fagleg personale tek doktorgraden i den ordinære stillinga si. For å stimulere til godt samarbeid om doktorgradsutdanningane får desse institusjonane ei økonomisk utteljing tilsvarande om lag 20 pst. av den utteljinga gradgivande institusjonar får.

Denne indikatoren er vekta med 0,3 i forskingsinsentiva.

Rammefinansiering og styrets ansvar

Finansieringssystemet er eit nasjonalt system. Den einskilde institusjonen må vurdere om og i kva grad dei nasjonale insentiva skal nyttast i interne budsjettfordelingar, og om dei har behov for andre insentiv for å underbyggje eigne strategiar ved institusjonane.

Stortinget gir løyvinga som ei økonomisk ramme til institusjonane. Løyvinga skal dekkje alle aktivitetar og oppgåver institusjonane har som ikkje er eksternt finansierte. Dermed støttar finansieringssystemet opp under fridomsgradane som institusjonane har fått, jf. lov og anna regelverk. Det er styret ved den einskilde institusjonen som er ansvarleg for å forvalte midlane på ein god måte, og aktivitetsnivået må tilpassast den økonomiske ramma.