3 Grensejustering og deling av kommunar med store kraftinntekter
3.1 Gjeldande rett
Ved grensejustering og deling skal det gjennomførast eit økonomisk oppgjer mellom kommunane. I utgangspunktet skal kommunane på eiga hand prøve å kome fram til ein avtale, men dersom dei er usamde, kan dei be Fylkesmannen om rettleiing, jf. inndelingslova § 18 første ledd. Dersom kommunane ikkje blir samde, blir det økonomiske oppgjeret fastsett av ei fast skjønnsnemnd oppretta av departementet, jf. § 18 andre ledd.
Hovudregelen etter § 19 første ledd er at eigedomsretten til ”vegar, gater, bruer, offentlege plassar og annan forvaltningseigedom som fullt ut eller i svært stor grad tener vedkomande område”, skal overførast i tråd med grenseendringa. Det gjeld òg bygningar.
Etter § 19 andre ledd kan skjønnsnemnda fordele eller påby at kommunane i fellesskap skal nytte ”annan eigedom”. Det følgjer av Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) Om lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova) at skjønnsnemnda berre unntaksvis kan påby deling av ein eigedom som ikkje følgjer grunnen, slik andre ledd opnar for.
Dersom ein kommune eller ein fylkeskommune blir vesentleg svekt økonomisk etter ei grensejustering eller deling, kan skjønnsnemnda tilkjenne erstatning der dei ser det som rimeleg, jf. § 21. Erstatningsregelen blir omtalt som ein tryggingsventil, og det er ikkje meininga at det skal vere spørsmål om erstatning i alle saker, jf. Ot.prp. nr. 41 (2000–2001).
Departementet si fullmakt etter § 17
For å gjennomføre vedtak om samanslåing, deling og grensejustering kan Kongen etter inndelingslova § 17 første ledd gje nærare reglar. Etter andre ledd kan Kongen gjere unntak frå gjeldande lover og forskrifter. Denne fullmakta er delegert til departementet i saker om grensejustering. Føresegna set rammer for kva unntak som kan gjerast frå lov og forskrift. For det første må unntaket vere naudsynt for at ein skal kunne gjennomføre ei vedteken grensejustering, dvs. for at sjølve iverksetjinga av grensejusteringa skal kunne gå greitt. For det andre er føresegna tydeleg på kva typar reglar det kan gjerast unntak frå, jf. bokstav a–d. Inndelingslova gjev ikkje departementet heimel til å gjere vedtak om unntak frå reglar for å dempe dei økonomiske konsekvensane av ei grensejustering.
Inntekter som har interesse ved spørsmål om økonomisk oppgjer ved grensejustering og deling av kommunar med store kraftinntekter, er inntekter av konsesjonskraft, konsesjonsavgift, naturressursskatt og eigedomsskatt på kraftanlegg.
3.2 Bakgrunn
Departementet avslo i mars 2011 ein søknad om grensejustering mellom Vaksdal og Modalen kommunar (overflytting av Eksingedalen og Eidslandet til Modalen). I vedtaket signaliserte departementet at det var behov for å sjå på reglane om økonomisk oppgjer i inndelingslova.
I Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) om inndelingslova meinte departementet at spørsmåla som knyter seg til mellom anna inntekter frå kraftsektoren, ikkje var eigna for rettsleg regulering, men best kunne løysast i konkrete saker.
3.3 Høyringsnotatet
Noko av bakgrunnen for framlegga om regulering av det økonomiske oppgjeret er at initiativretten etter § 8 skal vere reell også for innbyggjarar i område med store naturressursar.
I høyringsnotatet skreiv departementet at eit alternativ er å gjere det økonomiske oppgjeret meir føreseieleg når det gjeld inntekter knytte til produksjon av elektrisk kraft, og samstundes leggje til rette for ei tilpassing til nytt inntektsnivå for kommunane. Departementet la òg vekt på at fordelinga av inntektene og overgangsordninga skal oppfattast som rettferdig.
I høyringsnotatet blei det peika på tre alternativ når det gjeld å løyse det økonomiske oppgjeret ved grensejustering og deling av kommunar med store kraftinntekter:
oppretthalde dagens avtalefridom med høve til handsaming i skjønnsnemnd ved usemje
utvide fullmakta departementet har etter inndelingslova § 17, slik at departementet får fullmakt til å fastsetje ei overgangsordning for ein avgrensa periode
utarbeide ei ny forskrift som regulerer korleis kraftinntekter skal fordelast ved grensejustering og deling
Departementet bad vidare om synspunkt på om overgangsordninga etter b og c bør vere på fem eller ti år.
Det første alternativet var å føre vidare gjeldande rett. Då har kommunane avtalefridom, og skjønnsnemnda kan fastsetje oppgjeret dersom kommunane ikkje blir samde.
Det andre alternativet var å gje departementet utvida fullmakt til å fastsetje ei overgangsordning for visse typar inntekt ved grensejustering og deling. Framlegget i høyringsnotatet var:
”Når det blir rekna som nødvendig ut frå omsynet til dei økonomiske konsekvensane for kommunane eller fylkeskommunane i samband med grensejustering og deling, kan Kongen heilt eller delvis utsetje overgangen av rettane til konsesjonskraft, konsesjonsavgift, naturressursskatt og eigedomsskatt på kraftanlegg, i inntil fem år.”
Det tredje alternativet var å detaljregulere i forskrift ei fordeling og overgangsordning med kompensasjon for visse typar inntekt ved grensejustering og deling.
Framlegget til forskrift i høyringsnotatet gjekk ut på at naturressursskatten (som inngår i inntektsutjamninga i inntektssystemet) og konsesjonsavgifta (som inngår i kraftfond til utbygging av næringslivet) går over til den nye kommunen samtidig med grensejusteringa. Den kommunen som tek imot kommunedelen, skal betale ein kompensasjon til den kommunen som gjev frå seg delen. Kompensasjonen skal i utgangspunktet trappast ned over fem år. Konsesjonskrafta blir verande udelt i fem år i kommunen som må gje frå seg området.
Høyringsinstansane fekk òg høve til å kommentere om ei overgangsordning etter alternativ b og c i staden burde vere på ti år.
Departementet peika i høyringsnotatet på at gjeldande rett med avtalefridom fører til uvisse om dei økonomiske konsekvensane, noko som inneber at terskelen for å gjennomføre grensejustering eller deling kan vere høgare i område som utløyser kraftinntekter til kommunen, enn i andre område. Dermed kan konsekvensane bli at grenseendringar som kommunane og innbyggjarane elles ville ha gått inn for, ikkje blir gjennomførte.
Tanken bak forskrifta er at terskelen for grensejustering og deling av kommunar som utløyser kraftinntekter, blir senka dersom dei økonomiske konsekvensane er føreseielege og i så stor grad som mogleg rettferdige.
Framlegget til forskrift la opp til at kommunane ikkje kan avtale noka anna fordeling enn forskrifta krev, til dømes ei lengre overgangsordning. Omsynet til avtalefridomen for kommunane taler dermed imot ei slik løysing.
Etter forskrifta skal ikkje alle ulikskapar mellom kommunane jamnast ut. Dei økonomiske utslaga i den kommunen som gjev frå seg ein del, er avgjerande. Det blir berre tale om kompensasjon der tapet for den kommunen som gjev frå seg ein del, er på 300 kroner eller meir per innbyggjar.
Forskrifta avgrensar ikkje fridomen skjønnsnemnda har når det gjeld å tilkjenne erstatning etter inndelingslova § 21, anten tilfella er omfatta av forskrifta eller ikkje.
Departementet fremja eit alternativ der departementet kan fastsetje ei fordeling av kraftinntektene i ein overgangsperiode. Departementet skriv i notatet at dei har lagt vekt på å gje ei dekkjande regulering av det økonomiske oppgjeret utan vid kompetanse til å utøve skjønn hos Fylkesmannen eller departementet.
Det blei peika på at ei ulempe med dette alternativet er at staten kan bli trekt inn i forhandlingane mellom kommunane. Ei anna ulempe det blei peika på, er at departementet ikkje er spesielt eigna til å avgjere konkret korleis økonomiske gode og byrdar bør fordelast mellom kommunane. Ein meir domstolliknande prosess, som i skjønnsnemnda, eignar seg betre. Departementet peika vidare på at dersom prosessane blir krevjande, kan konsekvensen bli at grenseendringar som kommunane og innbyggjarane elles ville ha gått inn for, ikkje blir gjennomførte.
3.4 Høyringa
Spørsmålet om inntektsfordeling etter saker om grensejustering av kommunar med store kraftinntekter var det punktet flest høyringsinstansar hadde meiningar om. Eit fleirtal av dei som uttalte seg, meinte at dagens avtalefridom burde førast vidare. Ingen høyringsinstansar har slutta seg til alternativet med ei utvida fullmakt for departementet. Alternativet med ei eiga forskrift har fått tilslutning frå fire høyringsinstansar. To høyringsinstansar meiner at alternativet med ei utvida fullmakt for departementet vil føre med seg så store ulemper at det ikkje bør innførast, medan dei stiller seg opne for dei to andre alternativa.
Somme høyringsinstansar har kome med eigne framlegg til løysing av spørsmålet om økonomisk oppgjer ved store kraftinntekter.
Hordaland fylkeskommune skriv i fråsegna si at spørsmålet om fordeling av kraftinntekter etter grensejusteringar må greiast ut ytterlegare og meir i detalj. Dei skriv at fram til ei slik utgreiing ligg føre, må ein oppretthalde dagens ordning med avtalefridom. Deimeiner vidare at det bør leggjast inn ei ordning med kompensasjon for fylkeskommunar som ved samanslåingar mistar inntekter frå konsesjonskraft.
Dei som støttar dagens avtalefridom, peikar særleg på at ei ordning med forskrift manglar den fleksibiliteten som ligg i dagens ordning, og at kommunane mistar avtalefridomen. Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK) peikar på at det er uvisst om framlegget vil gje ein smidigare prosess, og at ordninga kan føre til at færre kommunar ynskjer grensejusteringar og deling. Dei uttaler vidare at framlegget i liten grad er samordna med gjeldande regelverk om skatt og konsesjon.
LVK uttaler:
”Etter LVKs syn vil forskriften kunne føre til at færre kommuner ønsker grensejustering og deling. Det vil i tilfelle være i strid med departementets uttalte formål om å senke terskelen for grensejusteringer og deling.”
KS peikar i høyringsnotatet på at ei forskrift kan føre til at det økonomiske oppgjeret blir meir føreseieleg, men skriv vidare:
”Dersom en slik forutsigelig overgangsordning i de fleste tilfeller vil bidra til en smidigere prosess, er ikke KS prinsipielt mot en slik løsning. Det er imidlertid vanskelig å si med sikkerhet om det generelt vil bidra til en vesentlig smidigere prosess. Etter en avveiing av de kryssende hensyn som gjør seg gjeldende er det KS´s oppfatning at den fleksibilitet som ligger i dagens ordning er å foretrekke.”
På denne bakgrunnen konkluderer KS med at dagens ordning med avtalefridom bør førast vidare.
Dei høyringsinstansane som støttar alternativet med forskrift, peikar på at forskrifta vil føre til at dei langsiktige økonomiske konsekvensane av grenseendringar blir meir føreseielege, og at ei forskrift kan senke terskelen for grensejusteringar.
Advokatforeningen og Justis- og beredskapsdepartementet hadde ingen merknader til sjølve innretninga av det økonomiske oppgjeret, men peikar på at det er uklart om dagens føresegn eller framlegga til føresegner i høyringsnotatet gjev heimel for forskrifta. Dersom alternativet med forskrift blir valt, har Advokatforeningen eit framlegg til føresegn som heimel for overgangsordninga: ”Kongen kan gi særlige regler om fordeling av kraftinntekter i en overgangsperiode.”
3.5 Vurderinga til departementet
Departementet meiner at ein ikkje bør velje alternativet med utvida fullmakt for departementet. Framlegget har ikkje fått tilslutning blant høyringsinstansane, og fleire høyringsinstansar har uttalt at alternativet er uheldig. Eit fleirtal (seks høyringsinstansar) av dei som har uttalt seg om spørsmålet, vil føre vidare dagens avtalefridom. Dei legg mellom anna vekt på at det er uheldig å overstyre avtalefridomen til kommunane, og at forskrifta gjev mindre fleksibilitet.
Departementet har kome til at ein bør leggje stor vekt på omsynet til avtalefridomen for kommunane. Både KS og LVK ynskjer å føre dagens avtalefridom vidare, og departementet vil òg trekkje fram at det er ein føremon om ein kan oppretthalde ei kjend ordning. Departementet gjer difor i proposisjonen ikkje framlegg om endringar i føresegnene om det økonomiske oppgjeret ved grensejustering og deling av kommunar med store kraftinntekter.