2 Høringen

2.1 Om høringen

Olje- og energidepartementet sendte forslaget til endringer i energiloven og i enkelte andre lover på høring 10. januar 2011. Høringsfristen ble satt til 21. februar 2011. Høringsutkastet ble sendt til følgende institusjoner og organisasjoner:

• Samtlige departementer

• Samtlige fylkeskommuner

• Samtlige fylkesmenn

• Sametinget

• Den norske advokatforening (Advokatforeningen)

• Distriktenes Energiforening (Defo)

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)

• Elklagenemnda

• El & IT Forbundet (El & IT)

• Energi Norge

• Energiveteranene

• Enova SF

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertvistutvalget

• Forsvarsbygg

• Forsvarets Forskningsinstitutt

• Forsvarets Logistikkorganisasjon /IKT

• Forsvarets Operative Hovedkvarter

• Forum for Strategisk Nettutvikling

• Gassco

• Handel- og servicenæringens hovedorganisasjon

• Heimevernsstaben

• KDS Aust-Agder – Vest-Agder

• KDS Buskerud

• KDS Hedmark – Oppland

• KDS Finnmark

• KDS Møre og Romsdal

• KDS Hordaland

• KDS Oslo – Akershus – Østfold

• KDS Nordland

• KDS Vestfold – Telemark

• KDS Nord-Trøndelag

• KDS Troms

• KDS Rogaland

• KDS Sogn og Fjordane

• KDS Sør-Trøndelag

• Kommunenes Sentralforbund

• Konkurransetilsynet

• KS Bedrift

• Jernbaneverket

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Landssamanslutninga av vasskraftkommunar

• Landssammenslutningen av norske vindkraftkommuner

• Miljøstiftelsen Bellona

• Nasjonal Sikkerhetsmyndighet

• Natur og Ungdom

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Nord Pool Spot AS

• Norges Bondelag

• Norges Miljøvernforbund

• Norges Naturvernforbund

• Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

• Norske Boligbyggelags Landsforbund

• Norske Energikjøperes Interesseorganisasjon

• Norsk Fjernvarmeforening

• Norsk Industri

• Norsk Hydro ASA

• Norsk Senter for Informasjonssikring

• Næringslivets Sikkerhetsorganisasjon

• Næringslivets Sikkerhetsråd

• Oljedirektoratet

• Oljeindustriens Landsforening

• Petroleumstilsynet

• Politiets Sikkerhetstjeneste (PST)

• Politidirektoratet

• Post- og teletilsynet

• Samarbeidande Kraftfylke, c/o SFE Energisekretariatet

• Samarbeidsrådet for naturvernsaker

• Samfunns- og næringslivsforskning

• SINTEF Energiforskning AS

• Småkraftforeninga

• Statkraft SF

• Statnett SF

• Statskog SF

• Universitetet i Oslo, Senter for europarett

• Universitetet i Oslo, Nordisk Institutt for Sjørett

• Vassdragsregulantenes fagforum

Høringsutkastet ble lagt ut på departementets internettsider med åpen invitasjon også for andre enn de som stod på høringslisten til å komme med en uttalelse. Det er i alt kommet inn høringsuttalelser fra 34 instanser. Høringsuttalelsene er lagt ut på departementets internettsider. Følgende 21 har avgitt realitetsuttalelse til høringsutkastet:

• Arbeidsdepartementet

• Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

• Advokatforeningen

• Defo

• EL & IT

• Energi Norge

• Forsvarsdepartementet

• Justisdepartementet

• Konkursrådet

• KS Bedrift

• LO

• Nord Pool Spot AS

• NVE

• Norske boligbyggelags Landsforbund

• Oslo kommune

• PST

• Post- og teletilsynet

• Samarbeidande kraftfylke

• Samferdselsdepartementet

• SINTEF

• Skagerak Energi AS (Skagerak Energi)

2.2 Høringsinstansenes syn

Oppsummeringen av høringsinstansenes syn er fordelt på ulike temaer.

Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon (KBO)

Departementets høringsforslag inneholdt en konkret angivelse av hvilke enheter som skal inngå i KBO. Videre innebar forslaget en lovfesting av prinsippet om at alle enheter i KBO skal sørge for at virksomheten er innrettet på en slik måte og med de ressurser som er nødvendige for å ivareta ansvar og oppgaver etter lovens kapittel 9. Det ble også foreslått at det skal åpnes for en vurdering i det enkelte tilfelle av hvorvidt kraftforsyningen skal underlegges KBO under beredskap og i krig.

Advokatforeningen er positiv til at det konkretiseres i loven hvilke enheter KBO skal bestå av. Advokatforeningen etterlyser i sin uttalelse likevel i likhet med Energi Norge, en avklaring av hvorvidt bestemmelsen innebærer en reell innholdsendring av hvilke enheter og funksjoner KBO skal bestå av. Også Skagerak Energi peker på at angivelsen av enheter i KBO i høringsutkastet er uklar. Energi Norge ber i denne sammenhengen om en nærmere grensedragning av hvilke aktører som vil omfattes av beredskapsplikten i forskrifter etter bestemmelsen. Skagerak Energi mener grensene for hvilke enheter som inngår i KBO er satt altfor lavt i dagens forskrift.

EL & IT uttrykker bekymring for at en vid angivelse av hvilke enheter som inngår i KBO vil bidra til ansvarspulverisering, og mener at KBO ansvarsmessig må ligge til de selskapene som har nettkonsesjoner. Til forslaget om at kraftforsyningen skal underlegges KBO under beredskap og i krigssituasjoner, uttaler EL & IT at de vil advare mot følgene ved å utvide muligheten til å underlegge kraftforsyningen KBO. EL & IT viser til at ethvert pålegg under bestemmelsen om KBO tilsidesetter normale arbeidsvilkår, og på den måten setter deres medlemmer i fare.

Utvidelse av beredskapsreglene til ekstraordinære situasjoner i fredstid

I høringsutkastet foreslo departementet å utvide beredskapsreglene til også å gjelde for ekstraordinære situasjoner i fredstid som kan skade eller hindre produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi. Både beredskapsmyndighetens adgang til å pålegge KBO oppgaver og plikter, og beredskapsmyndighetens adgang til å treffe vedtak om beredskapstiltak, ble knyttet opp mot det nye kriteriet om ekstraordinære situasjoner.

SINTEF, EL & IT Forbundet, Skagerak Energi, KS Bedrift og Samarbeidande kraftfylke støtter alle utvidelsen av beredskapsreglene til ekstraordinære situasjoner i fredstid. SINTEF mener likevel departementet bør vurdere en noe mer utdypende beskrivelse av hva som ligger i begrepet «ekstraordinære situasjoner». EL & IT er på sin side likevel skeptisk til at ekstraordinære situasjoner som skyldes «flere mindre feil eller andre hendelser» skal kunne tilligge KBO, slik forbundet oppfatter at departementet har lagt til grunn i høringsnotatet.

Også LO, Energi Norge og Forsvarsdepartementet er enig i prioriteringen av å styrke beredskapsarbeidet og oppdateringen av regelverket i tråd med samfunnsutviklingen. LO fremhever at en robust og sikker kraftforsyning i hele landet har stor betydning for bosetting og næringsvirksomhet. Defo støtter også i hovedsak høringsforslaget, herunder klargjøringen av beredskapsansvaret i fredstid.

«Beredskapsmyndigheten» og ansvarsforhold mellom andre myndigheter

Departementet foreslo i høringsforslaget en konsekvent gjennomføring av begrepet «beredskapsmyndigheten» i hele kapittel 9 i og med begrepet allerede er brukt i nåværende § 9-7.

Forsvarsdepartementet anbefaler at begrepet «beredskapsmyndigheten» enten legaldefineres i loven eller endres til «departementet eller den departementet bemyndiger» gjennomgående i hele kapittel 9.

Noen høringsinstanser har også kommentarer om ansvarsforholdene mellom ulike myndigheter på beredskapsområdet. Skagerak Energi og Energi Norge peker på et behov for en grenseoppgang mellom NVEs og DSBs ansvar. Energi Norge mener videre at energilovens beredskapskrav må avstemmes mot krav i andre sektorer.

Beredskapstiltak

Departementet foreslo i høringsnotatet å endre energilovens begrep «sikringstiltak» til «beredskapstiltak». I høringsutkastet ble beredskapsmyndigheten gitt kompetanse til å beslutte beredskapstiltak for å forebygge, håndtere eller begrense virkningene av ekstraordinære situasjoner for kraftforsyningen. Beredskapstiltak kan pålegges eier eller driver og gjelde for eksisterende og planlagte anlegg eller systemer. Nye beredskapstiltak kan gjøres gjeldende uten hensyn til tidligere pålegg når det er nødvendig. Det ble også foreslått en selvstendig plikt for de som eier eller driver anlegg og systemer som er kritiske for kraftforsyningen til å iverksette tiltak uavhengig av beredskapsmyndighetens myndighet til å vedta beredskapstiltak.

Advokatforeningen og Energi Norge ber i sine uttalelser om en utdyping av hvem som kan pålegges beredskapstiltak. Det pekes på at høringsutkastet skaper tolkningstvil hva gjelder anvendelsesområdet og omfanget av forslagets bestemmelse om beredskapstiltak, herunder av hva som ligger i begrepet «system».

Forsvarsdepartementet foreslår en lovteknisk endring når det gjelder eiers og drivers selvstendige plikt til å iverksette tiltak, for på denne måten å unngå at eier eller driver kan velge kun å fokusere på gjenopprettende fremfor forebyggende tiltak.

EL & IT etterlyser for sin del en klargjøring av hva innrettingsplikten innebærer.

PST mener at beredskapstiltaksbestemmelsen i høringsutkastet er vanskelig tilgjengelig og at den bør forenkles. Det påpekes at bestemmelsen inneholder krav til grunnsikring som går utover beredskapstiltaksbegrepet, og at overskriften på bestemmelsen derfor er lite presis.

Energi Norge og Skagerak Energi understreker begge at NVE gis vide fullmakter ved at eksisterende beredskapstiltak kan omgjøres til skade for de berørte. Vedtak med tilbakevirkende kraft for eksisterende anlegg kan medføre store kostnader. Energi Norge mener at loven bør legge føringer på at det i forskrifter ikke innføres reguleringer med tilbakevirkende kraft. Både Energi Norge og Skagerak Energi peker på at forvaltningsvedtak må settes i en videre samfunnsmessig sammenheng og ses i et kost-nytte perspektiv. Energi Norge anbefaler at departementet tydeliggjør i lovgivningen at selskapene i større grad selv skal vurdere og utføre tiltak ut i fra overordende beredskapsrammer.

Informasjonssikkerhet

Høringsforslaget inneholdt et forslag til en bestemmelse om informasjonssikkerhet for å gi et klarere rettslig grunnlag for dagens bestemmelser som i det vesentligste er regulert i forskrift 16. desember 2002 om beredskap i kraftforsyningen (beredskapsforskriften). Bestemmelsen klargjorde at plikten til å hindre at andre enn rettmessige brukere får tilgang til sensitiv informasjon om kraftforsyningen påligger enhver. Det ble presisert at informasjon omfattet av bestemmelsen var unntatt fra innsyn etter lov 19. mai 2006 om rett til innsyn i dokument i offenleg verksemd (offentleglova) § 13, samt at beredskapsmyndigheten kunne treffe vedtak om at informasjon om kraftforsyningen skulle behandles etter bestemmelsene i lov 20. mars 1998 om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven).

EL & IT støtter forslaget om at ansvaret for informasjonssikkerhet skal påligge enhver, men forutsetter at bestemmelsen ikke vil bli brukt til å skjule informasjon om svakheter som skyldes manglende kompetanse eller vedlikehold.

Justisdepartementet mener henvisningen til offentleglova i høringsutkastet er overflødig og upresis. Også bestemmelsen om sikkerhetsloven er i følge Justisdepartementet overflødig i og med sikkerhetsloven har en egen bestemmelse som gir Kongen myndighet til å gi sikkerhetsloven anvendelse også for rettssubjekter utenfor statsforvaltningen. Forholdet mellom sikkerhetslovens bestemmelse og forslaget er i alle tilfeller uklart.

Forsvarsdepartementet peker også på høringsforslagets bestemmelser om offentleglova og forholdet til sikkerhetsloven, og mener lovforslaget medfører uklarheter. Forsvarsdepartementet er skeptisk til at beredskapsmyndigheten skal kunne treffe vedtak om anvendelse av sikkerhetslovens regler, og peker på at dette vil forhindre en helhetlig forvaltning av sikkerhetsloven.

Skagerak Energi og Energi Norge peker på at mye informasjon allerede er offentlig tilgjengelig, og at det er viktig å ta dette i betraktning når det skal fastsettes hvilken informasjon som skal unntas offentlighet. Energi Norge etterlyser en harmonisering med annet regelverk om informasjonssikkerhet.

Sikring av fortsatt levering ved konkurs eller gjeldsforhandling hos konsesjonær

Departementet sendte på høring et forslag til en ny bestemmelse om sikring av fortsatt levering ved driftsstans som følge av konkurs eller åpning av gjeldsforhandling etter konkursloven hos nettselskap med konsesjon etter energiloven § 3-2 eller selskap med konsesjon for fjernvarmeanlegg etter § 5-1. Departementet foreslo at beredskapsmyndigheten kunne pålegge boet fortsatt drift av virksomheten i inntil 12 uker. Bestemmelsen inneholdt en varslingsplikt hvoretter nettselskap eller fjernvarmeselskap pliktet å underrette NVE om begjæring om gjeldsforhandlinger eller konkurs som ble sendt til tingretten. Tingretten var på samme måte pålagt en varslingsplikt overfor beredskapsmyndigheten når gjeldsforhandling eller konkurs ble åpnet.

EL & IT, Samarbeidande kraftfylke, Konkursrådet, Norsk boligbyggelag, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, NVE, Post- og teletilsynet og KS Bedrift støtter alle forslaget. Flere høringsinstanser har likevel synspunkter på den konkrete utformingen og virkningen av forslaget.

Advokatforeningen og Energi Norge mener departementet må vurdere andre og mindre inngripende tiltak, samt hva slags konsekvenser ordningen vil kunne få for aktørene. Advokatforeningen ser også behov for ytterligere vurdering av andre konkursrettslige implikasjoner. Energi Norge spør i tillegg om forslaget vil kunne virke konkurransevridende mellom ulike selskapsformer.

Samarbeidande kraftfylke, som ønsker offentlig eierskap til kraftnettet, mener det bør vurderes om energileveransene til sluttbrukere kan sikres ytterligere gjennom ordninger som går utover den tidsavgrensede perioden på 12 uker.

Defo mener staten bør stå som garantist for at forsyning opprettholdes inntil nødvendig restrukturering er gjennomført. Dersom departementets forslag skal gjennomføres forutsettes det at kapitalelementet i nettselskapenes inntektsrammer gis påslag for å kompensere for det risikopåslag Defo forventer på tjenester til nettselskapene.

Justisdepartementet mener det er uklart når konsesjonærens og tingrettens varslingsplikt etter bestemmelsen inntrer.

Konkursrådet peker på at videre drift normalt vil innebære en bedre bevaring av midlene i selskapet ettersom det da blir enkelere å selge selskapet som «going concern». Dersom konkursboet får en lovpålagt plikt til å fortsette virksomheten, vil omkostningene falle inn under legalpantregelen i panteloven § 6-4 første ledd. Boomkostninger utover det som omfattes av legapantreglene må dekkes som alminnelige massekrav. Staten vil da få dårligere dekning for blant annet skattekrav, og det vil også gå utover lønnstakerne, noe som innebærer at NAV lønnsgaranti vil få økte utgifter. Justisdepartementet understreker også dette poenget, og mener i tillegg det bør fremgå av lovteksten at krav som påløper i pålagt driftsperiode skal dekkes som massekrav og for hvilket tidsrom dette gjelder. Videre vises det til bestemmelsen i konkursloven § 73, som innebærer at ved pålegg om fortsatt drift vil staten være forpliktet til å dekke omkostningene dersom det ikke finnes tilstrekkelige midler i boet til å dekke disse. Utgiftene til bobehandling i stasbudsjettet vil da øke.

Konkursrådet mener panthaverne bør dekke utgiftene ved pålegg om fortsatt drift. En mulighet er å endre legalpantreglene slik at panteretten settes til et høyere beløp i de tilfellene der boet pålegges drift. Videre foreslås det at departementet bør gis hjemmel til å stille garanti for videre drift med regressrett i legalpantekravet.

Nord Pool Spot AS stiller spørsmål ved hvordan konkursbestemmelsen er ment å fungere for nettselskaper som kjøper elektrisk energi på markedsplassen.

Post- og teletilsynet peker, med støtte fra Samferdselsdepartementet, på likheten mellom konkursbestemmelsen i forslaget og ekomloven § 2-11. Post- og teletilsynet antar at aktørene kan bli pålagt å legge plan på forhånd om sikring av fortsatt levering ved konkurs etter energilovens bestemmelse om beredskapstiltak.

NVE fremhever ulempene ved at lovforslaget kun gjelder pålegg om fortsatt drift av distribusjonsnett. Det kan blant annet stilles spørsmål ved om selskaper med områdekonsesjon vil kunne opprettholde forsyningen til sitt område dersom de ikke også kan pålegges drift av egne regional- og sentralnettsanlegg.

Høringsinstansene har hatt noe ulike innspill vedrørende forslagets virkning på konsesjonærenes kapitalkostnader. Konkursrådet tror ikke at forslaget vil gi konsesjonærene økte kapitalkostnader, mens Energi Norge og Samarbeidande kraftfylke bemerker at økte kapitalkostnader kan tenkes. Samarbeidande kraftfylke mener slike økte kapitalkostnader vil bli dekket av sluttbrukere gjennom nettleie.

Delegering av vedtaksmyndighet

I høringsforslaget ble det foreslått en bestemmelse om at beredskapsmyndigheten kan delegere myndighet til å treffe vedtak i forbindelse med gjennomføring av beredskap til KBO.

EL & IT er sterkt uenig i denne delegeringsadgangen som departementet foreslår, og mener vedtaksmyndigheten bare bør ligge hos NVE. LO ber departementet nøye vurdere om slik delegeringsadgang er hensiktsmessig og riktig.

Forsvarsdepartementet er også tvilende til behovet for en slik regel. Forsvarsdepartementet understreker i tillegg at prinsipielle hensyn taler mot at offentlig myndighetsutøvelse skal kunne utøves av private rettssubjekter, og mener at beredskapsmyndigheten må dimensjoneres for å kunne treffe alle vedtak etter loven. Forsvarsdepartementet viser til at prinsippspørsmålet om delegering har konsekvenser utover KBO-ordningen. Det er etter Forsvarsdepartementets syn ikke et argument for en slik ordning at delegering til private kun kan skje i ekstraordinære situasjoner, da det nettopp i slike situasjoner vil være nødvendig å treffe svært inngripende tiltak overfor privatpersoner. Ifølge Forsvarsdepartementet vil videre det å legge vedtaksmyndighet til næringslivet kunne ha en negativ beredskapsmessig effekt, fordi det kan oppstå situasjoner der bransjen er lite villig til å treffe beslutninger som virker negativt inn på deres inntjening eller markedsmessige omdømme.

Forvaltningslovens anvendelse

Høringsutkastet inneholdt et forslag om unntak fra lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) kapittel VI om klage og omgjøring for enkeltvedtak som er truffet av beredskapsmyndigheten eller KBO i forbindelse med gjennomføring av beredskap. Forslaget innebar også at heller ikke forvaltningsloven kapittel II om inhabilitet skulle gjelde for saker som behandles av KBO.

Advokatforeningen skriver i sin uttalelse at de forstår behovet for raske avgjørelser, men stiller i likhet med Energi Norge og Justisdepartementet spørsmål ved om unntakene fra forvaltningsloven går lenger enn nødvendig. Departementet bes om å vurdere de rettssikkerhetsmessige følger et unntak fra forvaltningslovens regler vil kunne få for de berørte, herunder hvilken rett disse har til å prøve lovligheten av vedtak etter at beredskapssituasjonen er over. Energi Norge peker på at beredskapstiltak innebærer en rekke tiltak som i utgangspunktet ikke vil være tidskritiske.

Annet

KS Bedrift og Defo har inngitt noen synspunkter på nettselskapenes økonomiske situasjon. Defo er ikke enig i at inntektsrammeordningen gir nettselskapene tilstrekkelige ressurser til å møte enhver beredskapssituasjon. Departementet bør vurdere de økonomiske belastningene og den konkursfaren krisesituasjoner med omfattende strømbrudd kan medføre for nettselskaper, herunder om KILE-ordningen og direktekompensasjon til kunder bør suspenderes ved beredskapshåndtering. KS Bedrift forutsetter at NVE har hjemmel til å gi dispensasjon i slike tilfeller i medhold av forskrift 11. mars 1999 om kontroll av nettvirksomhet.

KS Bedrift er videre opptatt av at spesielle beredskapstiltak hos enkeltselskap ikke skal få negative følger ved fastsettelsen av nettselskapenes inntektsrammer.

Både El & IT og LO setter departementets endringsforslag i sammenheng med forslaget til forskrift om krav til kompetanse mv. hos anleggs- og områdekonsesjonær. EL & IT mener at vedtakelsen av kompetanseforskriften vil utgjøre et viktig element for å sikre kompetansen og derigjennom kvaliteten i nettselskapenes arbeid. LO forutsetter i tillegg at endringsforslagene ikke får konkurransevridende effekter.

Forsvarsdepartementet foreslår en utvidelse av bestemmelsen om adgang til anlegg mv. for beredskapsmyndigheten til også å omfatte politiet og millitære myndigheter.