3 Lovforslagets bakgrunn

3.1 Samfunnssikkerhet og revisjon av beredskapsregelverket i kraftforsyningen

Det har i lengre tid vært et arbeid med sikte på oppdatering av eksisterende lovverk og forskrifter innen området kraftforsyningsberedskap. Beredskapsforskriften trådte i kraft 1. januar 2003. I etterkant ble reglene i energiloven kapittel 9 (tidligere kapittel 6) endret ved lov 19. desember 2003 nr. 131, jf. Ot.prp. nr. 8 (2003-2004), Innst. O. nr. 21 (2003-2004) og Besl. O. nr. 15 (2003-2004).

NOU 2006: 6 Når sikkerheten er viktigst og St.meld. nr. 22 (2007-2008) Samfunnssikkerhet understreker viktigheten av arbeid med beredskap og samfunnssikkerhet. Dokumentene er blant annet en oppfølging av NOU 2000: 24 Et sårbart samfunn og St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet – Veien til et mindre sårbart samfunn. Forutsetningene og utfordringene for beredskapsarbeidet i norsk kraftforsyning har endret seg vesentlig siden energiloven ble vedtatt. Beredskapsarbeidet er nå i større grad knyttet til muligheter for større miljø- og naturkatastrofer, storulykker og terroranslag, snarere enn til militære trusler. Forventede klimaendringer kan gi nye utfordringer for beredskapen i kraftforsyningen, jf. NOU 2010: 10 Tilpassing til eit klima i endring punkt 9.3. I tillegg kommer sårbarhet for brudd i IKT-avhengige tjenester og risiko knyttet til omfattende hærverk, sabotasje og lignende fra enkeltpersoner, grupper eller stater.

Også inntrufne hendelser som betydelige skader etter uvær understreker behovet for å videreutvikle energilovens regler om beredskap i kraftforsyningen.

Et prosjekt for å gjennomgå Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon (KBO) ble gjennomført av NVE i 2007 og 2008 med deltakelse fra Statnett. KBO-prosjektet foretok en vurdering av organisering, roller og ansvarsfordeling i håndteringen av ekstraordinære situasjoner i kraftforsyningen. Her kom det fram et behov for videreutvikling av energilovens regler om beredskap.

NVE sendte rapporten fra KBO-prosjektet på høring i 2008. Det er gitt bred støtte til rapportens hovedkonklusjoner.

Departementet mener på denne bakgrunn at det er behov for en bredere gjennomgang og videreutvikling av hele kapittel 9 i energiloven. Lovbestemmelsene bør få en endret utforming for å skape størst mulig sikkerhet for effektiv regional og nasjonal kriseberedskap og krisehåndtering under enhver form for ekstraordinær situasjon.

En effektiv beredskap er nødvendig på grunn av samfunnets avhengighet av en stabil og kvalitetsmessig god energiforsyning.

Gjeldende kapittel 9 om beredskap inneholder systemer for regulering av beredskap som det et godt stykke på vei fortsatt er hensiktsmessig å bygge videre på. Det grunnleggende prinsippet om at ansvaret for forsyningssikkerheten påligger nettselskapene videreføres. Loven har bestemmelser om sikring av kraftforsyningsanlegg, som fremdeles er preget av å være innrettet mot krigsskade og annen fysisk skade på det enkelte kraftforsyningsanlegg. Bakgrunnen for dette er at nåværende kapittel 9 i stor grad erstattet lov om forsvarsmessig sikring av kraftforsyningen av 25. juni 1948 nr. 8. Sistnevnte lov ble opphevet ved ikrafttredelsen av energiloven. Det er nå nødvendig å styrke det rettslige grunnlaget for effektiv håndtering av ekstraordinære hendelser i fredstid.

Loven må i større grad være innrettet mot alle de ekstraordinære situasjoner som kan hindre kraftforsyningens funksjoner. I tillegg til forebyggende sikkerhet og sikringstiltak, må det legges stor vekt på evne til å håndtere ulike kriser og gjenopprette normal drift så fort som mulig. Energilovens beredskapskapittel må derfor ikke bare omfatte selve kraftanleggene, men også kompetanse og øvrige ressurser som trengs for å planlegge og gjennomføre krisehåndtering og gjenoppretting på en sikker og effektiv måte.

Dagens lovtekst er bygd på at departementet skal fatte enkeltvedtak overfor den enkelte aktør. Departementets myndighet etter kapittel 9 er delegert til NVE. En moderne lovtekst bør utformes med vekt på at det kan gis forskrifter med funksjonskrav, og at de enheter loven gjelder for gis et selvstendig ansvar for å følge opp lov og forskriftsverk og ivareta egen beredskap og sikkerhet basert på vurdering av risiko.

KBO bør etter departementets syn videreutvikles for å kunne fremstå effektivt og funksjonelt tilpasset de økende krav til beredskap og de betydelige endringer som har funnet sted i norsk kraftforsyning de siste 20 årene.

Det har i en årrekke vært et beredskapssamarbeid mellom myndigheter og systemansvarlige selskaper i de nordiske landene. I 2004 ble det inngått en hensiktserklæring mellom de involverte partene om dette nordiske beredskapssamarbeidet – senere revidert i 2006. Samarbeidet omfatter nå de fem energi- og elberedskapsmyndighetene og de fem systemansvarlige selskapene i Danmark, Finland, Island, Norge og Sverige.

Nordisk beredskapssamarbeid er viktig for å kunne tilrettelegge for aktuell bistand mellom landene, og fordi hendelser i et annet nordisk land kan få konsekvenser også for kraftforsyningen i Norge.

I 2009-2010 har det – også i samsvar med en fellesnordisk parallellrevisjon av riksrevisjonene i Danmark, Finland og Norge – vært drøftinger og arbeid for å få på plass en utdypende og mer målrettet ramme rundt det nordiske beredskapssamarbeidet. Det er etablert en egen handlingsplan som omfatter risiko- og sårbarhetsvurderinger, en beredskapsplan (inkludert reparasjonsberedskap), i tillegg til informasjons- og kommunikasjonssystemer.

Også ulike hendelser i andre land enn de nordiske, som for eksempel omfattende uvær, teknisk svikt/systemsvikt og bevisst sabotasje, kan direkte eller indirekte ramme norsk kraftforsyning. Bistand på tvers av landegrensene kan her være aktuelt innenfor rammen av nasjonal lovgivning.

3.2 Overordnede prinsipper for arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap

Overordnede prinsipper om ansvar, nærhet og likhet ligger til grunn for alt nasjonalt sikkerhets- og beredskapsarbeid i fredstid. Prinsippene vil være styrende for den videre utviklingen av beredskapsarbeidet i kraftforsyningen:

• Ansvarsprinsippet innebærer at den etat som har ansvar for et fagområde i en normalsituasjon, også har ansvaret for å håndtere ekstraordinære hendelser på området.

• Likhetsprinsippet betyr at den organisasjon man opererer med til daglig skal være mest mulig lik den organisasjon man har under kriser.

• Nærhetsprinsippet innebærer at kriser organisatorisk skal håndteres på et lavest mulig nivå.

Det vil kunne oppstå kriser eller alvorlig svikt i samfunnskritiske funksjoner hvor ulike sektorer og interesser må ses i sammenheng. Behovet for en helhetlig og samordnet krisehåndtering må ses i sammenheng med de overordnede prinsippene.