4 Endringer i andre lover

4.1 Innledning

Forslag til endringer i andre lover er begrunnet i ulike forhold.

For det første må det foretas endringer i andre lover som er en direkte konsekvens av vedtakelsen av politiregisterloven, som for eksempel opphevelse av strafferegistreringsloven og taushetspliktsbestemmelser i straffeprosessloven, jf. nærmere om dette i punkt 4.2.

For det annet medfører politiregisterlovens bestemmelser i kapittel 7 om vandelskontroll behov for en rekke endringer og tilpasninger i andre lover som inneholder bestemmelser om vandelskontroll, jf. nærmere om dette i punkt 4.3.

Endelig foreslås det enkelte endringer i straffeprosessloven uavhengig av vedtakelsen av politiregisterloven. Disse endringene er begrunnet i politiregisterutvalgets forslag i NOU 2003: 21 Kriminalitetsbekjempelse og personvern, jf. nærmere om dette i punkt 4.4.

4.2 Endringer i andre lover som følge av politiregisterloven utenom vandelskontroll

4.2.1 Innledende merknader

I dette punkt omtales de endringer som er en nødvendig konsekvens av vedtakelsen av politiregisterloven, jf. nærmere om dette i punkt 4.2.2 og 4.2.3.

Vedtakelsen av politiregisterloven medfører også en rekke endringer i påtaleinstruksen, herunder særlig bestemmelser om utlevering av opplysninger fra politiet til andre organer. De fleste av disse bestemmelsene vil bli overført til politiregisterforskriften, men enkelte bestemmelser må flyttes til andre lover, jf. nærmere om dette i punkt 4.2.4.

4.2.2 Opphevelse av strafferegistreringsloven

Politiregisterloven avløser strafferegistreringsloven av 11. juni 1971 nr. 52, og det finnes heller ingen bestemmelser i strafferegistreringsloven som ikke er regulert i politiregisterloven. Som følge av dette må strafferegistreringsloven oppheves i sin helhet, jf. også departementets uttalelser om dette i punkt 19.1 i Ot.prp. nr. 108 (2008-2009).

4.2.3 Opphevelse og endringer av taushetspliktsbestemmelser i straffeprosessloven og politiloven

Politiregisterloven kapittel 5 og 6 om utlevering og taushetsplikt avløser i sin helhet straffeprosesslovens taushetspliktsbestemmelser i §§ 61 a–61 e, og disse må derfor oppheves.

For ordens skyld gjør departementet oppmerksom på at straffeprosessloven i tillegg til §§ 61 a–61 e inneholder bestemmelser som også regulerer forhold knyttet til taushetsplikt, slik som straffeprosessloven § 216 i som gjelder opplysninger knyttet til kommunikasjonskontroll. Det fremgår uttrykkelig av politiregisterloven § 23 siste ledd at straffeprosessloven kapittel 16a fortsatt gjelder for taushetsplikt i tilknytning til kommunikasjonskontroll. Begrunnelsen for dette er blant annet at taushetspliktsbestemmelsen i straffeprosessloven § 216 i første ledd tredje punktum ikke bare er en bestemmelse om taushetsplikt, men ikke minst en bestemmelse som innskrenker formålet med behandlingen av slike opplysninger. I henhold til politiregisterloven § 4 er hovedregelen at alle opplysninger innhentet til et bestemt politimessig formål også kan brukes til et annet formål, med mindre det er bestemt i lov at retten til behandling er begrenset. Den nevnte bestemmelse i § 216 i representerer nettopp en slik begrensning, selv om den er utformet som en bestemmelse om taushetsplikt.

Videre vil politiregisterlovens bestemmelser om taushetsplikt i det alt vesentlige avløse hva som i dag er regulert i politiloven § 24. Bestemmelsen kan imidlertid ikke oppheves i sin helhet, idet politiets forvaltningsvirksomhet og sivile gjøremål faller utenfor politiregisterlovens anvendelsesområde. Dette innebærer at politiloven § 24 fjerde ledd nr. 1 for så vidt gjelder intern bruk av opplysninger fra politiets forvaltningsvirksomhet og sivile gjøremål må videreføres. Hensikten med politiloven § 24 fjerde ledd nr. 1 er å klargjøre at politiet internt kan benytte den informasjon som ett ledd i organisasjonen sitter inne med i enhver sammenheng hvor tjenestemessig behov tilsier det. Dette er også uttalt i Ot.prp. nr. 108 (2008-2009) punkt 11.9.4. Departementet finner imidlertid grunn til å tilføye at unntaket fra taushetsplikten bare gjelder i den grad formålet med behandlingen av opplysninger ikke er begrenset i lov eller i medhold av lov. At slike lovbestemte formålsbegrensninger går foran bestemmelsen i politiloven § 24 fjerde ledd nr. 1 er i utgangspunktet selvsagt, men det har likevel vist seg at det i så måte har oppstått enkelte misforståelser. Departementet finner det derfor hensiktsmessig at dette nå presiseres i den endrede politiloven § 24 første ledd. Typiske eksempler for spesiallover som begrenser formålet med behandlinger er egne lover om ulike registre. Når slike lover gir anvisning på at opplysninger i angjeldende register bare kan brukes til nærmere angitte formål, vil ikke den generelle regelen i politiloven endre på dette.

4.2.4 Endringer i andre lover som følge av opphevelse av bestemmelser i påtaleinstruksen kapittel 5

Politiregisterlovens system legger opp til at politiets plikt til å utlevere opplysninger etter anmodning skal reguleres av spesiallovgivningen. De bestemmelsene i påtaleinstruksen som gjelder utleveringsplikt etter anmodning videreføres således ikke i politiregisterforskriften.

På bakgrunn av at påtaleinstruksen § 5-8 oppheves foreslår departementet etter innspill fra Forsvarsdepartementet at bestemmelsens første ledd videreføres i forsvarspersonelloven ny § 15 a annet ledd. Det vises til de spesielle merknadene i punkt 6 og lovforslaget.

Påtaleinstruksen § 5-4 tredje ledd om politiets utleveringsplikt etter anmodning fra domstol, kommune eller fylkeskommune videreføres dels i domstolloven og skjønnsprosessloven. Det vises til de spesielle merknadene i punkt 6 og lovforslaget.

4.3 Endringer i andre lover som følge av politiregisterlovens bestemmelser om vandelskontroll

4.3.1 Innledning

I dette punktet omtales endringer i andre lover som følge av politiregisterlovens bestemmelser i kapittel 7 om vandelskontroll og attester. Behovet for endringer i andre lover er begrunnet i flere forhold. Politiregisterloven gir anvisning på overordnete og generelle regler om hvordan vandelskontroll kan gjennomføres, herunder til hvilke formål vandelskontroll kan foretas, hvilke typer politiattest som finnes og hvilke opplysninger som kan anmerkes og om hvordan fornyet vandelskontroll skal foretas. De konkrete hjemlene for vandelskontroll er nedfelt i spesiallovgivningen på angjeldende område, og det gjøres ingen endringer med hensyn til hvilke grupper personer det kan foretas vandelskontroll for. Derimot må de ulike hjemlene endres for å komme i samsvar med de generelle bestemmelsene politiregisterloven gir anvisning på, jf. nærmere om dette i punkt 4.3.2.

I punkt 4.3.3 omtales nødvendige endringer som følge av politiregisterloven § 39, som er en særskilt bestemmelse om politiattest for personer som har omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige (barneomsorgsattest). Denne bestemmelsen må gjennomføres i de spesiallovene der formålet med vandelskontroll er å beskytte barn og unge, jf. nærmere om dette i punkt 4.3.3.

Videre vil som nevnt politiregisterloven avløse strafferegistreringsloven av 11. juni 1971 med tilhørende forskrift. Dette innebærer blant annet at de hjemler om krav om politiattest og vandelsvurdering, som i dag er hjemlet i strafferegistreringsforskriften, må flyttes til spesiallovgivningen. Dette omtales i punkt 4.3.4. Endelig omtales i punkt 4.3.5 endringer i konfliktrådsloven som følge av nye regler om politiattester.

4.3.2 Endringer i andre lover som følge av politiregisterlovens generelle bestemmelser om vandelskontroll og fornyet vandelskontroll

Endringsbehovet i enkelte spesiallover på grunn av politiregisterlovens overordnete og generelle regelverk er først og fremst begrunnet i å sørge for klarhet i omfanget av vandelskontrollen samt å etablere ensartethet hva gjelder terminologien. Som eksempel kan nevnes at flere bestemmelser i spesiallovgivningen inneholder formuleringer som etterlater tvil både med hensyn til hvilken type politiattest som kan kreves og med hensyn til hva en eventuell anmerkning på attesten innebærer. Som eksempel kan nevnes at det kreves ”plettfri vandel”, ”hederlig vandel” eller at søkeren må fremlegge ”tilfredsstillende politiattest” mv. Etter iverksettingen av politiregisterloven vil det være nødvendig konkret å angi hvilken type politiattest som kreves, slik disse er beskrevet i politiregisterloven §§ 40 og 41.

Videre finnes det etter gjeldende rett ingen generell bestemmelse i strafferegistreringsloven om å kunne kreve fornyet vandelskontroll i form av fornyet politiattest eller på annen måte. Som det fremgår av politiregisterloven § 43 har man ikke åpnet for fornyet vandelskontroll i form av utstedelse av fornyet politiattest med nærmere angitte tidsintervaller. I stedet gis brukerne av tidligere utstedt politiattest, det vil si arbeidsgivere mv., adgang til å få utlevert nye opplysninger fra politiet i samsvar med hjemmelsgrunnlaget for utstedelse av den opprinnelige attesten. Unntak fra dette gjelder bare i de tilfellene der utstedelse av ny politiattest er forankret i internasjonale rettsakter som Norge er bundet av.

På denne bakgrunn tilskrev Justis- og beredskapsdepartementet samtlige departementer med anmodning å bringe sine lov- og forskriftsbestemmelser om vandelskontroll i samsvar med ovennevnte, det vi si at det klargjøres hvilken type politiattest som kan kreves og at eventuelle bestemmelser om fornyet vandelskontroll bringes i samsvar med politiregisterloven § 43, med mindre den aktuelle hjemmelen er basert på en internasjonal rettsakt.

I samsvar med innspillene fra departementene foreslås det endringer i domstolloven §§ 220 og 223, vegtrafikkloven § 27 og inkassoloven § 5. Det vises til de spesielle merknadene i punkt 6 og lovforslaget.

4.3.3 Endringer i andre lover som følge av politiregisterloven § 39 om barneomsorgsattester

I politiregisterloven § 39 er det gitt en særskilt bestemmelse om politiattest for personer som har omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige (barneomsorgsattest).

Bakgrunnen for bestemmelsen er blant annet et ønske om enhetlig vandelskontroll for personer som skal ha omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige. Etter § 39 kan det anmerkes flere forhold enn det som gjennomgående har vært vanlig ved slike attester i spesiallovgivningen. § 39 er imidlertid bare en mønsterbestemmelse, slik at den ikke i seg selv hjemler adgang til å kreve politiattest. Bestemmelsen må derfor gjennomføres i de spesiallovene som i dag hjemler krav om politiattest for den personkretsen det her gjelder.

På denne bakgrunn har Justis- beredskapsdepartementet tilskrevet samtlige departementer ved brev 4. desember 2009 med anmodning om at departementene foretar en gjennomgang av spesiallovgivningen med sikte på å identifisere de hjemler for politiattest som vil måtte endres i samsvar med politiregisterloven § 39.

I brevet ble det videre vist til at gjennomføring av § 39 i bestemmelser som allerede hjemler krav om politiattest til personer med oppgaver knyttet til mindreårige ikke må gjøres til gjenstand for ny høring. Dette gjelder selv om en henvisning til § 39 vil innebære at flere forhold kan anmerkes på attesten. Både i høringsnotatet om § 39 og i Ot.prp. nr. 108 (2008-2009) kommer det klart til uttrykk at slike bestemmelser vil bli erstattet med § 39. Innføring av et krav om vandelskontroll, enten det er barneomsorgsattester eller andre typer politiattester, må imidlertid sendes på høring på vanlig måte. Nye hjemmelsgrunnlag vil derfor ikke inntas i iverksettingsproposisjonen. Det samme gjelder for innføring av, eller utvidelse av, konsekvensen av anmerkning på politiattest (yrkesforbud).

På bakgrunn av innspill fra departementene foreslår departementet endringer i helsepersonelloven § 20 a og universitets- og høyskoleloven § 4-9 som følge av politiregisterloven § 39 første ledd. Det vises til de spesielle merknadene i punkt 6 og lovforslaget.

Departementet kan også nevne at enkelte departementer allerede har endret sine politiattesthjemler med en henvisning til politiregisterloven § 39 første ledd.

4.3.4 Overføring av hjemler for utstedelse av politiattest og vandelsvurdering fra strafferegistreringsforskriften til spesiallovgivningen

Til tross for at man i de siste årene har gått over til å forankre hjemler om vandelskontroll i spesiallovgivningen, finnes det fortsatt en rekke slike hjemler i strafferegistreringsforskriften § 12. Når strafferegistreringsloven oppheves, vil også strafferegistreringsforskriften oppheves. Det er derfor nødvendig å overføre hjemlene for utstedelse av politiattest i forskriftens § 12 til de respektive spesiallovene. Der det ikke finnes relevant spesiallovgivning vil hjemmelen bli videreført i forskrift til politiregisterloven.

Strafferegistreringsforskriften §§ 6a, 6b og 9a inneholder hjemler for krav om vandelsvurdering, og også disse må overføres til spesiallovgivningen.

På denne bakgrunn foreslås endringer i adopsjonsloven § 3 a, tolloven § 12-15, arkivloven § 21, legemiddelloven § 30 a, heimevernloven § 29, forsvarspersonelloven § 15 a, domstolloven § 55, straffeprosessloven § 55, lotteriloven § 4 c, domstolloven §§ 73, 76, 77, 78, straffeprosessloven §§ 91 og 468, vernepliktsloven § 46 a og forsvarspersonelloven 15 a. Det vises for øvrig til de spesielle merknadene i punkt 6 og lovforslaget.

4.3.5 Endringer i konfliktrådsloven

Utgangspunktet etter konfliktrådsloven § 17 er at avgjørelse om overføring av en straffesak til megling i konfliktrådet ikke skal registreres i bøte- eller strafferegisteret. Imidlertid har disse i praksis blitt markert på uttømmende politiattest. Denne praksis er videreført i politiregisterloven, likevel slik at overføring til konfliktråd etter straffeprosessloven § 71 a ikke skal anmerkes på uttømmende politiattest dersom vedkommende ikke har begått nye lovbrudd to år etter at konfliktsrådsbehandlingen er avsluttet med godkjent avtale.

Endringen i konfliktrådsloven § 17 er således kun en klargjøring av gjeldende rett.

4.4 Politiregisterutvalgets forslag til endringer i straffeprosessloven uavhengig av politiregisterloven

4.4.1 Forslag til endring i straffeprosessloven § 28

4.4.1.1 Utvalgets forslag

Politiregisterlovutvalget foreslår i NOU 2003: 21 Kriminalitetsbekjempelse og personvern enkelte endringer i straffeprosessloven som ikke har noen sammenheng med politiregisterloven.

Når det gjelder endringer i straffeprosessloven § 28 uttaler utvalget i punkt 14.8.6.3 på side 223 i utredningen følgende:

«For avsluttede straffesaker foreslår utvalget at utlevering kan skje når det er fastsatt i lov, men åpner samtidig for at det i forskrift kan gis bestemmelser om at utlevering kan skje når tungtveiende private eller offentlige hensyn taler for det. Utvalget foreslår samtidig at straffeprosessloven endres slik at den fanger opp både gjeldende § 28 første til sjette ledd, og påtaleinstruksens § 4-1. Med denne regulering vil det vesentlige av den utleveringsadgang fra avsluttede straffesaker til private parter som eksisterer etter gjeldende lovgivning, være hjemlet i lov. I tillegg til å forene gjeldende bestemmelser i straffeprosessloven § 28 og påtaleinstruksen § 4-1, er den absolutte rett til innsyn i dokumentene i avsluttet straffesak også utvidet til å gjelde den som har vært siktet i saken. Etter utvalgets oppfatning er det vanskelig å forsvare at den forfølgningen primært har vært rettet mot, og som har hatt full rett til innsyn mens saken verserte, ikke skal ha en tilsvarende rett når saken er avsluttet. Begrensninger i retten bør i tilfelle gjøres ved anvendelse av «misbruksbestemmelsen» i fjerde ledd.

Både med henvisning til alminnelig personvernhensyn og internasjonalt regelverk – EMK art. 8 og politirekommandasjonen – finner utvalget det vanskelig å foreslå at utleveringsadgangen fra avsluttede straffesaker også i fortsettelsen skal reguleres av den åpne og skjønnsmessig bestemmelse i påtaleinstruksen § 4-2 tredje ledd. Slik utvalget ser det bør adgangen innskrenkes etter to linjer: Dels bør kriteriene for når det er adgang til å gi innsyn til private ut over det som følger av straffeprosessloven § 28 begrenses, og utvalget foreslår at det kreves «tungtveiende private eller offentlige interesser». Utlevering til forsikringsselskaper, store arbeidstakerorganisasjoner eller større bransjeorganisasjoner som er nevnt som eksempler fra gjeldende rett ovenfor i 14.8.6.2, kan imidlertid bidra til å fremme viktige samfunnsmessige hensyn, og en slik utlevering bør det fortsatt være adgang til. Et eksempel på utlevering ut fra tungtveiende private interesser kan være dødsulykker. Dødsulykker blir i stor utstrekning gjenstand for etterforsking, hva enten noen er mistenkt for straffbart forhold eller ikke. Foreldre som for eksempel har mistet en sønn under militærtjeneste kan når etterforskingen er avsluttet, og saken henlagt uten strafferettslig forføyning, ha et sterkt behov for å se gjennom etterforskingsdokumentene. Dette må det være adgang til å etterkomme uten at foreldrene må pretendere at de har til hensikt å anlegge privat straffesak eller saksøke Forsvaret.

Den andre linje for innskrenkning følger av at utleveringssituasjonene mer konkret beskrives i forskriftstekstene (som gjerne kan være påtaleinstruksens kp. 4) for eksempel slik at det angis i hvilke typesituasjoner det i avsluttede straffesaker skal være adgang til å utlevere opplysninger til pårørende eller massemedia.

Slik utvalget vurderer det, vil det også for fremtiden være et klart behov for å kunne utlevere opplysninger fra avsluttede straffesaker til andre enn de som har rettslige interesse. Slik utlevering bør bare kunne skje når det foreligger tungtveiende offentlige eller private interesser for slik utlevering. Situasjonene vil formentlig kunne variere meget, og egner seg derfor ikke for lovgivning. Utvalget har derfor bare tatt inn de grunnleggende kriterier i lovutkastets § 23 første ledd, og pålegger for øvrig Kongen å gi forskrift om slik utlevering av opplysninger fra avsluttet straffesak.»

4.4.1.2 Høringsinstansenes syn

Norsk Presseforbund (NP) og Norsk Redaktørforening (NR) hadde merknader til utvalgets forslag om å snevre inn adgangen til å gi forskrift om utlevering av opplysninger fra avsluttede straffesaker i straffeprosessloven § 28 siste ledd. Det anføres at utvalgets forslag om å stramme inn forskriftsadgangen står seg dårlig i forhold til Stortingets tidligere uttalte ønsker for medienes adgang til innsyn i avsluttede straffesaker. NP og NR viser til at Justiskomiteen, ved behandlingen av den opprinnelige straffeprosessloven § 28 i 1981 uttalte at § 28 var en «minimumsregel», og at det med forbehold om de opplistede unntak ikke var noe til hinder for at politiet ga utskrifter i større utstrekning enn det som fulgte av første ledd, for eksempel til pressen. NP og NR viser til at Justiskomiteen også ved endring av straffeprosessloven § 28 i 1999 uttalte at domstolene burde være tilbakeholdne med å avslå søknader fra media om innsyn i dommer som er eldre enn fem år, dersom det ble gitt aktverdige grunner for søknaden.

Utover dette hadde ingen av høringsinstansene merknader til utvalgets forslag.

4.4.1.3 Departementets vurdering

Departementet slutter seg i det alt vesentlige til utvalgets forslag til endringer i straffeprosessloven, og viser til den begrunnelsen som er gitt. Man slutter seg i midlertid ikke til utvalgets forslag hva gjelder endringen av § 28 siste ledd, der utvalget foreslår å innsnevre adgangen til å utlevere opplysninger fra avsluttede straffesaker ved at det stilles krav om «tungtveiende private eller offentlige interesser». Etter gjeldende rett gir § 28 siste ledd anvisning på at Kongen kan gi forskrifter om gjennomsyn og utlån i en straffesak mv. i tilfeller som ikke omfattes av bestemmelsens første eller annet ledd. Slike forskrifter er gitt i påtaleinstruksen § 4-2 tredje ledd, der det stilles krav om «saklig grunn» for at utlevering kan skje i de nevnte tilfellene. I tillegg til enkelte av de anførslene som er fremført av høringsinstansene, vil man også bemerke at vilkåret om «saklig grunn» i påtaleinstruksen § 4-2 ikke kan ses å ha medført nevneverdige problemer i praksis, noe som i seg selv tilsier at det ikke er behov for endring. Videre konstaterer også utvalget at det fortsatt vil være behov for å utlevere opplysninger fra avsluttede straffesaker til andre enn de som har rettslig interesse, men oppstiller som vilkår at det i så fall må foreligge tungtveiende private eller offentlige interesser. Utvalget forutsetter videre at det i forskrift gis en nærmere beskrivelse av når dette vilkåret kan anses oppfylt, og har i denne forbindelse anført noen eksempler, jf. gjengivelsen av utvalgets anførsler i punkt 4.4.1.1. Departementet har visse problemer med å se i hvilken grad utlevering av opplysninger til for eksempel forsikringsselskaper, bransjeorganisasjoner eller til etterlatte kan betegnes som «tungtveiende private interesser». Utlevering i disse tilfellene dekkes etter departementets oppfatning på en bedre måte av vilkåret om «saklig grunn», slik ordningen er i dag. Videre vil det være vanskelig at det i en forskrift gis en beskrivelse av hvilke tilfeller som faller inn under begrepet «tungtveiende interesser» uten at en slik bestemmelse enten blir for snever eller for kasuistisk.

På denne bakgrunn foreslår departementet at straffeprosessloven § 28 siste ledd ikke endres, med den følge at vilkåret for utlevering i de omtalte tilfellene fortsatt kan finne sted når det foreligger «saklig grunn». Det opplyses for ordens skyld at påtaleinstruksen § 4-2 vil bli overført til politiregisterforskriften.

Som følge av at departementet ikke foreslår å videreføre utvalgets utkast til straffeprosessloven § 28 siste ledd, må også politiregisterloven § 31 annet ledd siste punktum oppheves, idet man der allerede har gjennomført utvalgets forslag om at Kongen i forskrift gir nærmere regler om utlevering av opplysninger fra avsluttede straffesaker av hensyn til tungtveiende private eller offentlige interesser.

4.4.2 Utvalgets forslag til straffeprosessloven § 242

Utvalget foreslår endringer i straffeprosessloven § 242. Bestemmelsen gjelder innsyn i opplysninger fra verserende straffesaker. I dag har fornærmede krav på innsyn i straffesaksdokumentene etter straffeprosessloven § 242 første ledd. Etter påtaleinstruksen § 16-4 kan fornærmede og andre som har fremmet borgerlige rettskrav gis kopi av straffesaksdokumentene dersom det er nødvendig for at de kan ivareta sine interesser i saken, og det skal bare gis når det er ubetenkelig. Utvalget foreslår at adgangen til å utlevere opplysninger til andre som fremmer borgerlig rettskrav hjemles i straffeprosessloven § 242. Det vises også til det som står i utredningen på side 223 venstre spalte om at reglene i straffeprosessloven § 428, jf. § 404, jf. § 409 i liten grad sikrer den som har fremmet borgerlige krav rettigheter på etterforskningsstadiet, og den foreslåtte endring i § 242 anses derfor nødvendig.

Ingen av høringsinstansene hadde merknader til forslaget.

Departementet er enig i utvalgets forslag om å endre § 242 slik at man sikrer at andre enn fornærmede som fremmer borgerlig rettskrav har samme rett til innsyn som fornærmede.