5 Informasjonsutveksling i Skattefunn-ordninga mellom Skatteetaten og Noregs forskningsråd, og sanksjonar ved brot på vilkår gitt i samband med godkjende prosjekt

5.1 Innleiing og samandrag

Skattefunn er ei støtteordning for forsking og utvikling (FoU) som blir administrert gjennom skattesystemet. Alle prosjekt som tilfredsstiller krava i Skattefunn gir rett til frådrag i utlikna skatt, eventuelt utbetaling til verksemder som ikkje er i skatteposisjon. Skattefrådraget blir berekna og avgrensa etter skattelova § 16-40 med tilhøyrande forskrift.

Noregs forskningsråd og Skatteetaten forvaltar Skattefunn-ordninga.

Etter høyring av forslag til endringar i Skattefunn har departementet fastsett ei endringsforskrift med verknad frå og med inntektsåret 2011.

Endringsforskrifta omfattar ikkje forslag i høyringsnotatet om utveksling av informasjon mellom Skatteetaten og Noregs forskningsråd, og sanksjonar ved brot på vilkår gitt i samband med godkjende prosjekt. Desse forskriftsforslaga krev ein klar lovheimel.

Departementet legg no fram eit lovforslag som gir heimel til å fastsetje forskriftsreglar om utveksling av informasjon mellom Skatteetaten og Noregs forskningsråd, og sanksjonar ved brot på vilkår gitt i samband med godkjende prosjekt.

Departementet viser til framlegg om endring av skattelova § 16-40 sjuande ledd nytt siste punktum. Departementet foreslår at lovendringa trer i kraft 1. juli 2011.

5.2 Bakgrunn og gjeldande rett

5.2.1 Innleiing

Skattefunn er ei støtteordning for forsking og utvikling (FoU) som blir administrert gjennom skattesystemet. Alle prosjekt som tilfredsstiller krava i Skattefunn gir rett til frådrag i utlikna skatt, eventuelt utbetaling til verksemder som ikkje er i skatteposisjon. Skattefrådraget blir berekna og avgrensa etter skattelova § 16-40, jf. forskrift 19. november 1999 nr. 1158 til utfylling og gjennomføring mv. av skatteloven av 26. mars 1999 nr. 14 (FSFIN) § 16-40.

Noregs forskningsråd og Skatteetaten forvaltar Skattefunn-ordninga.

5.2.2 Utveksling av informasjon mellom Skatteetaten og Noregs forskningsråd

Noregs forskningsråd avgjer om eit prosjekt oppfyller krava til forsking og utvikling etter Skattefunn, jf. skattelova § 16-40 og FSFIN § 16-40-4. Vidare skal Noregs forskningsråd gi Skatteetaten underretning om godkjende prosjekt, og skal følgje opp dei godkjende prosjekta. Noregs forskningsråd kan krevje at verksemda rapporterer framdrift og oppnådde resultat o.a., jf. FSFIN § 16-40-10.

Skatteetaten tek imot krav frå verksemda om skattefrådrag i eige skjema som blir levert som vedlegg til sjølvmeldinga. Revisor skal attestere kostnadene som blir teke inn i berekningsgrunnlaget for støtta, jf. FSFIN § 16-40-8. Det skal òg førast prosjektrekneskap, som skal bli lagt fram etter pålegg frå Skatteetaten. Skatteetaten utfører kontroll og fastset skattefrådraget (støtta).

Opplysningar som Noregs forskningsråd og Skatteetaten tek i mot frå verksemda, kan vere omfatta av teieplikt. Teiepliktsreglane i likningslova § 3-13 regulerer opplysningar som blir motteke av Skatteetaten. Opplysningar som Noregs forskningsråd tek i mot kan vere omfatta av teiepliktsreglane i forvaltningslova § 13. Generelt gir teiepliktsreglane i likningslova eit strengare vern enn det som følgjer av forvaltningslova. Vidare kan gjeldande teiepliktsreglar vere til hinder for at relevante opplysningar blir utveksla mellom Noregs forskningsråd og Skatteetaten ved administrasjon og kontroll av Skattefunn-ordninga. Til dømes er det usikkert om unntaka frå teieplikt i likningslova § 3-13 nr. 2 gir fullgodt høve til å utveksle opplysningar frå Skatteetaten til Noregs forskningsråd.

5.2.3 Sanksjonar ved brot på vilkår gitt i samband med godkjende prosjekt

Noregs forskningsråd har heimel til å krevje at verksemda rapporterer framdrift og oppnådde resultat frå prosjektet, jf. FSFIN § 16-40-10. For avslutta prosjekt krev Noregs forskningsråd ein sluttrapport, og for prosjekt med verknad over fleire år må verksemda innlevere og få godkjend årlege rapportar. Dersom verksemda ikkje oppfyller denne plikta eller held att opplysningar i års- eller sluttrapportane o.a., kan Noregs forskningsråd inndra godkjenninga. Inndraging har normalt verknad frå og med vedtakstidspunktet, og gjeld ikkje tilbake i tid. Vidare kan Noregs forskningsråd utsette behandlinga av nye Skattefunn-søknader frå verksemda. Etter det departementet er kjend med blir verksemdene underretta om denne praksisen i godkjenningsbrevet.

Etter FSFIN § 16-40-8 skal Noregs forskningsråd underrette Skatteetaten om godkjenningar som er drege attende. Skatteetaten har ikkje kompetanse til å prøve om eit prosjekt oppfyller vilkåra for FoU-innhald etter FSFIN § 16-40-4.

Ved behandling av krav om skattefrådrag etter skattelova § 16-40 gjeld dei vanlege reglane i likningslova, jf. FSFIN § 16-40-9 andre ledd. Dette inneber mellom anna at reglane i likningslova om opplysningsplikt, klage, endring og tilleggsskatt òg gjeld i høve til Skattefunn. Til dømes kan Skatteetaten påleggje tilleggsskatt dersom verksemda gir uriktige eller ufullstendige opplysningar om grunnlaget for skattefrådraget.

5.2.4 Endringar i Skattefunn-ordninga

I september 2010 sende departementet på høyring forslag til endringar i Skattefunn-ordninga. Høyringsforslaget blei sendt til 147 instansar med høyringsfrist 26. november 2010. Forslag til endringar i Skattefunn blei òg omtala i samband med Nasjonalbudsjettet 2011, sjå Prop. 1 LS (2010-2011) avsnitt 3.3.4. I proposisjonen skriv departementet mellom anna om høyringsforslaget:

”Forslagene har bakgrunn i de to evalueringene [frå Statistisk sentralbyrå og Senter for statlig økonomistyring], samt tilbakemeldinger fra Norges forskningsråd og Skattedirektoratet. I tillegg er forslagene vurdert i lys av utviklingen i statsstøtteregelverket etter innføringen av Skattefunn. Forslagene i høringsnotatet er i hovedsak presiseringer og oppdateringer av regelverket, blant annet av FoU- og SMB-definisjonene. Videre foreslås det enkelte justeringer i beregningen for personal- og indirekte kostnader, samt at bestemmelsene om kostnadsberegningen skal samles i forskriften etter skatteloven. Det foreslås også nye hjemler i skatteloven for sanksjoner ved brudd på vilkår for godkjenning av FoU-prosjekt og for informasjonsutveksling mellom Norges forskningsråd og Skatteetaten. Forslag til nye lovbestemmelser vil eventuelt bli fremmet i en proposisjon til Stortinget etter at departementet har vurdert høringsuttalelsene.

Forslagene vil gjøre det enklere å bruke ordningen, og kan etter hvert bidra til å øke interessen for Skattefunn. Forslagene vil også lette skattemyndighetens kontroll og bidra til bedre økonomistyring i ordningen. Departementet anslår at den samlede virkningen av forslagene er om lag provenynøytral.”

Departementet har i lys av høyringa fastsett endringar i Skattefunn-ordninga med verknad frå og med inntektsåret 2011, jf. forskrift 14. januar 2011 nr. 31 om endringer i forskrift 19. november 1999 nr. 1158 til utfylling og gjennomføring mv. av skatteloven av 26. mars 1999 nr. 14. Endringsforskrifta omfattar ikkje forslag i høyringsnotatet om utveksling av informasjon mellom Skatteetaten og Noregs forskningsråd, og sanksjonar ved brot på vilkår gitt i samband med godkjende prosjekt. Desse forskriftsforslaga krev ein klar lovheimel.

5.2.5 Merknader frå høyringsinstansane

Seks av høyringsinstansane hadde merknader til departementet sitt forslag til sanksjonar ved brot på vilkår i Skattefunn-ordninga, og forslag til reglar om informasjonsutveksling mellom Skatteetaten og Noregs forskningsråd.

Den norske Revisorforening, Noregs forskningsråd, Norsk Øko-forum (NØF) og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) er positive til forslaga.

Skattedirektoratet uttalar:

”Ut fra at skattemyndighetene er tillagt omfattende arbeid knyttet til Skattefunnordningen, er det viktig å kunne ha en åpen dialog med Forskningsrådet. Det er derfor positivt at det gis økte muligheter for utveksling av informasjon. […]

Skattedirektoratet er positiv til klare regler om mulige sanksjoner som skaper bedre forutberegnelighet. Direktoratet vil imidlertid påpeke at det ville være hensiktsmessig at hjemmelen for tilleggsskatt komme klarere til uttrykk ved at det står i forskriften at tilleggsskattebestemmelsene i ligningsloven kommer til anvendelse.”

Norges Ingeniør- og Teknologiorganisasjon (NITO) uttalar:

”Det er forståelig at Norges Forskningsråd skal ha hjemmel til å kreve fremdriftsrapport og dokumentasjon. Vi er likevel bekymret for at nivået på denne dokumentasjonen blir for stor spesielt for små og mellomstore bedrifter. Det må ikke være slik at bedrifter unnlater å søke fordi det er en komplisert og omfattende prosess.”

I tillegg stiller Abelia, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL), Forskningsinstituttenes Fellesarena (FFA) og Vestlandsrådet seg direkte eller indirekte bak høyringsfråsegna frå NHO.

5.3 Vurderingar og forslag frå departementet

5.3.1 Utveksling av informasjon mellom Skatteetaten og Noregs forskningsråd

Skattefunn er ei støtteordning for forsking og utvikling som gir rett til frådrag i utlikna skatt på nærare vilkår. For inntektsåret 2011 anslår departementet skatteutgifta, dvs. reduserte skatteinntekter, til om lag 1,3 mrd. kroner, jf. Prop. 1 LS (2010-2011). Departementet skriv i Prop. 1 S (2009-2010) Skatte, avgifts- og tollvedtak punkt 2.4.2 at av:

”hensyn til stabilitet og tillitt til ordningen er det nødvendig med god økonomistyring slik at misbruk unngås. Departementet vil derfor følge opp arbeidet med å bedre økonomistyringen.”

Etter departementet si meining er det uheldig om gjeldande praksis og teiepliktsreglar er til hinder for god offentleg kontroll av Skattefunn-ordninga. Kompetansefordelinga i Skattefunn mellom Noregs forskningsråd og Skatteetaten bør ikkje redusere høve til kontroll samanlikna med ei ordning som blir forvalta av eitt offentleg organ.

Departementet foreslår i samsvar med høyringsforslaget å presisere at Noregs forskningsråd og Skatteetaten kan utveksle relevante opplysningar for å gjennomføre kontroll av eit FoU-prosjekt, eller ved berekning av skattefrådrag etter Skattefunn.

Opplysningar som Skatteetaten tek imot frå Noregs forskningsråd for berekning og kontroll av skattefrådraget vil normalt være underlagt teieplikt etter likningslova § 3-13. Skattyter bør òg vere sikra at rapporteringspliktige opplysningar som blir gitt til Skatteetaten ikkje blir utlevert til uvedkommande. Ettersom teiepliktsreglane i forvaltningslova generelt inneheld eit svakare vern enn det som følgjer av likningslova, jf. over, bør teiepliktige opplysningar som Skatteetaten utleverer til Noregs forskningsråd vere underlagt teieplikt etter likningslova sine reglar. Eit slikt forslag vil fråvike hovudregelen om at det er mottakarorganet sine ålmenne teiepliktsreglar som gjeld for opplysningar som blir tatt imot frå andre, jf. likningslova § 3-13 nr. 4. Departementet sitt forslag inneber at opplysningar som blir utveksla mellom Noregs forskningsråd og Skatteetaten, blir underlagt like reglar i både organ med omsyn til teieplikt, og vil sikre at opplysningane blir regulert av likningslova sine reglar om teieplikt òg etter utlevering til Noregs forskningsråd. Departementet legg til grunn at Noregs forskningsråd etablerer rutinar for behandling av opplysningar med teieplikt som kommer frå Skatteetaten.

Etter skatteloven § 16-40 siste ledd kan departementet ”gi forskrift til gjennomføring og utfylling av denne paragraf, herunder gi regler om godkjennelse av prosjekter og institusjoner, om hva som regnes som forsknings- og utviklingskostnader og om saksbehandlings- og klageregler for godkjenningsordningen.”

Etter departementet si oppfatning er det usikkert om lovføresegna gir tilstrekkeleg heimel til å fastsetje forskrift om utvida utveksling av opplysningar mellom Noregs forskningsråd og Skatteetaten. Vidare viser departementet til at gjeldande reglar om teieplikt er regulert i lov (mellom anna likningslova).

Departementet antar derfor at tilgang til utvida utveksling av relevant informasjon mellom Noregs forskningsråd og Skatteetaten klart bør gå fram i ei lovføresegn.

Reglar om teieplikt for opplysningar som Skattetaten tek imot i samband med saksbehandlinga bør normalt gå fram av likningslova. Departementet foreslår likevel at skattelova § 16-40 bør gi heimel til å gi reglar om utveksling av informasjon knytte til eit Skattefunnprosjekt mellom Noregs forskningsråd og Skatteetaten. Departementet foreslår at dei materielle reglane blir gitt i forskrift til skattelova. Denne lovtekniske løysinga gjer at særreglane om Skattefunn blir samla på ein stad, noko som gjer reglane lett tilgjengelege og gir god oversikt for verksemder som søkjer om Skattefunnstøtte.

Departementet viser til forslag til skattelova § 16-40 sjuande ledd nytt siste punktum.

5.3.2 Sanksjonar ved brot på vilkår gitt i samband med godkjende prosjekt

Omsyn til god økonomistyring og tillit til Skattefunn-ordninga gjer at det offentlege bør ha heimel til å gi sanksjonar ved avdekka brot på rapporteringsplikta, eller der ein oppdagar at prosjekt ikkje har tilfredsstilt krava om FoU-innhald i tidlegare inntektsår.

Departementet foreslår ein lovheimel for å krevje attende skattefrådrag eller utbetalt støtte (dersom skattefrådraget overstig utlikna skatt) frå verksemder som ikkje tilfredsstiller krav til rapport om framdrift og oppnådde resultat frå Skattefunn-prosjekt, jf. FSFIN § 16-40-10. Det same gjeld verksemder som gir uriktige opplysningar eller lar vere å gi opplysningar om sentrale forhold som gjeld prosjektets FoU-innhald o.a. Tilbakeføring av støtte skal skje etter reglane i likningslova kapittel 9 (endring av likning).

Noregs forskningsråd avgjer om godkjenning av FoU-prosjekt skal bli oppheva. Noregs forskningsråd må etter ei konkret vurdering avgjere om vedtaket skal få effekt for heile inneverande inntektsår, eventuelt for tidlegare inntektsår dersom til dømes prosjektet heller ikkje då tilfredstilte vilkåra for skattefrådrag. Saka må bli vurdert opp mot verknaden av at støtta blir kravd attende. Avgjerda til Noregs forskningsråd kan bli klaga inn til eit særskild klageorgan, jf. FSFIN § 16-40-9 tredje ledd.

Noregs forskningsråd underrettar Skatteetaten om vedtak om tilbaketrekking av godkjenninga, og skal angi perioden vedtaket skal gjelde for. Skatteetaten kan ikkje overprøve avgjerda til Noregs forskningsråd. Vedtak frå Noregs forskningsråd om tilbaketrekking av godkjenninga som har til følgje at skattefrådrag er fastsett feil eller at støtte ikkje er utbetalt riktig, vil difor utan vidare føre til eit skattekrav etter skattebetalingslova.

Departementet viser til forslag til skattelova § 16-40 sjuande ledd nytt siste punktum om forskriftsheimel, som departementet så vil bruke til å gi dei materielle reglane.

5.4 Iverksetjing

Departementet foreslår at endringa i skattelova § 16-40 trer i kraft 1. juli 2011.

Forslaget har til følgje at Noregs forskningsråd og Skatteetaten kan utveksle informasjon om eit Skattefunnprosjekt som dei rår over på ikraftsetjingstidspunktet og seinare.

Ved brot på vilkår gitt i samband med godkjende prosjekt kan Noregs forskningsråd trekkje tilbake godkjenninga med verknad for tidlegare år, men ikkje lenger tilbake enn 1. juli 2011.