3 Forslag til gjennomføring av direktiv 2009/20/EF – endringer i sjøloven

3.1 Gjeldende rett

Norsk rett har ingen generelle regler om tvungen ansvarsforsikring for eiere av skip. I sjøloven finnes det imidlertid regler om dette på særskilte områder. Sjøloven kapittel 10 gjennomfører CLC-konvensjonen og bunkerskonvensjonen i norsk rett. Disse reglene innebærer at eiere av skip på nærmere angitte vilkår er underlagt regler om tvungen ansvarsforsikring som dekker ansvar for forurensningsskade forårsaket av henholdsvis olje og bunkersolje opp til nærmere fastsatte ansvarsgrenser.

De fleste skip har tegnet ansvarsforsikring på frivillig basis i dag, selv om det i norsk rett ikke oppstilles noen generell regel om tvungen ansvarsforsikring. Forsikringsdekningen er imidlertid forskjellig avhengig av om skipet har tegnet forsikring i en av P&I-klubbene som er medlem av The International Group of P&I Clubs, eller om forsikringen er tegnet i det vanlige kommersielle markedet. Forsikringsdekningen etter en P&I-forsikring vil også bero på om den er tegnet på norske eller engelske vilkår. Så langt departementet kjenner til, er det først og fremst skip på 2000 bruttotonn eller mer som har P&I-forsikring.

Norsk kyst- og fisketonnasje som ikke har tegnet forsikring i en av P&I-klubbene, vil være forsikret på basis av Sjøforsikringsplanen av 1996, kap. 17.

3.2 Pliktsubjektet

3.2.1 Direktivets krav

Direktivet artikkel 4 stiller krav om forsikring som skal dekke sjørettslige krav som er omfattet av 1996-globalbegrensningskonvensjonen. Reglene i 1996-globalbegrensningskonvensjonen gir flere rettssubjekter adgang til å kreve begrensning av sitt ansvar. Sjøloven kapittel 9 gjennomfører reglene i denne konvensjonen i norsk rett, og i § 171 første ledd i dette kapitlet er det angitt hvem som kan kreve slik begrensning:

«Rederen, skipets eier, befrakteren eller disponenten kan begrense sitt ansvar etter reglene i dette kapittel. Det samme gjelder enhver som yter tjenester i direkte forbindelse med berging (…).»

Meningen med direktivet er imidlertid ikke å pålegge alle som kan kreve begrensning etter 1996-globalbegrensningskonvensjonen, forsikringsplikt. Direktivet regulerer hvem forsikringsplikten skal påligge. Etter den engelske versjonen av direktivet er det «shipowners» som utpekes som pliktsubjekt. Begrepet «shipowner» er nærmere definert som «registered owner of a seagoing ship, or any other person such as the bareboat charterer who is responsible for the operation of the ship», jf. artikkel 3 bokstav a. Avhengig av de konkrete omstendighetene vil det derfor kunne være en annen enn skipets registrerte eier som kan utpekes som pliktsubjekt etter direktivet.

3.2.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at forsikringsplikten skal pålegges rederen av skipet. Dette ble begrunnet slik, jf. høringsnotatet punkt 1.3.1 side 4:

«Slik departementet forstår direktivet, er det ikke meningen å utpeke flere pliktsubjekter for hvert skip, men å utpeke noen som er ansvarlig for å tegne forsikring for hvert skip. Dermed vil man unngå dobbeltforsikring av samme risiki.

Der sjøloven for øvrig har regler om tvungen forsikring, påhviler plikten den registrerte eieren av skipet, se for eksempel sjøloven § 186 første ledd og § 197 første ledd, jf. § 191 femte ledd.

Slik departementet ser det, står man overfor to alternativer. Det ene alternativet er å pålegge skipets registrerte eier forsikringsplikt, i tråd med de øvrige reglene om tvungen forsikringsplikt. Fordelen med en slik løsning er at pliktsubjektet er relativt enkelt å identifisere. Det andre alternativet er å pålegge rederen – slik dette begrepet er fastlagt i norsk rett – forsikringsplikten. I denne sammenheng nevnes at man i Sverige har valgt den sistnevnte løsningen i forslaget til gjennomføringsbestemmelser, jf. Regjeringens proposition 2011/12:111 Ansvarsförsäkring vid sjötransporter side 18 flg. Det har man også gjort i Danmark, jf. Lov nr. 251 av 30. mars 2011.

I lovforslaget i punkt 5 er rederen foreslått som pliktsubjekt, se forslaget til § 182 a første ledd i sjøloven. Bakgrunnen er at dette begrepet antakelig er best i samsvar med direktivets ordlyd. I tillegg er løsningen på linje med løsningen som er foreslått i Sverige og valgt i Danmark.»

3.2.3 Høringsinstansenes syn

Kystverket tar til orde for at skipets registrerte eier bør vurderes som pliktsubjekt, og peker særlig på hensynet til harmonisering med reglene i sjøloven §§ 186 og 197. Kystverket uttaler:

«Hvem som skal ha forsikringsplikt bør vurderes å harmoniseres med reglene i sjøloven kapittel 10 I. og II., jf. bunkersoljekonvensjonen, 1992-ansvarskonvensjonen og 1992-fondskonvensjonen. Det er her registrert eier som uansett skyld er ansvarlig for forurensningsskade. Etter disse kapitlene er det ‘eier’ som har forsikringsplikt, jf. sjøloven §§ 186 og 197.

Konvensjon om begrensning av ansvaret for sjørettslige krav fra 1976 (begrensningskonvensjonen) som er implementert i norsk rett i sjøloven kapittel 9, omfatter regler knyttet til rett til ansvarsbegrensning. Konvensjonen gir ikke regler om ansvarsgrunnlag, kun om begrensningrett. Bunkersoljekonvensjonen, 1992-ansvarskonvensjonen og 1992-fondskonvensjonen er ansvarskonvensjoner som omfatter egne ansvarsgrunnlag. Ansvarskonvensjonene hjemler også krav om obligatorisk forsikring for den ansvarlige registrerte eier. Det bør vurderes å behandle reglene om obligatorisk forsikring i direktivet på lik måte som forsikringsbestemmelsene i ansvarskonvensjonene.

For Kystverket vil regler om obligatorisk forsikring først og fremst ha betydning i forbindelse med Kystverkets refusjonskrav i henhold til forurensningsloven og Svalbardmiljøloven. I henhold til dette regelverket kan det forekomme flere ansvarlige for samme hendelse. I denne forbindelse er det av vekt at forsikringsforpliktelsen pålegges en aktør som er ansvarlig i henhold til forurensningsloven og Svalbardmiljøloven.»

Assuranceforeningen Skuld tar ikke uttrykkelig stilling til hvem som bør utpekes som pliktsubjekt, men uttaler at foreningen i utgangspunktet mener at Norge, av hensyn til lik utforming internasjonalt, skal benytte de samme begrepene som andre stater. Videre pekes det på at det ikke kommer klart fram av høringsnotatet hvorfor «rederen» er bedre i samsvar med direktivets ordlyd enn definisjonen direktivet selv inneholder.

Nærings- og handelsdepartementet, Advokatforeningen og The Nordic Association of Marine Insurers (Cefor), støtter forslaget i høringsnotatet om at rederen av skipet pålegges forsikringsplikten. Advokatforeningen uttaler:

«Når det gjelder spørsmålet om hvem som bør utpekes som pliktsubjekt i forslaget til ny § 182 a støtter Advokatforeningen departementets forslag om at ‘rederen’ gjøres til pliktsubjekt. Advokatforeningen deler departementets syn om at ‘reder’ som pliktsubjekt vil være det alternativ som best samsvarer med direktivets ordlyd. Det anses også positivt at samme løsning som er foreslått eller valgt i andre land også velges i Norge.

Siden det er tale om gjennomføring av et EU direktiv bør valg av pliktsubjekt baseres på en løsning som vil bidra til en uniform rettsanvendelse på tvers av land. Etter Advokatforeningens vurdering er hensynet til uniform praktisering av regelverket viktig ettersom bestemmelsene vil berøre så vel norske som utenlandske skip i Norge, samt norske skip i utlandet. Det vil være uheldig dersom gjennomføring av direktivet medfører en ulik praktisering av regelverket.»

Nærings- og handelsdepartementet uttaler:

«Meningen med direktivet må imidlertid være å utpeke noen som er ansvarlig for å tegne forsikring for hvert skip. Vi støtter derfor deres forståelse om at det må være tilstrekkelig at ett av pliktsubjektene besørger at skaderisikoen er dekket gjennom forsikring. I den forlengelse støtter vi også deres forslag om at pliktsubjektet etter norsk rett skal være rederen – slik dette begrepet er fastlagt etter norsk rett. Etter vår vurdering vil dette være en løsning som sikrer næringen nødvendig fleksibilitet mht. å innordne seg etter de nye pliktene på en hensiktsmessig måte. Videre har både Sverige og Danmark valgt tilsvarende løsning, noe som sikrer norske rederier like konkurransevilkår med disse.»

3.2.4 Departementets vurdering

Departementet følger opp forslaget i høringsnotatet om at rederen pålegges forsikringsplikten, jf. departementets forslag til § 182 a første ledd i sjøloven. Departementet legger særlig vekt på direktivets ordlyd sammenholdt med dets formål, rettstekniske hensyn samt hensynet til uniform forståelse av direktivet.

Etter departementets syn er det best i samsvar med direktivets ordlyd å utpeke rederen som pliktsubjekt fremfor skipets registrerte eier. Slik direktivet er utformet, er formålet å pålegge forsikringsplikten på den som har den kommersielle interessen i skipets drift, jf. definisjonen av begrepet «shipowner» (omtalt ovenfor i punkt 3.2.1). Denne definisjonen åpner for at forsikringsplikten, avhengig av omstendighetene, kan påhvile også andre enn skipets registrerte eier.

Etter departementets syn reflekterer begrepet «rederen» - slik dette begrepet er fastsatt i norsk rett - definisjonen i direktivets artikkel 3 bokstav a på en hensiktsmessig måte. Det norske rederbegrepet kan bety skipets eier, men eier- og rederposisjonen behøver ikke nødvendigvis å falle sammen. Rederen kan være en annen enn eieren dersom de beføyelser som særpreger rederivirksomhet, er overført til en annen enn eieren. Som eksempel nevnes tilfeller der eieren har leid bort skipet, og avtalen kun gjelder det nakne skip – såkalt bare boat-certeparti. I et slikt tilfelle vil leieren – bare boat-befrakteren – selv måtte sørge for skipets bemanning og utrustning. Rederposisjonen vil dermed være overført til bare boat-befrakteren.

Departementet legger også vekt på at det er lovteknisk enklere å bruke begrepet «rederen» fremfor å innta definisjonen i direktivets artikkel 3 bokstav a i sjøloven.

Som også påpekt i høringsnotatet, forstår departementet direktivet slik at det ikke er meningen å utpeke flere pliktsubjekter for hvert skip, men å utpeke noen som er ansvarlig for å tegne forsikring for hvert skip. Dersom forsikringsplikten ble knyttet til en ordrett gjengivelse av definisjonen i direktivet selv, kunne dette gi et inntrykk av at flere kan ha forsikringsplikten samtidig. Ved å pålegge «rederen» forsikringsplikten, kanaliseres forsikringsplikten til den som har den kommersielle interessen i skipets drift, samtidig som man unngår dobbeltforsikring av samme risiki.

Departementet har også lagt vekt på at Sverige og Danmark har valgt å pålegge rederen forsikringsplikten.

3.3 Forsikringspliktens omfang

3.3.1 Direktivets krav

Forsikringen som kreves etter direktivet, skal omfatte de krav som kan begrenses etter 1996-globalbegrensningskonvensjonen, jf. direktivet artikkel 4 nr. 3 første punktum. Forsikringsomfanget skal være likt det maksimale ansvaret etter konvensjonens ansvarsbegrensningsregler, jf. direktivet artikkel 4 nr. 3 annet punktum.

3.3.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet punkt 1.3.2 side 5 uttaler departementet at departementet forstår direktivet slik at det ikke åpner for å pålegge forsikringsplikt utover de ansvarsgrenser 1996-globalbegrensningskonvensjonen fastsetter. Det understrekes videre at forslaget til ny § 182 a i sjøloven baserer seg på denne forståelsen av direktivet. I høringsnotatet punkt 1.3.2 side 4-5 uttales følgende:

«1996-globalbegrensningskonvensjonen artikkel 18 nr. 1 åpner for at de tilsluttede statene kan ta forbehold som gjør at en for enkelte krav kan unnta dem fra begrensning etter konvensjonen. Kravene det gjelder, er omhandlet i konvensjonen artikkel 2 nr. 1 bokstavene d og e. Konvensjonen artikkel 2 nr. 1 bokstav d gjelder krav i anledning heving, fjerning, ødeleggelse eller uskadeliggjørelse av et skip som er sunket, blitt vrak, strandet eller forlatt, innbefattet alt som er eller har vært om bord i slikt skip. Konvensjonen artikkel 2 nr. 1 bokstav e gjelder krav i anledning av fjerning, ødeleggelse eller uskadeliggjørelse av skipets last.

Norge tok et slikt forbehold 28. juni 2002, og for de nevnte kravene opererer vi i norsk rett med høyere ansvarsgrenser enn det 1996-globalbegrensningskonvensjonen fastsetter, jf. sjøloven § 175 a, jf. § 172 a. Reglene er nærmere omhandlet i Ot.prp. nr. 79 (2004-2005). De alminnelige ansvarsgrensene gjelder heller ikke for statsskip i ikke-kommersiell drift eller boreskip, jf. sjøloven § 181.

Departementet forstår direktivet slik at det ikke åpner for å pålegge forsikringsplikt utover de ansvarsgrenser 1996-globalbegrensningskonvensjonen fastsetter, verken for utenlandske skip eller for skip under norsk flagg. Konsekvensen av dette er at det for slike krav som det er fastsatt høyere ansvarsgrenser for, jf. sjøloven § 175 a, jf. § 172 a, kun kan kreves tvungen forsikring innenfor 1996-globalbegrensningskonvensjonens rammer. Det overskytende ansvaret vil stå uforsikret, med mindre det dekkes av frivillig tegnet forsikring.»

3.3.3 Høringsinstansenes syn

Tre høringsinstanser har uttalt seg om hvorvidt direktivet åpner for å pålegge forsikringsplikt utover de ansvarsgrensene 1996-globalbegrensningskonvensjonen fastsetter: Assuranceforeningen Skuld, Fiskeri- og kystdepartementet og Nærings og handelsdepartementet. Alle tre høringsinstansene støtter forståelsen som er lagt til grunn i høringsnotatet om at direktivet ikke åpner for å pålegge forsikringsplikt utover de ansvarsgrenser 1996-globalbegrensningskonvensjonen fastsetter.

Assuranceforeningen Skuld uttaler videre:

«At Norge har tatt forbehold om en høyere ansvarsgrense ved vrakfjerning, vil ikke nødvendigvis bety at det overskytende ansvaret vil stå uforsikret. De aller fleste skip innmeldt i IG P&I-klubbene har likevel forsikringsdekning som er betydelig høyere enn globalbergrensningskonvensjonenes nivåer.»

3.3.4 Departementets vurdering

Departementet følger opp forslaget i høringsnotatet og legger til grunn at direktivet ikke åpner for å pålegge forsikringsplikt utover de ansvarsgrenser 1996-globalbegrensningskonvensjonen fastsetter, verken for utenlandske skip eller for skip under norsk flagg. Dette følger etter departementets syn av ordlyden i den engelske versjonen av direktivet, jf. formuleringen «shall be equal to» i artikkel 4 nr. 3. Forslaget til ny § 182 a i sjøloven baserer seg på denne forståelsen av direktivet. Departementet vil bemerke at dette ikke er til hinder for at høyere forsikringsdekning kan tegnes på frivillig basis, og at dette også er gjeldende praksis. Det vises her til høringsuttalelsen fra Assuranceforeningen Skuld som er gjengitt i punkt 3.3.3.

3.4 Sertifikat for forsikring eller sikkerhetsstillelse

3.4.1 Direktivets krav

Etter direktivet artikkel 6 nr. 1 skal skipet ha sertifikat om bord fra forsikringsgiver eller sikkerhetsstiller som viser at gyldig forsikring eller sikkerhetsstillelse er i kraft.

Hvilken informasjon som skal fremgå av dette sertifikatet, og på hvilket språk det skal utstedes eller oversettes til, er nærmere regulert i direktivets artikkel 6 nr. 2 og 3.

3.4.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at sertifikatplikten gjennomføres ved annet ledd i ny § 182 a i sjøloven. Det ble foreslått at forsikringsgiveren eller sikkerhetsstilleren skal utstede et sertifikat som bekrefter at det foreligger gyldig forsikring eller sikkerhet. Videre ble det foreslått at dette sertifikatet skal være om bord i skipet til enhver tid, og at skipet ikke kan seile under norsk flagg uten gyldig sertifikat.

Departementet foreslo videre at direktivet artikkel 6 nr. 2 og 3 om sertifikatenes innhold og språk gjennomføres ved forskrift. Det ble i høringsnotatet foreslått å gi departementet hjemmel til i forskrift å gi nærmere regler om sertifikatenes innhold og utforming, jf. lovforslaget § 182 a femte ledd. I høringsnotatet er det også inntatt et forslag til utforming av forskriftsbestemmelser om dette, jf. høringsnotatet punkt 6 side 15.

3.4.3 Høringsinstansenes syn

Tre høringsinstanser har understreket viktigheten av at norske myndigheter ivaretar prinsippet om likebehandling av assurandører som dekker rederansvaret, også når det gjelder assurandører som ikke er med i International Group of P&I Clubs (IG). Disse tre er: The Nordic Association of Marine Insurers (Cefor), Fraktefartøyenes Rederiforening og Fiskebåtredernes forbund. Høringsinstansene viser til at det kan føre til en uheldig konkurransevridning dersom myndighetene i EU-land ikke vil godkjenne forsikringssertifikat utstedt av norske selskap som står utenfor IG. The Nordic Association of Marine Insurers (Cefor) uttaler videre:

«Når det gjelder kravet til assurandøren som dekker rederansvaret, merker vi oss med tilfredshet at utkastet til forskrift kun stiller krav til sertifikatets innhold, ikke til hvilken assurandør som dekker rederansvaret. (…) Det er vårt syn at en myndighetspraksis som favoriserer sertifikater utstedt av P&I-klubbene i IG ikke har hjemmel i direktivet og vil virke konkurransevridende.»

Nærings- og handelsdepartementet uttaler at departementet ikke oppfatter ordlyden i direktivet slik at myndighetene er avskåret fra å akseptere forsikringsdekning fra forsikringstilbydere som ikke er medlem av IG. Det uttales at det avgjørende vil være om forsikringstilbyderne som ikke medlem av IG, tilbyr «similar conditions of cover», jf. artikkel 3 bokstav b. Nærings- og handelsdepartementet uttaler følgende om formuleringen «similar conditions of cover»:

«Hva som menes med ‘similar conditions of cover’ er ikke avklart i direktivet. Vi kan imidlertid hente veiledning fra IMOs retningslinjer for aksept av dokumentasjon fra forsikringstilbydere etter Bunkerskonvensjonen (vedlegg 3 i sirkulær nr. 3145). Etter denne kan tilsynsmyndighetene kreve fremlagt dokumentasjon blant annet om selskapets likviditet for å sikre skadelidtes erstatningsvern ved bunkersølskade. For å redusere den administrative byrden kan tilsynsmyndighetene i de forskjellige medlemslandene også utveksle informasjon. For forsikringsselskaper som er registrert i et EØS/EU-meldlemsland, og som opererer i henhold til relevant regelverk i det aktuelle landet, bør trolig sirkulæret ha mindre gjennomslagskraft. Bakgrunnen for dette er at forsikringsindustrien i EØS/EU er regulert, blant annet gjennom direktiv 2009/138/EU (Solvency II-direktivet). Kravet om ‘similar conditions of cover’ bør derfor trolig anses som oppfylt uten nærmere undersøkelser dersom det er åpenbart at forsikringstilbyderen opererer i henhold til relevant regelverk i medlemslandet.

Ulikt artikkel 3 bokstav b stiller ikke ordlyden i forslag til ny sjølov § 182a første ledd krav til assurandøren. Kravet må imidlertid innfortolkes på bakgrunn av formålet med direktivet. Det bør derfor ikke herske tvil om at norske tilsynsmyndigheter ved tvil kan kreve fremlagt dokumentasjon som viser at fartøyet er forsikret i henhold til direktivets formål.»

Assuranceforeningen Skuld mener man bør akseptere standard forsikringspolise utstedt av P&I-klubbene i IG – Certificate of Entry (CoE) – som bevis på at forsikringsplikten er dekket. Det vises til at disse sertifikatene inneholder all den informasjon som er påkrevd av forsikringsdirektivet, og at flere stater har bekreftet at de vil akseptere slike sertifikater som bevis på gyldig forsikring etter direktivet. Det vises videre til at de fleste sjørettslige krav faller innenfor det dekningsomfang som tilbys av P&I-klubbene som er medlemmer i IG, og at formålet med forsikringsdirektivet ikke har vært å endre de vilkår som skipene i dag er forsikret under, men å sikre at skipene seiler med standard forsikringer.

3.4.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår som i høringsnotatet at plikten til å ha sertifikat fra forsikringsgiver eller sikkerhetsstiller om bord gjennomføres ved annet ledd i ny § 182 a i sjøloven. Videre går departementet inn for, som foreslått i høringsnotatet, at et skip ikke kan seile under norsk flagg uten gyldig sertifikat, jf. forslaget til § 182 a annet ledd.

Direktivets krav til innhold og språk i slike sertifikater, jf. artikkel 6 nr. 2 og 3, er detaljerte, og etter departementets syn er det mer naturlig å regulere dette i forskrift. Det foreslås derfor at departementet gis hjemmel til i forskrift å gi nærmere regler om forsikring og annen sikkerhet, herunder blant annet om «krav til sertifikat», jf. forslag til sjøloven § 182 a femte ledd. Dette forslaget er i tråd med forslaget i høringsnotatet. Departementet forutsetter at krav til innhold og språk i sertifikater gjennomføres i forskrifts form på et senere tidspunkt.

Flere av høringsinstansene har tatt opp spørsmålet om krav til hvem som skal være assurandører. Departementet bemerker at direktivet åpner for andre tilbydere enn de som er medlem av IG. Det følger direkte av direktivets ordlyd at det avgjørende vil være om forsikringstilbyderne tilbyr «similar conditions of cover», jf. artikkel 3 bokstav b. Etter direktivets ordlyd er det dermed ikke avgjørende hvem som tilbyr forsikringen, men på hvilke vilkår forsikringen tilbys. Departementet slutter seg til Nærings- og handelsdepartementets uttalelse om at «similar conditions of cover» må klarlegges, men viser til at det er naturlig at dette reguleres i forskrift.

3.5 Særskilt om utenlandske skip

3.5.1 Direktivets krav

Etter direktivets artikkel 4 nr. 2 første punktum skal medlemsstatene kreve at alle utenlandske skip som anløper en havn under medlemsstatens jurisdiksjon, har den obligatoriske forsikringen.

Medlemsstatene kan kreve at utenlandske skip har slik forsikring også ellers når skipene opererer i et lands sjøterritorium (jf. den engelske språkversjonen som benytter betegnelsen «territorial waters»), jf. artikkel 4 nr. 2 annet punktum. Det er presisert at et slikt krav må være i samsvar med folkeretten.

3.5.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at forsikringsplikten og plikten til å ha sertifikat om bord gis anvendelse for «utenlandsk skip som anløper eller forlater havn eller annen laste- eller losseplass i Norge eller på den norske delen av kontinentalsokkelen», jf. forslaget til tredje ledd i ny § 182 a. I høringsnotatet vises det til at forslaget innebærer samme type regulering som finnes i tilsvarende situasjoner ellers i sjøloven, jf. høringsnotatet punkt 3.1 side 11.

3.5.3 Høringsinstansenes syn

Kystverket har som eneste høringsinstans uttalt seg om i hvilken grad forsikrings- og sertifikatplikten skal få anvendelse på utenlandske skip også ellers når skipene opererer i Norges territorielle farvann. Kystverket uttaler:

«Dersom man skal sikre betalingsevne for de sjørettslige krav som er omfattet av direktivet, dvs. krav som er nevnt i sjøloven kapittel 9 og gjelder skip over 300 bruttotonn, er det behov for et regelverk som sikrer at alle fartøy som opererer i norske farvann har forsikring. Forsikringsplikten i henhold til direktivet vil ikke gjelde utenlandske skip som ikke anløper havn eller har laste- eller losseplass i Norge eller på den norske delen av kontinentalsokkelen. Kystverket merker seg at det i høringsnotatet slås fast at direktivet ikke forhindrer at man kan operere med slike krav også ellers når utenlandske skip opererer i et lands territorielle farvann. Det er etter Kystverkets oppfatning behov for å øke sikkerheten for innkreving av sjørettslige krav som faller utenfor virkeområdet til foreliggende lovforslag, og det bør derfor vurderes å utvide forsikringsplikten også for fartøy som seiler innen 12 nautiske mil fra grunnlinjen uten å anløpe norsk havn eller laste eller losseplass i Norge eller på norsk kontinentalsokkel. Når det er foreslått forsikringsplikt for skip over 300 bruttotonn som har laste- og losseplass på den norske delen av kontinentalsokkelen, virker ikke dette urimelig. Norge har et urent farvann med ofte ekstreme værsituasjoner der dessverre ulykker skjer også med skip som ikke anløper havn. De samme hensyn vil derfor komme til anvendelse i situasjoner der utenlandske skip over 300 bruttotonn ikke anløper havn eller har laste- og losseplass i Norge.»

3.5.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår at forsikringsplikten omfatter utenlandske skip som anløper eller forlater havn eller annen laste- eller losseplass i Norge eller på den norske delen av kontinentalsokkelen, eller som utfører oppgaver i norsk territorialfarvann, jf. lovforslaget § 182 a tredje ledd. Forslaget innebærer at anvendelsesområdet utvides noe sammenlignet med forslaget i høringsnotatet.

Departementet legger til grunn at direktivet åpner for at forsikringsplikt kan pålegges fartøy som opererer i Norges territorialfarvann, dvs. både sjøterritoriet og indre farvann. Som nevnt i punkt 3.5.1 åpner direktivet etter sin ordlyd for at medlemsstatene kan kreve at utenlandske skip har tvungen forsikring når skipene opererer i et lands sjøterritorium (jf. den engelske språkversjonen som benytter betegnelsen «territorial waters»), jf. artikkel 4 nr. 2 annet punktum. Etter departementets syn må imidlertid direktivets begrepsbruk ses i sammenheng med at det er i en kyststats sjøterritorium at suvereniteten kan innskrenkes av retten til uskyldig gjennomfart, slik at det her er behov for særskilt avklaring. Tilsvarende synspunkt er lagt til grunn i de svenske lovforarbeidene, jf. Prop. 2011/12:111 Ansvarsförsäkring vid sjötransporter side 25.

Som påpekt av Kystverket, har Norge et urent farvann med ofte ekstreme værsituasjoner der ulykker skjer, også med skip som ikke anløper havn. Formålet med direktivet er å styrke de skadelidtes stilling og sikre deres rett til erstatning ved en ulykke. Dersom forsikringsplikten ikke skulle omfatte fartøy som opererer i norsk territorialfarvann, ville dette svekke skadelidtes vern. Skadelidtes stilling bør ikke avhenge av fartøyets nasjonalitet eller hvorvidt fartøyet anløper havn, laste- eller losseplass. Departementet mener på denne bakgrunn at muligheten til å pålegge forsikringsplikt for fartøy som opererer i norsk territorialfarvann, bør utnyttes så langt dette er i samsvar med folkeretten.

Kyststater har full jurisdiksjon over sitt territorialfarvann, men denne suvereniteten innskrenkes av reglene om «innocent passage» i folkeretten. Etter disse reglene har fremmed fartøy rett til uskyldig gjennomfart gjennom et lands territorielle farvann (sjøterritoriet), jf. FNs havrettskonvensjon av 10. desember 1982 artikkel 17-19. Kyststaten må ikke treffe tiltak som gjør denne gjennomfarten urimelig byrdefull, for eksempel ved oppkreving av avgifter. Retten til uskyldig gjennomfart gjelder ikke i et lands indre farvann. En forsikringsplikt for fartøy som opererer i Norges territorialfarvann, må utformes slik at den ikke er i strid med retten til uskyldig gjennomfart.

Etter en nærmere vurdering har departementet kommet til at forsikringsplikt må kunne pålegges utenlandsk fartøy som utfører oppgaver i norsk territorialfarvann. Departementet antar at det at forsikringsplikten avgrenses til skip som utfører oppgaver, gjør at løsningen vil være i overensstemmelse med retten til uskyldig gjennomfart i sjøterritoriet. Det vises også til at denne løsningen er i tråd med løsningene som er valgt i Sverige og Danmark. I Sverige er forsikringsplikten utvidet slik at den kommer til anvendelse for utenlandsk fartøy på svensk sjøterritorium som «används för någon annan verksamhet än transport», sjölag (1994:1009) 7 kap. 2 § annet ledd. I forarbeidene presiseres det at det siktes til «värksamhet […] som medför at det utländska fartyget kvarstannar på svenskt sjöterritorium, t.ex. när fartyget lägger rör eller borrar i havsbotten. Et utländskt fartyg som endast passerar svenskt sjöterritorium eller inre vatten, t.ex. när det transporterar något från en utländsk hamn til en annan utländsk hamn, är däremot inte avsett att omfattas av försäkringsskyldigheten», jf. Prop. 2011/12:111 Ansvarsförsäkring vid sjötransporter side 26. I Danmark er den utvidede forsikringsplikten avgrenset til utenlandsk skip som «udfører opgaver på dansk søterritorium», jf. Lov nr. 251 av 30. mars 2011 § 153 stk. 3.

3.6 Tilsyn og kontroll

3.6.1 Direktivets krav

Etter direktivet artikkel 5 nr. 1 skal medlemsstatene sikre at det ved inspeksjon av et skip i samsvar med direktiv 2009/16/EF (havnestatskontrolldirektivet) kontrolleres at skipet har sertifikat fra forsikringsgiver eller sikkerhetsstiller om bord. Havnestatskontrolldirektivet er gjennomført i norsk rett i skipssikkerhetsloven og havnestatskontrollforskriften. Reglene for havnestatskontroll gjelder imidlertid bare kontroll av utenlandske skip. Reguleringen i direktivets artikkel 5 relaterer seg derfor kun til utenlandske skip.

Direktivet har ingen særskilte regler om hvordan nasjonale myndigheter skal kontrollere at skip under deres flagg har oppfylt sin forsikrings- og sertifikatplikt. Direktivet forutsetter imidlertid at kravene håndheves effektivt, jf. artikkel 7.

3.6.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet foreslår departementet at bestemmelser om tilsyn og kontroll med forsikringsplikten og sertifikatplikten inntas i forskrifts form, jf. høringsnotatet punkt 1.3.4 side 5-6. Det foreslås at departementet gis hjemmel til å gi nærmere regler i forskrift om «plikt til fremvisning av sertifikat», jf. lovforslaget § 182 a femte ledd. I høringsnotatet er det lagt til grunn at det i en slik forskrift vil være aktuelt å fastsette at plikten til å fremvise sertifikat også gjelder for utenlandsk skip.

3.6.3 Høringsinstansenes syn

Nærings- og handelsdepartementet uttaler at departementet slutter seg til det som er sagt i høringsnotatet om tilsyn og kontroll av om forsikringskravet er oppfylt gjennom flaggstats- eller havnestatskontroll.

De sjøkyndiges forbund etterspør en nærmere presisering av hva som ligger i formuleringen «inspection of a ship in port under its jurisdiction in accordance with Directive 2009/16/EC», jf. artikkel 5 nr. 1 i direktivet. De sjøkyndiges forbund viser til at det i dag foretas mange typer inspeksjoner om bord, og at det derfor kan være ønskelig at de sjøkyndige om bord og på land kan få presisert nærmere hva som ligger i denne formuleringen.

3.6.4 Departementets vurdering

Departementet anser det naturlig å inkorporere kontrollen av om forsikrings- og sertifikatplikten er oppfylt gjennom den eksisterende flaggstats- og havnestatskontrollen. I tråd med dette foreslås det at departementet gis hjemmel til å gi nærmere regler i forskrift om «plikt til fremvisning av sertifikat», jf. lovforslaget § 182 a femte ledd.

Det forutsettes at det på et senere tidspunkt gis bestemmelser i forskrift som regulerer plikten til å fremvise sertifikat. Det bemerkes at når det gjelder utenlandske skip, er slikt sertifikat allerede et av de dokumentene som kontrolleres i forbindelse med havnestatskontrollen, jf. havnestatskontrollforskriften vedlegg 3 nr. 41.

Når det gjelder De sjøkyndiges forbunds spørsmål om en nærmere presisering av hva som ligger i ordene «inspection of a ship» i direktivets artikkel 5 nr. 1, viser departementet til at artikkel 5 nr. 1 henviser til direktiv 2009/16/EF (havnestatskontrolldirektivet) som er gjennomført i norsk rett i skipssikkerhetsloven og havnestatskontrollforskriften.

3.7 Bortvisning av og anløpsforbud for utenlandske skip som ikke oppfyller sertifikatplikten

3.7.1 Direktivets krav

Direktivet fastsetter at et skip under utenlandsk flagg skal kunne bortvises hvis det ikke har påkrevd sertifikat om bord, jf. direktivet artikkel 5. nr. 2 første punktum. En slik bortvisning skal meddeles Kommisjonen, de øvrige medlemsstatene og den berørte flaggstaten, jf. direktivet artikkel 5 nr. 2 første punktum. I praksis vil en slik bortvisning kunne være en konsekvens av at det under havnestatskontrollen avdekkes at skipet ikke har sertifikat, jf. punkt 3.6 overfor.

Det er presisert i direktivet artikkel 5 nr. 2 første punktum at adgangen til å bortvise et skip ikke skal avskjære adgangen til å tilbakeholde et utenlandsk skip i henhold til direktiv 2009/16/EF (havnestatskontrolldirektivet). Som nevnt er havnestatskontrolldirektivet gjennomført i norsk rett i skipssikkerhetsloven og havnestatskontrollforskriften.

I tillegg krever direktivet at et utenlandsk skip som er bortvist fra en havn i en EØS-stat i henhold til direktivet, ikke skal gis adgang til å anløpe norske havner før gyldig sertifikat kan fremlegges, jf. direktivet artikkel 5 nr. 2 annet punktum.

3.7.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at reglene om bortvisning av og anløpsforbud for utenlandske skip som ikke oppfyller sertifikatplikten, gjennomføres ved ny § 182 b i sjøloven.

Forslaget til sjøloven § 182 b første ledd gir hjemmel til å bortvise utenlandsk skip uten sertifikat fra norske havner, samtidig som vedkommende myndighet pålegges å foreta notifikasjon om bortvisningen i henhold til direktivet.

Departementet foreslo videre at utenlandsk skip som på grunn av manglende sertifikat er bortvist fra en havn i en EØS-stat i henhold til direktivet, ikke kan anløpe norsk havn før skipet har gyldig sertifikat, jf. forslaget til sjøloven § 182 b annet ledd første punktum. Det ble også foreslått å presisere i annet ledd annet punktum at slike skip uten gyldig sertifikat kan bortvises.

3.7.3 Høringsinstansenes syn

Nærings- og handelsdepartementet uttaler at man slutter seg til det som er sagt i høringsnotatet om bortvisning av og anløpsforbud for utenlandske skip som ikke oppfyller forsikringsplikten etter direktivet.

Kystverket uttaler:

«I lovforslaget står det at utenlandske skip som ikke har slikt sertifikat som nevnt i § 182 a, kan bortvises fra norske havner. Videre at ‘vedkommende myndighet’ skal foreta notifikasjon om bortvisning i henhold til direktiv 2009/20/EF.

Hvem som har myndighet til å bortvise et utenlands skip på det nevnte grunnlag fremkommer verken av lovteksten eller høringsnotatet. Kystverket mener at det bør fremkomme enten i forarbeidene til endring av loven eller i selve lovteksten.»

3.7.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår i tråd med forslaget i høringsnotatet at reglene om bortvisning av og anløpsforbud for utenlandske skip som ikke oppfyller sertifikatplikten, gjennomføres ved ny § 182 b i sjøloven.

Når det gjelder spørsmålet om hvem som har myndighet til å bortvise utenlandsk skip som ikke oppfyller sertifikatplikten, viser departementet til at tilsyn og kontroll med at forsikrings- og sertifikatplikten er oppfylt, forutsettes gjennomført som ledd i den alminnelige flaggstats- og havnestatskontrollen, og at det foreslås at det gis hjemmel til å gi regler om dette i forskrift, jf. punkt 3.6.4. Der det konstateres brudd på forsikrings- og/eller sertifikatplikten, vil det være tilsynsmyndigheten som også har kompetanse til å bortvise og å pålegge anløpsforbud.

3.8 Sanksjoner

3.8.1 Direktivets krav

Direktivet fastsetter ikke konkrete krav til sanksjonering av brudd på forsikrings- og sertifikatplikten for skip under nasjonalt flagg. Det følger imidlertid av direktivet at medlemsstatene skal innføre et sanksjonssystem for brudd på reglene som gjennomfører direktivet, jf. artikkel 7. Videre følger det av direktivet at brudd på forsikringsplikten skal sanksjoneres på en effektiv, proporsjonal og avskrekkende måte, jf. direktivet artikkel 7.

Slik direktivet er utformet, er det tilstrekkelig at medlemsstatene innfører et administrativt sanksjonssystem

3.8.2 Høringsnotatet

For sanksjonering av brudd på forsikrings- og sertifikatplikten i direktivet foreslo departementet i høringsnotatet å bygge på det allerede eksisterende sanksjonssystemet ved brudd på tilsvarende plikter i sjøloven, jf. forslaget til ny § 182 c i sjøloven og høringsnotatet punkt 1.3.6 side 6. Departementet viser til at det er fastsatt sanksjoner for manglende forsikring og sertifikat for oljesølskadeansvar i sjøloven § 199, og at bestemmelsen er gitt tilsvarende anvendelse ved tilsidesettelse av forsikrings- og sertifikatplikten for bunkersoljesølskade, jf. sjøloven § 187.

På denne bakgrunn foreslo departementet i høringsnotatet å gi reglene i sjøloven § 199 tilsvarende anvendelse når et norsk skip ikke har påbudt forsikring eller annen sikkerhet eller påbudt sertifikat om bord, jf. forslaget til ny § 182 c i sjøloven.

3.8.3 Høringsinstansenes syn

Nærings- og handelsdepartementet har som eneste høringsinstans uttalt seg om forslaget om å bygge på det allerede eksisterende sanksjonssystem i sjøloven § 199 for sanksjonering av brudd på forsikrings- og sertifikatplikten i direktivet. Nærings- og handelsdepartementet støtter forslaget i høringsnotatet.

3.8.4 Departementets vurdering

Departementet følger opp forslaget i høringsnotatet og foreslår at det eksisterende sanksjonssystemet i sjøloven § 199 får tilsvarende anvendelse når et norsk skip ikke har påbudt forsikring eller annen sikkerhet eller påbudt sertifikat for forsikring eller sikkerhet om bord etter reglene i § 182 a, jf. forslaget til ny § 182 c i sjøloven.

Etter departementets syn er det hensiktsmessig at man bygger på det allerede eksisterende sanksjonssystem ved brudd på tilsvarende plikter etter sjøloven, slik at man oppnår et mest mulig enhetlig system for forsikringsplikt etter sjøloven.

Dersom et skip ikke oppfyller forsikrings- eller sertifikatplikten, kan Sjøfartsdirektoratet etter sjøloven § 199 «nekte skipet adgang til eller forby det å forlate havn eller annen laste- eller losseplass i Norge eller på den norske del av kontinentalsokkelen, eller påby at det blir losset eller flyttet».

Departementet legger til grunn at sanksjonene fastsatt i sjøloven § 199 oppfyller direktivets krav om at brudd på forsikringsplikten skal sanksjoneres på en effektiv, proporsjonal og avskrekkende måte, jf. artikkel 7.