7 Departementets vurdering

7.1 Innledning

Departementet har merket seg at flertallet av høringsinstansene støtter forslaget. I det følgende gjennomgås merknadene som knytter seg til de materielle endringene lovforslaget innebærer. I kapittel 7.5 foreslås endringer i lov 27. april 2012 nr. 22 om endringer i statsborgerloven.

7.2 Innhenting av opplysninger om mistanke

Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet har merknader til at det skal kunne innhentes opplysninger om hvorvidt en søker er mistenkt for et straffbart forhold. Det påpekes at begrepet ”mistanke” ikke er definert i straffeprosessloven og at det kan bli uklart når dette vilkåret er oppfylt. Politidirektoratet mener man bør bruke begrepet ”under etterforskning”. Justis- og beredskapsdepartementet, Politidirektoratet og Politiets fellesforbund har innvendinger mot at opplysninger kan innhentes der det strider mot etterforskningshensyn.

Etter gjeldende rett plikter politiet å gi Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda og departementet opplysninger om den saken gjelder er siktet, tiltalt eller ilagt straff eller særreaksjon, jf. statsborgerloven § 29 annet ledd. Statsborgerloven har i § 30 annet ledd en bestemmelse om at behandlingen av en søknad kan stilles i bero dersom søkeren er under etterforskning for et straffbart forhold som kan få betydning for søknaden. Departementet skriver i forarbeidene til statsborgerloven (Ot.prp. nr. 41 (2004-2005) side 192) at departementet antar at etterforskningen vanligvis har resultert i en siktelse når søknadsbehandlingen stilles i bero, slik at søkeren er klar over at han er under etterforskning. Departementet har likevel ikke ønsket at siktelse skal være vilkår for berostillelse. Departementet skriver at selv om ikke søker er siktet, vil en påbegynt etterforskning indikere at saken ikke er tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven § 17. Vilkåret for berostillelse etter gjeldende rett er altså at søkeren er under etterforskning for et straffbart forhold. Ifølge straffeprosessloven § 224 foretas etterforskning ”når det som følge av anmeldelse eller andre omstendigheter er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold som forfølges av det offentlige.”

Departementet er av den oppfatning at statsborgermyndighetene skal kunne innhente opplysninger fra politiet som er nødvendige for å kunne stille en søknad i bero etter statsborgerloven § 30 annet ledd. Det er derfor nødvendig for statsborgermyndighetene å kunne innhente opplysninger om at en søker er under etterforskning for et straffbart forhold som kan få betydning for statsborgerskapssøknaden.

På bakgrunn av høringsinstansenes merknader foreslår departementet at politiet skal ha plikt til å gi opplysninger om den saken gjelder er siktet, tiltalt eller ilagt straff eller særreaksjon. Dette er i tråd med gjeldende rett. Det vil i tillegg åpnes for innhenting av opplysninger om den saken gjelder er under etterforskning for et straffbart forhold som kan få betydning for statsborgerskapssøknaden, så fremt etterforskningshensyn ikke tilsier at opplysningene ikke gis ut. Dette blir regulert nærmere i statsborgerforskriften.

7.3 Taushetsplikt og personvern

Datatilsynet, Redd Barna og Juss-Buss mener at de foreslåtte endringene kan være i strid med kravet til nødvendighet som følger av diverse bestemmelser som beskytter personvernet. De mener at tiltaket kan gjennomføres på en mindre inngripende måte, ved at søkeren innhenter dokumentasjonen selv eller eventuelt samtykker til at de offentlige organene innhenter opplysningene. Det vises til EMK artikkel 8, SP artikkel 17, Europaparlaments- og rådsdirektiv 95/46/EF 24 (personverndirektivet), Europarådets konvensjon 28. januar 1981 nr. 108 om personvern i forbindelse med elektronisk databehandling av personopplysninger og BK artikkel 3 og 16.

Videre nevnes muligheten for kontradiksjon som en utfordring med de foreslåtte bestemmelsene. Datatilsynet, Redd Barna og Juss-Buss mener at personene det innhentes opplysninger om, bør ha mulighet til å kommentere opplysningene.

At statsborgermyndighetene får tilgang til opplysninger om søkeren, er nødvendig for at de skal kunne avgjøre saker etter statsborgerloven. Slik situasjonen er i dag, er det søkeren selv som må legge frem det meste av opplysninger og dokumentasjon i forbindelse med søknad om statsborgerskap. Den eneste hjemmelen statsborgermyndighetene allerede har til å innhente opplysninger fra andre organer, er hjemmelen for innhenting av vandelsopplysninger i statsborgerloven § 29 annet ledd. I motsetning til de nye hjemlene departementet nå har foreslått, gjelder denne hjemmelen sensitive personopplysninger, jf. personopplysningsloven § 2.

Elektronisk informasjonsinnhenting direkte fra flere organer vil redusere saksbehandlingstiden betydelig fordi statsborgermyndighetene blir i stand til å innhente strukturerte data direkte i saksbehandlingssystemet. Mottak og behandling av papirsaker og skanning av dokumenter vil ikke lenger være nødvendig. Det vil heller ikke være nødvendig å kontakte søkerne ved behov for opplysninger som ikke er lagt ved søknaden eller ved behov for oppdaterte opplysninger. Dessuten vil statsborgermyndighetene unngå å innhente overskuddsinformasjon som ofte fremgår av den papirdokumentasjonen som søkeren fremlegger i dag.

Videre er det i saker om statsborgerskap et krav at vilkårene skal være oppfylt på vedtakstidspunktet jf. statsborgerloven § 7. Hjemler som åpner for direkte innhenting fra andre offentlige organer, vil sikre at statsborgermyndighetene kan hente inn oppdatert, korrekt og fullstendig saksinformasjon på det tidspunktet vedtaket skal fattes. Med dagens system er dette vilkåret i praksis ikke mulig å etterkomme siden det nødvendigvis vil ta noe tid fra søkeren fremlegger dokumentasjonen til vedtaket kan fattes. Disse betraktningene vil gjelde for samhandlingen med alle de organene som omfattes av departmentets høringsforslag.

Også kontrollhensyn tilsier at myndighetene bør få oppdaterte opplysninger. På denne måten kan statsborgermyndighetene sikre at statsborgerskap kun innvilges til søkere som oppfyller vilkårene etter loven og at statsborgerskap som er fattet på feil grunnlag kan tilbakekalles. Dette kan være opplysninger som personen selv ikke nødvendigvis ønsker å oppgi til myndighetene.

Hovedregelen er at søkeren må fylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse i utlendingsloven § 62, for å ha rett til norsk statsborgerskap. Det er tilstrekkelig at vilkårene for permanent oppholdstillatelse er oppfylt på vedtakstidspunktet, det er ikke et krav at tillatelsen faktisk er innvilget jf. statsborgerloven § 7 første ledd bokstav d. Majoriteten av dem som søker om statsborgerskap har allerede permanent oppholdstillatelse. Behovet for å innhente opplysninger fra Statens lånekasse for utdanning og arbeids- og velferdsforvaltningen vil bare gjelde der søkeren ikke allerede har permanent oppholdstillatelse og i saker om tilbakekall av statsborgerskap. Hjemler for innhenting av opplysninger fra Statens lånekasse for utdanning og arbeids- og velferdsforvaltningen i statsborgerloven vil derfor i mindre grad bli tatt i bruk enn de tilsvarende hjemlene i utlendingsloven.

Det gis i dag informasjon om bruk av opplysninger i søknadsskjemaet for søknad om statsborgerskap. Søkeren og referansepersonen vil vite hvilke vilkår som stilles for en innvilgelse og hvilke opplysninger det er nødvendig å klarlegge før et vedtak kan fattes. Både søkeren og referansepersonen kan utøve innsynrett etter forvaltningsloven og personopplysningsloven. Søknad om statsborgerskap for barn fremmes av de eller den som har foreldreansvaret, jf. statsborgerloven § 31. Den eller de som har foreldreansvar vil kunne ivareta barnets interesser i saken. For barn som har fylt tolv år kreves det samtykke i søknaden, og barn som ikke har fylt tolv år skal gis mulighet til å gi uttrykk for sin mening.

Løsningen for informasjonsinnhenting er utformet slik at statsborgermyndighetene skal ha riktige og oppdaterte opplysninger og kun de opplysningene som er relevante for den oppgaven som skal utføres i en bestemt del av saksløpet.

Ved behandling av de samme personopplysningene kan mottakerorganet og avgiverorganet være bundet av ulike regler om taushetsplikt. Der avgiverorganet er bundet av særlige lov- og forskriftsregler om taushetsplikt som går utover de alminnelige reglene i forvaltningsloven, vil det bero på en tolkning av de aktuelle reglene hvorvidt også statsborgermyndighetene er bundet av denne særlige taushetsplikten når de mottar opplysninger fra avgiverorganet.

Departementet vurderer innføringen av de foreslåtte hjemlene som nødvendige. Hensynene det er vist til ovenfor, vil ikke kunne ivaretas fullt ut ved at søkeren selv innhenter opplysningene eller samtykker til innhenting av opplysningene. Videre mener departementet at mulighetene for kontradiksjon er sikret ved at statsborgermyndighetene gir informasjon om innhenting av opplysninger og ved rett til innsyn. Dersom statsborgermyndighetene avslår en søknad om statsborgerskap eller tilbakekaller norsk statsborgerskap, vil søkeren ha rett til å klage på vedtaket. Statsborgermyndighetene vil kun innhente opplysninger som er nødvendige for å behandle en sak etter statsborgerloven og regler om taushetsplikt vil hindre at disse opplysningene spres videre.

7.4 Opplysninger om opplæring etter introduksjonsloven fra kommunene

Både Utlendingsdirektoratet (UDI), Utlendingsnemnda (UNE) og Politidirektoratet (POD) skriver at de har behov for opplysninger fra kommunene om søkeren har gjennomført pliktig norskopplæring i henhold til introduksjonsloven, jf. statsborgerloven § 7 første ledd bokstav f, jf. § 8 og statsborgerforskriften §§ 4-1 til 4-3.

For søkere mellom 18 og 55 år er det et krav å ha gjennomført 300 timer godkjent norskopplæring eller dokumentere tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk. For søkere mellom 18 og 55 år som er omfattet av plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven, er det et krav at de må ha oppfylt sin plikt etter loven. Ikke alle søkere har rett og/eller plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Rett og plikt gjelder personer som er omfattet av introduksjonsloven § 17 og som har fått oppholdstillatelse etter 1. september 2005. Disse søkerne er registrert i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR).

Den opplæringen kommunene har ansvaret for skal registreres på deltakerene i NIR, jf. forskrift om nasjonalt introduksjonsregister § 10. I forbindelse med behandling av saker om norsk statsborgerskap skal opplysninger om gjennomført opplæring, fritak fra plikt til opplæring eller om dokumentasjon av tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk overføres fra NIR til statsborgermyndighetenes datasystem (DUF).

Erfaringsvis er ikke alltid opplysningene som overføres fra NIR til DUF tilstrekkelige for å finne ut om vilkåret om gjennomført norskopplæring er oppfylt. I de tilfellene kommunene har hatt ansvar for søkerens opplæring, jf. introduksjonsloven, vil innhenting av opplysninger direkte fra kommunene avhjelpe dette problemet. Statsborgermyndighetene vil bare ha behov for å innhente opplysninger i saker der opplysninger i DUF ikke gir svar på om norskopplæringen er gjennomført i tråd med regelverket.

Departementet foreslår på bakgrunn av høringsinstansenes merknader at statsborgermyndighetene etter anmodning skal kunne innhente opplysninger fra kommunene om gjennomført norskopplæring etter introduksjonsloven. Dette innebærer en utvidelse i forhold til forslaget som ble sendt på høring. Kommunenes plikt til å utlevere opplysninger uten hinder av lovbestemt taushetsplikt vil fremgå av statsborgerloven § 29 annet ledd bokstav e. Det kan bare innhentes opplysninger som er nødvendige for å avgjøre saken. Det vil si at statsborgermyndighetene bare kan innhente opplysninger i saker der opplysninger i DUF ikke gir svar på om norskopplæringen er gjennomført i tråd med regelverket. Det vil reguleres i statsborgerforskriften hvilke organer som kan be om opplysninger, i hvilke sakstyper det kan innhentes opplysninger, hvem det kan innhentes opplysninger om og hvilke opplysninger som kan innhentes.

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) sendte forslag om en tilsvarende hjemmel i utlendingsloven på høring 17. juni 2011. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet skrev i sin høringsuttalelse til JD at de oppfattet behovet for opplysninger om opplæring etter introduksjonsloven som ivaretatt gjennom registreringen i NIR. For øvrig var ingen av høringsinstansene negative til en innføring av den foreslåtte hjemmelen.

7.5 Endringer i lov 27. april 2012 nr. 22 om endringer i statsborgerloven

Lov 27. april 2012 nr. 22 om endringer i statsborgerloven trer i kraft 1. januar 2013. Loven omfatter endringer i statsborgerloven § 29. Det innføres et nytt første ledd som presiserer søkerens opplysningsplikt. Videre står det at gjeldende første og annet ledd blir annet og tredje ledd i bestemmelsen.

De endringene i § 29 som nå foreslås i denne proposisjonen, vil tre i kraft før 1. januar 2013. Det vil derfor være behov for endringer i lov 27. april 2012 nr. 22 om endringer i statsborgerloven.

Departementet foreslår at det gjøres endringer i lov 27. april 2012 nr. 22 om endringer i statsborgerloven slik at hele bestemmelsens ordlyd i § 29 går frem av endringsloven. Det vil da bli tydelig hvordan bestemmelsen skal lyde etter 1. januar 2013.

Før endringsloven trer i kraft, kan det bli behov for å lage overgangsbestemmelser som regulerer hvordan man skal behandle søknader som er kommet inn, men som ikke er ferdigbehandlet når loven trer i kraft. Dette vil særlig gjelde de nye reglene om beregning av karenstid. Departementet foreslår derfor å innføre en hjemmel for departementet til å gi overgangsbestemmelser til endringsloven i forskrift.