3 Nærmere om bestemmelsene i direktivet

Returdirektivet består av 5 kapitler med totalt 23 artikler. Hovedinnholdet er som følger:

Kapittel I – Generelle bestemmelser

Kapitlet omhandler formålet, anvendelsesområdet, definisjoner ogforrangsbestemmelser.

Artikkel 1 klargjør at formålet med direktivet er å lage et felles sett med regler i forbindelse med retur for tredjelandsborgere som oppholder seg ulovlig på Schengen-territoriet. Direktivet skal være i overensstemmelse med fellesskapsretten og folkeretten, inkludert beskyttelse av flyktninger og vern av menneskerettighetene.

Artikkel 2 omhandler direktivets anvendelsesområde. Utgangspunktet er at direktivet gjelder for tredjelandsborgere som oppholder seg ulovlig på en medlemsstats territorium. Begrepene tredjelandsborger og ulovlig opphold er nærmere definert i artikkel 3.

Det er opp til den enkelte medlemsstat å vurdere om det vil anvende direktivet i forhold til:

(a) Utlendinger som er pågrepet eller stanset ved yttergrensen uten å ha gyldig tillatelse for innreise.

(b) Utlendinger som er gjenstand for retur som følge av ilagt straff eller særreaksjon eller som er underlagt en utleveringsprosedyre.

Artikkel 2 presiserer avslutningsvis at direktivet ikke skal gjelde i forhold til personer som har rett til fri bevegelse på Schengen-territoriet.

Artikkel 3 definerer sentrale begreper i direktivet. Når direktivet benytter medlemsstater, omfatter dette de statene som deltar i Schengen-samarbeidet.1

Direktivets bestemmelser gjelder kun tredjelandsborgere. Det vil si utlendinger som ikke er EU-borgere eller som ikke har rett til fri bevegelse i henhold til fellesskapsretten.2 Den norske utlendingsloven benytter «utlending» som terminologi. En «utlending» er enhver som ikke er norsk statsborger, jf. utlendingsloven § 5 første ledd. Kapittel 13 i utlendingsloven har særlige regler for utlendinger som omfattes av EØS- og EFTA-avtalene.

Ulovlig opphold er definert somtilstedeværelsen på en medlemsstats territorium av en tredjelandsborger som ikke, eller ikke lenger, oppfyller vilkårene for innreise som fastsatt i artikkel 5 i Grenseforordningen, eller andre vilkår for innreise eller opphold i vedkommende medlemsstat. Det er således overlatt et vidt handlingsrom for medlemsstatene til å avgjøre selv hva som skal anses å være et lovlig opphold.

Artikkel 3(3) omhandler retur. Det kan presiseres at «retur» i direktivets forstand ikke omfatter tilfeller hvor en utlending forflytter seg til et annet land innenfor Schengen-området. Direktivet omtaler reise mellom medlemsstater i artikkel 6 (2) som «begi seg til» eller i artikkel 6 (3) som «tas tilbake». Transitt innenfor Schengen-området vil heller ikke omfattes av returdirektivet. Det er således kun retur til tredjestater som omfattes av direktivet.

Unndragelsesfare omtales i artikkel 3 (7) og det vises til objektive kriterier fastlagt ved lov. Unndragelsesfare berører flere sentrale områder av direktivets bestemmelser og oppstilles som et sentralt vilkår i forbindelse med frivillig retur, tvangsmessig retur, utvisning og fengsling. Direktivet stiller med andre ord et krav om å lovfeste hva som utgjør unndragelsesfare i nasjonal lovgivning.

Artikkel 4 (1) slår fast at direktivet ikke har forrang i forhold til gunstigere bestemmelser som fremgår av visse bilaterale og multilaterale avtaler.

Artikkel 4 (2) påpeker at direktivet må vike for bestemmelser i fellesskapsretten som er gunstigere for en tredjelandsborger.

Artikkel 4 (3) stadfester retten medlemslandene har til å ha gunstigere bestemmelser for tredjelandsborgere i nasjonal lovgivning, så lenge det er i tråd med direktivet.

Artikkel 4 (4) (a) regulerer tilfellet hvor en medlemsstat benytter seg av sin kompetanse til å avgrense rekkevidden av direktivet i medhold av artikkel 2 (2)(a). Det fastsettes at det er enkelte bestemmelser i direktivet som medlemsstatene ikke kan avgrense mot. Disse preseptoriske bestemmelsene omfatter bruken av makt etter artikkel 8 (4) og (5), utsettelse av retur etter artikkel 9 (2)(a), øyeblikkelig helsehjelp etter artikkel 14 (1)(b) og (d), og forholdene ved fengsling etter artiklene 16 og 17. Direktivet innebærer at norsk lovgivning må være i samsvar med de ovenfor nevnte preseptoriske bestemmelsene.

Artikkel 5 sier at medlemsstatene ved gjennomføringen av direktivet skal ta behørig hensyn til barnets beste, familieliv og utlendingens helse, samt respektere vernet mot retur (non-refoulement).

Kapittel II – Opphør av ulovlig opphold

Kapitlet omtaler de materielle bestemmelsene for prosessen knyttet til retur.

Artikkel 6 er en av hovedbestemmelsene i direktivet og fastslår at det skal fattes et returvedtak overfor tredjelandsborgere som oppholder seg ulovlig på en medlemsstats territorium. Unntakene fra plikten til å fatte et returvedtak følger av artikkel 6 (2) til (5), mens det i 6 (6) åpnes for å fatte et returvedtak i samme vedtak som en søknad om oppholdstillatelse avslås.

Dersom tredjelandsborgeren har en gyldig oppholdstillatelse i en annen medlemsstat, etablerer artikkel 6 (2) en rett for vedkommende til å reise til denne staten.

Artikkel 6 (3) slår videre fast at en medlemsstat kan unnlate å fatte et returvedtak dersom vedkommende kan tas tilbake av en annen medlemsstat som følge av en bilateral avtale eller overenskomst som allerede eksisterte ved ikrafttredelsen av direktivet. I disse tilfellene er det mottakerlandet som må utstede et returvedtak.

Medlemsstatene gis rett til å gi en tredjelandsborger med ulovlig opphold en oppholdstillatelse i landet av humanitære eller andre årsaker. Dersom en slik tillatelse gis, skal det ikke utstedes et returvedtak, eventuelt skal vedtaket trekkes tilbake dersom det allerede er utstedt, jf. artikkel 6 (4).

Artikkel 6 (5) slår fast at medlemsstatene skal vurdere å ikke fatte et returvedtak dersom det verserer en sak som kan gi rett til opphold.

Endelig anerkjenner artikkel 6 (6) at direktivet ikke er til hinder for å fatte et returvedtak og/eller et vedtak om uttransportering, og/eller et innreiseforbud i samme vedtak som det gis avslag på en søknad om oppholdstillatelse. Dette må imidlertid ikke gå utover rettighetene som gis i direktivets kapittel 3.

Artikkel 7 inneholder bestemmelser om frivillig retur. Det skal som hovedregel gis en frist for frivillig utreise.

Artikkel 8 omhandler selve uttransporteringen av tredjelandsborgeren fra Schengen-territoriet, jf. definisjonen i artikkel 3 (5). Schengen-statene pålegges å treffe de nødvendige tiltak for å effektuere et returvedtak i to tilfeller: Når tredjelandsborgeren ikke har reist innen utreisefristen, og når det i henhold til artikkel 7 (4) ikke er gitt en utreisefrist. Videre er Schengen-statene forpliktet til å vente med å uttransportere til utreisefristen har utløpt, med mindre det oppstår forhold som nevnt i artikkel 7 (4).

Direktivet stiller ikke krav om et separat vedtak for å kunne igangsette uttransporteringen. Det er opp til den enkelte medlemsstat å avgjøre om man vil ha dette.

Artikkel 8 (4) omtaler maktbruk i forbindelse med uttransporteringen. Det oppstilles krav om proporsjonalitet og rimelighet ved utøvelse av makt. I tillegg skal maktmidler kun benyttes som en siste utvei. Bruk av makt skal utføres i samsvar med nasjonal lovgivning og i tråd med fundamentale rettigheter og med respekt for tredjelandsborgerens verdighet og fysiske integritet.

Direktivet viser også til felles retningslinjer om sikkerhet i forbindelse med felles flygninger, jf. tillegg til Rådsbeslutning 2004/573/EC.

Endelig oppstilles det krav om at medlemsstatene skal sørge for et effektivt kontrollsystem for tvangsreturer.

Artikkel 9 omhandler utsettelse av uttransportering. Artikkelen oppstiller en skal-bestemmelse og kan-bestemmelse. Medlemsstatene skal utsette uttransportering når det vil være i strid med vernet mot retur (non-refoulement) eller hvor oppsettende virkning er gitt i medhold av direktivet artikkel 13 (2). Medlemsstatene kan utsette uttransportering i særlige tilfeller. Det skal i disse tilfellene tas hensyn til tredjelandsborgerens fysiske og psykiske tilstand, samt «tekniske» årsaker, som transportkapasitet og identifiseringsproblemer.

Artikkel 10 omhandler retur og uttransportering av enslige mindreårige. Det slås fast at før det fattes et returvedtak overfor en enslig mindreårig, skal det gis bistand fra kompetente organer, som ikke er de myndigheter som skal iverksette returen, og det skal i denne forbindelse tas hensyn til barnets beste. Videre foreskrives i hvilke tilfeller uttransportering av mindreårige kan gjennomføres. Medlemsstaten skal ha forvisset seg om at den enslige mindreårige vil bli returnert til et familiemedlem, utnevnt verge eller til et tilfredsstillende mottaksapparat.

Artikkel 11 regulerer i hvilke tilfeller innreiseforbud (utvisning) skal og kan ilegges, samt i hvilke tilfeller medlemslandene skal vurdere å ikke ilegge et innreiseforbud, eller oppheve et innreiseforbud som allerede er ilagt. Utgangspunktet er at det skal ilegges et innreiseforbud når det er utstedt et returvedtak i henhold til artikkel 6, dersom tredjelandsborgeren ikke er gitt en frist for frivillig utreise, eller dersom han ikke har etterkommet et pålegg om å reise ut.

Lengden på et innreiseforbud skal som hovedregel ikke overstige fem år, med mindre det foreligger en alvorlig trussel mot offentlig orden, offentlig sikkerhet eller nasjonal sikkerhet.

Kapittel III – Rettssikkerhetsgarantier

Artiklene 12, 13 og 14 stadfester viktige rettssikkerhetsgarantier, rettsmidler og hva som skjer i perioden frem til retur. Blant annet skal vedtakene være skriftlige og retten til å klage underbygges av adgang til fri rettshjelp. Det følger av direktivet artikkel 13(4) at: «Medlemsstatene skal sørge for at det på anmodning gis nødvendig kostnadsfri juridisk bistand og/eller representasjon i samsvar med relevant nasjonal lovgivning eller regler om rettshjelp...» Bestemmelsen innebærer forpliktelser med hensyn til fri rettshjelp ved retur av utlendinger som oppholder seg ulovlig i riket. Ordlyden angir imidlertid ikke konkret hvilke forpliktelser som følger av direktivet.

Kapittel IV – Frihetsberøvelse med henblikk på retur

Artikkel 15 gir, på nærmere bestemte vilkår, adgang til å fengsle utlendinger med ulovlig opphold som skal returneres. I følge direktivet artikkel 15 kan en tredjelandsborger som skal returneres bare holdes i fengslig forvaring for å forberede selve returen og/eller for å gjennomføre uttransporteringen, og bare hvis andre men mindre inngripende tiltak ikke kan benyttes effektivt i det aktuelle tilfellet. Det gjelder særlig når det er en fare for unndragelse, når tredjelandsborgeren unnlater å samarbeide, eller hindrer forberedelsen til en retur eller selve uttransporteringen.

Enhver fengsling skal være så kort som mulig og skal bare opprettholdes så lenge det er fremdrift i returforberedelsene og myndighetene bestreber seg på å gjennomføre dem med tilstrekkelig hurtighet («with due diligence»). Fengsling skal besluttes av en forvaltningsmyndighet, eller av en domstol. I tillegg skal beslutning om fengsling være skriftlig og begrunnes rettslig og faktisk.

Dersom beslutning om fengsling fattes av en forvaltningsmyndighet skal myndigheten sørge for rettslig overprøving snarest mulig av eget initiativ, eller gi tredjelandsborgeren en mulighet til å bringe saken inn for domstolen (artikkel 15 (2)).

Direktivet stiller videre krav om en jevnlig vurdering av om fengslingen skal opprettholdes (artikkel 15 (3)).

Tredjelandsborgeren skal løslates dersom det ikke lenger foreligger rimelig utsikt for retur på et rettslig eller faktisk grunnlag (artikkel 15 (4)).

Fengslingsperioden skal i utgangspunktet ikke overstige 6 måneder. Dersom returprosessen allikevel viser seg å gå ut over 6 måneder, kan fengslingen forlenges i inntil ytterligere 12 måneder i to tilfeller. Enten som følge av manglende samarbeid fra utlendingen eller ved forsinkelser med frembringelse av dokumentasjon fra tredjeland (artikkel 15 (5) og (6)).

Artikkel 16 regulerer forholdene under selve fengselsoppholdet. Fengsling etter direktivet skal som hovedregel skje i egne fengslingsfasiliteter. Artikkelen sikrer sentrale rettigheter under selve fengslingsoppholdet.

Artikkel 17 begrenser fengslingsadgangen i saker som omhandler familier og mindreårige.

Artikkel 18 åpner for å lage unntaksbestemmelser i forbindelse med fengsling hvor uvanlig mange utlendinger skal returneres.

Kapittel V – Avsluttende bestemmelser

Kapitlet omhandler blant annet rapportering fra Kommisjonen om overholdelsen av direktivet, gjennomføringsfrister og ikrafttredelsen.