3 Gjeldende rett og forslag i høringsnotatet om endringer i jernbaneloven for å etablere klagenemnd for jernbanepassasjerer

3.1 Gjeldende rett

For å kunne ta inn jernbanepassasjerrettighetsforordningen i EØS-avtalen, herunder å kunne gjennomføre den i norsk rett, ble jernbaneloven endret, jf. Ot.prp. nr. 63 (2008-2009)/Innst. O. nr. 71 (2008-2009) om lov om endringer i jernbaneloven, jernbaneansvarsloven og COTIF-loven. Av § 7 c fremgår det at Kongen kan gi forskrift om gjennomføring og utfylling av passasjerrettighetsforordningen med senere endringer samt om gebyr for etablering og drift av klageorgan. Kongens myndighet ble delegert til Samferdselsdepartementet, jf. kgl. res. 19. juni 2009 nr. 687.

Forordningen ble tatt inn i EØS-avtalen 2. juli 2010, og gjennomført i norsk rett gjennom forskrift 3. september 2010 nr. 1241 om gjennomføring av Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 1371 av 23. oktober 2007 om jernbanepassasjerers rettigheter og forpliktelser (jernbanepassasjerrettighetsforskriften). Forordningen krever bl.a. etablering av en klageordning for jernbanepassasjerene. Som en foreløpig ordning ble denne lagt til Statens jernbanetilsyn, jf. forskriftens § 6. Av § 6 fremgår det at passasjerer kan fremsette en klage om påstått overtredelse av forskriften til Statens jernbanetilsyn i henhold til jernbanepassasjerrettighetsforordningen.

Bestemmelser om at en klageordning kan omfatte andre klager enn de som omfattes av passasjerrettighetsforordningen, f. eks. klager på jernbaneforetakenes transportvilkår generelt og at andre enn jernbanevirksomheter kan underlegges ordningen, finnes ikke i dag. Det finnes heller ikke bestemmelser om forhold til de alminnelige domstolene eller bestemmelser om saksbehandling og innkreving av gebyrer for drift av klageordning, slik som på luftfartsområdet.

3.2 Forslag i høringen og høringsinstansenes merknader

I høringsnotatet anførte departementet følgende:

”Klagenemnd for luftfart (Flyklagenemnda) ble opprettet 2009 gjennom forskrift 31. oktober 2008 nr. 1168 om klagenemnd for flypassasjerer, med hjemmel i luftfartsloven. Som nevnt innledningsvis legger Samferdselsdepartementet opp til å etablere en felles klageordning for passasjerer, og i første omgang, innenfor luftfart og jernbane.

Ved reguleringen av en felles klagenemnd tas det utgangspunkt i den allerede eksisterende forskriften om flyklagenemnda (forskrift 31. oktober 2008 nr. 1168 om forskrift om klagenemnd for flypassasjerer), og med nødvendige tilpasninger. For å få flest mulig felles regler innenfor begge transportformene, samt for å gjøre det enklere for brukerne av begge lovene (luftfartsloven og jernbaneloven) mener derfor Samferdselsdepartementet at det vil være hensiktsmessig å ta inn tilsvarende bestemmelsene om passasjerrettigheter i jernbaneloven som i luftfartsloven, jf. luftfartsloven X. Bokstav G §§ 10-44 – 10-47. Det foreslås derfor å endre jernbanelovens § 7 c.

Utvidelse av virkeområdet mv.

Av jernbaneloven § 7c fremgår det at det kan gis forskrifter om gjennomføring og utfylling av jernbanepassasjerrettighetsforordningen med senere endringer, herunder om gebyr for etablering og drift av klageorgan etter forordningen.

For passasjerene er det i utgangspunktet uinteressant om rettighetene følger av forskrifter som gjennomfører jernbanepassasjerrettighetsforordningen i norsk rett eller av jernbaneforetakenes transportvilkår. For klagemyndigheten vil det også kunne være vanskelig å skille ut den delen av en klage som bare omhandler forordningen. Videre har det fremkommet ønsker, bl.a. fra NSB AS, forbrukersiden og Statens jernbanetilsyn, at virkeområdet i forbindelse med etablering av en felles klagenemnd bør utvides til, ikke bare å behandle klager som omfattes av jernbanepassasjerrettighetsforordningen, men også omfatte jernbaneforetakenes transportvilkår generelt. På luftfartsområdet behandler klagenemnden klager også etter flyselskapenes transportvilkår, ikke bare etter EU-forordning om flypassasjerers rettigheter.

På denne bakgrunn mener Samferdselsdepartementet at virkeområdet for jernbaneklager bør utvides til også å kunne gjelde jernbaneforetakenes transportvilkår.

Samtidig foreslås det å åpne for at det kan gis forskrifter om at andre enn jernbanevirksomheter kan underlegges ordningen. Dette vil kunne legge til rette for at billettutsteder og reisebyråer m. fl. som har lov- forskrifts- eller avtalebestemte forpliktelser direkte overfor passasjerene skal kunne underlegges klageordningen. Luftfartsloven har lignende bestemmelser jf. luftfartsloven § 10-44.

Virkningen av klageavgjørelsene (retts- og tvangskraft)

Spørsmålet her er om avgjørelsene til klageorganet bare skal være rådgivende, eller om de skal være bindende for den virksomheten de retter seg mot.

Departementet mener at det ikke kan innfortolkes et krav i EU-forordningen om at klageorganets avgjørelser skal være bindende for den virksomhet den retter seg mot. Imidlertid er det viktig at ha etablert en tilsynsordning som sikrer at regelverket som sådan etterleves på en tilstrekkelig effektiv måte. Håndheving av EU-forordningen er tillagt Statens jernbanetilsyn, jf. jernbanepassasjerrettighetsforskriften § 5. På luftfartsområdet er spørsmålet om retts- og tvangskraft for avgjørelser truffet av klageorganet drøftet nærmere, og departementet konkluderer med at avgjørelsene ikke skal være bindende. Departementet legger den samme vurderingen til grunn hva gjelder avgjørelser klageorganet skal treffe på jernbaneområdet. Det vises til nærmere omtale i Ot.prp. nr. 9 (2006-2007) Om lov om endringer i lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart (luftfartsloven), pkt. 6.6.7.

Gebyrer

Dagens flyklagenemnd finansieres gjennom gebyrer fra flyselskapene.

Departementet legger opp til at klageordningen på jernbaneområdet også skal være selvfinansierende, og finansieres gjennom gebyrer fra jernbanevirksomhetene, eventuelt andre tjenesteytere som skal være underlagt klageordningen, og klageren selv. Gebyrhjemmelen omfatter både etablering og drift av klageorganet samt innkreving av gebyrer fra de som omfattes av ordningen. Departementet legger opp til at nærmere bestemmelser om gebyrordningen kan fastsettes i forskrifter. Det vil i den sammenheng legges opp til at innkrevingen kan gjøres mest mulig effektiv, og med minst mulig ekstra administrasjon.

Klageorganet

Departementet foreslår en tilsvarende bestemmelse som luftfartsloven § 10-44 annet ledd som gir departementet hjemmel til å fastsette forskrift om klageorganets oppnevning, myndighetsområde, sammensetning, organisering, saksbehandling, finansiering, og forholdet til voldgiftsklausuler, med unntak av annet ledd nr. 4 som gjelder gebyrfinansiering fra flyselskapene. Gebyrfinansiering fra jernbanevirksomhetene er omtalt ovenfor, og er inntatt i utkastets § 7c tredje ledd.

Øvrige bestemmelser i forbindelse med klageordningen

I luftfartsloven er det tatt inn bestemmelser om plikt til å opplyse om klagerett, passasjerenes rett til å klage samt om forholdet til de alminnelige domstolene, jf. §§ 10-45, 10-46 og 10-47. For å få en tilsvarende behandling av klager for jernbanepassasjerer, mener departementet at det er hensiktsmessig å vise til at disse bestemmelsene gjelder tilsvarende på jernbaneområdet.”

Høringsinstansenes merknader

Høringsuttalelsene fra Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet, Forbrukerombudet, NHO-Luftfart, Luftfartstilsynet og Flyklagenemndas styreleder støtter forslaget om å etablere en felles klagenemnd for fly- og jernbanepassasjerer, og disse har ikke merknader til lovforslaget.

NHO Transport mener at forslaget med felles klagenemnd for flypassasjerer og togpassasjerer lager unødvendig skille mellom jernbanetransport og annen kollektivtransport. Videre anfører NHO Transport følgende:

”Ei klagenemnd for jernbanepassasjerer bør samkjøres med etablering av felles klagenemnd med buss, båt og t-bane etter mønster ”Ankenævnet for Bus, Tog og Metro” i Danmark hvor denne nemnda er adskilt fra flypassasjerklagenemnden.

Det vil etter vår vurdering være i samsvar med kundenes opplevelse av hvordan kollektivtilbudet er organisert og det bør avspeiles i hvordan en klagenemnd for kollektivtransporten bør organiseres”

Konsument K, som vil være anonym, viser til at selv om høringen dreier seg om endringer i jernbaneloven er det mange av de samme forholdene som gjør seg gjeldende både for jernbane- og flypassasjerer. Konsument K mener at regelverket er så komplisert og uoversiktig at ingen konsument er i stand til å klarlegge hvilke rettigheter de har. Konsument K anførere bl.a. følgende:

”Å samle rettsreglene som gjelder for avtaler mellom passasjerer og tjenesteyter, vil måtte kreve grundig forarbeid. I praksis vil det kunne være hensiktsmessig å nedsette et utvalg til å utrede saken. Et slikt utvalg bør ha både juridisk, økonomisk, medisinsk, lingvistisk og teknisk ekspertkompetanse.”

Videre anfører Konsument K bl.a. at forslaget om at klageorganets avgjørelser ikke skal være bindende ikke er problematisert i høringsnotatet og at rådgivende avgjørelser kan være konkurransevridende. Vedrørende finansiering foreslår han at det tas inn en bestemmelse om at konsumenten ikke kan pålegges å bidra til finansiering av klageorganet og at konsumenter ikke kan pålegges å dekke tjenesteyters sakskostnader i forbindelse med klageorganets behandling av klagen.

3.3 Samferdselsdepartementets vurderinger

Som nevnt ovenfor støtter Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet, Forbrukerombudet, NHO- Luftfart, Luftfartstilsynet og Flyklagenemndas styreleder forslaget om å etablere en felles klagenemnd for fly- og jernbanepassasjerer, og har ikke merknader til lovforslaget. Dessuten har bl.a. Forbrukerrådet, i forbindelse med høring av et utkast til forskrift om klagenemnd for fly- og jernbanepassasjerer som ble sendt ut samtidig som høringsnotat om endringer i jernbaneloven, uttalt seg svært positivt til en felles klagenemnd.

Forslaget om en felles klagenemnd for fly- og jernbanepassasjerer har således en bred støtte fra sentrale høringsinstanser. Det samme gjelder også en eventuell senere utvidelse av klagenemnden med andre transportsektorer. Departementet ser etter dette ikke at innvendingene som kommet fra NHO Transport bør imøtekommes. Samferdselsdepartementet viser også til Innst. O. nr. 47 (2006-2007) som nevnt ovenfor, der komiteens flertall uttaler at den støtter tanken om en felles transportklagenemnd og ber om at dette arbeidet forseres.

Det er kun Konsument K som har kommet med merknader til selve regelverket. Departementet viser til at bakgrunnen med lovforslaget er å få mest mulig like regler på luftfart og jernbane. Hensikten har ikke vært å endre reglene i luftfartsloven på dette området. Konsument K’s høringsuttalelse går derved ut over det som er hensikten med lovforslaget, og departementet finner det ikke relevant å gå nærmere inn på disse merknadene i denne sammenheng. Det vises for øvrig til at Forbrukermyndighetene som skal ivareta forbrukernes interesser ikke har hatt innvendinger til lovforslaget. Heller ikke andre høringsinstanser har hatt merknader til lovforslaget.