7 Kameraovervåking

7.1 Generelt

Utbredelsen av såkalt fjernsynsovervåking – eller “kameraovervåking” som begrepsmessig er blitt den vanlige betegnelsen for denne formen for overvåking – har økt markant de senere årene. Dette skyldes blant annet at den teknologiske utviklingen har medført at kameraløsninger som kan benyttes til overvåking i dag både er billigere og enklere enn tidligere. Samtidig reiser dette nye, personvernmessige utfordringer.

Kameraovervåking er i personopplysningsloven § 36 definert som vedvarende eller regelmessig gjentatt personovervåking ved hjelp av fjernbetjent eller automatisk virkende fjernsynskamera, fotografiapparat eller lignende apparat. Hvilke regler som gjelder ved denne form for behandling av personopplysninger er deretter angitt i personopplysningsloven § 37. Her er dels flere av de alminnelige bestemmelsene i personopplysningsloven gitt anvendelse, dels er det vist til spesialreglene i §§ 38-41.

7.2 Bør ordningen med egne regler om kameraovervåking i personopplysningsloven videreføres?

7.2.1 Gjeldende rett

Personopplysningsloven kapittel VII om kameraovervåking er begrunnet i et antatt behov for særlige regler for behandling av personopplysninger som skjer i tilknytning til kameraovervåking. Ordningen med et slikt eget kapittel i loven er en særnorsk løsning. Personverndirektivet har ingen spesielle regler om kameraovervåking. Slik behandling av personopplysninger er omfattet av direktivet i den utstrekning den faller inn under de alminnelige regler om saklig virkeområde mv.

7.2.2 Datatilsynets rapport om kameraovervåking (2005) og høringsnotatet

Datatilsynet anførte i sin rapport at regelverket for kameraovervåking er blitt noe uoversiktlig, jf. rapporten side 25:

”Reguleringen i personopplysningslovens kapittel VII, kan […] fremstå som noe uklar. Dette skyldes dels blandingen av spesifikke bestemmelser (f.eks §§ 39 og 40), med generelle bestemmelser (f.eks § 38), dels på grunn av henvisningen til lovens alminnelige bestemmelser (f.eks §§ 8 og 9). Også skillet mellom reguleringsformene i henholdsvis lov og forskrift kan fremstå som en pedagogisk utfordring, primært da hvilke bestemmelser som er valgt inntatt i loven og hvilke i forskriften.

En mulighet for å gjøre dette klarere kan være at formen for overvåking bare reguleres ett sted, eksempelvis i et eget kapittel eller i forskrift. I den sammenheng kan det vurderes å tilføye en setning i personopplysningslovens § 3 (saklig virkeområde) om at kameraovervåking reguleres særskilt.”

Datatilsynet satte særlig spørsmålstegn ved den måten det i personopplysningsloven § 37 er henvist til andre regler i personopplysningsloven på, jf. også det supplerende brevet side 3-4. Kameraovervåking er en spesiell behandlingsform, og det kan derfor være vanskelig å anvende de generelle reglene i personopplysningsloven.

Departementet har i høringsnotatet pekt på at det ved overveielsen av om det i personopplysningsloven skulle gis egne regler om kameraovervåking ble vist til behovet for å skape oversikt og tilgjengelighet som et viktig moment, jf. Ot.prp. nr. 92 (1998-1999) side 69:

”Departementet er […] enig med utvalget i at man bør videreføre personregisterlovens system med at overvåking som ikke faller inn under lovens alminnelige regler, reguleres særskilt. For å gjøre særreglene om overvåking lettere tilgjengelig for brukerne går departementet inn for å samle dem i et eget kapittel VII i lovforslaget.”

Departementet har vist til at et alternativ til dagens løsning kan være en spesiallov som regulerer en eller flere sider av denne formen for behandling. I Danmark har for eksempel den såkalte tv-overvågningsloven regler om når privatpersoner kan foreta kameraovervåking – mens selve behandlingen av personopplysninger som en slik kameraovervåking medfører omfattes av persondataloven. Fordelen med en slik ordning vil blant annet kunne være at det vil være lettere å gi flere og spesifikke lovbestemmelser knyttet til kameraovervåking som behandlingsform. Risikoen er imidlertid at man får et mer uoversiktlig regelverk, særlig dersom kameraovervåkingen skal omfattes av to ulike lover, slik som i Danmark.

Departementet har også anført at et alternativ kan være å rendyrke personopplysningslovens ellers teknologinøytrale oppbygning, og ta ut hele kapittel VII om kameraovervåking. En slik ordning ville ligge nærmere personverndirektivets ordning. Kameraovervåking vil da være omfattet av de alminnelige reglene i den utstrekning vilkårene for dette er oppfylt.

7.2.3 Høringsinstansenes syn

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet mener at reguleringen av kameraovervåking vil være mest oversiktlig dersom man opprettholder dagens struktur med et eget kapittel i personopplysningsloven. Dette støttes av NHO Reiseliv, Spekter og SAMFO.

Datatilsynet mener det samme, og peker på at de anser det utilrådelig å fjerne en særregulering av kameraovervåking slik at denne behandlingsformen utelukkende skal følge lovens alminnelige bestemmelser. Basert på tilsynets erfaring er det også grunn til å understreke at særlig på dette området bør hensynet til tilgjengelighet veie tungt ved utformingen av regelverket. Et regelverk som er lett å forstå vil i seg selv være personvernfremmende.

Finansnæringens Hovedorganisasjon - Sparebankforeningen mener at personopplysningsloven kun bør inneholde noen få hovedregler om kameraovervåking, og at de materielle behandlingsregler i stedet bør fremgå av personopplysningsforskriften.

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) mener det er spesielt viktig at regelverket vedrørende kameraovervåking må være lett tilgjengelig for brukerne. I dagens regelverk fremkommer de spesifikke bestemmelser om kameraovervåking i kapittel VII, mens lovens alminnelige regler også gjelder for kameraovervåking. I tillegg kommer bestemmelser inntatt i forskrift, eksempelvis om lagringstid. Dette gjør at dagens regelverk fremstår som vanskelig tilgjengelig for brukerne. HSH er av den oppfatning at reglene må være uttømmende regulert der de fremkommer. HSH mener at reglene med fordel kan være uttømmende regulert i personopplysningslovens kapittel VII.

7.2.4 Departementets vurdering

Kameraovervåking vil ofte kunne representere en inngripende form for behandling av personopplysninger. I høringsrunden er det først og fremst kommet innspill til hvordan spesialreglene skal utformes, herunder hvordan forholdet til de alminnelige reglene i personopplysningsloven skal forstås. Noen større innvendinger mot dagens løsning, med et eget kapittel i personopplysningsloven om kameraovervåking, har imidlertid ikke fremkommet.

Departementet har vurdert direktivløsningen i form av en helt teknologinøytral lov uten særregler for kameraovervåking, men kommet til at dette ikke vil være hensiktsmessig. Sterke personvernhensyn tilsier at det finnes spesifikke lovregler for kameraovervåking som behandlingsform.

Departementet har videre vurdert om det kunne vært aktuelt med en egen lov om kameraovervåking, slik tilfellet er blant annet i Sverige. Ettersom de fleste av reglene i personopplysningsloven er felles for kameraovervåking og andre former for behandling av personopplysninger, ville dette ha medført en lang rekke gjentakelser i den nye loven. Dette hadde vært lite hensiktsmessig. I tillegg er dagens løsning, med et eget kapittel i personopplysningsloven, både innarbeidet og pedagogisk viktig. Departementet foreslår derfor å videreføre dette. Departementet går imidlertid inn for at reguleringen av kameraovervåkning bør endres på flere punkter.

7.3 Definisjonen av kameraovervåking - § 36

7.3.1 Innledning

I personopplysningsloven § 36 er kameraovervåking definert som ”vedvarende eller regelmessig gjentatt personovervåking ved hjelp av fjernbetjent eller automatisk virkende fjernsynskamera, fotografiapparat eller lignende apparat”.

Departementet vil i det følgende foreslå at definisjonen endres noe, slik at den både blir mer tidsriktig (punkt 7.3.2 og 7.3.3) og samtidig reflekterer at kameraovervåking i stadig større grad kombineres med opptak av lyd og bilde (punkt 7.3.4). Derimot vil departementet ikke foreslå at mobile/håndholdte kameraer inkluderes i definisjonen (punkt 7.3.5).

Departementet foreslår videre å likestille falske kameraer (ofte benevnt “dummy-kameraer”) med ordinære overvåkingskameraer ettersom det personvernmessige inngrep normalt vil oppleves likt stort uavhengig av om overvåking reelt sett finner sted eller ikke (punkt 7.3.6).

Departementet finner også grunn til å foreslå at definisjonen suppleres med en pedagogisk klargjøring av at kameraovervåking både er underlagt alminnelige regler og spesielle regler i personopplysningsloven, og at overvåking som utgangspunkt ikke kan finne sted før begge disse regelsettene er etterlevd (punkt 7.3.7).

7.3.2 Bør ”fjernsynsovervåking” erstattes med “kameraovervåking”?

7.3.2.1 Gjeldende rett

Begrepet ”fjernsynsovervåking”, slik det er benyttet i personopplysningsloven kapittel VII, er en videreføring av den terminologi som ble benyttet i personregisterloven. Av forarbeidene fremgår at begrepet ble valgt blant annet av pedagogiske grunner, og at formen på den tekniske innretningen ikke var avgjørende for begrepsvalget, jf. Ot.prp. nr. 56 (1992-1993) om lov om endringer i lov 9. juni 1978 nr. 48 om personregistre m.m (fjernsynsovervåkning) side 11:

”Spørsmålet om begrepsbruken […] var også oppe i forbindelse med lovarbeidet med ny § 390 b i straffeloven. Som det også er vist til i Datatilsynets høringsuttalelse […], var tilsynet også den gangen kritisk til bruk av begrepet ”fjernsynsovervåkning” på dette området. Når man i sin tid valgte dette, var det først og fremst fordi begrepet ble ansett mer forståelig og folkelig enn f.eks ”optisk overvåkning”. Det har imidlertid neppe vært meningen å gjøre reguleringen teknologiavhengig. Som det framgår av definisjonen i straffeloven § 390 b, omfatter denne personovervåkning ved hjelp av ”fjernsynskamera, fotografiapparat eller liknende apparat” (uthevet her). Denne siste formuleringen synes nettopp å vise at det er uten betydning hva slags teknologisk apparat (eller utstyr) som benyttes under overvåkningen. Det avgjørende må være om overvåkningen skjer ved hjelp av utstyr som kan produsere bilder.”

7.3.2.2 Datatilsynets rapport om kameraovervåking (2005) og høringsnotatet

Datatilsynet mente i sin rapport at begrepet ”fjernsynsovervåking” bør endres fordi det er blitt utdatert, jf. rapporten side 27:

”Termen fjernsynsovervåking som benyttes i dagens personopplysningslov fremstår som ”gammeldags” og ikke inkluderende nok. Kameraovervåking er et mer dekkende begrep.”

På sine nettsider bruker Datatilsynet således gjennomgående kun begrepet ”kameraovervåking”.

Departementet har i høringsnotatet støttet Datatilsynets forslag om å bytte ut ”fjernsynsovervåking” med kameraovervåking”.

7.3.2.3 Høringsinstansenes syn

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Datatilsynet, Norges Bank, Statens vegvesen Vegdirektoratet, Finansnæringens Hovedorganisasjon - Sparebankforeningen, Handels- og Servicenæringens hovedorganisasjon (HSH), NHO Reiseliv og SAMFO er enige i at begrepet ”fjernsynsovervåking” bør erstattes med ”kameraovervåking”.

NHO Reiseliv og HSH mener imidlertid at endret begrepsbruk ikke bør få den konsekvens at begrepets innhold også samtidig endres.

NorSIS mener begrepet “fjernsynsovervåkning” bør erstattes med “overvåkning”.

7.3.2.4 Departementets vurdering

Departementet viser til at fjernsynsbegrepet lett kan gi assosiasjoner til en skjermbasert kameraløsning. I takt med den teknologiske utviklingen har kameraløsningene imidlertid blitt stadig mindre, og selv uten noen skjerm/monitor kan et kamera i dag bli anvendt på en måte som gjør at det må anses som overvåking etter personopplysningsloven § 36. Departementet slutter seg derfor til forslaget om å erstatte “fjernsynsovervåking” med “kameraovervåking” i personopplysningsloven.

7.3.3 Er “fjernsynskamera, fotografiapparat eller lignende apparat” en dekkende formulering for selve kameraløsningen?

7.3.3.1 Departementets vurdering

Selve utstyret som benyttes ved kameraovervåking er i personopplysningsloven § 36 angitt som “fjernsynskamera, fotografiapparat eller lignende apparat.”

Et slikt uttrykk for å dekke selve kameraløsningen kan etter departementets syn fremstå som noe foreldet. Departementet foreslår derfor at formuleringen endres til “overvåkingskamera eller annet lignende utstyr.”

7.3.4 Bør definisjonen reflektere at kameraovervåking i stadig større grad suppleres med opptak av lyd og bilde?

7.3.4.1 Departementets vurdering

Definisjonen av kameraovervåking personopplysningsloven § 36 omfatter i dag kun den bildebehandling som skjer løpende ved overvåkingen, såkalt monitorering. Ettersom det ble ansett å være en risiko for at slik bildebehandling kunne falle utenfor personopplysningslovens saklige virkeområde etter § 3, var det fra lovgivernes side et særlig poeng at dette ble gjort til hovedelementet i definisjonen, jf. Ot.prp. nr. 90 (1998-99) side 69:

”Det vil følge av lovens generelle virkeområde at den overvåkingen som utgjør en elektronisk behandling av personopplysninger ikke uten videre faller inn under lovens samlede regelsett. Selv om det elektroniske behandlingsbegrepet som lovforslaget bygger på er videre enn registerbegrepet i personregisterloven, vil det fremdeles være en del typer fjernsynsovervåking som faller utenfor lovforslagets alminnelige virkeområde. F eks vil fjernsynsovervåking som overføres direkte til en tv-skjerm uten at billedopptak blir lagret, neppe være noen behandling av personopplysninger slik direktivet og lovforslaget nytter uttrykkene.”

Overvåkingsutstyret vil imidlertid i dag ofte også inkludere komponenter som gjør at både lyd og bilde fra overvåkingen kan tas opp. Den teknologiske utviklingen har medført at kameraovervåking med analog løsning i stor utstrekning er blitt erstattet av digitale løsninger. Digitale løsninger har gjort lagring av bildeopptak både enklere og billigere.

Når lyd og bilde ikke bare monitoreres, men også tas opp, vil selve lagringen av dette materialet være en ny type behandling av personopplysninger etter loven. Hvilke regler som gjelder ved denne behandlingen er et spørsmål for seg, se nedenfor i punkt 7.4.2. I denne sammenheng er det spørsmål om ikke opptaksaspektet også bør fremgå av selve definisjonen i personopplysningsloven § 36.

Datatilsynet har berørt problemstillingen i sin høringsuttalelse:

”I dag selges en stadig større andel av karneraovervåkingsløsninger med en innebygd mulighet for lydoverføring/lydopptak. Samtidig er definisjonen i § 36 kun knyttet til billedbehandlingen. Det kan stilles spørsmål ved om dette fremstår tilstrekkelig klart av definisjonen.”

Også LO har pekt på at lydopptak som følge kameraovervåking har en noe uklar stilling i personopplysningsloven kapittel VII.

For å tydeliggjøre at et overvåkingskamera i stadig større utstrekning ledsages av, eller senere suppleres med, utstyr som muliggjør opptak og lagring av bilde- og lydmateriale, har departementet funnet grunn til å foreslå at også dette aspektet inkluderes i definisjonen av kameraovervåking i § 36. Det er trolig bare et tidsspørsmål når de fleste kameraløsninger leveres med opptaks- og lagringsmuligheter, og i et slikt perspektiv fremstår det lite hensiktsmessig å ha en definisjon av kameraovervåking som kun reflekterer den rene monitorering.

Departementet foreslår derfor et nytt annet punktum i personopplysningsloven § 36, der det fremgår at med kameraovervåking menes både overvåking med og uten mulighet for opptak av lyd- og bildemateriale.

Det understrekes at lydopptak uten noen form for tilknytning til en kameraløsning ikke vil være omfattet av definisjonen i personopplysningsloven § 36. I utgangspunktet må derfor slike former for behandling av personopplysninger vurderes etter de alminnelige regler i personopplysningsloven.

Uttalelsen i Ot.prp. nr. 90 (1998-99) side 69 gjengitt ovenfor kan for øvrig tolkes dithen at departementet var i tvil om den rene monitoreringen var å anse som noen behandling av personopplysninger. Definisjonen i personopplysningsloven § 2 nr. 2 taler om “enhver bruk av personopplysninger”, og monitorering vil ofte innebære at bilder av personer, eventuelt ledsaget av lyd, utelukkende blir løpende observert. Så lenge materialet ikke lagres kan det dermed spørres om det egentlig foreligger noen “bruk” av personopplysninger.

Departementet mener at behandlingsdefinisjonen både kan og bør omfatte også ren monitorering. Det personvernmessige inngrep vil kunne oppleves som tilnærmet like stort uansett om bildematerialet lagres eller ikke. Det vesentlige for en person vil være vissheten om at vedkommende er blitt observert. I tillegg mener departementet at tunge rettstekniske hensyn tilsier at alle former for kameraovervåking anses som behandlinger i lovens forstand. Et tosporet system, der ren monitorering må underlegges særlige regler fordi det ikke anses omfattet av definisjonen i § 2 nr. 2, anses lite hensiktsmessig. Ettersom personverndirektivet ikke har egne regler om kameraovervåking, kan departementet heller ikke se at den foreslåtte løsningen vil være i strid med direktivet.

Et ytterligere spørsmål som i visse tilfeller har bydd på tvil, er når kameraovervåking som behandling må anses å starte. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet har i høringen uttalt følgende om problemstillingen:

“Et tilgrensende spørsmål, er når kameraovervåking blir å regne som behandling av personopplysning; ved opptak eller avspilling av opptaket. Personvernnemnda har i flere saker konkludert med at kameraovervåking ikke er å anse som behandling før opptaket spilles av. FAD mener dette kan medføre et unødvendig komplisert system. Vi oppfatter behandlingen som påbegynt allerede på opptakstidspunktet. Dette er også i tråd med at skillet mellom monitorering og opptak fjernes.”

Departementet er av den oppfatning at grensedragningen bør skje med utgangspunkt i om personvernmessige hensyn taler for at lovreguleringen bør få anvendelse. For den som utsettes for overvåking, vil dette være allerede når vedkommende observerer et kamera og dermed anser seg overvåket. Departementet mener derfor at det som utgangspunkt er naturlig å anse en kameraovervåking som påbegynt når kameraet er montert opp. En slik forståelse vil også harmonere med de alminnelige vilkår for behandling etter personopplysningsloven § 8, jf. § 9 og 11. Det er hensiktsmessig med et krav om at den som vil foreta kameraovervåking må gjøre de nødvendige vurderinger av om vedkommende har adgang til dette før et kamera settes opp.

7.3.5 Bør mobile/håndholdte kameraer inkluderes i definisjonen?

7.3.5.1 Gjeldende rett

Vilkåret i personopplysningsloven § 36 om at kameraet skal være ”fjernbetjent eller automatisk virkende” innebærer som utgangspunkt at mobile/håndholdte kameraer ikke er omfattet. Problemstillingen er ikke eksplisitt omtalt i Ot.prp. nr. 92 (1998-1999), men på side 130 er det vist til at definisjonen er en videreføring av personregisterloven § 37 a. I forarbeidene til sistnevnte bestemmelse fremgikk at bruk av mobile/håndholdte kameraer ikke skulle anses som kameraovervåking, jf. Ot.prp. nr. 56 (1992-1993) side 11:

”Departementet forstår Datatilsynet slik at det mener at kravet om at overvåkningen skal skje ved hjelp av fjernbetjent eller automatisk virkende fjernsynskamera m.v, generelt ikke bør gjelde. Dette ville i så fall i prinsippet innebære at ordinær fotografering, filming og videoopptak som gjøres manuelt, ville falle inn under reguleringen, - forutsatt at overvåkningen har karakter av personovervåkning. Departementet mener at dette ville være å strekke reguleringen for langt.”

I praksis er også bestemmelsen blitt tolket på denne måten.

7.3.5.2 Datatilsynets rapport om kameraovervåking (2005) og høringsnotatet

Datatilsynet har i sin rapport anført at også mobile/håndholdte kameraer bør være omfattet av personopplysningsloven § 36, jf. rapporten side 27:

”Det bør heller ikke være krav om at kameraet skal være fastmontert, da det avgjørende må være formålet med overvåkingen og hvor inngripende denne er. Et eksempel kan være flyttbart web-kamera. Begrepet bør tydelig omfatte for eksempel forsikringsselskaper som måtte ønske å foreta bevissikring (såkalt videobevis), og overvåking ved hjelp av ordinært håndholdt (digitalt) fotoapparat. Forsikringsbransjen har gjentatte ganger fremmet ønske om å utøve skjult overvåking av forsikringstakere de mistenker for forsikringssvindel knyttet til uførhet og lignende. Måten dette ønskes gjennomført på er at representanter for selskapet, i det skjulte, fotfølger de mistenkte og filmer/tar bilder av disse hvis de utfører handlinger de har oppgitt at de ikke kan klare.”

Departementet har i høringsnotatet vist til at personvernmessig hensyn kan tilsi at også mobile/håndholdte kameraer bør inkluderes i definisjonen av kameraovervåking i personopplysningsloven § 36. Overvåking med slike kameraer vil kunne være like inngripende som tradisjonell kameraovervåking, ikke minst fordi mobiliteten vil kunne gjøre det vanskelig å forutse når og hvor en overvåking finner sted.

På den annen side vil dette innebære en vesentlig utvidelse av virkeområdet for reglene om kameraovervåking. Spesialreglene i personopplysningsloven §§ 38-40 er også utformet med henblikk på permanente og/eller stedsbundne overvåkinger. Varslingsregelen i § 40 kan for eksempel vanskelig overholdes ved bruk av et mobilt kamera.

7.3.5.3 Høringsinstansenes syn

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet mener gode grunner kan tilsi at manuelle overvåkingsapparater bør inkluderes i definisjonen, dog slik at kun den systematiske overvåkingen blir omfattet. Også Advokatforeningen støtter en slik utvidelse av definisjonen av personopplysningsloven § 36.

Datatilsynet har i sin høringsuttalelse inntatt et annet standpunkt enn det som fremgår av rapporten fra 2005. Tilsynet har nå ingen vesentlige innvendinger mot dagens definisjon, og er ikke av den oppfatning at mobile eller håndholdte kameraer skal omfattes av reglene for kameraovervåking.

Heller ikke Finansnæringens Hovedorganisasjon - Sparebankforeningen, Handels- og Servicenæringens hovedorganisasjon (HSH) ellerNHO Reiseliv ønsker noen utvidelse av definisjonen i personopplysningsloven § 36. HSH uttaler:

”HSH mener at dagens definisjon ikke bør endres. Dersom også mobile/håndholdte kameraer inkluderes i definisjonen vil virkeområdet bli vesentlig utvidet og skape unødig uklarhet. Det vil videre være umulig å kontrollere og etterleve et forbud der man også inkluderer håndholdte kameraer. Regelverket er ment å skulte hindre at man erstatter overvåkning utført ved personer med overvåkning som utføres via kamera. Et håndholdt kamera erstatter ikke personer, men dokumenterer kun det personen ser. Videre mener HSH at varslingsreglen vanskelig kan overholdes dersom en utvider definisjonen til også å omhandle mobile/håndholdte kameraer.”

7.3.5.4 Departementets vurdering

Departementet har kommet til at man ikke vil foreslå noen utvidelse av definisjonen i § 36 på dette punkt. Som drøftelsen i høringsnotatet viser, finnes det enkelte gode argumenter for en utvidelse av definisjonen. Samtidig mener departementet at diskusjonen rundt denne problemstillingen i liten grad har tatt høyde for at selv om bruk av mobile/håndholdte kameraer ikke faller inn under reglene om kameraovervåking, så vil dette like fullt kunne være tale om en behandling som er omfattet av personopplysningslovens alminnelige regler. Også den videre håndtering av materialet fra overvåkingen vil kunne være behandling av personopplysninger som faller inn under loven. Man står med andre ord på ingen måte ovenfor noe lovtomt rom for denne type aktivitet.

For å tydeliggjøre at kun fastmontert utstyr er omfattet, mener departementet at dette bør sies uttrykkelig i definisjonen. Det foreslås derfor at ”som er fastmontert” tas inn i § 36.

7.3.6 Falske kameraløsninger

Datatilsynet har i sin høringsuttalelse anmodet om at også falske overvåkingskameraer, såkalte "dummy-kameraer", blir inkludert i definisjonen av kameraovervåking:

“Datatilsynet ser eksempler på at aktører strekker seg langt for å gi et inntrykk av en reel overvåking, sågar sender inn melding til Datatilsynet. Dummykameraer utgjør ingen behandling av personopplysninger, men strider mot prinsippet om at individer skal få sannferdig og dekkende informasjon om behandling av personopplysninger om dem selv. Det er i seg selv beklagelig at man forledes til å tro at man er overvåket. Selv om overvåkingen ikke er reell, vil følelsen av å bli overvåket være ekte. At borgerne opplever å bli villedet vil dessuten bidra til å rive ned tilliten til den informasjonen som gis. Datatilsynet ber departementet vurdere om det kan oppstilles et eksplisitt forbud mot villedende informasjon eller installasjoner, selv om det erkjennes at det vil by på lovtekniske utfordringer å forby "dummy-kameraer", all den tid loven ikke regulerer slike. Etter tilsynets vurdering vil et eventuelt forbud kunne supplere bestemmelsene om informasjonsplikten i kapittelet om kameraovervåkning.”

En mulig ulempe ved å inkludere falske kameraløsninger i definisjonen av kameraovervåking, og dermed underlegge dem samme regler som ekte kameraer, er risikoen for økt reell overvåking. Særlig gjelder dette når utviklingen går i retning av at overvåkingsutstyr blir stadig billigere.

Samtidig er departementet enig med tilsynet i at den subjektive følelse av overvåking vil være den samme dersom den overvåkede ikke vet at kameraet er falsk. Det personvernmessige inngrep vil dermed ofte være like stort, og bidrar til å skape et inntrykk av et høyere samlet overvåkingsnivå i samfunnet.

Departementet foreslår derfor at definisjonen av kameraovervåking også skal omfatte kamerautstyr som lett kan forveksles med en ekte kameraløsning.

Det understrekes at ettersom det ved bruk av slikt kamerautstyr reelt sett ikke skjer noen behandling av personopplysninger, herunder bilde- eller lydopptak, så vil de av personopplysningslovens regler som alene retter seg mot selve behandlingen ikke komme til anvendelse. Dette gjelder for eksempel reglene om oppbevaring, utlevering og sletting.

7.3.7 Bør § 36 også vise til vilkårene for kameraovervåking?

Systemet for reglene om kameraovervåking fremgår indirekte gjennom henvisningsbestemmelsen i personopplysningsloven § 37. Her gis dels de øvrige regler i personopplysningsloven anvendelse for kameraovervåking, dels vises det til spesialreglene i §§ 38-40. Formålet med en slik systematikk har vært å tydeliggjøre at kameraovervåking i mange tilfeller er en så inngripende type behandling av personopplysninger at de skranker som ellers gjelder i personopplysningsloven ikke er nok.

Departementet har imidlertid mottatt signaler om at det ikke fremgår klart nok av personopplysningsloven at kameraovervåking som utgangspunkt er underlagt et slikt dobbelt sett av regler. Under høringsrunden har også flere høringsinstanser pekt på et behov for å få klart frem at kameraovervåking ikke kan finne sted uten at disse reglene er oppfylt.

Departementet foreslår derfor at det tilføyes en ny bestemmelse i § 36 annet ledd, der det tydelig fremgår at kameraovervåking bare kan finne sted der vilkårene for dette er oppfylt etter § 37 (alminnelige vilkår) og §§ 38-40 (tilleggsvilkår).

7.4 Alminnelige vilkår for kameraovervåking – § 37

7.4.1 Innledning

Personopplysningsloven § 37 er den sentrale bestemmelse om hvilke regler som gjelder for kameraovervåking. Første ledd første punktum gir spesialreglene i §§ 38 til 40 anvendelse for all kameraovervåking, mens første ledd annet punktum og annet ledd første punktum regulerer forholdet til de øvrige reglene i personopplysningsloven. I hvilken grad de øvrige reglene i personopplysningsloven kommer til anvendelse er knyttet opp til spørsmålet om kameraovervåkingen innebærer lagring med gjenfinningsmulighet. I tillegg inneholder bestemmelsen enkelte presiseringer for så vidt gjelder kameraovervåking som har til formål å avdekke kriminalitet.

I praksis har det oppstått enkelte tolkingsspørsmål knyttet til rekkevidden og forståelsen av personopplysningsloven § 37, blant annet forholdet til § 3 om lovens saklige virkeområde.

For å få tydeligere frem hvilke regler som gjelder for kameraovervåking, samt unngå tolkingstvil, vil departementet derfor foreslå enkelte endringer.

Et viktig grep er angitt ovenfor i punkt 7.3.6. Allerede i definisjonsbestemmelsen i personopplysningsloven § 36 nytt annet ledd bør selve systematikken i personopplysningsloven kapittel VII fremgå.

For så vidt gjelder personopplysningsloven § 37 mener departementet at det er viktig at bestemmelsen tydelig angir de alminnelige vilkår for kameraovervåking. Å endre overskriften fra ”virkeområde” til ”alminnelige vilkår for kameraovervåking” vil etter departements syn både vise hva bestemmelsen gjelder, samt markere forholdet til tilleggsvilkår og spesialregler i §§ 38-40.

Dernest vil departementet foreslå at skillet mellom kameraovervåking med og uten lagring med gjenfinningsmulighet ikke lenger skal være avgjørende for hvilke regler som gjelder, jf. punkt 7.4.2. Denne koblingen bør i stedet erstattes med en helt generell regel om at personopplysningsloven gjelder for alle former for kameraovervåking.

Departementet finner i tillegg grunn til å gjøre enkelte endringer i bestemmelsen for så vidt gjelder kameraovervåking og forebygging og avklaring av straffbare forhold (punkt 7.4.3), regulere forholdet til personopplysningsloven § 8 bokstav f (punkt 7.4.4), samt eksplisitt løse spørsmålet om når kameraovervåking skal anses som behandling av sensitive personopplysninger (punkt 7.4.5).

7.4.2 Skillet mellom lagring og ikke lagring av materiale fra kameraovervåking

7.4.2.1 Gjeldende rett

Personopplysningsloven § 37 første ledd annet punktum bestemmer at personopplysningsloven §§ 8, 9, 11 og 31 og 32 gjelder for all kameraovervåking, mens § 37 annet ledd første punktum bestemmer at hele loven gjelder dersom bildeopptak fra en kameraovervåking lagres på en slik måte at det er mulig å finne igjen opplysninger om en bestemt person.

7.4.2.2 Datatilsynets rapport om kameraovervåking (2005) og høringsnotatet

Datatilsynet har i sin rapport vist til at personopplysningsloven § 37 er utformet med tanke på at det går et skille mellom kameraovervåking med og uten bildeopptak, men at dette skillet i dag er blitt upraktisk. Den teknologiske utviklingen har medført at kameraovervåking med analog løsning i stor utstrekning er blitt erstattet av digitale løsninger. Digitale løsninger har gjort lagring av bildeopptak både enklere og billigere, og det kan reises spørsmål om ikke kameraovervåking uten opptak – såkalt ren monitorering – er i ferd med å forsvinne helt, jf. rapporten side 28-29:

”Det kan […] stilles spørsmål ved om ”bare” monitorering vil være aktuelt i fremtiden, når overvåkingen stort sett vil foretas ved hjelp av digitale løsninger.

[…]

Gjeldende lovgivning (jf. § 37, jf. § 3) har i praksis blitt oppfattet å skille mellom analog og digital kameraovervåking.

[…]

Det foreslås […] at et slikt skille ikke videreføres. Gjeldende regulering, § 37, fremstår i dag som uklar, og analoge opptak er langt på vei i ferd med å bli erstattet av digitale systemer. Av det totale salget i 2004 utgjorde de analoge systemene bare 1 %.”

Departementet har i høringsnotatet gitt sin tilslutning til at de alminnelige vilkår for kameraovervåking i § 37 ikke lenger bør være knyttet opp mot hvorvidt det kun foretas monitorering eller ikke. Som alternativ har departementet foreslått at hele personopplysningsloven kan gjelde for kameraovervåking, noe som kan presiseres både i loven § 37 og § 3.

7.4.2.3 Høringsinstansenes syn

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet støtter forslaget om å oppheve skillet mellom monitorering og billedopptak og uttaler:

“FAD mener det skaper unødige fortolkningsvansker når loven opererer med et utdatert skille mellom monitorering og billedopptak. I dag skjer kameraovervåking hovedsakelig digitalt, slik at opptak skjer automatisk. I den grad det foretas monitorering uten opptak, bør dette i stedet komme inn som moment i proporsjonalitetsvurderingen.”

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet er videre enig i at personopplysningslovens virkeområde for kameraovervåking bør inntas i § 3:

“Lovens virkeområde bør etter vår mening utvides til å omfatte all form for kameraovervåking. For å unngå at regulering av virkeområde spres i flere bestemmelser, bør presiseringen inntas i § 3 som regulerer lovens saklige virkeområde i stedet for i kapittelet om kameraovervåking. Et alternativ kan være å innta en tilsvarende presisering som i dansk rett i § 3 tredje ledd: "loven gjelder for enhver form for behandling av personopplysninger i forbindelse med kameraovervåking". Det kan være noe tvilsomt om monitorering uten opptak vil falle innenfor begrepet "behandling av personopplysninger". For å unngå tolkningstvil vil det etter FADs mening være bedre med følgende formulering: loven gjelder for enhver form for kameraovervåking.”

Datatilsynet opprettholder sine synspunkter i rapporten fra 2005. I den grad det fremdeles skal henvises til hvilke bestemmelser i personopplysningsloven som gjelder for kameraovervåking, mener tilsynet at også sikkerhetsbestemmelsene i §§ 14 og 15 bør være omfattet. I dag er kun § 13 gitt anvendelse på håndtering av opptak fra overvåkningskameraer. Eventuell særregulering bør gjøres gjennom personopplysningsforskriftens bestemmelser for henholdsvis informasjonssikkerhet og internkontroll.

Også Advokatforeningen støtter forslaget om å endre loven slik at personopplysningsloven skal gjelde ved enhver behandling av personopplysning i forbindelse med overvåking.

Spekter fremhever at de har medlemsvirksomheter som benytter digitale kameraanlegg, hvor det er tilknyttet kamera som det ikke lagres opptak fra (bare monitorering). Kameraene brukes for eksempel til driftsovervåking og til identifisering/fjernåpning av dører. Spekter anmoder derfor om at eventuelle lovendringer ikke kompliserer eller skjerper kravene til denne type overvåking.

Også Handels- og Servicenæringens hovedorganisasjon (HSH) peker på at en rekke virksomheter fremdeles kan ha behov for ren monitorering. Etter deres syn bør dette ikke være omfattet av loven i det hele tatt:

“Flere virksomheter kan ha et behov for en ren monitorering, og dette bør ikke falle inn under loven i det hele tatt. Det kan være praktiske grunner til at en bedrift har ren monitorering utover et formål om å forhindre eller avdekke straffbare handlinger. Dersom 37 fjernes og det innføres en presisering i 3 om at all fjernsynsovervåkning medfører at loven kommer til anvendelse, bør det derfor gjøres et unntak for ren monitorering.”

7.4.2.4 Departementets vurdering

Den teknologiske utviklingen innebærer at kameraovervåking med digitalt utstyr stadig blir mer utbredt. Personopplysningsloven § 37 første og annet ledd skiller etter sin ordlyd ikke mellom analogt og digitalt utstyr, men med digital teknologi ligger forholdene i større grad til rette for lagring av opptaket. Både økt tilgjengelighet, lav pris og muligheten til å oppbevare og overføre store mengder data uten store kostnader, er faktorer som har bidratt til økt kameraovervåking. Analogt utstyr uten noen form for opptak, eller med opptak ved bruk av magnetbånd og videokassetter (VHS), er mindre i bruk enn for noen år siden. Samtidig er det nærliggende å tro at de enkle lagringsmulighetene som finnes i stor grad blir utnyttet, fordi det i hovedsak er i ettertid den behandlingsansvarlige vil ønske å nyttiggjøre seg materialet fra overvåkingen.

Når kameraovervåking med opptak nå har blitt den klart vanligste form for kameraovervåking, mener departementet at det blir kunstig å operere med dagens todelte regelsett i personopplysningsloven § 37. Det er både upraktisk og lite pedagogisk å ha ren monitorering som utgangspunkt og indirekte hovedregel i § 37 første ledd, når det er kameraovervåking med opptak etter annet ledd som er klart mest utbredt.

Departementet foreslår derfor at § 37 første ledd første og annet punktum, samt annet ledd første punktum, oppheves.

I stedet bør det både i personopplysningsloven § 37 og § 3 fremgå uttrykkelig at hele personopplysningsloven som hovedregel gjelder for kameraovervåking som behandlingsform.

Å la hele personopplysningsloven komme til anvendelse på all kameraovervåking kan rent umiddelbart fremstå som en utvidelse av hvilke regler og vilkår som gjelder for kameraovervåking. Utvalget av bestemmelser som det er henvist til i personopplysningsloven § 37 første ledd første punktum, jf. annet punktum, gir imidlertid heller ikke i dag noen uttømmende angivelse av hvilke av lovens regler som gjelder. For eksempel må det antas at personopplysningsloven kapittel VIII om tilsyn og sanksjoner også gjelder så langt de passer ved kameraovervåking uten opptak, selv om det ikke eksplisitt er vist til disse bestemmelsene. Dertil tilkommer at enkelte bestemmelser i personopplysningsloven, for eksempel reglene om innsyn, lagring og sletting, av praktiske grunner ikke vil være aktuelle ved ren monitorering – selv om de formelt sett skulle gis anvendelse.

7.4.3 Særlig om opplysninger fra kameraovervåking om straffbare forhold

7.4.3.1 Høringsnotatet

I personopplysningsloven § 37 første ledd tredje punktum og annet ledd annet punktum er det for kameraovervåking som har ”som formål å avdekke opplysninger som nevnt i § 2 nr. 8 bokstav b” oppstilt unntak fra personopplysningsloven § 9 første ledd og § 33. Hensikten med formuleringen er å oppstille unntak for kameraovervåking som har til formål å beskytte mot og/eller avdekke straffbare handlinger, jf. Innst. O. nr. 51 (1999-2000) side 19.

Personopplysningsloven § 2 nr. 8 bokstav b bestemmer at opplysninger om ”at en person har vært mistenkt, siktet, tiltalt eller dømt for en straffbar handling” skal anses som sensitive personopplysninger. En kameraovervåking vil imidlertid sjelden ha til formål å avdekke opplysninger om at noen har vært strafferettslig mistenkt, siktet, tiltalt eller dømt.

Selv om henvisningen til § 2 nr. 8 bokstav b må forstås og tolkes slik at det her er tenkt på opplysninger om straffbare handlinger – og ikke om en eventuell strafferettslig forfølgning – har departementet i høringsnotatet reist spørsmål om ikke dette bør fremgå eksplisitt av ordlyden ved at formuleringen ”som har som formål å avdekke opplysninger som nevnt i § 2 nr. 8 bokstav b” for eksempel erstattes med ”som har som formål å forhindre eller avdekke straffbare handlinger”.

7.4.3.2 Høringsinstansenes syn

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet og Datatilsynet er enige i departementets forslag i høringsnotatet.

7.4.3.3 Departementets vurdering

Hensikten med bestemmelsene i personopplysningsloven § 37 første ledd tredje punktum og annet ledd annet punktum har vært å oppstille en lovregel med lavere terskel for kameraovervåking der det dette er viktig for å forebygge og bekjempe kriminalitet. Departementet mener unntaket bør videreføres, men i en noe modifisert form.

Etter departementets syn er et vilkår om at overvåkingen kun må ha til “formål” å forhindre eller avdekke straffbare handlinger ikke tilstrekkelig. Det er viktig å unngå en situasjon der sentrale regler i personopplysningsloven kan settes til side alene på bakgrunn av en forhåndsangivelse av et bestemt formål. Det bør etter departementets syn foreligge konkrete holdepunkter for at overvåkingen kan bidra til forebygging og oppklaring av straffbare handlinger. Departementet foreslår derfor at kun kameraovervåking som må antas å ha vesentlig betydning for forebygging og oppklaring av straffbare handlinger skal omfattes av unntaket. På den måten blir regelen konsentrert om de tilfeller der kameraovervåkingen er helt sentral for kriminalitetsforebygging og -oppklaring.

Personopplysningsloven § 37 første ledd tredje punktum og annet ledd annet punktum henviser i dag til “vilkårene i § 9”. Departementet mener dette bør presiseres til “vilkårene i § 9 første ledd bokstav a til h”. På den måte tydeliggjøres at grunnkravene i § 11 fremdeles vil gjelde. Også vilkårene i § 8 vil da som utgangspunkt komme til anvendelse, men i alminnelighet må det antas at så lenge overvåkingen har vesentlig betydning for forebygging og oppklaring av straffbare handlinger, så vil også vilkåret etter § 8 bokstav f være oppfylt.

Departementet understreker at denne regelen ikke innebærer at kameraovervåking som ikke oppfyller vilkåret er forbudt. Slik overvåking må imidlertid da vurderes etter de vanlige reglene om kameraovervåking.

7.4.4 Kameraovervåking og personopplysningsloven § 8 bokstav f

7.4.4.1 Datatilsynets rapport om kameraovervåking (2005) og høringsnotatet

Datatilsynet har i sin rapport anført at kravet til behandlingsgrunnlag ved kameraovervåking, jf. personopplysningsloven § 37, jf. §§ 8-9, kan være vanskelig å fastslå. Tilsynet peker særlig på at det foreligger et behov for en supplering av den viktige bestemmelsen i personopplysningsloven § 8 bokstav f for så vidt gjelder kameraovervåking (rapporten side 25-26):

”Personopplysningslovens § 37 viser i dagens utforming til §§ 8 og 9. Det mest praktiske behandlingsgrunnlaget er § 8, f. Bestemmelsen er meget skjønnsmessig utformet, og medfører ofte fortolkningsproblemer.

[…]

Et annet problem med det vurderingstema § 8, bokstav f, henviser til, er at det ikke er spesielt klart hva som ligger i vilkårene ”berettiget interesse” og ”den registrertes personvern”. Dette er i og for seg vanlig lovgivningsteknikk, men manglende konkretisering på dette praktisk viktige området kan fremstå som uheldig. Datatilsynets praksis fremstår i dag som hovedrettskilden i forhold til vurderingen av § 8 f, noe som er problematisk når den behandlingsansvarlige selv skal fortolke og anvende bestemmelsen ”i første omgang”. Skjønnsmessige vurderingstema setter også begrensninger mht. straffesanksjoner.

Det bør vurderes om det er hensiktsmessig å spesifisere bestemmelsene i større grad, særlig i forhold til det rettslige grunnlaget for kameraovervåking.”

Om den nærmere utformingen av en slik bestemmelse het det i rapporten side 27:

”Det bør vurderes særskilt regulering av det praktisk viktigste behandlingsgrunnlaget på området (§ 8, f), der det fremkommer mer uttømmende hvilke interesser som skal vernes (liv, helse, kriminalitetsforebygging). En slik reguleringsform er valgt i den svenske loven om allmenn kameraovervåking (1998-04-02), jf. § 6.

[…]

Bestemmelsen kan utformes på en slik måte at det tydelig fremkommer at kameraovervåking som hovedregel er ulovlig, og at det er overvåkingen som krever rettslige grunnlag, ikke retten til å være fri fra overvåking. Viser igjen til nevnte svenske lovs § 6.”

Departementet har i høringsnotatet støttet Datatilsynets forslag, og i tillegg kommet med forslag til ny bestemmelse:

”Ved vurderingen av hva som er en berettiget interesse etter personopplysningsloven § 8 bokstav f skal det for fjernsynsovervåking legges vesentlig vekt på om overvåkingen verner om liv eller helse, eller forebygger kriminalitet.”

7.4.4.2 Høringsinstansenes syn

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet er enig i at vilkårene i § 8 f, som ofte blir benyttet som behandlingsgrunnlag ved kameraovervåking, er vage. Det bør komme tydeligere frem at utgangspunktet er at kameraovervåking ikke skal forekomme, og at man trenger en særskilt grunn for å fravike dette. I likhet med Datatilsynet, mener Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet det vil gi større oversikt og et mer tilgjengelig regelverk dersom man unngår en henvisningsbestemmelse som dagens § 37, og det rettslige grunnlaget i stedet beskrives uttømmende i kapittelet om kameraovervåking. Lovteksten bør utformes slik at de rettslige grunnlag retter seg direkte mot kameraovervåking:

”Ved angivelse av det skjønnsmessige rettsgrunnlaget, bør det klart fremgå at det skal foretas en forholdsmessighetsvurdering. Hvilke formål som kan utgjøre en berettiget interesse i å iverksette kameraovervåking; så som hensynet til liv og helse, bør angis eksplisitt.”

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet er enig med tilsynet i at kriminalitetsbekjempelse bør angis som et legalt formål, men at et krav om risiko- og sårbarhetsanalyse bør oppstilles for å forhindre unødig bruk av overvåking:

”Datatilsynet uttrykker bekymring for konsekvensene av å angi kriminalitetsbekjempelse som et legalt formål for kameraovervåkning. Troen på dette som virkemiddel for å bekjempe kriminalitet, har vist seg å være langt høyere enn den reelle effekten. Vi anbefaler derfor at regelverket suppleres med en bestemmelse om at dersom kameraovervåking skal igangsettes som kriminalitetsbekjempende virkemiddel, skal tiltaket ha grunnlag i en risiko- og sårbarhetsanalyse. Resultatet av risiko- og sårbarhetsanalysen skal dokumenteres, ref. personopplysningsforskriften § 2- 4 om risikovurderinger.”

Datatilsynet viser til sine synspunkter i rapporten fra 2005, men mener samfunnsutviklingen tilsier at kravene til bruk av kameraovervåking må skjerpes:

”Datatilsynet anbefaler at det innføres en bestemmelse i kapittelet om kameraovervåkning som skjerper de vilkårene som allerede følger av lovens § 8 f på dette område. Tilsynet foreslår at man på lik linje med § 12 som regulerer bruk av fødselsnummer, innfører et tilleggsvilkår som hever terskelen for når denne særskilte formen for behandling av personopplysninger kan benyttes. En slik bestemmelse bør inneholde en utdyping av omstendigheter som må være til stede for at vilkåret i § 8 f skal være oppfylt.”

Finansnæringens Hovedorganisasjon - Sparebankforeningen støtter forslaget om presisering av behandlingsgrunnlaget for kameraovervåking, og viser til at eksempelvis bankenes overvåking av ekspedisjonslokaler, betalingsterminaler og minibanker mv er begrunnet i disse hensynene.

SAMFO, NHO Reiseliv og Handels- og Servicenæringens hovedorganisasjon (HSH) støtter ikke forslaget om en konkretisering av vilkåret i § 8 f hva gjelder bruk av kameraovervåkning.

NHO Reiseliv viser til at det å endre § 8 bokstav f slik som foreslått, kan få uheldige konsekvenser på sikt for behovet for fremtidig kameraovervåking.

HSH mener at dagens regelverk relatert til behandlingsgrunnlaget er tilstrekkelig og ser ikke behov for en ytterligere presisering:

”Normalt vil kameraene være installert i butikk for å hindre kriminalitet eller heve sikkerheten for de ansatte. Dersom en presiserer den berettigede interesse til vern om liv, helse, eller forebygge kriminalitet, frykter HSH at en slik konkret, presisering vil kunne bli begrensende. Det kan være andre berettigede interesser enn det som er vektlagt i høringsnotatet, eksempelvis behovet for en ren monitorering av venterom, behov for kontroll av produksjonsprosess via kamera eller lignende.”

7.4.4.3 Departementets vurdering

Departementet ser at det kan være vanskelig å praktisere den viktige bestemmelsen i personopplysningsloven § 8 bokstav f for kameraovervåking, og finner derfor grunn til å ta inn en presisering av dette vilkåret for kameraovervåking i § 37. Ved vurderingen av hva som er en berettiget interesse etter personopplysningsloven § 8 bokstav f for kameraovervåking bør det etter departementets syn legges vesentlig vekt på om overvåkingen bidrar til å verne om liv eller helse, eller forebygger gjentatte eller alvorlige straffbare handlinger. Det foreslås derfor at dette sies eksplisitt i loven. Det understrekes at forslaget kun innebærer en kodifisering av den praksis som Datatilsynet har etablert, og ikke er ment som noen realitetsendring.

7.4.5 Når skal kameraovervåking anses som behandling av sensitive personopplysninger?

7.4.5.1 Høringsnotatet

Personvernnemnda har i to saker har lagt til grunn at kameraovervåking med lagring av bildeopptak vil kunne innebære behandling av sensitive personopplysninger. Datatilsynet har tatt til ordet for at denne tolkingen, som blant annet medfører en innføring av konsesjonsplikt ved kameraovervåking, jf. personopplysningsloven § 33 første ledd, er i strid med det lovgiverne forutsatte ved vedtakelsen av personopplysningsloven.

Departementet har i høringsnotatet støttet tilsynets betraktninger. Det er deretter fremsatt et forslag om en hovedregel som går ut på at kameraovervåking ikke er å anse som behandling av sensitive personopplysninger, med mindre man står ovenfor en situasjon der formålet med overvåkingen er å innhente sensitive personopplysninger.

7.4.5.2 Høringsinstansenes syn

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Datatilsynet, Advokatforeningen, NHO Reiseliv og SAMFO støtter departementets forslag om at kameraovervåking ikke skal anses som behandling av sensitive personopplysninger med mindre formålet med overvåkingen er å innhente slike opplysninger.

Fornyings- administrasjons- og kirkedepartementet viser i tillegg til at det bør fremgå at dersom formålet ikke er å avdekke sensitive personopplysninger, så innebærer kameraovervåkingen heller ikke behandling av sensitive personopplysninger. Det bør således gå frem av loven hva den reelle hovedregelen er, samtidig som det fremgår at formålet med overvåkingen er avgjørende for spørsmålet om sensitivitet.

7.4.5.3 Departementets vurdering

Departementet viser til drøftelsen ovenfor, og vil foreslå en regel som går ut på at kameraovervåking kun skal anses som behandling av sensitive personopplysninger der slike utgjør en vesentlig del av opplysningene som overvåkingen omfatter. Etter departementets syn vil en slik regel i tilstrekkelig grad ivareta de kryssende hensyn som gjør seg gjeldende ved spørsmålet om de strengere regler for behandling av sensitive personopplysninger bør komme til anvendelse.

7.5 Overvåking av steder hvor en begrenset krets av personer ferdes jevnlig - § 38

7.5.1 Gjeldende rett

Personopplysningsloven § 38 regulerer situasjoner hvor kameraovervåking skjer på et sted hvor en begrenset krets av personer ferdes jevnlig, for eksempel en arbeidsplass. Her oppstilles det et krav om at virksomheten må ha et ”særskilt behov” for at overvåking skal kunne skje. Bestemmelsen supplerer regelen om grunnkrav i § 11 og gir anvisning på at det i disse tilfellene gjelder et kvalifisert krav til den behandlingsansvarliges behov.

Om hva som ligger i begrepet ”særskilt behov” uttaler forarbeidene til personregisterloven (Ot.prp. nr. 56 (1992-93) side 18) at dette:

”… må vurderes konkret i forhold til virksomheten i det organ eller foretak som ønsker å foreta overvåkningen. Kravet må f.eks anses oppfylt der en bedrift ønsker å foreta overvåkning som ledd i arbeidet med å forebygge at farlige situasjoner oppstår, eller av hensynet til ansattes eller andres sikkerhet.”

Når det gjelder hva som nærmere ligger i ”sted hvor en begrenset krets av personer ferdes”, heter det i forarbeidene (Ot.prp. nr. 56 (1992-93) side 28) at:

”Steder som er tilgjengelig for allmenheten og hvor allmenheten normalt ferdes, vil ikke omfattes. F eks vil de deler av lokalene som er offentlig tilgjengelige i forretninger, bensinstasjoner, banker, restauranter/kaféer, jernbanestasjoner, tunnelbanestasjoner og flyplasser falle utenfor. Dette vil være situasjonen selv om enkelte jevnlig ferdes på det sted hvor overvåkningen foretas, f.eks ansatte i forretninger m.v.”

Det tilføyes at for så vidt gjelder kameraovervåking på en arbeidsplass, vil arbeidsmiljøloven med tilhørende forskrifter kunne komme til anvendelse i tillegg til personopplysningsloven. Arbeidsmiljøloven kapittel 9 om kontrolltiltak har eksempelvis i § 9-2 regler om informasjons- og drøftingsplikt for en arbeidsgiver i forbindelse med kontroll av ansatte.

7.5.2 Datatilsynets rapport om kameraovervåking (2005) og høringsnotatet

Datatilsynet mente i sin rapport at kriteriet ”særskilt behov” i personopplysningsloven bør utdypes eller eksemplifiseres, slik at bestemmelsen både blir enklere å forstå for brukerne og lettere å håndheve fra tilsynets side.

7.5.3 Høringsinstansenes syn

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet er enig i at det vil kunne være hensiktsmessig å spesifisere hvilke formål som vil kunne utgjøre et "særskilt behov". Også Arbeidsdepartementet og LO støtter forslaget om en utdyping/eksemplifisering av hva som ligger i “særskilt behov”.

Handels- og Servicenæringens hovedorganisasjon (HSH) mener derimot at slik konkretisering ikke bør skje og er samtidig kritisk til dagens praktisering av bestemmelsen:

“Vi er kjent med at Datatilsynet i foredrag etc informerer om at man med "særskilt behov" mener at dersom hele bransjen (for eksempel gullsmeder) trenger videoovervåkning, eller at alle butikkene i et område har slikt behov, så har man ikke lenger et "særskilt behov", men et generelt behov og at lovens vilkår dermed ikke er oppfylt. HSH mener Datatilsynets praktisering medfører urimelige konsekvenser og at lovgiver snarest må sørge for at denne praktiseringen opphører. HSH er av den oppfatning at dersom en virksomhet har problemer og mener at kameraovervåkning er nødvendig, så bør de kunne gjennomføre dette, uavhengig av om også andre lignende virksomheter har det samme behovet. Formålet med overvåkningen vil komme frem i meldeskjemaet og må være begrunnet. Således vil vilkåret om et "særskilt behov" bli prøvet.”

SAMFO foreslår i tillegg at § 38 suppleres med en bestemmelse om at særskilt behov anses som oppfylt dersom det følger av tariffavtale mellom arbeidslivets parter at det er behov for kameraovervåkning.

7.5.4 Departementets vurdering

Personopplysningsloven § 38 er i dag utformet slik at den skal kunne fungere som en rettslig standard, der Datatilsynet i sin praksis, og i samarbeid med Arbeidstilsynet, kan justere terskelen i tråd med samfunnsutviklingen og behovet for personvern. Departementet er enig i at en utdyping eller eksemplifisering av begrepet ”særskilt behov” vil kunne ha en betydelig pedagogisk funksjon, men samtidig er det viktig at bestemmelsen forblir fleksibel og tilpasningsdyktig.

Forarbeidene til den tidligere personregisterloven la til grunn at kravet til “særskilt behov” normalt måtte anses oppfylt der en virksomhet ønsker å foreta overvåkning som ledd i arbeidet med å forebygge at farlige situasjoner oppstår, eller av hensynet til ansattes eller andres sikkerhet. Departementet anser en slik beskrivelse som treffende for hva som normalt er å anse som kjernen i vilkåret om “særskilt behov” og foreslår derfor at en tilsvarende formulering tas direkte inn i § 38.

For øvrig er dagens overskrift til personopplysningsloven § 38, ”Grunnkrav til overvåking”, noe misvisende, ettersom det i realiteten er tale om et tilleggsvilkår for de kameraovervåkinger som omfattes. Departementet foreslår derfor at overskriften endres slik at dette blir tydelig.

7.6 Overvåking av parker, strender og lignende rekreasjonsområder som er tilgjengelig for allmennheten

7.6.1 Datatilsynets rapport om kameraovervåking (2005) og høringsnotatet

Datatilsynet mente i sin rapport at det bør vurderes om kameraovervåking også bør begrenses andre steder enn de som er omfattet av personopplysningsloven § 38, jf. rapporten side 27:

”[Det] bør […] vurderes ytterligere presisering av det strengere kravet om ”særskilt behov” for overvåking av områder der en begrenset krets ferdes. […] I denne sammenheng vil det kanskje også være naturlig å se nærmere på hvor integritetstrusselen faktisk er størst. Kan det være naturlig med andre skillelinjer enn offentlig sted og der en begrenset krets jevnlig ferdes? Bør det tenkes i retning av områder der forventningen om ikke å bli overvåket er størst, så som offentlig rom begrenset til friluft, offentlig vei, badestrender, skog og mark, annens eiendom?”

Departementet var i høringsnotatet enig i at det finnes flere steder enn de som i dag omfattes av personopplysningsloven § 38 hvor adgangen til kameraovervåking bør være avskåret eller sterkt begrenset. Som tilsynet har pekt på, vil dette nettopp kunne være friluftsområder og liknende steder hvor man forventer å kunne oppholde seg uten å bli overvåket.

7.6.2 Høringsinstansenes syn

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet er enig i at friluftsområder mv. er steder hvor det vanligvis er høy forventning om at man ikke overvåkes. Det foreslås derfor at personopplysningsloven § 38 utvides til også å gjelde “sted hvor det er rimelig å forvente at man ikke blir overvåket.”

Finansnæringens Hovedorganisasjon - Sparebankforeningen mener det vil være mest hensiktsmessig å definere hvilke steder det er anledning til å foreta overvåking. En motsatt avgrensning med definering av steder som skal være overvåkingsfrie (for eksempel friluftsområder, parkanlegg, offentlige badestrender og lignende) vil raskt lede til mange vanskelige avveininger av kryssende hensyn.

SAMFO, Spekter, Norges Bank, NHO Reiseliv og Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) mener det ikke er grunn til å innføre ytterligere begrensinger i adgangen til kameraovervåking ved å utvide virkeområdet i personopplysningsloven § 38. HSH uttaler:

“HSH ser det som viktig at man ikke innfører ytterligere begrensninger. Det er i dag relativt snevert hva man kan overvåke. Det vil i mange tilfeller være viktig for politi/kommune å kunne kameraovervåke friluftsområder m.m. pga hærverk, eller lignende.”

SAMFO foreslår i tillegg at § 38 suppleres med en bestemmelse om at særskilt behov anses som oppfylt dersom det følger av tariffavtale mellom arbeidslivets parter at det er behov for kameraovervåking.

7.6.3 Departementets vurdering

Departementet er enig i at det som utgangspunkt finnes rekreasjonsområder som bør undergis strengere regler for overvåking enn det som følger av dagens regler for kameraovervåking.

Utfordringen er å finne en hensiktsmessig geografisk og funksjonell avgrensing. Generelle formuleringer kan by på tolkingstvil og generere mange saker hos og forespørsler til Datatilsynet. I tillegg ønsker departementet ingen heving av terskelen for å kunne overvåke områder der det vedvarende eller til visse tider av døgnet erfaringsmessig er høyere risiko for alvorlige straffbare handlinger.

Departementet har kommet til at en hensiktsmessig områdebegrensning kan være parker, strender og lignende rekreasjonsområder som er tilgjengelig for allmennheten.

Videre foreslås det at kameraovervåking av slike områder bare skal være tillatt når behovet for overvåking klart overstiger den enkeltes interesse av ikke å bli overvåket.

Ved vurderingen av behovet for overvåking bør det særlig kunne legges vekt på om overvåkingen er av vesentlig betydning for å forebygge straffbare handlinger som kan true liv eller helse, hindre ulykker eller ivareta liknende samfunnsnyttige interesser.

Ved vurderingen av den enkeltes interesse av ikke å bli overvåket, bør det særlig kunne legges vekt på hvordan overvåkingen skal skje, samt hva slags område som skal overvåkes.

Samlet sett må altså behovet for overvåking “klart” overstige interessen av ikke å bli kameraovervåket. På samme måte som “særskilt behov” etter personopplysningsloven § 38, bør dette kravet tolkes og praktiseres som en rettslig standard, der terskelen for overvåking bør tilpasses de til enhver tid gjeldende forhold og samfunnsoppfatninger.

7.7 Utlevering av opptak – § 39

Departementet har ikke mottatt signaler om et behov for materielle endringer i personopplysningsloven § 39 om utlevering av bildeopptak.

Ettersom bestemmelsen på samme måte som § 38 i realiteten er et tilleggsvilkår ved kameraovervåking, mener departementet imidlertid at det vil være hensiktsmessig at overskriften også endres her.

7.8 Varsel om kameraovervåking – § 40

7.8.1 Gjeldende rett

De alminnelige reglene om varsling i personopplysningsloven kapittel III er i liten grad tilpasset kameraovervåking som behandlingsform. Som regel vil det for eksempel ikke være kontakt mellom den behandlingsansvarlige og de registrerte, og den behandlingsansvarlige vil derfor ikke kjenne de registrertes identitet. Ved kameraovervåking på offentlig sted eller sted hvor en begrenset krets av personer ferdes jevnlig, skal det derfor i stedet ved skilting eller på annen måte gjøres tydelig oppmerksom på at stedet blir overvåket og hvem som er behandlingsansvarlig, jf. personopplysningsloven § 40.

7.8.2 Datatilsynets rapport om kameraovervåking (2005) og høringsnotatet

Datatilsynet har reist spørsmål om ikke varslingsplikten også bør omfatte hva slags overvåking som foretas, eksempelvis gjennom symbolbruk, jf. rapporten side 33:

”Varslingsbestemmelsen fremstår i seg selv som tilfredsstillende. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved om den er egnet til å fange opp utviklingstrendene. Av varslingen bør det også fremgå hvor sterk overvåkingen er, herunder om det bare utføres monitorering, biometri (ansiktsgjenkjenning), lydopptak med mer. Det kan også tenkes løsninger med en form for lampe som lyser på kameraet når opptak foretas. Ved at det informeres om hvor sterk overvåkingen er kan det tenkes løsninger med bruk av standardsymboler.”

7.8.3 Høringsinstansenes syn

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet mener dagens varslingsregel er tilfredsstillende og mener Datatilsynets forslag om symboler for å vise hva slags overvåking som foregår har lite for seg. Det vises til at de færreste vil vite hva symbolene betyr.

Heller ikke Spekter eller Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) støtter Datatilsynets forslag. Spekter uttaler:

“Det er også oppfatning ute blant våre medlemsvirksomheter at dagens merking om fjernsynsovervåking er tilstrekkelig. Det er pekt på at det vil kunne bli for komplisert å differensiere i de tilfellene det bare tas lydopptak og de områder det bare tas kameraovervåking. Det er også vist til at det ikke vil være hensiktsmessig å benytte lamper som lyser når opptak foretas. Opptak skjer normalt på grunn bevegelsesdeteksjon. Ved bruk av lamper som lyser når opptak foretas, vil personer med uærlige hensikter lett kunne beregne dekningsområdet for kamera. Dette vil kunne redusere den forebyggende effekten av kameraovervåking.”

HSH er opptatt av de skadelige følger merking kan få for kriminalitetsbekjempelsen:

“Det som er viktig å vite er nærmere opplysninger om at området er overvåket og hvem som skal kontaktes om man ønsker å få innsyn. Datatilsynets forslag om at det i tillegg til varsling også bør fremgå hvor sterk overvåkningen er, herunder om det bare utføres monitorering, biometri, lydopptak med mer, vil kunne undergrave den preventive effekten ved overvåkningen. Dersom en skal gi informasjon om hvor sterk overvåkningen er eller merke med særskilt spotlys kameraene, så faller mye av den forebyggende effekten bort, og man bidrar isteden til å tilrettelegge for at kriminelle lett kan omgå sikkerhetstiltakene. Det er usikkerheten i hvor man har kamera som gjør at en del kriminelle ikke gjør anslag. Dersom en vet hvor kameraene befinner seg har en mulighet til å ta sine forholdsregler. Vi har blant annet sett dette med innbruddsalarmer. Kriminelle sjekker hvor de er (for de er synlige) og planlegger hvor de skal ta seg inn i bygget på bakgrunn av dette. Ytterligere skilting eller merking av overvåkningsutstyret vil også medføre økte kostnader for virksomhetene. Det skal poengteres at de såkalte små eller mellomstore virksomheter utgjør en vesentlig del av handels- og servicenæringen. For denne gruppen virksomheter vil ekstra utgifter til omfattende skilting og lyssetting kunne være belastende i en allerede utsatt økonomisk situasjon.”

HSH er videre opptatt av det skjer en standardisering for den varslingsplikt som allerede ligger i personopplysningsloven:

“… HSH mener at det bør innføres en standard for skiltmerking, der leverandørens logo nedtones og behandlingsansvarlig føres på riktig måte. I dag er det med få unntak kun store reklameskilt som benyttes. En folder fra Datatilsynet bør også følge med i tilbudet fra leverandøren, eller ved ferdigstillelse av anlegget. I denne bør det være kortfattet informasjon om ansvaret til databehandler/juridisk ansvarlig.”

Datatilsynet opprettholder i høringsuttalelsen sitt forslag om utvidet varslingsplikt og uttaler:

“Datatilsynet ser behov for en bestemmelse som stiller to krav, et minstekrav til varsling gjennom skilter - informasjon som skal nå alle berørte. I tillegg bør det være et krav om ytterligere informasjon etter mønster av personopplysningslovens § 19 til særlig berørte grupper, så langt dette med rimelighet lar seg gjøre. Det sistnevnte kravet kan knyttes til personopplysningslovens § 38 og formuleringen "begrenset krets". Normalt vil det være denne kretsen som har behov for utfyllende informasjon. Så lenge den behandlingsansvarlige kjenner hvem som inngår i den begrensede kretsen er det rimelig å kreve at mer informasjon formidles enn det som skal trykkes på skilter. Eksempelvis bør en arbeidsgiver informere sine ansatte og et borettslag bør gi supplerende informasjon til beboerne.”

NHO, NHO Reiseliv, Norsk senter for informasjonssikring (NorSIS) og SAMFO støtter Datatilsynets forslag om plikt til å varsle hva slags overvåking som finner sted.

SAMFO peker på at det bør vurderes standardiserte symboler som angir forskjellige typer overvåkning som den behandlingsansvarlige kan benytte. Symbolene kunne ligge lett tilgjengelig på Internett med en utdypende beskrivelse av hvilken type overvåking de gjelder.

7.8.4 Departementets vurdering

Departementet er enig i at det finnes viktige hensyn som taler mot en utvidet varslingsplikt. For det første vil den preventive effekten ved kameraovervåking kunne bli redusert dersom for mye informasjon om selve overvåkingen blir gitt. Dette gjelder særlig overvåking som har til hensikt å forebygge kriminalitet. For det andre vil det i mange tilfeller være vanskelig å se for seg hvordan informasjon om overvåkingsmetoden skal kunne gis på en lettfattelig måte. Avansert teknologi lar seg ikke alltid overføres til et enkelt språk.

Samtidig vil det normalt være av stor personvernmessig interesse for den overvåkede å få vite hva slags metode som benyttes til overvåking. Særlig gjelder dette om den aktuelle kameraovervåkingen er kombinert med lydopptak. Normalt vil dette oppleves som et betydelig inngrep i personvernet til den enkelte.

Også språklig sett vil et begrenset varsel om at «kameraovervåking» pågår lett kunne oppfattes slik at det kun foregår behandling eller opptak av bildemateriale. Selv om forslaget til definisjon i personopplysningsloven § 36 tar høyde for kameraovervåking kombinert med lydopptak, kan det ikke uten videre legges til grunn at folk flest vil anse lydopptak som en naturlig del av begrepet «kameraovervåking».

Departementet har etter dette kommet til at varslingsplikten i personopplysningsloven § 40 bør suppleres med en plikt til å opplyse om hvorvidt kameraovervåkingen også inkluderer en eventuell mulighet for lydopptak.