2 Bakgrunn for lovforslaget

2.1 Innledning

Både nasjonalt og internasjonalt har det de siste årene vært økt fokus på forenkling og tilrettelegging av regelverk og offentlige tjenester som et middel til å øke næringslivets konkurranseevne. Regjeringen besluttet våren 2006 å iverksette et prosjekt der formålet var å oppnå en vesentlig reduksjon i næringslivets kostnader knyttet til etterlevelse av informasjonskrav. Prosjektet, som ble ledet av Nærings- og handelsdepartementet ble delt inn i tre faser, og startet med en kartlegging av næringslivets kostnader ved oppfyllelse av offentlig pålagte informasjonskrav. Rapporten har blitt fulgt opp med flere regelendringer som har hatt som formål å redusere næringslivets administrative kostnader.

Også internasjonalt har det de siste årene vært gjort regelendringer for å redusere næringslivets administrative kostnader. Utviklingen med hensyn til revisjonsplikt har de senere årene vært at revisjonsplikten er blitt opphevet for små aksjeselskaper og andre selskaper med begrenset ansvar i land hvor man tidligere har hatt revisjonsplikt for samtlige slike selskaper. I Sverige og i Danmark har det vært et mål å redusere de administrative byrdene for næringslivet med 25 pst., og lettelser i revisjonsplikten som er innført i disse landene er blant annet gjort for å bidra til å oppnå denne målsetningen.

På bakgrunn av det økte fokuset på forenkling ble det våren 2007 oppnevnt et utvalg for å utrede unntak fra revisjonsplikt i Norge.

2.2 Lovutvalg

Ved kongelig resolusjon 11. mai 2007 ble det oppnevnt et utvalg for å utrede unntak fra revisjonsplikt for små foretak. Utvalget ble ledet av professor Rune Sæbø, og avga 27. juni 2008 sin utredning i NOU 2008:12 Revisjonsplikten for små foretak. Utvalget besto av følgende representanter:

• Professor Rune Sæbø, Universitetet i Bergen (leder)

• Professor Aasmund Eilifsen, Norges Handelshøyskole (NHH)

• Seksjonssjef Kjersti Elvestad, Kredittilsynet

• Revisjonssjef Else Annie Hansen, Landsorganisasjonen (LO)

• Administrerende direktør Per Hanstad, Den norske Revisorforening (DnR)

• Avdelingsdirektør Ingebjørg Harto, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Seniorrådgiver Inger Helene Iversen, Skattedirektoratet

• Administrerende direktør Sandra Riise, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF)

• Kredittsjef Odd Kristian Stavaas, Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH)

• Statsautorisert revisor, Ingjald Sørhøy, HSH

• Fungerende lovrådgiver Per Sigvald Wang, Justisdepartementet

Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Revisjon skal bidra til at kreditorer, investorer, skattemyndigheter og andre brukere av regnskapsinformasjon har sikkerhet for at informasjonen i foretakenes årsregnskaper er korrekt. Det gjelder også en rekke andre krav i lovgivningen om revisorbekreftelse av ulike forhold, såkalte særattestasjoner. Revisor har omfattende tilgang til informasjon om de foretakene som revideres, regnskapsbrukerne sparer ressurser til egen kontroll og de enkelte regnskapsbrukerne får lik tilgang på revidert informasjon. Utøvelsen av revisors funksjoner skal dermed medvirke til effektiv ressursallokering og til bekjempelse av ulike former for økonomisk kriminalitet, herunder kriminalitet på skatte- og avgiftsområdet. Krav til revisjon har en særskilt begrunnelse for aksjeselskaper og andre foretaksformer uten eiere som hefter fullt ut for foretakets forpliktelser. Samtidig medfører revisjon kostnader for foretakene. For lovpålagt revisjonsplikt må det kreves at disse kostnadene står i rimelig forhold til nytten ved revisjon.

Hovedregelen i revisorloven er at regnskapspliktige foretak har revisjonsplikt. Det er fastsatt unntak fra revisjonsplikten for foretak der driftsinntektene av den samlede virksomheten er mindre enn fem millioner kroner. Unntaket fra revisjonsplikten gjelder ikke for aksjeselskaper, allmennaksjeselskaper, stiftelser og visse andre nærmere angitte foretak.

EØS-regler som svarer til direktiv 78/660/EØF krever at nasjonal lovgivning faststetter revisjonsplikt for aksjeselskaper og lignende selskapsformer. Direktivet tillater at det gjøres unntak fra revisjonsplikt for små selskaper, som etter direktivet er selskaper som ikke overstiger to av følgende tre terskelverdier – årlig salgsinntekt 8 mill. euro, balansesum 4 mill. euro, antall ansatte 50. De fleste EU-land har benyttet adgangen til å gjøre unntak fra revisjonsplikt for små foretak, og enkelte har benyttet maksimalgrensene. I de nordiske land har imidlertid alle aksjeselskaper hatt revisjonsplikt uavhengig av størrelse. Dette er nå i ferd med å endre seg. Danmark og Finland har nylig innført unntak fra revisjonsplikt for de minste aksjeselskapene (grensen for årlig salgsinntekt er satt til henholdsvis 3 mill. danske kroner og 300.000 euro). I Sverige har et utvalg fått i oppdrag å utrede revisjonsplikt for små foretak. Etter mandatet skal utvalget foreslå unntak for de minste selskapene.

Regjeringen har satt i gang et prosjekt for å kartlegge og redusere næringslivets administrative kostnader med å oppfylle offentlige informasjonskrav. Kostnadene ved revisjonsplikt skal inngå i kartleggingen.

Direktiv 2006/43/EF om revisjon og revisorer av 17. mai 2006 er besluttet inntatt i EØS-avtalen med forbehold for Stortingets godkjenning. Direktivet skal være gjennomført i nasjonal lovgivning innen 1. juli 2008. Direktivet gir grunnlag for at EU-kommisjonen skal fastsette de internasjonale revisjonsstandardene ISA som EU-regler. De norske standardene for god revisjonsskikk bygger på ISA-standardene. Departementet legger likevel til grunn at kravene til omfanget av revisjonen i praksis vil øke, særlig for små foretak, ved gjennomføring av ISA-standardene direkte i lovverket. På grunn av behov for modernisering av ISA-standardene, er det ventet at det vil ta tid å få fastsatt standardene som EU- og EØS-regler.

På bakgrunn av de forholdene som er nevnt her, anser Finansdepartementet at det er behov for å utrede unntak fra revisjonsplikt for små foretak også i Norge.

Nye unntak fra revisjonsplikt

Utvalget skal utrede unntak fra revisjonsplikt for små foretak som i dag er revisjonspliktige etter revisorloven § 2-1, jf. særlig annet ledd fjerde punktum nr. 1 til 5. Utvalget skal identifisere, vurdere og avveie de hensyn som taler for og mot nye unntak fra revisjonsplikt. Utvalget skal vurdere om særskilte hensyn gjør seg gjeldende for enkelte foretaksformer, og særskilt vurdere behovet for unntak fra revisjonsplikt for små stiftelser.

En rekke bestemmelser i andre lover, forskrifter eller krav fra offentlige myndigheter, krever revisorbekreftelse av ulike forhold, såkalte særattestasjoner, eller at revisor må utføre andre oppgaver for den revisjonspliktige. Utvalget skal vurdere om og i hvilke tilfeller unntak fra revisjonsplikt også bør gjøres gjeldende for krav om særattestasjoner og andre oppgaver som revisor skal utføre.

Det skal utredes hvilke terskelverdier som i tilfelle bør settes for revisjonsplikt. Utvalget skal ha som utgangspunkt at det ikke skal være forskjell i revisjonsplikten avhengig av om foretaket driver virksomhet i Norge i norskregistrert utenlandsk selskap (NUF) eller om selskapet er norsk.

Utvalget skal vurdere om det overfor foretak som eventuelt foreslås unntatt fra revisjonsplikt, bør oppstilles alternative krav som kan ivareta de hensyn som i dag ivaretas av revisjonsplikten og de ulike kravene til særattestasjoner og andre oppgaver som revisor skal utføre, eller om andre virkemidler kan ivareta disse hensynene. Utvalget skal vurdere om det bør gis hjemmel for at skattemyndigheter eller andre myndigheter ved enkeltvedtak kan pålegge revisjonsplikt for virksomheter som ellers er unntatt fra revisjonsplikt. Utvalget skal videre vurdere behovet for særskilte regler om revisjon av foretak som ikke har revisjonsplikt (regulering av frivillig revisjon). For aksjeselskaper skal utvalget ta i betraktning den betydningen revisjonsplikt har for kontroll med oppfyllelse av aksjelovgivningens krav om bundet egenkapital.

Utvalget skal redegjøre for revisjonsplikten i andre land og utvalgets vurdering av de løsningene som der er valgt for de minste foretakene. Det skal redegjøres særskilt for de lovendringer som nylig er gjennomført eller som for tiden vurderes i Danmark, Finland og Sverige.

Differensierte krav til revisjon og revisor

Utvalget skal vurdere muligheten for, innenfor de rammer som følger av EØS-avtalen, og hensiktsmessigheten av å sette strengere krav til revisjonshandlinger eller til revisor og revisjonsselskapet ved revisjon av store foretak enn ved revisjon av mindre foretak.

Økonomiske og administrative konsekvenser mv.

Utvalget skal vurdere økonomiske og administrative konsekvenser, og herunder analysere kostnader og nytte, av de forslag som fremmes.

Frist og endringer i mandatet

Finansdepartementet kan gjøre tilføyelser og endringer i mandatet.

Utvalget skal avgi innstilling til Finansdepartementet innen 2. juni 2008.»

Utvalget har avholdt møte med en representant for Econ Pöyry, som presenterte en rapport som er utarbeidet på oppdrag fra Den norske Revisorforening.1 Representanter for Oslo ligningskontor (nå Skatt øst) og Økokrim har også deltatt på møter i utvalget.

Utvalgslederen og sekretariatet har avholdt møte med den svenske utrederen og sekretariat som har vurdert revisjonsplikten i Sverige. Det ble også avholdt møte med en representant for den svenske revisorforeningen FAR/SRS, samt et felles møte med representanter for Skattevärket og Ekobrottsmyndigheten. En representant for sekretariatet avholdt et felles møte med den svenske utrederen og hans sekretariat og tre representanter fra den danske Ervervs- og selskapsstyrelsen samt én representant fra det danske Skat. Det ble videre avholdt felles møte med de to danske revisorforeningene, Foreningen Registrede Revisorer (FRR) og Foreningen av Statsautoriserte Revisorer (FSR). En representant for sekretariatet avholdt et tilsvarende møte med to representanter fra det finske Handels- og industridepartementet.

Utvalgets flertall tilrår i NOU 2008:12 at revisjonsplikten for små aksjeselskaper opprettholdes, samt at det innføres tilsvarende revisjonsplikt for norskregistrerte utenlandske foretak (NUF) med begrenset ansvar. Et mindretall i utvalget foreslår å oppheve revisjonsplikten for aksjeselskaper. Dersom resultatet blir at revisjonsplikten skal oppheves, tilrår et samlet utvalg en løsning der aksjeselskaper med mindre enn fem millioner i driftsinntekter som samtidig har en balansesum lavere enn 20 millioner kroner og gjennomsnittlig antall ansatte som ikke overstiger 10, unntas fra revisjonsplikt. Dersom revisjonsplikten oppheves, legger også utvalget opp til en likestilling mellom aksjeselskaper og NUF, og det vil i praksis si at gjeldende rett for revisjonsplikt for NUF videreføres.

2.3 Høring

Finansdepartementet sendte utredningen fra revisjonspliktutvalget, NOU 2008:12 på høring 2. juli 2008 til følgende høringsinstanser:

• Alle departementene

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Konkurransetilsynet

• Konkursrådet

• Kredittilsynet

• Regjeringsadvokaten

• Riksrevisjonen

• Statistisk sentralbyrå

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Skattedirektoratet

• Økokrim

• Bedriftsforbundet

• Coop NKL BA

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Revisorforening

• Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Handelshøyskolen BI

• HSH

• KS

• Landsorganisasjonen i Norge

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

• Norges Bankrevisorforbund

• Norges Bondelag

• Norges Handelshøyskole

• Norges Interne Revisorers Forening

• Norges Kommunerevisorforening

• Norske Privatskolers Landsforbund

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Oslo Børs

• Skattebetalerforeningen

• Skatterevisorenes Forening

• Småbedriftsforbundet

• Sparebankforeningen i Norge

• Økonomiforbundet

Høringsfristen gikk ut 20. oktober 2008. Følgende instanser har gitt merknader til utredningen:

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justisdepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Kredittilsynet

• Skattedirektoratet

• Statistisk sentralbyrå

• Økokrim

• Bedriftsforbundet

• Byggenæringens Landsforening

• Den norske Revisorforening

• Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Foretaksforeningen

• HSH

• Landsorganisasjonen i Norge

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

• Norges Bondelag

• Norges handelshøyskole

• Norges Kommunerevisorforbund

• Norsk Øko-forum

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Panlegis group

• Professor John Christian Langli

• Skatterevisorenes Forening

• Småbedriftsforbundet

• Sparebankforeningen

• Universitetet i Agder

• Økonomiforbundet

Følgende høringsinstanser har opplyst at de ikke har merknader til utredningen:

• Arbeids- og inkluderingsdepartementet

• Barne- og likestillingsdepartementet

• Fornyings- og administrasjonsdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Regjeringsadvokaten

• Coop NKL BA