3 Definisjonen av offentlig sted og offentlig handling

3.1 Gjeldende rett – straffeloven 1902 § 7

Etter straffeloven 1902 § 7 nr. 2 er en handling forøvet «offentlig» i tre tilfeller: Når den er begått ved utgivelse av trykt skrift, i overvær av et større antall personer, eller under slike omstendigheter at den lett kunne iakttas fra offentlig sted og er iakttatt av noen der eller som er i nærheten. Uttrykket «offentlig Sted» er definert i straffeloven 1902 § 7 nr. 1 som «ethvert for almindelig Færdsel bestemt eller almindelig befærdet Sted».

Straffeloven 1902 § 10 definerer hva som regnes som trykt skrift og utgivelse slik:

«Under trykt Skrift henregnes Skrift, Afbildning eller lignende, der mangfoldiggjøres ved Trykken eller paa anden kemisk eller mekanisk Maade.

Under Udgivelse forstaaes ogsaa Opslag, Udlæggelse og lignende paa offentligt Sted».

Film og fjernsyn faller ikke inn under definisjonen i § 10. Etter Høyesteretts kjennelse 2. august 2012 er heller ikke meddelelser på Internett omfattet.

Flere bestemmelser i straffeloven 1902 rammer ulike typer offentlige ytringerhandlinger. Dette gjelder straffeloven 1902 §§ 92, 94 annet ledd nr. 1, 95 første ledd, 97 b, 104 jf. 94 annet ledd nr. 1, 130, 134 tredje ledd, 135, 135 a, 140, 142, 147 c første ledd bokstav a jf. annet ledd, 160, 202 annet ledd, 204 første ledd bokstav d, 328 første ledd nr. 2, 332 tredje ledd, 349 annet ledd annet alternativ, 382 annet ledd og 390.

Straffeloven 1902 §§ 135 a første ledd annet punktum og 147 c annet ledd inneholder en presisering av når henholdsvis en ytring og et budskap er fremsatt offentlig. Straffeloven 1902 § 135 a rammer den som forsettlig eller grovt uaktsomt offentlig setter frem en diskriminerende eller hatefull ytring. Ved lov 3. juni 2005 nr. 33 ble det føyd til et nytt annet punktum i første ledd. Her heter det at likt med en offentlig fremsatt ytring, jf. § 7 nr. 2, regnes en ytring når den er satt frem slik at den er egnet til å nå et større antall personer. Tilføyelsen bygger på definisjonen av offentlig handling i straffeloven 2005 § 10, og vil for eksempel kunne omfatte en skriftlig ytring eller en lydfil lagt ut på en internettside som er tilgjengelig for allmennheten, uavhengig av om noen har vært inne på siden (Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) punkt 20 side 215).

Straffeloven 1902 § 147 c, føyd til ved lov 19. desember 2008 nr. 114, rammer oppfordring, rekruttering og opplæring til terrorhandlinger. Bestemmelsen tilsvarer straffeloven 2005 § 136. Det følger av § 147 c annet ledd at en handling som består i fremsettelse av et budskap, også er offentlig når budskapet er fremsatt på en måte som gjør det egnet til å nå et større antall personer. I forarbeidene uttales det at bestemmelsen omfatter budskap som fremsettes i radio, fjernsyn, over åpne Internettsider og ved oppslag. Bakgrunnen for særreguleringen i annet ledd var at straffeloven 1902 § 147 c skulle ha samme anvendelsesområde som straffeloven 2005 § 136 (se Ot.prp. nr. 79 (2007-2008) punkt 5.3 side 3-4 og punkt 8.1 side 6).

Straffeloven 2005 kapittel 16 om folkemord, forbrytelse mot menneskeheten og krigsforbrytelse er satt i kraft med virkning fra 7. mars 2008. De alminnelige bestemmelsene i straffeloven 2005 første del gjelder for bestemmelsene i kapittel 16, jf. straffeloven 2005 § 411 annet ledd. For tilskyndelse til folkemord, forbrytelse mot menneskeheten og krigsforbrytelse, jf. straffeloven 2005 § 108, gjelder således definisjonen av offentlig i straffeloven 2005 § 10. Slike tilskyndelser rammes også om de er fremsatt på Internett, se punkt 3.2.

3.2 Straffeloven 2005 § 10

I straffeloven 2005 er offentlig handling definert i § 10 annet ledd. Bestemmelsen viderefører i det alt vesentlige straffeloven 1902 § 7 nr. 2. Straffeloven 2005 § 10 inneholder imidlertid følgende tillegg i annet ledd annet punktum: Består handlingen i fremsettelse av et budskap, er den også offentlig når budskapet er fremsatt på en måte som gjør det egnet til å nå et større antall personer. Definisjonen tillegger dermed ikke formidlingsformen betydning, og vil omfatte budskap som fremsettes i blant annet radio, fjernsyn og over åpne Internettsider.

3.3 Høyesteretts kjennelse 2. august 2012

Høyesteretts ankeutvalg avsa 2. august 2012 kjennelse i en sak om varetektsfengsling av en person som var siktet for overtredelse av straffeloven 1902 § 140. Kjennelsen er publisert i Rt. 2012 side 1211. Grunnlaget for siktelsen var at personen ved flere anledninger offentlig skulle ha oppfordret til drap på polititjenestemenn og/eller forherliget slik handling. Uttalelsene var kommet til uttrykk på Internett på nettstedet «A’s blog». Ankeutvalget la til grunn at det avgjørende spørsmålet var om handlingene var foretatt ved utgivelse av trykt skrift.

Ankeutvalgets flertall på to dommere uttalte at siktelsen omhandlet handlinger som er klart straffverdige, og at formålsbetraktninger tilsier at ytringer på Internett likestilles med dem som fremsettes i trykt skrift. Flertallet la til grunn at det ikke kan være tvilsomt at lovgiver ønsker å ramme slike forhold. Flertallet fant imidlertid at slik elektronisk formidling av uttalelser ikke var omfattet av ordlyden. Uttalelsene var dermed ikke fremsatt «offentlig». Flertallet bemerket at denne lovforståelsen også syntes forutsatt i tidligere lovgivningsarbeid.

Mindretallet på én dommer kom til at definisjonen av trykt skrift i straffeloven 1902 § 10 første ledd også omfatter den typen elektronisk massespredning av informasjon som et blogginnlegg på Internett innebærer. Etter hennes syn rammer dermed § 140 om offentlig oppfordring til straffbare handlinger også ytringer på Internettblogger.

3.4 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å endre definisjonsbestemmelsen i straffeloven 1902 § 7 slik at den rammer ytringer uavhengig av formidlingsform, også slike som fremsettes på Internett. Forslaget ble blant annet begrunnet slik i punkt 5.1 side 4:

«Definisjonene av offentlig handling og trykt skrift i straffeloven 1902 ble utformet i en tid hvor trykksaker var den praktisk viktigste formidlingsformen for spredning av budskap. I dag er Internett, tv og radio vel så viktige kanaler for ytringer i det offentlige rom. Dagens rettstilstand lar teknologien bak formidlingsformen være avgjørende for om et budskap anses fremsatt offentlig, selv om denne ikke kan sies å ha noen betydning for handlingens straffverdighet. Dette kan fremstå som inkonsekvent og i strid med allmenhetens rettsfølelse. Det svekker også effektiviteten til de straffebud som retter seg mot handlinger som består i offentlig fremsettelse av et budskap, noe Høyesteretts ankeutvalgs kjennelse 2. august 2012 illustrerer.

Lovgiver har tatt hensyn til dette ved vedtakelsen av straffeloven 2005 § 10, men det vil ta noe tid før denne loven trer i kraft. Etter departementets vurdering er det i påvente av ikrafttredelsen av den nye loven, nødvendig å gjøre endringer i straffeloven 1902 i samsvar med straffeloven 2005 § 10.»

Departementet foreslo å endre selve definisjonen av offentlig handling i straffeloven 1902 § 7 nr. 2 ved å erstatte den med definisjonen i straffeloven 2005 § 10. Denne løsningen ble foretrukket fremfor en tilføyelse til straffeloven 1902 § 140 etter mønster av §§ 135 a første ledd annet punktum og 147 c annet ledd. Virkningene av dette ble omtalt slik (punkt 5.1 side 5):

«Endringene i første ledd om offentlig sted er rent språklige og innebærer ingen realitetsendringer sammenlignet med gjeldende § 7 nr. 1. Den nye definisjonen av offentlig handling i annet ledd vil formelt sett innebære en utvidelse av straffansvaret i alle straffebestemmelser i straffeloven 1902 som gjør bruk av uttrykket offentlig og som gjelder fremsettelse av et budskap, bortsett fra §§ 135 a og § 147 c. Hvilke bestemmelser dette gjelder er nevnt ovenfor under gjennomgåelsen av gjeldende rett. Endringen vil innebære at straffeloven § 135 a første ledd annet punktum og § 147 c annet ledd, kan oppheves.

Endringen vil ikke innebære noen utvidelse av definisjonen av når en handling er begått offentlig sammenlignet med straffeloven 2005. Flere straffebestemmelser i straffeloven 1902 som rammer offentlig fremsettelse av et budskap, er imidlertid ikke videreført i straffeloven 2005, eller er videreført med visse endringer. Endringen av offentlighetsdefinisjonen vil føre til en midlertidig utvidelse av straffansvaret etter disse bestemmelsene, inntil de oppheves ved ikrafttredelsen av straffeloven 2005. Straffebestemmelsene som er videreført med visse endringer i straffeloven 2005 er straffeloven 1902 §§ 140 første ledd, 328 første ledd nr. 2 og 382 annet ledd. Bestemmelsene som ikke er videreført i straffeloven 2005 er straffeloven 1902 §§ 92, 94 annet ledd nr. 1, 95 første ledd, 97b, 130, 134 tredje ledd, 135, 140 annet ledd, 142, 160, 332 tredje ledd og 349 annet ledd annet alternativ. Departementet antar likevel at utvidelsen av straffansvaret bare vil ha praktisk betydning i et fåtall tilfeller, deriblant ved enkelte overtredelser av straffeloven 1902 § 140. Flere av de aktuelle bestemmelsene er unnlatt videreført av hensyn til ytringsfriheten. Så langt en ytring er vernet av ytringsfriheten vil heller ikke fremsettelse på Internett være straffbart, selv om ytringen etter sitt innhold skulle rammes av ordlyden i disse bestemmelsene. Andre bestemmelser er unnlatt videreført fordi de ikke har praktisk betydning.»

3.5 Høringsinstansenes syn

Følgende høringsinstanser har uttalt seg om forslaget:

Samferdselsdepartementet, Riksadvokaten, Politidirektoratet, Kripos, Oslo politidistrikt, Generaladvokaten, Medietilsynet, Post- og teletilsynet, Den Norske Advokatforening, Informasjonssenteret Hieronimus, Norsk Journalistlag, Politiets Fellesforbund, Politihøgskolen, Politijuristene, Redd Barna og Stine Sofies Stiftelse.

Forslaget til endringer i straffeloven 1902 § 7 støttes av alle høringsinstansenesom har uttalt seg. Politihøgskolen mener hensynet til personvernet taler for at lovendringen bør gjennomføres umiddelbart. Bare Informasjonssenteret Hieronimus går mot lovforslaget. De mener at det vil innskrenke ytringsfriheten på Internett.

Redd Barna mener det bør klargjøres hva som menes med «offentlig» på Internett:

«Vi mener imidlertid at definisjonen av hva som menes med offentlig på Internett er uklar, og vi mener at departementet bør presisere hva man legger i åpne hjemmesider. Redd Barna mener at ytringer i nettsamfunn, som i prinsippet er åpent for alle og egnet til å nå et større antall personer, men som forutsetter medlemskap og innlogging, bør defineres som offentlig.»

Flere høringsinstanser uttaler seg om betydningen av at en ytring er fremsatt på en Internettside som krever pålogging eller registrering. Post- og teletilsynet mener at straffeloven bør gjøre det mulig å straffeforfølge ytringer som fremsettes i lukkede fora på Internett, hvor personkretsen som kan nås er av en viss størrelse. Politijuristene viser til at abonnement eller kjøp kan være nødvendig for å lese også trykte skrifter, og mener at heller ikke en Internettside må være ubetinget åpen for å være offentlig.

Riksadvokaten støtter forslaget til endring av straffeloven 1902 § 7, men mener at ytringer på Internett ikke nødvendigvis er like straffverdige som ytringer fremsatt i trykt skrift. Riksadvokaten skriver:

«Konteksten ytringer fremsettes i på Internett kan nok således i mange tilfeller fremstå som mindre forpliktende; publisering kan skje uten videre betenkningstid, direkte fra det private hjem, til alle døgnets tider, ikke sjelden i hurtige replikkvekslinger og kanskje med mindre tanke for det reelle potensialet for spredning av budskapet. Dette vil etter omstendighetene kunne ha betydning for tolkningen av de utsagn som fremsettes, og for bedømmelsen av forholdet til ytringsfriheten – eventuelt også for spørsmålet om forsett.»

Politihøyskolen foreslår at definisjonen av offentlig handling bør bruke begrepet «ytring» fremfor «budskap». Politihøyskolen uttaler at:

«’Ytring’ er det vanlige begrepet i diskursen om ytringsfrihet og begrensninger i denne. Ordet ’budskap’ har en annen valør enn ’ytring’. Kravet til ytringens innhold fremgår imidlertid av gjerningsbeskrivelsen i de straffebud som gjør den offentlige fremsettelse straffbar. Det er ikke meningen at ordet ’budskap’ i § 7 skal innebære noe annet eller mer enn det som fremgår av straffebudet, og da burde etter vårt syn ’ytring’ som det mest generelle og alminnelige begrepet benyttes.»

Kripos mener at anvendelsesområdet for straffeloven 1902 § 201 første ledd bokstav a om «offentlig sted» vil bli utvidet som følge av forslaget.

Den Norske Advokatforening mener at definisjonen av offentlig bør avgrenses mot formidlingsformer som ikke direkte innebærer at et større antall personen kan nås. De skriver:

«De mer indirekte måter dette kan gjøres kjent på synes imidlertid også omfattet av ordlyden, eksempelvis om det har en form (e-post, brev, o.lign.) som gjør det enkelt å videreformidle selve utsagnet. Dette siste bør det etter Advokatforeningens mening avgrenses mot, idet det ellers vil ha liten mening å ha et vilkår om offentliggjøring.»

Foreningen mener videre at det er uheldig at forslaget vil medføre en midlertidig utvidelse av straffansvaret for straffebestemmelser som ikke er videreført i straffeloven 2005:

«Effekten av dette vil være at den foreslåtte endring vil være i strid med lovgivermeningen slik den er kommet til uttrykk ved vedtakelsen av straffeloven 2005. Dette vil være en utilsiktet og unødvendig effekt. Særlig gjelder dette fordi bakgrunnen for at bestemmelsene ikke er videreført i straffeloven 2005, i første rekke er hensynet til ytringsfriheten. Ved en eventuell lovendring i tråd med forslaget bør dette derfor søkes tydeliggjort i merknader til lovendringen og slik at påtalemyndigheten dermed ved vurdering av påtale i disse tilfellene, har en klar foranledning til å følge lovgivers intensjon slik den kommer til uttrykk i straffeloven 2005.»

Generaladvokaten, Politihøgskolen og Stine Sofies Stiftelse har merknader til definisjonen av «trykt Skrift» i straffeloven 1902 § 10. Generaladvokaten viser til straffeloven 1902 § 247 og militær straffelov 22. mai 1902 nr. 13 § 47 og ber om at det vurderes å likestille ytringer fremsatt på Internett med ytringer fremsatt i «trykt Skrift». Politihøgskolen spør om ikke definisjonen av trykt skrift og bruken av uttrykket i ulike straffebud, kan utgå. Etter deres syn kan definisjonen fremstå som unødvendig når ytringer er medieuavhengig.

3.6 Departementets vurderinger

Departementet foreslår å endre straffeloven 1902 § 7 slik at den rammer offentlige handlinger uavhengig av formidlingsform, herunder også på Internett, jf. annet ledd. For øvrig videreføres bestemmelsen innholdsmessig, herunder definisjonen av «offentlig sted» i § 7 nr. 1. Språket er imidlertid oppdatert.

Dette er i tråd med den tilsvarende definisjonen i straffeloven 2005 § 10 annet ledd, likevel slik at ordet «ytring» benyttes fremfor «budskap» i lovforslaget § 7 annet ledd annet punktum. Departementet er enig med Politihøgskolen i at definisjonen av «offentlig» ikke bør antyde at det oppstilles ytterligere krav til innholdet i selve handlingen enn det som fremgår av det aktuelle straffebudet. Da er «ytring» et mer nøytralt og generelt vilkår enn «budskap». Departementet tar sikte på å foreslå en tilsvarende endring i straffeloven 2005 § 10 annet ledd før denne loven trer i kraft.

Den nye definisjonen av offentlig handling vil formelt sett innebære en utvidelse av straffansvaret i alle straffebestemmelser i straffeloven 1902 som gjør bruk av uttrykket «offentlig» og som gjelder fremsettelse av en ytring, bortsett fra §§ 135 a første ledd annet punktum og § 147 c annet ledd, jf. punkt 3.4. Straffeloven 1902 §§ 135 a første ledd annet punktum og 147 c annet ledd kan dermed oppheves som overflødig.

For bestemmelser i straffeloven 1902 som ikke er videreført i straffeloven 2005, vil dette representere en midlertidig utvidelse av straffansvaret, jf. punkt 3.4. Som nevnt i høringsnotatet antar departementet at utvidelsen av straffansvaret bare vil ha praktisk betydning i et fåtall tilfeller, og legger vekt på at en ytring vil være vernet av ytringsfriheten også om den fremsettes på Internett.

Forslaget til ny § 7 begrenser ikke definisjonens virkeområde til «denne Lov». Den vil derfor, i motsetning til gjeldende § 7, også gjelde for straffebestemmelser i særlovgivningen, jf. straffeloven 1902 § 1, så langt ikke noe annet er bestemt eller følger av en tolkning av vedkommende lov. Det samme gjelder for straffeloven 2005 § 10.

Departementet finner ikke grunn til å innta et vilkår om gjerningspersonens formål som foreslått av Advokatforeningen. Det fremstår som overflødig ved siden av kravet om at gjerningspersonen har utvist skyld knyttet til vilkåret om at handlingen må være foretatt «offentlig».

Departementet er ikke uenig med Riksadvokaten i at det ved tolkningen av utsagn, vurderinger av forholdet til ytringsfriheten og spørsmålet om forsett, etter omstendighetene kan ha betydning at en uttalelse er fremsatt på Internett. Samtidig vil departementet understreke at det ikke er meningen at en ellers straffbar ytring fremsatt på Internett vanskeligere skal regnes som offentlig enn ytringer fremsatt gjennom andre formidlingsformer. Internett er i ferd med å bli en av de viktigste formidlingsteknologiene i samfunnet. En effektiv beskyttelse av de interesser som er vernet i de aktuelle straffebudene forutsetter etter departementets syn at ytringer på Internett er underlagt det samme straffansvaret som andre ytringer.

Flere høringsinstanser har ment at en ytring kan være offentlig selv om den er fremsatt på en nettside som krever innlogging og passord. Departementet er enig i dette og viser til Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) punkt 12.2.2 side 164 hvor det uttales at det sentrale ikke er «hvordan budskapet er formidlet, men om det skjer på en måte som er egnet til å nå et større antall personer, dvs. mer enn 20-30». I særmerknadene til straffeloven 2005 § 10 brukes begrepet «åpne Internettsider». En Internettside kan være åpen for allmennheten selv om tilgangen er betinget av ulike forhold, slik som innlogging eller passord. Som fremhevet av Politijuristene vil et trykt skrift kunne forutsette abonnement eller betaling, og det samme kan være tilfelle for filmer og fjernsynssignaler. Heller ikke ved vurderingen av om en handling er foretatt i «Overvær af et større Antal Personer» etter straffeloven 1902 § 7 nr. 2 spiller det noen rolle om handlingen skjer på privat område og bare særskilt utvalgte slipper inn så fremt det dreier seg om minst ca. 20-30 personer, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) punkt 12.2.2 side 163.

Departementet går ikke nå inn for å endre definisjonen av «trykt Skrift» i straffeloven 1902 § 10. For det første vil den foreslåtte endringen i straffeloven 1902 § 7 redusere betydningen av definisjonen av trykt skrift. Det vil dessuten få betydning for de bestemmelser i straffeloven 1902 og militær straffelov som gjør bruk av vilkåret. Endringer i disse bestemmelsene uten nærmere utredning og høring kan ha utilsiktede konsekvenser.