6 Nasjonal forebyggende mekanisme

6.1 Innledning

Det fremgår av protokollens artikkel 17 at hver av partene skal opprettholde, utpeke eller opprette én eller flere uavhengige nasjonale forebyggende mekanismer for å forebygge tortur på nasjonalt plan. Dette skal skje senest ett år etter at protokollen er ratifisert. Protokollen oppstiller en lang rekke spesifikke krav knyttet til nasjonale forebyggende mekanismer, særlig i del IV. FNs underkomité for forebygging har utarbeidet retningslinjer som utfyller og presiserer protokollens krav. Retningslinjene kan ha betydning som rettskilde ved tolkning av protokollens bestemmelser og legges til grunn av underkomiteen i dialog med statspartene og nasjonale forebyggende mekanismer.

Det er redegjort nærmere for protokollens krav knyttet til nasjonale forebyggende mekanismer under gjennomgangen av de enkelte bestemmelsene i protokollen under punkt 2.2 ovenfor.

Nasjonale forebyggende mekanismer skal:

• foreta regelmessige besøk til steder for frihetsberøvelse for å forebygge tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (artiklene 1, 3, 17 og 19).

Statspartene skal:

• garantere funksjonsmessig uavhengighet (artikkel 18 nr. 1)

• sikre nødvendig fagkunnskap, representasjon og ressurser (artikkel 18 nr. 2 og 3)

• ta behørig hensyn til Paris-prinsippene om nasjonale institusjoner for menneskerettigheter (artikkel 18 nr. 4)

• som et minimum gi de nasjonale forebyggende mekanismene myndighet til regelmessig å undersøke behandlingen av frihetsberøvede personer på steder for frihetsberøvelse og gi anbefalinger til myndighetene (artikkel 19)

• gi tilgang til opplysninger som er nødvendige for at de nasjonale forebyggende mekanismene skal kunne oppfylle sitt mandat (artikkel 20 bokstav a og b)

• gi adgang til steder for frihetsberøvelse og mulighet til å føre private samtaler med frihetsberøvede personer og andre som kan tilføre relevant informasjon (artikkel 20 bokstav c, d og e)

• tillate at de nasjonale forebyggende mekanismene kontakter, sender opplysninger til og har møter med Underkomiteen for forebygging (artikkel 20 bokstav f)

• gjennomgå de nasjonale forebyggende mekanismenes anbefalinger og innlede en dialog med dem om mulige gjennomføringstiltak (artikkel 22)

• offentliggjøre og spre de nasjonale forebyggende mekanismenes årsrapporter (artikkel 23).

I sine retningslinjer, anbefaler underkomiteen at nasjonale forebyggende mekanismer etablerer kontakt med hverandre for å utveksle erfaringer og styrke sin effektivitet. Det er etablert et europeisk nettverk av nasjonale forebyggende mekanismer innenfor rammen av Europarådet og EU.

Statspartene er gitt et skjønnsmessig spillerom når det gjelder valg av nasjonal forebyggende mekanisme eller mekanismer. De aller fleste statsparter som har underrettet underkomiteen om sin(e) nasjonale forebyggende mekanisme(r), har utpekt ett organ som nasjonal forebyggende mekanisme. Noen har utpekt to eller flere organer som én nasjonal forebyggende mekanisme, og andre har utpekt flere organer som separate nasjonale forebyggende mekanismer, eventuelt med én av disse som koordinerende instans.

Ved valg av nasjonal forebyggende mekanisme i Norge har det vært det naturlig å ta utgangspunkt i organer som allerede fører tilsyn med steder for frihetsberøvelse.

6.2 Eksisterende tilsynsorganer i Norge

6.2.1 Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen)

I henhold til Grunnloven § 75 bokstav l skal Stortinget utnevne en person, som ikke er medlem av Stortinget, til å kontrollere den offentlige forvaltning og alle som virker i dens tjeneste, for å sikre at det ikke utøves urett mot den enkelte borger.

Lov 22. juni 1962 nr. 8 om Stortingets ombudsmann for forvaltningen (sivilombudsmannsloven) gir nærmere regler, blant annet om valg av ombudsmann, formål med virksomheten og arbeidsområde. I henhold til sivilombudsmannsloven § 2, fastsetter Stortinget alminnelig instruks for ombudsmannens virksomhet. Gjeldende instruks ble fastsatt av Stortinget 9. februar 1980. For øvrig utfører ombudsmannen sitt verv selvstendig og uavhengig av Stortinget. Ombudsmannens kontor hadde i 2011 46 årsverk, hvorav 34 jurister og 12 administrativt ansatte.

Som Stortingets tillitsmann skal ombudsmannen søke å sikre at det i den offentlige forvaltning ikke utøves urett mot den enkelte borger og bidra til at offentlig forvaltning respekterer og sikrer menneskerettighetene, jf. sivilombudsmannsloven § 3. Det er ikke bare avgjørelser i forvaltningen som kan undersøkes og overprøves, men også myndighetenes handlemåte, unnlatelser de har gjort seg skyldige i, og andre forhold knyttet til forvaltningens virksomhet. Ombudsmannens arbeidsområde omfatter hele den offentlige forvaltning og alle som virker i dens tjeneste, jf. § 4, med unntak blant annet for avgjørelser truffet i statsråd, domstolenes virksomhet og Riksrevisjonens virksomhet.

Ombudsmannen kan ifølge § 5 ta saker opp til behandling enten etter klage eller av eget tiltak. Sivilombudsmannens hovedoppgave er å behandle klager fra borgerne og drive etterfølgende rettslig kontroll med forvaltningen. I tillegg kan ombudsmannen ta opp saker av eget tiltak og foreta besøk hos ulike forvaltningsorganer. Bakgrunnen for at saker tas opp av eget tiltak er vanligvis at ombudsmannen i forbindelse med behandlingen av en klagesak har fått kjennskap til forhold i forvaltningen som det kan være grunn til å ta opp særskilt. Medieoppslag eller henvendelser fra privatpersoner og organisasjoner kan også gi grunnlag for at ombudsmannen tar egne initiativ overfor forvaltningen. Det er ingen begrensninger i ombudsmannens adgang til å ta opp saker av eget tiltak så lenge det aktuelle saksforholdet faller inn under hans arbeidsområde. Hovedformålet med slike initiativ er både å sikre at urett ikke blir begått mot den enkelte og bidra til en generell forbedring av forvaltningen. Etter instruksen § 1 skal ombudsmannen også arbeide for at embets- og tjenestemenn og andre som virker i forvaltningens tjeneste ikke gjør feil eller forsømmer sine plikter.

Ombudsmannen foretar i dag mellom fire og seks besøk i året til steder for frihetsberøvelse – i første rekke fengsler, politiarrester, psykiatriske institusjoner og internat for utlendinger fengslet i medhold av utlendingsloven. Forebygging av tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff har ikke vært hovedsiktemålet med disse besøkene, men ombudsmannen har et generelt fokus på oppfølging av Norges internasjonale menneskerettighetsforpliktelser under besøkene.

Ombudsmannen kan hos forvaltningen kreve de opplysninger og dokumentene han trenger for å kunne utføre sitt verv (sivilombudsmannsloven § 7). Stortinget har forutsatt at ombudsmannens henvendelser skal gis prioritet i forvaltningen. Det fremgår av instruksen at ombudsmannen kan innhente uttalelse fra sakkyndige når han av særlige grunner finner det nødvendig. Sivilombudsmannsloven § 8 fastslår at ombudsmannen har adgang til tjenestesteder, kontorer og andre lokaler for ethvert forvaltningsorgan og enhver virksomhet som går inn under hans virkeområde. I henhold til § 9 annet ledd i loven har ombudsmannen taushetsplikt med hensyn til opplysninger han får i sin tjeneste om forhold av personlig karakter.

Sivilombudsmannsloven § 10 omhandler avslutningen av ombudsmannens saksbehandling. Ombudsmannen kan bl.a. påpeke at det er gjort feil i rettsanvendelsen eller saksbehandlingen, og gi uttrykk for at en avgjørelse må regnes som ugyldig, klart urimelig eller i strid med god forvaltningspraksis. Dessuten kan ombudsmannen gi uttrykk for at forvaltningen bør yte erstatning dersom forvaltningen har gjort feil som tilsier det.

Hvis ombudsmannen blir oppmerksom på mangler ved lover, administrative forskrifter eller administrativ praksis, kan han gi vedkommende departement underretning om det, jf. sivilombudsmannsloven § 11. Ombudsmannen har også adgang til å avgi høringsuttalelser i alle offentlige høringer om lov- eller forskriftsendringer mv.

Sivilombudsmannens uttalelser er ikke bindende for forvaltningen. Stortinget har imidlertid forutsatt at forvaltningen retter seg lojalt etter ombudsmannens syn, herunder de anbefalinger han måtte gi. I praksis følger forvaltningen normalt opp ombudsmannens uttalelser.

Ombudsmannen rapporterer årlig om sin virksomhet til Stortinget i form av en melding. Han kan også ellers avgi særskilte meldinger til Stortinget om forsømmelse eller feil av større betydning eller rekkevidde (sivilombudsmannsloven § 12 annet ledd).

Ombudsmannens arbeid med menneskerettigheter og internasjonale spørsmål er i den senere tid blitt styrket. Det er i dag jevnlige, uformelle kontaktmøter med representanter fra Nasjonal institusjon for menneskerettigheter, Barneombudet og Likestillings- og diskrimineringsombudet.

Ombudsmannen har levert skriftlige innspill og hatt møter med representanter for den europeiske torturkomité i forbindelse med komiteens besøk til Norge. Ombudsmannen har også hatt møter med FNs arbeidsgruppe mot vilkårlig frihetsberøvelse og levert innspill til Nasjonal institusjon for menneskerettigheters alternative rapporter til FNs torturkomité og FNs menneskerettighetskomité i forbindelse med komiteenes periodiske eksaminasjoner av Norge. Videre er ombudsmannen representert i flere internasjonale nettverk, bl.a. Europarådets nettverk av nasjonale menneskerettighetsstrukturer, EU-ombudsmannsnettverket og den internasjonale ombudsmannsorganisasjonen (IOI).

6.2.2 Kontroll- og tilsynsorganer for politiarrestene

I 2006 ble det utarbeidet en forskrift om bruk av politiarrest (Forskrift om bruk av politiarrest 30. juni 2006, nr. 749). Bakgrunnen var uttalelser fra Sivilombudsmannen og den europeiske torturkomité, etterforskning av dødsfall i arrest, og et politiarrestprosjekt i regi av Politidirektoratet som undersøkte dødsfall og helserisiko i arrest, med sikte på å avdekke årsaker og finne hensiktsmessige forebyggende tiltak. I forskriften fremgår det at det skal etableres tilsynsordninger både på sentralt og lokalt nivå.

Det sentrale tilsynet utføres av et tilsynsutvalg som har som sin viktigste oppgave å etterse at politiarrestene innrettes og driftes i tråd med gjeldende regelverk, og bidra til kvalitetssikring og kvalitetsutvikling av arrestfunksjonen i politiet. Tilsynet er ett av flere virkemidler som har som formål å forhindre at personer som er i politiets varetekt kommer i livstruende situasjoner, blir påført skade, fratas muligheten for nødvendig helsehjelp, utsettes for rettighetskrenkelser eller på annen måte lider unødig overlast. Tilsynsutvalget skal løse sine oppgaver både gjennom kontroll og ved å gi informasjon og veiledning og bidra til gode holdninger hos arrestforvarere og politifolk.

Det sentrale tilsynsutvalget består av representanter for Politidirektoratet og den lokale statsadvokat, som etter det tosporede systemet i utgangspunktet har ansvar for ulike deler av politiets virksomhet. Drift og kontroll av politiarrestene faller i det vesentlige utenfor påtalemyndighetenes ansvarsområde. Tilsynsutvalget må likevel etablere seg som en enhet hvor samtlige medlemmer har ansvar for hele kontrollvirksomheten, men kan fordele oppgaver mellom seg. Utvalget har en fast leder fra Politidirektoratet, siden størstedelen av tilsynet gjelder forhold under direktoratets ansvarsområde og fordi direktoratets representanter utgjør det faste element i utvalget. Det er lederen som skal legge opp en plan for tilsynet. Forskriften angir at statsadvokatene bør ha oppmerksomhet mot forhold som gjør det særlig aktuelt med tilsyn og melde fra om dette til direktoratet, med gjenpart til riksadvokaten.

Sentralt arresttilsyn skal altså etterse at politiarresten innrettes og driftes i tråd med gjeldende regelverk, samt bidra til kvalitetssikring og kvalitetsutvikling av politidistriktenes arrestfunksjon. Tilsynet skal påse at politiarrestene er i samsvar med gjeldende lover, forskrifter, retningslinjer og lokale instrukser, at overføring fra politiarrest til fengsel skjer i samsvar med nærmere angitte bestemmelser i forskriften, at politiarrestenes lokaler, utstyr mv. er i samsvar med gjeldende krav, at det utføres inspeksjoner av arrestene i henhold til gjeldende regelverk og instrukser, herunder journalføring, rapportering mv., at eventuell bruk av tvangsmidler skjer i henhold til regelverket og at politiarrestene har en tilfredsstillende ordning for helsetjeneste i arrestene, herunder omfang, metode, journalføring mv.

Etter at tilsyn er gjennomført, skrives en rapport som er offentlig. Tilsynet kom i gang fra 2007 og skal gjentas annet hvert år. Det sentrale tilsynet er nå i sin første runde av gjennomføring av arresttilsyn. Tilsynsrapportene skal brukes i drøftingsmøter i forbindelse med Politidirektoratets etatsledelse.

Alle politidistrikter skal ha et lokalt arresttilsyn. Det lokale tilsynet hører under politimesteren som skal sørge for at det foretas tilsyn og inspeksjoner av politiarrestene under hans/hennes ansvarsområde, samt bruken av disse. Videre skal det føres tilsyn med at innsatte orienteres om sine rettigheter som er gitt i arrestforskriften, jf. forskriften § 4-1. Politimesteren skal rapportere til det sentrale tilsynsutvalget en gang i året om bruken av politiarrest, jf. arrestforskriften § 4-3 første ledd.

6.2.3 Tilsyn med kriminalomsorgen

I henhold til straffegjennomføringsloven § 9, skal det i tilknytning til hver region være et tilsynsråd som etter nærmere regler skal føre tilsyn med fengsler og friomsorgskontorer og med behandling av de domfelte og innsatte. Etter forespørsel fra Justis- og beredskapsdepartementet, foreslår fylkesmennene medlemmer og varamedlemmer fra de respektive fylker. Justis- og beredskapsdepartementet oppnevner leder, nestleder, medlemmer og varamedlemmer av tilsynsrådene. Rådenes funksjonstid er to år.

Tilsynsrådene kan ta opp saker etter henvendelse fra de domfelte eller innsatte eller på eget initiativ. Sakene søkes løst på lokalt nivå. Dersom dette ikke fører frem eller rådet finner grunn til å ta saken opp med overordnet myndighet, sendes saken til regionalt nivå.

Tilsynsrådenes medlemmer har rett til å snakke med domfelte og innsatte dersom de domfelte eller innsatte selv ønsker det og uten at tilsatte er til stede. Tilsynsrådenes medlemmer har rett til å delta på møter om domfelte og innsatte og kan kreve innsyn i saksdokumentene hvis vedkommende domfelt eller innsatt samtykker. Rapport fra tilsynsrådene avgis årlig til Justis- og beredskapsdepartementet.

6.2.4 Tilsyn med helseinstitusjoner

Kontrollkommisjonens hovedoppgave er å sikre den enkelte pasients rettssikkerhet i møtet med det psykiske helsevernet. Kommisjonene skal føre kontroll med alle tvangsvedtak som treffes. Kontrollkommisjonen er også tillagt et ansvar for å sikre pasientenes velferd på et mer generelt grunnlag, jf. psykisk helsevernloven § 6-1 annet ledd. Kommisjonen kan ta opp saker etter henvendelse fra pårørende eller personale.

Det følger av psykisk helsevernloven § 3-8 at når noen blir undergitt tvungen observasjon eller tvungent psykisk helsevern, skal underretning sendes kontrollkommisjonen sammen med kopi av underlagsdokumentene. Kontrollkommisjonen skal så snart som mulig forvisse seg om at riktig fremgangsmåte er fulgt og at vedtaket bygger på en vurdering av vilkårene loven stiller opp for å kunne vedta tvang. Dersom det ikke klages over etablering av tvungent psykisk helsevern, skal likevel kontrollkommisjonen, når det har gått tre måneder etter vedtaket, av eget tiltak vurdere om det er behov for tvungent vern. Kontrollkommisjonens vedtak vedrørende tvungen observasjon, etablering eller opprettholdelse, samt overføring, kan prøves for retten etter særlige regler i tvisteloven.

Når det gjelder vedtak om behandling uten pasientens samtykke, jf. psykisk helsevernloven § 4-4, som regel tvangsmedisinering eller tvungen ernæring, er fylkesmannen klageinstans. Fylkesmannen skal vurdere om den behandling som gis er faglig forsvarlig, både på individ- og systemnivå, og behandler klager etter pasient- og brukerrettighetsloven, for eksempel klage på rett til nødvendig helsehjelp og fritt sykehusvalg. Kontrollkommisjonen skal varsle fylkesmannen i tilfeller der den finner at en avgjørelse eller et forhold er kritikkverdig. Forholdet kan også tas opp med ansvarlig lege eller med institusjonens ledelse. Det samme gjelder i saker som gjelder kvaliteten på den tjenesten som ytes.

Kontrollkommisjonen skal ledes av en jurist som er kvalifisert til å gjøre tjeneste som dommer, og ellers bestå av en lege og to andre medlemmer, alle med personlige varamedlemmer. Av de to sistnevnte faste medlemmer skal det oppnevnes en person som selv har vært under psykisk helsevern eller er eller har vært nærstående til pasient eller som har representert partsinteresser i stilling eller verv. Kommisjonen er uavhengig i sin virksomhet.

Kontrollkommisjonenes rolle har vært oppe til diskusjon med jevne mellomrom. En sentral problemstilling har vært i hvilken grad de er tilstrekkelig uavhengige av institusjonene de fører kontroll med. Helsedirektoratet gjennomførte i 2005 en evaluering av kontrollkommisjonene. Evalueringen viste at de i all hovedsak fungerer tilfredsstillende, men det ble identifisert forbedringsområder. Analyser av data fra kontrollkommisjonene og fylkesmennenes klagesaksbehandling viser til dels betydelige forskjeller i medholdsprosent mellom kommisjonene og fylkesmannsembetene. Det er ikke kjent hva som eventuelt kan være årsaken til disse forskjellene.

Paulsrud-utvalget anbefaler i sin innstilling (NOU 2011: 9) at den nåværende ordningen med mange lokale kontrollkommisjoner erstattes av én felles kontroll- og overprøvingsinstans for alle vedtak som fattes med hjemmel i psykisk helsevernloven. Dette begrunnes bl.a. med å sikre tilstrekkelig uavhengighet mellom kontrollfunksjonen og de styrende myndigheter samt viktigheten av en mest mulig enhetlig behandling av sakene. Overprøvingsansvar og klagebehandling som gjelder tvangsbruk etter psykisk helsevernloven, foreslås lagt til fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, og velferdskontrollen som i dag utføres av kontrollkommisjonene foreslås ivaretatt av egne tilsynsutvalg.

Hovedsatsningen i regjeringens arbeid for reduksjon av tvang vil foregå innenfor rammen av den nye nasjonale strategien for økt frivillighet i psykiske helsetjenester (2012-2015). Dette innebærer at Helse- og omsorgsdepartementet ønsker å høste erfaringer med strategiens ulike tiltak før det eventuelt vurderes å foreslå lovendringer. Blant tiltakene i strategien er styrking av kontroll- og tilsynsorganenes kompetanse om den nasjonale helselovgivningen og menneskerettighetsbestemmelsene.

Ved fagenheten for tvungen omsorg er det opprettet en egen kontrollkommisjon med ansvar for alle psykisk utviklingshemmede som dømmes til tvungen omsorg.

For rusmisbrukere følger det av lov om spesialisthelsetjenesten § 3-13 at helseinstitusjonen uten ugrunnet opphold skal varsle fylkesmannen ved innleggelse med hjemmel i helse- og omsorgstjenesteloven §§ 10-2 og 10-3. Varsel skal også gis ved innleggelse med hjemmel i helse- og omsorgstjenesteloven § 10-4 dersom samtykket er gitt ved direkte overgang fra opphold med hjemmel i helse- og omsorgstjenesteloven §§ 10-2 og 10-3. Hensikten med et slikt varsel er at fylkesmannen skal ha oversikt over hvem som til enhver tid er underlagt tvang slik at det eventuelt kan foretas nødvendig tilsyn.

6.2.5 Tilsyn med barneverninstitusjoner

Fylkesmannens ansvar for å føre tilsyn med barneverninstitusjonene er regulert i barnevernloven § 5-7. Fylkesmannen kan velge å utføre tilsynet selv, eller det kan opprettes et tilsynsutvalg som skal ivareta oppgaven.

Fylkesmannen skal kontrollere at institusjonene drives forsvarlig og i samsvar med barnevernloven, forskrifter til loven og den planen som er fastsatt. Dersom fylkesmannen finner at driften er uforsvarlig, kan fylkesmannen gi pålegg om at forholdene skal rettes, eller nedlegge driften. Ut over forsvarlighetskravet inneholder ikke barnevernloven § 5-7 noen nærmere bestemmelse om hva fylkesmannen skal føre tilsyn med. Dette fremgår av forskrift 11. desember 2003 om tilsyn med barn i barneverninstitusjoner for omsorg og behandling. Ifølge § 7 Tilsynsmyndighetenes oppgaver, skal fylkesmannen blant annet påse at det enkelte barn får forsvarlig og respektfull omsorg og behandling, at barnet ikke utsettes for forhold som hensett til barnets alder krenker dets integritet, og at barnets rettigheter etter lov om barnevern § 5-9 blir respektert, jf. retten til å ha samkvem med andre og friheten til å bevege seg fritt i og utenfor institusjonsområdet.

Tilsynsansvaret omfatter beboernes situasjon og behov under institusjonsoppholdet. Fylkesmannen må holde seg orientert om bemanningens sammensetning og hvorvidt de faglige kvalifikasjonene er tilstrekkelige sett i forhold til institusjonens målgruppe. Fylkesmannen har også et ansvar for å føre tilsyn med at bestemmelsen i barnevernloven § 6-10 om krav til politiattest for ansatte innen barneverntjenesten og institusjonene, etterleves.

Statens helsetilsyn har det overordnede ansvaret for tilsynet som fylkesmannen utøver med barneverninstitusjonene. Helsetilsynet vil kunne legge direkte føringer på fylkesmannen både når det gjelder metodebruk, tema for tilsyn og prioriteringer. Helsetilsynet vil være overordnet organ for fylkesmannens pålegg om å rette forhold på en institusjon eller vedtak om å nedlegge driften av institusjonen. Helsetilsynet vil videre være overordnet organ for fylkesmannens behandling av enkelthenvendelser som fylkesmannen mottar i kraft av sitt tilsynsansvar, såkalte tilsynsklager. Ansvaret omfatter både tilsynsklager som omhandler barneverntjenestens saksbehandling og tilsynsklager på andre forhold/hendelser rettet mot institusjonen.

6.2.6 Tilsyn med politiets utlendingsinternat Trandum

Justis- og politidepartementet fastsatte 11. april 2008 forskrift om Politiets utlendingsinternat. Forskriften ble senere endret 23. desember 2009 i forbindelse med ikraftsettelsen av ny utlendingslov med forskrifter.

Forskriften §§ 15-17 fastsetter et tredelt tilsynsregime: tilsyn med den enkelte utlending i det daglige fra internatets side, lokalt tilsyn (forvaltningsmessig tilsyn) fra Politiets utlendingsenhet og Politidirektoratet som overordnet forvaltningsnivå, og et uavhengig tilsynsråd. Sistnevnte representerer en nydannelse.

Tilsynsrådet skal føre tilsyn med at behandlingen av utlendingene skjer i samsvar med lovgivningen. Justis- og beredskapsdepartementet oppnevner leder, nestleder, medlemmer og varamedlemmer av tilsynsrådet for en funksjonstid på to år. Tilsynsrådets leder bør være eller ha vært dommer. Personer som i løpet av oppnevningsperioden fyller 70 år eller mer, kan ikke oppnevnes. Medlemmene bør ikke gjenoppnevnes mer enn to ganger.

Tilsyn skal gjennomføres minst to ganger pr. år. Tilsynsrådet skal selv planlegge og gjennomføre sin virksomhet. Tilsynsrådet kan ta opp saker etter henvendelse fra utlending eller på eget initiativ. Tilsyn kan være varslet på forhånd eller skje uanmeldt. Tilsynsrådets medlemmer har rett til å inspisere utlendingsinternatets områder, bygninger og rom der utlendinger oppholder seg. De kan kreve opplysninger om behandlingen av utlendingene. Tilsynsrådets medlemmer har rett til å snakke med utlendingen dersom utlendingen selv ønsker det og uten at tilsatte er til stede. Tilsynsrådets medlemmer har rett til å delta på møter om utlendingen og kan kreve innsyn i saksdokumentene hvis vedkommende utlending samtykker.

Det skal ved utlendingsinternatet føres en tilsynsprotokoll hvor det nedtegnes opplysninger om tilsynsbesøk, herunder varighet og om de forhold tilsynsrådet måtte ha noe å bemerke til. Sakene skal søkes løst på utlendingsinternatet. Dersom dette ikke fører frem eller rådet av andre årsaker finner grunn til det, kan saken tas opp med overordnet myndighet.

Ved utgangen av hvert år sender tilsynsrådet årsmelding for virksomheten til Politiets utlendingsenhet. Denne videresendes Politidirektoratet med uttalelse fra sjefen for Politiets utlendingsenhet. Tilsynsrådet skal selv besørge offentliggjøring av sin årsmelding. Slike årsmeldinger er avgitt for årene 2008–2011.

6.2.7 Tilsynsorganer innenfor Forsvaret

Stortingets ombudsmann for Forsvaret (OFF) og Ombudsmannsnemnda (OMN) er etablert av Stortinget og er ansvarlige overfor Stortinget for sin virksomhet. OFF og OMN skal sørge for at ingen lider urett i sin tjeneste for Forsvaret.

I Instruks for Ombudsmannen for Forsvaret § 1 heter det:

«Ombudsmannsnemnda skal bidra til å sikre de allmennmenneskelige rettigheter for Forsvarets personell og ved sitt arbeid også søke å medvirke til å effektivisere Forsvaret».

§ 3 beskriver nærmere Ombudsmannsnemndas oppgaver, som er 1) å behandle spørsmål som reises av tillitsmannsutvalg eller personell vedrørende tjenestetidens utnyttelse og mannskapenes forhold under tjenesten, så som mannskapenes økonomiske og sosiale rettigheter, spørsmål som angår undervisnings- og velferdsarbeid, kantinevirksomhet, pensjoner, utrustning, bekledning, kosthold og husrom og 2) å behandle henvendelser fra tjenestemenn i Forsvaret når de ikke ifølge annen bestemmelse skal sendes tjenestevei. Det fremgår av rapportene til Stortingets ombudsmann for Forsvaret at vedkommende gjennomfører besøk og inspeksjoner.

Forsvaret har også et internt system for oppfølging av arrestanter i militære arrestlokaler, som fremgår av forskrift om disiplinærreglementet for Forsvaret og militært arrestreglement av 1. januar 1988. I tillegg er det vedtatt en forskrift om utøvelse av politimyndighet i det militære forsvar av 26. november 1993. Dette regelverket skal sikre at militære arrestanter ikke utsettes for tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling. For eksempel har Daghavende offiser (blant annet ansvarlig for ro og orden i leiren) og vaktkommandør (vakthavende soldat) klare plikter i sine instrukser når det gjelder oppfølging og ivaretakelse av arrestlokaler og arrestanter.

6.3 Nasjonal forebyggende mekanisme i andre nordiske land

6.3.1 Oversikt

Danmark har utpekt Folketingets ombudsmand som nasjonal forebyggende mekanisme, men forutsatt at Rehabiliterings- og Forskningscentret for Torturofre og Det Danske Institut for Menneskerettigheder har mulighet til å stille personer med særlig medisinsk og menneskerettslig kompetanse til rådighet for den nasjonale forebyggende mekanismen. Sverige har utpekt Riksdagens ombudsmän (JO) og Justitiekanslern (JK) som separate nasjonale forebyggende mekanismer. I Finland har en interdepartemental arbeidsgruppe foreslått at riksdagens ombudsman utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme.

Nedenfor følger en nærmere redegjørelse for de nordiske modellene.

6.3.2 Danmark

Danmark ratifiserte protokollen i 2004. I 2007 ble Folketingets ombudsmand utpekt som Danmarks nasjonale forebyggende mekanisme. I 2010 ble Grønlands ombudsperson utpekt som nasjonal forebyggende mekanisme for institusjoner som er omfattet av Grønlands selvstyre. Folketingets ombudsmand i Danmark (i det følgende omtalt som ombudsmannen) tilsvarer lagt på vei Sivilombudsmannen i Norge. Grunnen til at ombudsmannen ble utpekt som nasjonal forebyggende mekanisme, var at denne gjennom ca. 30 år hadde opparbeidet seg betydelig erfaring med inspeksjoner, særlig til fengsler, arresthus, politiarrester og psykiatriske avdelinger.

Fra og med 2009, har ombudsmannen fått en årlig tilleggsbevilgning på 2,2 millioner danske kroner for å ivareta oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme. Folketinget har i den forbindelse forutsatt at Rehabiliterings- og Forskningscentret for Torturofre (RCT) og Det Danske Institut for Menneskerettigheder (IMR) har mulighet til å stille personer med særlig medisinsk og menneskerettslig kompetanse til rådighet for den nasjonale forebyggende mekanismen. RCT er en privat institusjon som rehabiliterer torturofre og utfører forskning om tortur og fengselsforhold. Institusjonen har utviklet seg til et ledende ressurssenter i det internasjonale nettverket av menneskerettsorganisasjoner som arbeider mot tortur, og har et direkte samarbeid med Underkomiteen for forebygging. IMR er en uavhengig nasjonal institusjon for menneskerettigheter, som ifølge sitt lovgrunnlag skal gi Folketinget og regjeringen råd om Danmarks forpliktelser på menneskerettsområdet. Selv om ombudsmannen alene er utpekt som nasjonal forebyggende mekanisme, har han etablert et formalisert samarbeid med RCT og IMR. Ledelsen fra de tre institusjonene møtes to ganger i året for å drøfte og tilrettelegge de overordnete retningslinjene for virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme. Dette samarbeidet kalles OPCAT-rådet («OPCAT» er den engelske forkortelsen for den valgfrie protokollen til FNs torturkonvensjon). I tillegg har hver av institusjonene utpekt faste medarbeidere for å delta i det løpende arbeidet med selve besøksvirksomheten, samt utferdigelse av rapporter og høringsuttalelser. Denne delen av samarbeidet kalles OPCAT-arbeidsgruppen. Besøk til steder for frihetsberøvelse foretas vanligvis av to jurister hos ombudsmannen og én lege fra RCT. IMR kan også delta, men har i liten grad gjort det.

I 2009 ble det også foretatt flere endringer i lov om Folketingets Ombudsmand. Blant annet ble det tilføyet en bestemmelse om at ombudsmannens virksomhet også omfatter frihetsberøvede personers forhold på private institusjoner mv.

Høsten 2009 begynte ombudsmannen å foreta særskilte besøk til steder for frihetsberøvelse som nasjonal forebyggende mekanisme. Disse besøkene kommer i tillegg til ombudsmannens alminnelige inspeksjonsvirksomhet, som også omfatter steder for frihetsberøvelse. Målsettingen har vært 40 besøk i året som nasjonal forebyggende mekanisme fra og med 2011. Det ble gjennomført 9 slike besøk i 2009, 20 i 2010 og 52 besøk fordelt på 26 institusjoner i 2011. Selv om kjernen i ombudsmannens virksomhet som nasjonal forebyggende mekanisme består av besøk til steder for frihetsberøvelse, har ombudsmannen i en viss utstrekning også tatt i bruk andre virkemidler for å undersøke og forebygge tortur mv. Blant annet har han foretatt enkelte undersøkelser, som ikke har omfattet besøk. Ombudsmannen mottar også innberetninger om alle dødsfall og selvmordsforsøk innenfor kriminalomsorgen, og påser i den forbindelse at behandlingen av de innsatte har vært tilfredsstillende. Ombudsmannen utgir en egen årsrapport om virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme.

Den danske ombudsmannen har opplyst at en grunnleggende erfaring med virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme har vært at det formodentlig sjelden vil forekomme forhold i institusjonene som kan betegnes som tortur eller umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, men at forhold det kan være grunn til å være oppmerksom på er strukturelle problemer i samarbeidet mellom ulike myndigheter, f. eks. samarbeidet mellom sosiale institusjoner og psykiatrien. En annen erfaring han fremhever, er at samarbeidet med RCT og IMR gir klare fordeler ved at høy ekspertise innenfor medisinske spørsmål og menneskerettigheter inngår som en integrert del av inspeksjonene. På den annen side har styring og koordinering av samarbeidet mellom de tre partene vært mer ressurskrevende enn forutsatt da samarbeidet ble etablert. Ombudsmannen har opplyst at den årlige bevilgningen på 2,2 millioner danske kroner som han har fått til virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme fra og med 2009, brukes til å dekke lønn og sosiale utgifter for to akademikerårsverk og én kontormedarbeider på halv tid, samt utgifter til kontorlokaler, reise- og driftsutgifter. Fra og med 2011 er det blitt bevilget 400 000 danske kroner pr. år til RCT for å dekke senterets deltakelse i dette samarbeidet. IMR har ikke fått tilleggsbevilgninger for å delta i samarbeidet.

6.3.3 Sverige

Sverige ratifiserte protokollen i 2005. Riksdagens ombudsmän og Justitiekanslern ble utpekt som nasjonale forebyggende mekanismer. Riksdagens ombudsmän (i det følgende omtalt som ombudsmennene) tilsvarer langt på vei Sivilombudsmannen i Norge. Justitiekanslern er blant annet regjeringens ombudsmann for forvaltningen. Myndighetene anså at disse institusjonene oppfylte protokollens krav til nasjonale forebyggende mekanismer.

Begge institusjonene hadde imidlertid gitt uttrykk for motforestillinger. Ombudsmennene anså at deres handlefrihet ikke burde begrenses ved at de ble pålagt denne oppgaven, og anså også at det av ressursmessige grunner fremsto som umulig for dem å oppfylle kravet om regelmessige besøk til steder for frihetsberøvelse. Justitiekanslern viste til at denne institusjonens rolle på tilsynsområdet i praksis var relativt begrenset, og anså det tvilsomt om institusjonen kunne sies å oppfylle kravene til nasjonale forebyggende mekanismer.

Underkomiteen for forebygging besøkte Sverige i 2008 og ga i sin rapport uttrykk for at beslutningen om å utpeke ombudsmennene og Justitiekanslern som nasjonale forebyggende mekanismer burde revurderes. Underkomiteen anså, at dersom ombudsmennene og Justitiekanslern skulle ha ansvaret for å foreta besøk til steder for frihetsberøvelse i samsvar med protokollens krav, burde myndighetene sikre at institusjonenes mandater gjorde det mulig for dem å oppfylle alle kravene fullt ut. Når de utførte sine oppgaver som nasjonale forebyggende mekanismer, burde besøkene ha en forebyggende tilnærming, vesensforskjellig fra institusjonenes klagebaserte aktiviteter. Underkomiteen anså også at svenske myndigheter burde sikre at disse organene fikk de tilleggsressurser og den opplæring som var nødvendig for at de skulle kunne fungere som nasjonale forebyggende mekanismer.

Det ble mer fokus på ombudsmennenes rolle som nasjonal forebyggende mekanisme i 2009/2010, blant annet som følge av økt internasjonalt press for at ombudsmennene skulle redegjøre for sine aktiviteter som nasjonal forebyggende mekanisme og delta i et voksende internasjonalt samarbeid. I forbindelse med budsjettforslaget for 2011-2014, bestemte ombudsmennene seg for å aktualisere spørsmålet om å være nasjonal forebyggende mekanisme i henhold til protokollen. De foreslo at virksomheten skulle lovreguleres og at ombudsmennene skulle tilføres nødvendige øremerkede ressurser.

Riksdagen besluttet å bevilge midler til ombudsmennene i tråd med budsjettforslaget, og vedtok senere også en endring i lov med instruksjon for Riksdagens ombudsmän. Det ble tilføyet en ny bestemmelse i loven om at ombudsmennene også skal utføre de oppgaver som påligger nasjonale forebyggende mekanismer i henhold til protokollen. Denne nye bestemmelsen trådte i kraft 1. juli 2011, og ombudsmennene påbegynte sin virksomhet som nasjonal forebyggende mekanisme høsten 2011.

Ombudsmennene har opprettet en egen enhet med fire ansatte for å utføre oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme. Den årlige tilleggsbevilgningen på ca. 5,6 millioner svenske kroner skal dekke utgifter til kontorleie, reiseutgifter og ekstern kompetanse (i første rekke innenfor medisin og psykologi), i tillegg til lønn og sosiale kostnader for fire jurister. Beregningene tar utgangspunkt i ca. 65 årlige besøk til steder for frihetsberøvelse.

6.3.4 Finland

I Finland etablerte Utenriksdepartementet i 2006 en arbeidsgruppe med medlemmer fra relevante departementer og justitieombudsmannen, som skulle utrede nødvendige tiltak for at Finland skulle kunne ratifisere protokollen. Arbeidsgruppen avsluttet sitt arbeid i mars 2011.

Den finske arbeidsgruppen har foreslått at riksdagens justitieombudsman utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme. Dette begrunnes med at justitieombudsmannen best oppfyller de krav som stilles til nasjonale forebyggende mekanismer, og at det ikke anses formålstjenelig å opprette et nytt organ som skal ivareta de oppgaver som allerede ivaretas av ombudsmannen. Riksdagens justitieombudsman i Finland tilsvarer langt på vei Sivilombudsmannen i Norge. Det fremgår imidlertid av loven om riksdagens justitieombudsman, at vedkommende inspiserer innretninger og embetsverk ved behov, for å gjøre seg kjent med forhold som omfattes av ombudsmannens lovlighetskontroll, og at ombudsmannen særlig skal inspisere fengsler og andre lukkede innretninger for å overvåke hvordan de innsatte behandles, samt forsvarets ulike enheter og de finske fredsbevarende styrkene for å undersøke hvordan de som tjenestegjør behandles. Justitieombudsmannen har de siste årene hatt en omfattende inspeksjonsvirksomhet (57-71 pr. år i 2008-2010), også på steder for frihetsberøvelse (ca. 20 pr. år).

Den finske arbeidsgruppen anbefaler at det foretas noen endringer i loven om riksdagens justitieombudsman. Den foreslår at det tas inn en ny paragraf om nasjonal forebyggende mekanisme i loven, der det uttrykkelig fremgår at justitieombudsmannen er den nasjonale forebyggende mekanismen i henhold til protokollen artikkel 3, at ombudsmannen kan kalle inn eksperter for inntil fire år om gangen for å bistå i forbindelse med inspeksjoner som nasjonal forebyggende mekanisme, at slike eksperter skal kunne motta og behandle taushetsbelagt informasjon når det er nødvendig for at de skal kunne utføre sine oppgaver, og at ekspertene omfattes av strafferettslige bestemmelser om tjenesteansvar når de utfører sine oppgaver. I tillegg, foreslås det en bestemmelse om at justitieombudsmannen også kan foreta inspeksjoner på steder for frihetsberøvelse som opprettholdes av private.

Den finske arbeidsgruppen anser at justitieombudsmannens inspeksjonsvirksomhet må utvides for at oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme skal ivaretas på en tilfredsstillende måte, at innholdet i inspeksjonene må utvikles og at ombudsmannens kontor må leie inn eksterne sakkyndige. Videre vil utpeking av ombudsmannen som nasjonal forebyggende mekanisme medføre nye rapporteringsforpliktelser og økt internasjonalt samarbeid. Arbeidsgruppen anser at ivaretakelse av de nye oppgavene vil kreve minst 2-3 nye stillinger ved ombudsmannens kontor, og at disse stillingene samt økt bruk av sakkyndige vil koste anslagsvis 250 000 euro pr. år.

6.4 Valg av nasjonal forebyggende mekanisme i Norge

6.4.1 Arbeidsgruppens forslag

I rapporten som ble sendt på alminnelig høring, anbefalte den interdepartementale arbeidsgruppen at Sivilombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme ved eventuell norsk ratifikasjon av protokollen.

Arbeidsgruppen viste til at ombudsmannen er en etablert institusjon i Norge, og har lang erfaring når det gjelder overvåking av forvaltningens virksomhet, blant annet på områder hvor personer er frihetsberøvet. Det ble videre vist til at ombudsmannen har høy kredibilitet og legitimitet og nyter stor respekt både i offentlig forvaltning og i den norske befolkningen. Det ble også lagt vekt på at rollen som nasjonal forebyggende mekanisme vil passe godt inn i Sivilombudsmannens nåværende mandat, som er å søke å sikre at det i den offentlige forvaltning ikke øves urett mot den enkelte borger og bidra til at offentlig forvaltning respekterer og sikrer menneskerettighetene.

Arbeidsgruppen mente at ombudsmannens mandat slik det kommer til uttrykk i grunnloven, sivilombudsmannsloven og -instruksen i all hovedsak oppfyller protokollens krav til nasjonale forebyggende mekanismer. Den la imidlertid til grunn at det vil være behov for noen endringer i loven og instruksen dersom ombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme, blant annet for å gi ombudsmannen tilgang til private institusjoner hvor frihetsberøvelse finner eller kan finne sted og for å synliggjøre funksjonen som nasjonal forebyggende mekanisme.

Videre anså arbeidsgruppen at innholdet i ombudsmannens besøk til steder for frihetsberøvelse i tilfelle vil måtte tilpasses protokollens formål og krav, og at besøksfrekvensen vil måtte være betydelig høyere enn den er i dag. Arbeidsgruppen anså også at det vil være nødvendig at ombudsmannen styrkes med helsefaglig og annen relevant kompetanse ved behov, enten ved nyansettelser eller ved bruk av ekstern kompetanse, f. eks. i form av konsulenttjenester. Etter arbeidsgruppens syn, vil behovet for spesialkompetanse kunne variere i forhold til ulike typer steder for frihetsberøvelse og særlige forhold ved personene som er frihetsberøvet der. For eksempel vil det kunne være behov for å ha med personer med barnefaglig kompetanse ved besøk til barneverninstitusjoner. Det vil også være nødvendig å sikre en balansert kjønnsrepresentasjon og en tilfredsstillende representasjon av landets etniske grupper og minoriteter. Basert på Sivilombudsmannens egne beregninger, anslo arbeidsgruppen at det at det vil være nødvendig med årlige tilleggsbevilgninger i størrelsesorden 6,2 millioner kroner for at ombudsmannen skal kunne utføre oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme på en tilfredsstillende måte, i samsvar med protokollens krav.

Arbeidsgruppen mente at ombudsmannen bør opprette et rådgivende utvalg med representanter fra Nasjonal institusjon for menneskerettigheter og sivilt samfunn, for å sikre et godt samarbeid mellom disse. Den mente at en slik ordning vil kunne tilføre den nasjonale forebyggende mekanismen verdifull kompetanse og erfaringer og også vil være viktig ut fra et demokratihensyn. Den anså at det rådgivende utvalget bør forankres i sivilombudsmannsinstruksen, men at den nærmere organisering bør overlates til Sivilombudsmannen i dialog med Nasjonal institusjon for menneskerettigheter og sivilt samfunn.

6.4.2 Arbeidsgruppens vurdering av andre modeller

Protokollen åpner for at flere besøksorganer kan utpekes som én nasjonal forebyggende mekanisme (artikkel 3) eller som flere separate nasjonale forebyggende mekanismer (artikkel 17).

Arbeidsgruppen vurderte om andre eksisterende tilsynsorganer, eller Nasjonal institusjon for menneskerettigheter og én eller flere frivillige organisasjoner, burde oppnevnes som nasjonal forebyggende mekanisme sammen med Sivilombudsmannen, men anbefalte ikke noen av disse modellene.

Det ble i den forbindelse vist til at de aller fleste av de eksisterende statspartene har utpekt ett organ som nasjonal forebyggende mekanisme. Arbeidsgruppen anså at følgende hensyn taler for en slik løsning: oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme vil bli utøvet på en enhetlig måte, uavhengig av sektor og geografisk område, man vil unngå ressurskrevende koordinering mellom flere organer, det vil være ett synlig kontaktpunkt for Underkomiteen for forebygging, andre lands nasjonale forebyggende mekanismer, sivilt samfunn, media mv., og det vil ikke være nødvendig å foreta lovendringer og eventuelle andre nødvendige tilpasninger i forhold til flere organer.

Som fremstillingen under punkt 6.2 ovenfor viser, er det er stort antall tilsynsorganer som i dag utfører lovpålagte tilsynsoppgaver ved steder for frihetsberøvelse. Arbeidsgruppen merket seg at flere av disse langt på vei oppfyller protokollens krav. Den mente imidlertid at det for flere av organene kan stilles spørsmål ved deres tilknytning/nærhet til forvaltningen, som kan skape usikkerhet om i hvilken grad de oppfyller protokollens krav om funksjonsmessig uavhengighet. Fordelingen av flere av tilsynsfunksjonene på lokale eller regionale tilsynsorganer ville også gjøre det vanskelig å identifisere ett eller noen få tilsynsorganer som eventuelt ville kunne utpekes som nasjonale forebyggende mekanismer sammen med Sivilombudsmannen. Arbeidsgruppen mente dessuten at en eventuell utpeking av eksisterende tilsynsorganer innen forvaltningen sammen med Sivilombudsmannen som én nasjonal forebyggende mekanisme, eller som separate mekanismer med Sivilombudsmannen som koordinerende instans, ville kunne reise konstitusjonelle spørsmål, ettersom Sivilombudsmannen fører tilsyn med slike tilsynsorganer.

Nasjonal institusjon for menneskerettigheter ved Norsk senter for menneskerettigheter (SMR/NI) utga et posisjonsnotat 21. september 2011 med tittel Hvem skal vokte vokterne? I dette notatet ble det fremmet forslag om en koalisjonsmodell, som innebar at den nasjonale forebyggende mekanismen skulle bestå av en «troika» med Sivilombudsmannen, Nasjonal institusjon for menneskerettigheter og en aktør med relevant medisinsk ekspertise. Det skulle opprettes et råd med én representant for hver av partene i den nasjonale forebyggende mekanismen, hvor rollen som leder av rådet skulle gå på omgang mellom disse.

Nasjonale institusjoner for menneskerettigheter har en særlig rolle i det internasjonale menneskerettighetssystemet. I resolusjon 48/134 (1993), oppmuntret FNs generalforsamling statene til å etablere og styrke nasjonale institusjoner for menneskerettigheter, og i den forbindelse ta hensyn til de såkalte Paris-prinsippene. Ved kongelig resolusjon 21. september 2001, ble Nasjonal institusjon for menneskerettigheter etablert ved Institutt for menneskerettigheter (senere endret til Norsk senter for menneskerettigheter) ved Universitetet i Oslo. En internasjonal komité har som oppgave å vurdere om nasjonale institusjoner for menneskerettigheter oppfyller Paris-prinsippenes krav. I april 2006, ble SMR/NI vurdert å være i full overensstemmelse med Paris-prinsippene. I november 2011 konkluderte komiteen med at SMR/NI ikke lenger utøvde sin virksomhet i overensstemmelse med Paris-prinsippene. Sommeren 2011 offentliggjorde SMR/NI at de ønsket å avvikle rollen som nasjonal institusjon innen utgangen av 2012. På denne bakgrunn anså arbeidsgruppen at Norges eksisterende nasjonale institusjon for menneskerettigheter vanskelig kunne inngå i en nasjonal forebyggende mekanisme. Den vurderte imidlertid om en eventuell fremtidig nasjonal institusjon, sammen med en eller flere frivillige organisasjoner, formelt burde inngå i den nasjonale forebyggende mekanismen.

Arbeidsgruppen anså at koalisjonsmodellen som var foreslått av SMR/NI ville være vanskelig å administrere og ikke legge til rette for effektiv styring av den nasjonale forebyggende mekanismen. Etter arbeidsgruppens syn ville den foreslåtte styringsmodellen nødvendiggjøre mye koordinering og være uforholdsmessig krevende å administrere. Dersom man skulle gå inn for en koalisjonsmodell, ville man dessuten måtte sikre at alle organene som skulle inngå i den nasjonale forebyggende mekanismen hadde adgang til alle steder for frihetsberøvelse, tilgang til nødvendige opplysninger mv. Arbeidsgruppen anså at det i så fall trolig ville være nødvendig å utarbeide en ny særlov om den nasjonale forebyggende mekanismen.

6.4.3 Sivilombudsmannens syn

Representanter for Sivilombudsmannen deltok i relevante deler av arbeidsgruppens drøftelser. I forbindelse med den alminnelige høringen, bekreftet Sivilombudsmannen at han er positiv til at ombudsmannen tildeles oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme, slik arbeidsgruppen foreslo. Han uttaler også at han er positiv til at det velges en modell hvor én institusjon utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme. Det tette nordiske ombudsmannssamarbeidet er en av hovedgrunnene til at han er positiv til at oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme legges til ombudsmannen også i Norge. Siden det er store likheter når det gjelder samfunnsstruktur og rettslig rammeverk i Norden, vil det ligge godt til rette for erfaringsoverføring mellom ombudsmannsinstitusjonene som har denne funksjonen.

6.4.4 Høringsinstansenes syn

6.4.4.1 Oversikt og overordnede synspunkter

Blant høringsinstansene som har gitt uttrykk for synspunkter på arbeidsgruppens forslag om at Sivilombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme, er meningene delte.

De aller fleste anser at Sivilombudsmannen bør utpekes, enten alene eller sammen med andre organer. Noen høringsinstanser tar imidlertid til orde for at en ny Nasjonal institusjon for menneskerettigheter bør tildeles denne oppgaven, eller at det bør opprettes et nytt selvstendig organ for dette formålet.

I det følgende gjengis noen overordnede synspunkter på den nasjonale forebyggende mekanismen, før det gis en oversikt over høringsinstansenes syn på arbeidsgruppens forslag om at Sivilombudsmannen alene utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme, og på alternative modeller.

Nasjonal institusjon for menneskerettigheter ved Norsk senter for menneskerettigheter (NI) gir uttrykk for at institusjonens overordnede målsetting er å bidra til at Norge får en sterk og uavhengig nasjonal forebyggende mekanisme som kan overvåke myndighetenes behandling av frihetsberøvede og sikre disse et effektivt vern mot tortur og andre alvorlige integritetskrenkelser. Juss-Buss mener at det bør opprettes en mekanisme som effektivt vil bidra til å forebygge og avdekke menneskerettsbrudd, og at den nasjonale forebyggende mekanismen må være et organ som kan drive sin virksomhet på en offensiv og foroverlent måte for å kunne operere med den tiltenkte forebyggende hensikt. Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) ser et klart behov for oppsøkende innsats som er reelt tilgjengelig for de innsatte, ansatte og rettshjelpere når det gjelder å melde inn situasjoner som er i strid med torturkonvensjonen eller står i fare for å bli det. Advokatforeningen, Juss-Buss, Nettverk for forskning og kunnskapsutvikling om bruk av tvang i det psykiske helsevernet (TvangsForsk) og Røde Kors mener at det er en forutsetning for en vellykket og troverdig nasjonal mekanisme at den er uavhengig av nasjonale myndigheter. AmnestyInternational Norge(Amnesty) og Den norske Helsingforskomité (Helsingforskomiteen) er opptatt av at den nasjonale forebyggende mekanismen må ha et slitesterkt og robust mandat og høy menneskerettslig kompetanse og profil. Disse organisasjonene understreker også at det er viktig at mekanismen har tillit i alle grupper av befolkningen og at den har myndighet og ressurser til å dekke hele bredden av Norges forpliktelser under torturkonvensjonen. Amnesty, Helsingforskomiteen og JURK påpeker at det vil være et viktig signal dersom Norge velger en modell som kan fremstå som et godt eksempel utad. Mange høringsinstanser understreker behovet for at den nasjonale forebyggende mekanismen må ha en tverrfaglig sammensetning. Psykologforeningen syns det er viktig at den nasjonale forebyggende mekanismen har en balansert kjønnsrepresentasjon og en tilfredsstillende representasjon av landets etniske grupper og minoriteter. Landsforeningen – We Skall Overcome (WSO) og Norsk Forening for Psykisk Helsearbeid mener at det vil være viktig at den nasjonale forebyggende mekanismen har tilsyn med og vurderer situasjonen for alle frihetsberøvede på samme grunnlag, ut fra en menneskerettsstandard.

Når det gjelder valg av organisatorisk modell, gir TvangsForsk uttrykk for at ulike, og kanskje motstridende, hensyn må avveies. På den ene siden å finne en pragmatisk organisering som gjør at den nasjonale forebyggende mekanismen kan ivareta sine oppgaver på en effektiv og systematisk måte. På den andre siden er det viktig å finne en organisatorisk design som sikrer mekanismens uavhengighet, samt bidrar til at den har det kompetansegrunnlaget som kreves.

NI viser til at den fremtidige nasjonale forebyggende mekanismen må opprettes i tråd med protokollens standarder, uavhengig av hvilken organisasjonsmodell som til slutt velges. NI understreker at det er norske myndigheters ansvar å sikre at den fremtidige tilsynsmekanismen har tilstrekkelig kapasitet til å drive et effektivt, forebyggende tilsynsarbeid, og har det nødvendige rammeverket for samarbeid og koordinering med andre relevante aktører. Så vel staten som tilsynsorganet selv, må jevnlig vurdere hvorvidt den valgte løsningen fungerer som forutsatt, i lys av synspunktene til Underkomiteen for forebygging, og foreta grep underveis for å styrke ordningen dersom dette blir nødvendig. Etter NIs syn, bør det legges opp til gode evalueringsrutiner i forkant, og etter 2-3 års drift bør den valgte modellen og dens funksjon evalueres på objektivt grunnlag. Videre poengterer NI at utpeking av en nasjonal forebyggende mekanisme ikke under noen omstendighet må benyttes til å begrense andre aktørers tilgang til steder for frihetsberøvelse.

6.4.4.2 Sivilombudsmannen alene

Barneombudet, Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO), regionskontorene innen kriminalomsorgen og Utlendingsdirektoratet støtter arbeidsgruppens forslag om at Sivilombudsmannen alene utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme, og viser i hovedsak til arbeidsgruppens begrunnelse. Regiondirektøren iKriminalomsorgen region sørvest mener at det også er relevant å se hen til ordningen som er valgt i Sverige og Danmark og som er foreslått i Finland. Regiondirektøren anser det viktig at ombudsmannen utpekes alene og ikke sammen med andre eksisterende tilsynsorganer, både av hensyn til den nasjonale forebyggende mekanismens uavhengighet, og for å unngå sammenblanding med oppgaver som allerede tilligger de andre eksisterende tilsynsorganene. Kriminalomsorgen region øst er også opptatt av at det bare etableres én nasjonal forebyggende mekanisme, og anser at Sivilombudsmannen fremstår klarest som uavhengig i forhold til forvaltningen. Både regionskontorene innen kriminalomsorgen og LDO forutsetter at Sivilombudsmannen tilføres ytterligere kompetanse.

Folkehelseinstituttet, Politidirektoratet og Røde Kors har ingen innvendinger mot forslaget om at Sivilombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme. Røde Kors forutsetter at ombudsmannen tilføres nødvendige ressurser og kompetanse for å utføre den nye oppgaven. Folkehelseinstituttet anser det rimelig at ansvaret legges til Sivilombudsmannen, både fordi ombudsmannen har den nødvendige legitimiteten og ut fra kravet om uavhengighet; det vises i den forbindelse til at ombudsmannen både er plassert utenfor forvaltningen og innehar sitt verv selvstendig og uavhengig av Stortinget. Sametinget mener at Sivilombudsmannen inntil videre bør utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme, men at det bør legges inn en åpning for at en alternativ nasjonal forebyggende mekanisme vurderes på nytt når Norge har fått på plass en Nasjonal institusjon for menneskerettigheter som oppfyller Paris-prinsippene om statusen til nasjonale institusjoner for fremme og beskyttelse av menneskerettighetene (se punkt 6.4.2 ovenfor). NI vil ikke motsette seg den løsning arbeidsgruppen har anbefalt, men foretrekker en koalisjonsmodell (se punkt 6.4.4.3 nedenfor). NI ser at det pr. i dag kan være Sivilombudsmannen som har best forutsetninger for å ivareta funksjonen som nasjonal forebyggende mekanisme alene, og viser i den forbindelse til ombudsmannens uavhengige rolle og vide mandat til å føre tilsyn med forvaltningen og sikre menneskerettighetene. NI viser videre til at Sivilombudsmannen blant annet har en avdeling som jobber med sykehus og helse, utlendingssaker, fengselsforhold, politi og påtalemyndighet og en egen rådgiver for menneskerettigheter. Norsk Forening for Psykisk Helsearbeid ser at det er fordeler ved å velge ombudsmannen som forebyggende mekanisme, blant annet dennes juridiske kompetanse, men er opptatt av at menneskerettigheter bør settes i høysetet, og at de som avlegger besøk til steder for frihetsberøvelse selv bør inneha solid kompetanse på disse rettighetene. WSO støtter arbeidsgruppens forslag om at én institusjon tildeles oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme, men er usikker på om Sivilombudsmannen er rette instans.

Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat), Advokatforeningen, Amnesty, Helsingforskomiteen, JURK, Juss-Buss, Norsk Forening for kriminalreform (KROM), Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS), Psykologforeningen og TvangsForsk er kritiske til arbeidsgruppens forslag om at Sivilombudsmannen alene utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme. De fleste av disse høringsinstansene går i stedet inn for én av modellene som er nevnt under punktene 6.4.4.3-6.4.4.6 nedenfor. Argumentene for at disse modellene foretrekkes er nevnt under de relevante punktene. For øvrig er følgende argumenter anført mot at Sivilombudsmannen alene utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme:

For det første, er det flere høringsinstanser som anser at det å være nasjonal forebyggende mekanisme vil innebære en helt annen rolle og andre oppgaver enn Sivilombudsmannen har i dag. De viser til at ombudsmannen i dag primært har en etterprøvende rolle overfor forvaltningen, basert på individuelle klager, og har liten erfaring med forebyggende arbeid. NI anser at ombudsmannens forvaltningsrettslige tilnærming lett kan bli for fremtredende i tilsynet, at ombudsmannens rolle for å fremme menneskerettighetene må kunne sies å være begrenset, og viser også til at ombudsmannen holder en lav offentlig profil. JURK og NOAS anser at en nasjonal forebyggende mekanisme må ha en helt annen proaktiv, oppsøkende rolle. NOAS påpeker at Sivilombudsmannens nåværende rolle er svært annerledes enn f.eks. den danske sivilombudsmannens, særlig når det gjelder rollen som inspiserende organ. Juss-Buss stiller seg tvilende til hvorvidt ombudsmannen kan fylle rollen som pådriver for menneskerettssituasjonen i fengsler i tilstrekkelig grad, og mener det viktig at den nasjonale forebyggende mekanismen ikke blir identifisert med ombudsmannen, ettersom mandatet og påvirkningsmulighetene er forskjellige. Som eksempel, vises det til at fanger som tidligere kan ha fått sin sak avvist av ombudsmannen, kan få svekket tillit til hvorvidt den nasjonale forebyggende mekanismen kan gjøre noe for å endre fengselsforholdene.

For det andre, er det mange høringsinstanser som anser at Sivilombudsmannen ikke innehar den nødvendige tverrfaglige kompetanse. Psykologforeningen anser at ombudsmannen utgjør en nødvendig, men ikke tilstrekkelig betingelse for å sikre den bredde – faglig, menneskerettslig og sosialt – som protokollen angir, og som det praktiske arbeidet med monitorering krever. Foreningen tror ikke at dette kan endres ved at det hentes inn nye fagfolk til Sivilombudsmannens kontor. TvangsForsk stiller spørsmål ved om ombudsmannen har tilstrekkelig kompetanse i forhold til det som er den nasjonale forebyggende mekanismens kanskje viktigste oppgave – nemlig å forebygge. NI viser til at ombudsmannen blant annet mangler medisinsk ekspertise, som er sentral i en nasjonal forebyggende mekanisme da tilsynet omfatter psykiatriske institusjoner, og at frihetsberøvede generelt utsettes for betydelige psykiske påkjenninger. WSO oppgir at deres erfaring med ombudsmannen og kompetansen på saker som gjelder psykiatri er blandet, og foreningen er ikke er overbevist om at tilføring av ressurser og kompetanse vil være nok til å ivareta oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme på en tilfredsstillende måte. Bufetat viser til at ombudsmannen pr. i dag ikke har noen erfaring med å foreta besøk i barneverninstitusjoner, at ombudsmannen i tilfelle må tilføres kompetanse, og at etablering av nok et tilsynsorgan kan innebære en merbelastning for barna. JURK anser at rollen som nasjonal forebyggende mekanisme vil kreve kompetanse på psykisk helsevern, kriminalomsorg, barn og barnevern, ulike kulturer og utlendingsrett, kunnskap om kjønnsspesifikke utfordringer og bevissthet om ulike sårbare gruppers utfordringer.

For det tredje, er det noen høringsinstanser som stiller spørsmål ved om ombudsmannen har tilstrekkelig uavhengighet fra styrende myndigheter. TvangsForsk understreker at det til nå ikke har vært grunn til å kritisere ombudsmannens uavhengighet og praksis, men anser at myndighetsområdet for den nasjonale forebyggende mekanismen vil være av en slik art at uavhengighet blir særlig viktig, og at en koalisjonsmodell vil være bedre egnet til å sikre dette. Juss-Buss mener at ombudsmannen ikke oppfyller kravene til uavhengighet som den nasjonale forebyggende mekanismen bør ha, ettersom han får sin instruks fra Stortinget og omtales som Stortingets tillitsmann.

Advokatforeningen mener at manglende kapasitet vil kunne bli et problem. Også andre høringsinstanser er opptatt av at det settes av tilstrekkelige ressurser dersom Sivilombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme.

NOAS anser ikke at utfordringene knyttet til utpeking av ombudsmannen alene som nasjonal forebyggende mekanisme vil bli løst ved at han oppretter et rådgivende utvalg med representanter for NI og sivilt samfunn, slik arbeidsgruppen har foreslått. Advokatforeningen mener på sin side at ombudsmannen ikke er det beste alternativet, men at dette kan bøtes noe på ved at det opprettes et rådgivende utvalg. KROM anser at det er avgjørende at det etableres et konsultativt organ med reell påvirkningskraft dersom Sivilombudsmannen alene utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme. Også NI, Juss-Buss, Psykologforeningen, TvangsForsk m.fl. er enige i at det bør etableres et rådgivende utvalg.

6.4.4.3 Sivilombudsmannen og andre aktører i en koalisjonsmodell

NI, KROM, NOAS, Psykologforeningen og TvangsForsk går inn for en koalisjonsmodell der Sivilombudsmannen sammen med andre uavhengige aktører med relevant kompetanse, utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme eller mekanismer.

NI har fortrinnsvis gått inn for en «troika» med Sivilombudsmannen, NI og en aktør med medisinsk kompetanse som nasjonal forebyggende mekanisme. KROM syns dette forslaget fremstår som fornuftig, viser til at NI har en betydelig forsknings- og utredningskapasitet, og anser at dette bør være sentralt i en nasjonal forebyggende mekanisme.

Psykologforeningen foreslår en modell med fem aktører, inkludert Sivilombudsmannen, NI, to helsefaglige profesjonsforeninger og et medlem med bakgrunn fra en annen del av sivilsamfunnet, med Sivilombudsmannen som en sentral faglig og koordinerende instans. NOAS anser at det bør utpekes tre nasjonale forebyggende mekanismer: en separat enhet ved Sivilombudsmannen, en styrket og selvstendig Nasjonal institusjon for menneskerettigheter (NI) og et styrket tilsynsråd for politiets utlendingsinternat Trandum. TvangsForsk anser at den nasjonale forebyggende mekanismen må settes sammen av ulike aktører som til sammen bidrar til en effektiv, faglig kompetent og uavhengig instans, og mener dette best kan sikres gjennom en koalisjonsmodell administrert av Sivilombudsmannen, med likeverdig deltakelse fra kompetente organisasjoner innen psykologi, medisin, menneskerettighetsspørsmål og fengselsforhold.

TvangsForsk anser at de potensielle koordinerings- og ledelsesutfordringene bør kunne løses gjennom en organisatorisk modell som er tilpasset mandatet, og som gir en tydelig instruks for ansvars- og rollefordelingen mellom de impliserte partene. Det vises til at det er lang erfaring i forvaltningen i Norge med å finne organisatoriske løsninger som kombinerer bred representasjon av forskjellige interesser med en effektiv og systematisk arbeidsform.

Følgende argumenter er anført for en koalisjonsmodell:

NI anser at en slik løsning vil gi personer som er berøvet friheten det beste vernet mot tortur og andre alvorlige integritetskrenkelser, fordi det vil sikre nødvendig koordinering mellom kompetente miljøer og bredere faglig kompetanse og operasjonell kapasitet. NI, NOAS og TvangsForsk anser at det med en slik modell vil ligge bedre til rette for at den nasjonale forebyggende mekanismen kan spille en proaktiv, oppsøkende og forebyggende rolle. Psykologforeningen og TvangsForsk anser at en tverrfaglig sammensetning med personer som er forankret i sitt eget fagmiljø, med ulike perspektiver, nettverk, impulser og kunnskap utgjør en viktig forutsetning for å gjøre en best mulig innsats. Både NI, Psykologforeningen og TvangsForsk anser at en slik modell vil kunne sikre en større grad av uavhengighet, danne et grunnlag for balansering av makt og særinteresser – noe som ivaretar et demokratihensyn – og i større grad er egnet til å sikre at begge kjønn og ulike etniske grupper og minoriteter er representert. TvangsForsk tror at dette vil kunne bidra positivt til den nasjonale forebyggende mekanismens anseelse og legitimitet.

Folkehelseinstituttet anser at en slik modell vil kunne gi større tyngde og legitimitet til den nasjonale forebyggende mekanismen, men på den annen side lett kan føre til uklare ansvarsforhold og tidkrevende prosesser.

6.4.4.4 Sivilombudsmannen og Helsetilsynet/fylkesmennene

Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) mener at det er flere hensyn som taler for at Helsetilsynet og fylkesmennene som tilsynsmyndighet for barneverninstitusjonene bør utpekes som separat nasjonal forebyggende mekanisme, med Sivilombudsmannen som koordinerende instans.

Bufetat viser til følgende forhold:

Tilsynsmyndigheten (i praksis fylkesmennene) har et ansvar for at det gjennomføres rutinemessige besøk i barneverninstitusjonene så ofte som forholdene tilsier det, og besøk i henhold til protokollen vil i tilfelle kunne skje innenfor rammen av slike tilsynsbesøk. Fylkesmennene har både juridisk og barnevernfaglig kompetanse og lang erfaring i hvordan man samtaler med barn for å få deres syn på oppholdet. I tillegg til fylkesmennene foretar Bufetats regioner kontrollbesøk i barneverninstitusjoner.

Helsetilsynet har mulighet til å styre og koordinere fylkesmennenes aktivitet også innenfor rammen av de krav som følger av protokollen. På bakgrunn av tilsynserfaringer kan Helsetilsynet gi anbefalinger til myndighetene med sikte på å bedre forholdene i institusjonene, samt fremme forslag og gi kommentarer til eksisterende lovgivning og lovforslag.

Målet om forebygging vil kunne bli styrket ved at protokollens innhold inngår både i institusjonenes og tilsynsmyndighetenes mandat. Man kan unngå unødig ressursbruk og sikre og opprettholde nødvendig fagkompetanse. Bufetat anser ikke at Helsetilsynet og fylkesmennene har en slik nærhet eller tilknytning til forvaltningen at det kan reises tvil om deres funksjonsmessige uavhengighet.

6.4.4.5 Ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter

Amnesty og Helsingforskomiteen tar til orde for at en re-etablert Nasjonal institusjon for menneskerettigheter bør ha rollen som nasjonal forebyggende mekanisme, og at Sivilombudsmannen og organisasjoner fra sivilt samfunn bør inngå i et rådgivende utvalg, eventuelt sammen med Likestilling- og diskrimineringsombudet og Barneombudet.

Sametinget anser at Sivilombudsmannen inntil videre bør utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme, men at det bør legges inn en åpning for at spørsmålet vurderes på nytt når Norge har fått på plass en nasjonal institusjon for menneskerettigheter som oppfyller Paris-prinsippene. Landsforeningen – We Shall Overcome mener en nasjonal forebyggende mekanisme kunne organiseres under Nasjonal institusjon for menneskerettigheter, men at det er vanskelig å gjøre det nå, så lenge situasjonen er uavklart.

Amnesty og Helsingforskomiteen anfører følgende argumenter for denne modellen:

Nasjonal institusjon for menneskerettigheter skal være den fremste institusjon for menneskerettigheter på nasjonalt plan, og forbudet mot tortur er én av kjernerettighetene. Dersom funksjonen som nasjonal forebyggende mekanisme legges til den nasjonale institusjonen for menneskerettigheter, vil det bidra til å synliggjøre at tortur og umenneskelig behandling utgjør menneskerettsproblemer, og sikre at utfordringer på dette området sees i sammenheng med andre menneskerettslige utfordringer. Videre vil denne funksjonen bidra til å sikre den nasjonale institusjonen en viktig rolle i praktisk og forebyggende menneskerettsarbeid. Det vil også bidra til å sikre at den nasjonale forebyggende mekanismen får en god internasjonal forankring, siden den nasjonale institusjonen inngår i en rekke internasjonale menneskerettsfora.

Amnesty og Helsingforskomiteen anser at etablering av en ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter og en nasjonal forebyggende mekanisme vil kunne gå hånd i hånd, ettersom fristen for etablering av den nasjonale forebyggende mekanismen er ett år fra ratifikasjon.

6.4.4.6 Nytt selvstendig organ

Advokatforeningen og JURK anbefaler at det etableres et nytt organ til oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme.

Advokatforeningen mener at organet bør baseres på forslaget om en kommisjon for menneskerettigheter, som ble fremsatt i konsulentrapporten som Utenriksdepartementet innhentet i 2011 for å vurdere hvordan Nasjonal institusjon for menneskerettigheter ved Norsk senter for menneskerettigheter hadde ivaretatt sin rolle. JURK begrunner oppfordringen om å opprette et nytt organ med at den nasjonale forebyggende mekanismen vil innebære en helt annen rolle og andre oppgaver enn Sivilombudsmannen utfører i dag, og vil ha behov for annen type kompetanse.

6.4.5 Departementets vurdering

6.4.5.1 Sivilombudsmannen alene

Departementet vil foreslå at Sivilombudsmannen alene utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme.

Det vises til arbeidsgruppens begrunnelse og nærmere redegjørelse for denne løsningen, og for at den ikke gikk inn for en modell med flere aktører som nasjonal forebyggende mekanisme:

Sivilombudsmannen er en etablert institusjon i Norge, og har lang erfaring når det gjelder kontroll med forvaltningens virksomhet, blant annet på områder hvor personer er frihetsberøvet. Ombudsmannen har høy troverdighet og legitimitet og nyter stor respekt både i offentlig forvaltning og i den norske befolkningen. Videre vil rollen som nasjonal forebyggende mekanisme passe godt inn i Sivilombudsmannens nåværende mandat, som er å søke å sikre at det i den offentlige forvaltning ikke øves urett mot den enkelte borger og bidra til at offentlig forvaltning respekterer og sikrer menneskerettighetene. Ombudsmannens mandat slik det kommer til uttrykk i grunnloven, sivilombudsmannsloven og -instruksen oppfyller i all hovedsak protokollens krav til nasjonale forebyggende mekanismer.

Videre er det mange hensyn som taler for at ett organ utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme, slik de aller fleste av de eksisterende statspartene har gjort. Det sikrer at oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme utøves på en enhetlig måte, uavhengig av sektor og geografisk område. Ressurskrevende koordinering mellom flere organer unngås. Med ett organ, vil det også være ett synlig kontaktpunkt for Underkomiteen for forebygging, andre lands nasjonale forebyggende mekanismer, sivilt samfunn, media mv., og det vil ikke være nødvendig å foreta lovendringer og eventuelle andre nødvendige tilpasninger i forhold til flere organer.

Departementet anser det imidlertid som viktig at Nasjonal institusjon for menneskerettigheter og det sivile samfunn gis anledning til å bidra i mekanismens arbeid, og foreslår derfor at det oppnevnes et rådgivende utvalg.

Høringsuttalelsene foranlediger følgende tilleggskommentarer:

Departementet anser at den foreslåtte løsningen, som omfatter forslag til endringer i sivilombudsmannsloven og -instruksen, klart oppfyller de forpliktelser protokollen pålegger statspartene når det gjelder nasjonale forebyggende mekanismer.

Sivilombudsmannen har stilt seg positiv til forslaget og har selv påpekt at rollen som nasjonal forebyggende mekanisme medfører nye oppgaver, behov for tverrfaglig kompetanse, nye arbeidsmetoder og samarbeid med ulike nasjonale aktører. Han er også positiv til etablering av et rådgivende utvalg for arbeidet som nasjonal forebyggende mekanisme. Forutsetningene er til stede for en sterk og uavhengig nasjonal forebyggende mekanisme som kan overvåke myndighetenes behandling av frihetsberøvede, sikre disse et effektivt vern mot tortur og andre alvorlige integritetskrenkelser, ha tillit i alle grupper av befolkningen og fremstå som et godt eksempel utad.

Økte bevilgninger til Sivilombudsmannen vil sikre at mekanismen har tilstrekkelig kapasitet til å drive et effektivt, forebyggende tilsynsarbeid på en offensiv og foroverlent måte, som et supplement til andre eksisterende tilsynsorganer.

Det er også relevant å se hen til at ombudsmenn innehar rollen som nasjonale forebyggende mekanismer i Danmark og Sverige og at den samme løsningen er foreslått også i Finland. Det vil dermed ligge godt til rette for verdifull erfaringsoverføring mellom disse ombudsmannsinstitusjonene.

Flere høringsinstanser viser til at det å være nasjonal forebyggende mekanisme vil innebære en helt annen rolle og andre oppgaver enn Sivilombudsmannen har i dag. Det er på det rene at ombudsmannen i dag primært har en etterprøvende rolle overfor forvaltningen, basert på individuelle klager, og at ombudsmannen som nasjonal forebyggende mekanisme vil måtte innta en mer proaktiv og oppsøkende rolle. Det fremgår av ombudsmannens høringsuttalelse at han er innforstått med dette, og ved å foreslå endringer i sivilombudsmannsloven og -instruksen og økte bevilgninger, vil ombudsmannen kunne oppfylle rollen som nasjonal forebyggende mekanisme. Kombinasjonen av ombudsmannens ulike roller vil kunne gi en verdifull synergieffekt. Gjennom klager kan ombudsmannen bli oppmerksom på forhold ved steder for frihetsberøvelse som bør undersøkes nærmere gjennom besøk som nasjonal forebyggende mekanisme, og gjennom besøk vil ombudsmannen tilegne seg kunnskap som kan være nyttig i forbindelse med klagebehandling. Samtidig vil frihetsberøvede personer kunne bli bedre kjent med muligheten til å klage til ombudsmannen. Det er også en styrke at ombudsmannen kan vurdere om andre eksisterende tilsynsorganer innen forvaltningen fungerer slik at også de bidrar til å forebygge tortur mv. innenfor sine ansvarsområder. Det eksisterer ikke noe organ som pr. i dag oppfyller den rollen som en nasjonal forebyggende mekanisme skal ha, i forhold til alle steder for frihetsberøvelse.

Mange høringsinstanser anser at Sivilombudsmannen ikke har den nødvendige tverrfaglige kompetanse til å være nasjonal forebyggende mekanisme i forhold til ulike steder for frihetsberøvelse. Departementet er enig at ombudsmannen ikke besitter den nødvendige faglige bredde i dag, men anser at ombudsmannen vil kunne oppfylle protokollens krav til fagkompetanse gjennom tiltak som opplæring, rekruttering, innleie av ekstern kompetanse og samarbeid med andre relevante aktører.

Noen høringsinstanser stiller spørsmål ved ombudsmannens uavhengighet fra styrendemyndigheter. Departementet anser at ombudsmannen utvilsomt oppfyller protokollens krav til funksjonsmessig uavhengighet. At ombudsmannen er uavhengig av forvaltningen, ligger implisitt i institusjonens rolle som Stortingets ombudsmann for forvaltningen. Ombudsmannens praksis viser også med all tydelighet at ombudsmannen opptrer uavhengig av forvaltningen. Dette fremgår av de konkrete sakene ombudsmannen uttaler seg om og publiserer. Når det gjelder forholdet til Stortinget, er departementet ikke enig i at Stortingets plikt til å fastsette en alminnelig instruks for ombudsmannens virksomhet, eller Sivilombudsmannens rolle som «Stortingets tillitsmann», innebærer at ombudsmannen ikke har den nødvendige uavhengighet. Det fremgår uttrykkelig av sivilombudsmannsloven at ombudsmannen, innenfor rammen av instruksen, skal utføre sitt verv selvstendig og uavhengig av Stortinget.

6.4.5.2 Sivilombudsmannen med andre aktører i en koalisjonsmodell

Fem høringsinstanser går inn for en koalisjonsmodell der Sivilombudsmannen sammen med andre aktører utpekes som en eller flere nasjonale forebyggende mekanismer. Den interdepartementale arbeidsgruppen vurderte et forslag til koalisjonsmodell, som ble fremsatt skriftlig av Nasjonal institusjon for menneskerettigheter ved Norsk senter for menneskerettigheter på et tidlig tidspunkt i arbeidsgruppens drøftelser. Departementet viser til arbeidsgruppens begrunnelse for at den ikke anbefalte denne modellen. Det vises også til at Sivilombudsmannen er positiv til at det velges en modell hvor én institusjon utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme. I tillegg til argumentene som arbeidsgruppen har anført, vil departementet påpeke at Sivilombudsmannen alene er ansvarlig i forhold til Stortinget og at en koalisjonsmodell vil kunne føre til uklare ansvarsforhold. Behovet for tilstrekkelig faglig bredde og variert ekspertise vil kunne ivaretas på andre måter. Hensynet til koordinering mellom kompetente miljøer, vil bl.a kunne bli ivaretatt ved at det opprettes et rådgivende utvalg.

6.4.5.3 Sivilombudsmannen og Helsetilsynet/fylkesmennene

Barne-, ungdoms- og familieetaten foreslår at Helsetilsynet og fylkesmennene sammen utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme for barneverninstitusjonene og at Sivilombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende mekanisme for andre steder for frihetsberøvelse, med ombudsmannen som koordinerende instans.

Dette er også en modell som arbeidsgruppen har vurdert, men ikke anbefalt. Departementet vil særlig fremheve at med ett organ som nasjonal forebyggende mekanisme, vil oppgaven bli utøvet på en enhetlig måte, uavhengig av sektor og geografisk område, ut fra en menneskerettsstandard. Det vil også ligge til rette for at gode eksempler fra én sektor eller ett geografisk område, kan overføres til andre sektorer og områder. Dette vil gi en merverdi. Videre vil departementet understreke at den nasjonale forebyggende mekanismen ikke skal erstatte, men supplere allerede eksisterende tilsynsmekanismer, og at andre tilsynsorganers arbeid vil være en viktig ressurs for Sivilombudsmannen. Departementet legger til grunn at Sivilombudsmannen vil legge opp sine besøk til barneverninstitusjoner og andre institusjoner der barn er frihetsberøvet på en slik måte at det ikke innebærer en merbelastning for barna.

6.4.5.4 Ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter/nytt selvstendig organ

To høringsinstanser foreslår at funksjonen som nasjonal forebyggende mekanisme legges til en ny Nasjonal institusjon for menneskerettigheter, og to høringsinstanser foreslår at opprettes et nytt selvstendig organ for dette formålet. Disse forslagene ble ikke spilt inn til eller vurdert av arbeidsgruppen.

Når det gjelder forslaget om å legge funksjonen til en ny Nasjonal institusjon for menneskerettigheter, vises til punkt 6.4.2 ovenfor, der det er redegjort for det internasjonale rammeverket knyttet til nasjonale institusjoner for menneskerettigheter og for status når det gjelder Norges nasjonale institusjon (NI). Situasjonen omkring Norges nasjonale institusjon er fortsatt uavklart. Regjeringen opprettet i august 2012 en tverrdepartemental arbeidsgruppe for å vurdere endringer av Norges nasjonale institusjon, herunder opprettelsen av en ny Nasjonal institusjon for menneskerettigheter med en annen organisasjonsform og struktur.

Departementet har vurdert muligheten for å legge funksjonen som nasjonal forebyggende mekanisme til en ny Nasjonal institusjon for menneskerettigheter eller et nytt selvstendig organ, men anser at det er en rekke fordeler ved å legge denne funksjonen til Sivilombudsmannen som en etablert institusjon. I tillegg til argumentene som er nevnt ovenfor, vil departementet påpeke at den nasjonale forebyggende mekanismen raskere vil kunne etableres og fungere i samsvar med protokollens krav dersom denne løsningen velges, ettersom Sivilombudsmannen allerede har et lovgrunnlag som langt på vei oppfyller protokollens krav, er valgt av Stortinget og har ansatte som besitter relevant erfaring og kompetanse, systemer for håndtering av sensitive personopplysninger, rapportering til Stortinget mv., og et internasjonalt kontaktnett. Videre gir det trygghet å legge oppgaven til en allerede velfungerende institusjon.

Ved at det opprettes et rådgivende utvalg vil man også sikre at Nasjonal institusjon for menneskerettigheter og det sivile samfunn kan bidra med sin ekspertise.

Den nasjonal forebyggende mekanismen vil være et supplement og ikke en erstatning for andre aktører som arbeider mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.

Departementet er enig i at både staten og den nasjonale forebyggende mekanismen selv jevnlig må vurdere hvorvidt den valgte løsningen fungerer som forutsatt, i lys av synspunktene til Underkomiteen for forebygging, og foreta grep for å styrke ordningen dersom det blir nødvendig. Departementet anser at evaluering bør skje fortløpende, særlig på basis av Sivilombudsmannens årsrapport, som behandles av Stortinget og som også vil kunne danne grunnlag for innspill fra sivilt samfunn og andre relevante aktører.